CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: Mecanismo de revisión eventual de acción de grupo Núm. único de radicación: 110013331023200700634-02 Actores: María Eugenia Jaramillo Escalante y otros1 Demandado: Banco de la República2 Asunto: Resuelve sobre la procedencia de una petición de mecanismo de revisión eventual de acción de grupo y sobre unas solicitudes AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide sobre la procedencia de la solicitud de mecanismo de revisión eventual de acción de grupo presentado por la parte actora, contra la sentencia proferida el 25 de junio de 2019 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y sobre unas solicitudes para convocar audiencia de conciliación y la adición del grupo en el asunto de la referencia. La presente providencia tiene las siguientes partes: i) antecedentes; ii) consideraciones; y iii) resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. 1 Rodrigo Ocampo Ossa, María Eugenia Jaramillo Escalante, Tulia Valencia Salazar, Diego Valencia Salazar, Javier Valencia Salazar, Isabel Cristina Correa Trujillo, Alberto Botero Salazar, Germán Hoyos Salazar, Ángela Naranjo de Acosta, Felipe Acosta Naranjo, Lucía Acosta de Sánchez, María del Pilar Giraldo Gómez, Martín Sánchez Palma, Alberto Villada López, Sociedad Carlos Alberto Ochoa y Cia Ltda., Mario Sossa Roldan, Irma de la Esperanza Osorio de Sossa, Luz Mary Marulanda de Román, María Teresa Devia, Luis Alfonso González Bustos, Beatriz Echeverry Vallejo, Branko Iván Martinich González, Jairo Arias Ríos, Sociedad Inversiones Betancourt Rodríguez Chamorro Ltda- Inversiones B.R.CH, Luis Fernando Luis Pérez, Martha Lucía López de Ruíz, Alba Lucía Ruíz Pérez, María Helena Ruíz Pérez, Sociedad Arista Ltda, Juan Guillermo Escobar Botero, Eduardo Restrepo Arboleda, Trinidad Pizarro Guevara, Felipe Uribe Mejía, Luz Esperanza González y las demás personas citadas en el documento anexo de la sentencia de 25 de junio de 2019, visibles a folios 237 a 369 del cuaderno principal 2. 2 De conformidad con lo previsto en el artículo 1.º de la Ley 31 de 29 de diciembre de 1992 “Por la cual se dictan normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones, el Gobierno para señalar el régimen de cambio internacional, para la expedición de los Estatutos del Banco y para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las cuales pasarán los Fondos de Fomento que administra el Banco y se dictan otras disposiciones”, el Banco de la República es un apersona jurídica de derecho público, con régimen legal propio, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica. 2 Número único de radicación: 110013331023200700634-02 I.
ANTECEDENTES 1. La parte actora, en ejercicio de la acción de grupo establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y reglamentada por la Ley 472 de 5 de agosto de 19983, presentó demanda contra el Banco de la República, en la que solicitó la reparación de los daños causados a los deudores del sistema financiero por la aplicación de la metodología prevista en el artículo 1.° de la Resolución Externa núm. 18 de 30 de junio de 1995, “[…] Por la cual se dictan medidas en relación con las Corporaciones de Ahorro y Vivienda […]”4, expedida por la Junta Directiva del Banco de la República, en la que se vincularon las tasas de interés al cálculo del valor en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante – UPAC, cuyo artículo fue declarado nulo por la Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante sentencia de 21 de mayo de 19995.
Pretensiones 2. Las pretensiones de la demanda son las siguientes: “[…] PRIMERA: Que el BANCO DE LA REPÚBLICA órgano autónomo del Estado Colombiano, es responsable por los perjuicios que le causó a los deudores del sistema UPAC por haber fijado una fórmula de corrección monetaria diferente a la que debía haber señalado legalmente, entre el 1º de agosto de 1995 y el 21 de mayo de 1999.
SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior ordenar al BANCO DE LA REPÚBLICA indemnizar al conjunto de personas que represento y reúnen las condiciones de uniformidad respecto de la misma causa por el daño que les causó la fórmula de liquidar el UPAC. TERCERA: La indemnización consistirá en restituir las sumas que cada una de las personas por mi representadas pagaron en exceso sobre las que hubieran debido pagar de liquidarse el UPAC con fundamento en la tasa de inflación o IPC certificado por el DANE (Departamento Administrativo Nacional de Estadística). 3 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 4El artículo 1.º de la Resolución núm. 18 de 1995 dispuso que “[…] El Banco de la República calculará mensualmente para cada uno de los días del mes siguiente e informará con idéntica periodicidad a las corporaciones de ahorro y vivienda, el valor en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante –UPAC-, equivalente al setenta y cuatro por ciento (74%) del promedio móvil de la tasa DTF efectiva de que tratan las Resoluciones 42 de 1988 de la Junta Monetaria y Externa No. 17 de 1993 de la Junta Directiva de las cuatro (4) semanas anteriores a la fecha de cálculo […]”. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta;
Sentencia de 21 de mayo de 1999; C.P. Daniel Manrique Guzmán; número único de radicación 110010327000199800127-00. 3 Número único de radicación: 110013331023200700634-02 La restitución deberá hacerse con su debida ACTUALIZACIÓN MONETARIA, o en subsidio con el pago de INTERESES que compensen la pérdida del valor adquisitivo del dinero.
FIJARÁ ADEMÁS LAS BASES PARA QUE LAS LIQUIDACIONES SOBREVALORADAS EN UPAC SE REDUZCAN AL VALOR QUE DEBEN TENER, PUES DE LO CONTRARIO EL DAÑO SEGUIRÁ CAUSANDOSE. CUARTA: Conforme a lo dispuesto por la Ley 472 de 1998 los efectos de la sentencia se extenderán a favor de las personas que, teniendo las condiciones de uniformidad respecto de los hechos y perjuicios demandados, quieran acogerse a sus efectos […]” 6.
Presupuestos fácticos 3. La parte actora indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1. Una de las atribuciones del Banco de la República era fijar un método para determinar los valores en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante – UPAC, la cual buscaba mantener el valor constante de los ahorros y préstamos contraídos sobre el valor nominal para así poder compensar la depreciación de la moneda y generar un equilibrio entre las partes, de conformidad con lo previsto en el literal f) del artículo 16 de la Ley 31 de 29 de diciembre de 19927 y en el Decreto 663 de 19938. 3.2.
La Junta Directiva del Banco de la República expidió la Resolución Externa núm. 18 de 30 de junio de 1995, norma que vinculó las tasas de interés al cálculo del valor en moneda legal de la de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante – UPAC en los siguientes términos: “[…] el Banco de la República calculará mensualmente para cada uno de los días del mes siguiente e informará con idéntica periodicidad a las corporaciones de ahorro y vivienda, el valor en moneda 6 Cfr. folio 159 del Cuaderno Principal 2. 7 “[…] Por la cual se dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones, el Gobierno para señalar el régimen de cambio internacional, para la expedición de los Estatutos del Banco y para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las cuales pasarán los Fondos de Fomento que administra el Banco y se dictan otras disposiciones […]”.
El literal f del artículo 16 de la Ley 31 de 1992 dispuso lo siguiente: “[…] Artículo 16. Atribuciones. Al Banco de la República le corresponde estudiar y adoptar las medidas monetarias, crediticias y cambiarias para regular la circulación monetaria y en general la liquidez del mercado financiero y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos de la economía, velando por la estabilidad del valor de la moneda.
Para tal efecto la Junta Directiva podrá: […] f) Fijar la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante – UPAC-, procurando que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía […]”. El aparte subrayado fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-383 del 27 de mayo de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. 8 Estatuto Financiero. 4 Número único de radicación: 110013331023200700634-02 legal de la unidad de valor adquisitivo de constante -UPAC- equivalente al 74% del promedio móvil de la tasa DTF efectiva de que tratan las Resoluciones 42 de 1988 de la Junta Monetaria y externa 17 de 1993de la Junta Directiva de las (4) semanas anteriores a la fecha del cálculo […]”. 3.3.
La Junta Directiva del Banco de la República, mediante la Resolución núm. 8 de 1999, modificó la corrección monetaria de la de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante – UPAC, atándola al Índice de Precios al Consumidor, derogando, entre otras, la Resolución núm. 18 de 1995. 3.4. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la sentencia de 21 de mayo de 19999, declaró la nulidad del artículo 1.° de la Resolución Externa núm. 18 de 1995 “[…] argumentando que va en contra de los artículos 16 literal f) de la Ley 31 de 1992, el artículo 134 del artículo 663 de 1993 y los artículos 372 y 373 de la Constitución Nacional […]”. 3.5.
Adujo que la declaratoria de nulidad generó un daño antijurídico a los deudores del sistema de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante – UPAC, por cuanto tuvieron que efectuar pagos que fueron calculados con la metodología prevista en una norma declarada nula, sin tener en cuenta las previsiones del índice de Precios al Consumidor o la inflación que son los factores de referencia del valor o capacidad adquisitiva de la moneda.
Sentencia de 1.º de diciembre de 2017 proferida por el Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito de Bogotá 4. El Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito de Bogotá profirió sentencia, en primera instancia, el 1.º de diciembre de 2017, en la que resolvió10: “[…]
PRIMERO: DECLARAR PROBADA la excepción de inexistencia del daño antijurídico de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDA: NEGAR las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en este proveído […]”. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta; Sentencia de 21 de mayo de 1999;
C.P. Daniel Manrique Guzmán; número único de radicación 110010327000199800127-00. 10 Cfr. folio 166 del cuaderno principal 2. 5 Número único de radicación: 110013331023200700634-02 Consideraciones del Juzgado 5. Para fundamentar su decisión consideró que la caducidad de la acción debía contabilizarse desde el 8 de junio de 1999, de acuerdo con la notificación de la sentencia que declaró la nulidad del artículo 1.° de la Resolución Externa núm. 18 de 1995. 6.
Asimismo, consideró que “[…] si bien es cierto, el Estado debe responder por los daños antijurídicos que le puedan ser imputables, también lo es que cada persona jurídica de derecho público debe responder por el daño antijurídico que le sea imputable propiamente a ella y, en consecuencia, ningún daño puede imputarse por expedir un acto que posteriormente fue anulado cuando el mismo se expidió en cumplimiento de una norma legal […]”. 7.
Afirmó que además de la causalidad debía analizarse la imputabilidad en materia de responsabilidad administrativa, por lo que no bastaba con que el Banco de la República hubiera expedido la resolución declarada nula, sino que era necesario determinar la imputabilidad del daño a la Banca Central. En este punto, acudió a la sentencia SU-353 de 19 de junio de 201311, proferida por la Corte Constitucional, para precisar que debía verificarse que el daño fuera atribuible a la entidad demandada. 8.
Por último, manifestó que el Banco de la República expidió la Resolución Externa núm. 18 de 1995 en cumplimiento del mandato legal contenido en el literal f) del artículo 16 de la Ley 31, por lo que concluyó que la entidad demandada no generó un daño antijurídico. Recurso de apelación 9. La parte actora presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia que sustentó en los siguientes argumentos: i) se generó una indebida valoración de los elementos del título de imputación del daño antijurídico al Banco de la República; ii) las pruebas documentales y testimoniales no fueron valoradas debidamente para la imputación del daño antijurídico, así como la omisión de la indagación del daño con rigor técnico y jurídico; iii) confusión entre 11 Corte Constitucional, Sentencia SU-353 del 19 de junio de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa. 6 Número único de radicación: 110013331023200700634-02 el problema jurídico planteado y los alegatos presentados; y, iv) inconsistencias en el tratamiento conceptual y metodológico de la sentencia12.
Sentencia de 25 de junio de 2019 proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca 10. La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia de 25 de junio de 2019, resolvió13: “[…] PRIMERO.- CONFÍRMASE la sentencia del primero (1.º) de diciembre de dos mil diecisiete (2017) proferida por el Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por las razones contenidas en la presente providencia, con excepción del numeral 1.º que se revoca, por las razones contenidas en la presente providencia […] Consideraciones de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca 11.
Para fundamentar su decisión consideró, respecto a las normas que regulaban la Unidad de Poder Adquisitivo Constante – UPAC, lo siguiente: “[…] (i) el Estado colombiano adoptó medidas de intervención en la economía para permitir el desarrollo de la construcción; (2) el Estado, reconoció como un hecho económico el fenómeno monetario de la inflación;
(3) el Estado impuso la obligación de someter los créditos para vivienda a reglas distintas a las previstas en el artículo 1518 del Código Civil, ordenando que para los efectos previstos en el artículo 1518 del Código Civil, tanto en los contratos sobre construcción de depósitos de ahorro entre los depositantes y las Corporaciones de Ahorro y Vivienda como en los contratos de mutuo que éstas celebren para el otorgamiento de préstamos se estipulará expresamente que las obligaciones en moneda legal se determinarán mediante la aplicación de la equivalencia de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC) […]”.14 (Destacado del Tribunal). 12.
Consideró que el sistema de crédito de vivienda sustentado en el reconocimiento de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda es constitucionalmente válido y que el Estado, como director de la economía, puede estructurar políticas de adquisición de vivienda a largo plazo en las que se reconozca la pérdida del poder adquisitivo de la moneda. 12 Cfr. folio 168 del cuaderno principal. 13 Cfr. folios 236 a 237 del cuaderno principal 2. 14 Cfr. folio 199 del cuaderno principal 2. 7 Número único de radicación: 110013331023200700634-02 13.
Afirmó que la fórmula utilizada por el Estado para el reconocimiento de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda es contraria a derecho, en tanto que permitió hacer uso de tablas de interés que generaron tres hechos fundamentales: i) la pérdida de las viviendas por dación en pago; ii) el trámite de procesos ejecutivos hipotecarios, y iii) el pago de una obligación que generó empobrecimiento por el cobro injustificado de sumas de dinero. 14.
Indicó que la Corte Constitucional reconoció la existencia del daño con la implementación de la fórmula de cálculo del UPAC atada a tablas de interés bancario, que afectó de manera general a todos aquellos que compraron vivienda o que abrieron cuentas de ahorro con el mismo propósito. Asimismo, manifestó que la Corte Constitucional señaló que el daño debía ser reparado y dispuso la forma de hacerlo por parte de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda y por el propio Gobierno Nacional, en concreto, el Tribunal destacó que la sentencia C- 700 de 16 de septiembre de 199915 proferida por la Corte Constitucional fue el fundamento para que el Congreso de la República promulgara la Ley 546 de 23 de diciembre de 199916 en la cual se adoptaron, por mandato legal, las formas de reparación del daño17. 15.
Al referirse a la declaratoria de nulidad parcial de la Resolución Externa núm. 18 de 1995 consideró que “[…] la anulación del acto administrativo demandado no basta para imputarle responsabilidad al Banco de la República, si no fuese porque la única autoridad con competencia para determinar los efectos de las sentencias de constitucionalidad es la propia Corte Constitucional, autoridad que no solo reconoció el daño originado en el método de liquidación del UPAC, sino que diseñó la forma de repararlo.
La ley 546 de 1999 cumplió las decisiones de la Corte. Por esta razón no es posible acceder a las pretensiones de la demanda […]”18. 15 Corte Constitucional, sentencia C-700 de 16 de septiembre de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 16 “[…] Por la cual se dictan normas en materia de vivienda, se señalan los objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema especializado para su financiación, se crean instrumentos de ahorro destinado a dicha financiación, se dictan medidas relacionadas con los impuestos y otros costos vinculados a la construcción y negociación de vivienda y se expiden otras disposiciones […]”. 17 Cfr. folios 230 a 234 del cuaderno principal 2. 18 Cfr. folio 235 del cuaderno principal 2. 8 Número único de radicación: 110013331023200700634-02 16.
Por último, el Tribunal consideró respecto a la responsabilidad patrimonial del Estado en el caso concreto, lo siguiente: “[…] la pregunta de si puede el juez de la Acción de Grupo reconocer más allá de lo señalado por la Corte y por la ley como reparación del daño. La propia Corte Constitucional dio la respuesta en la Sentencia SU-353-2013 que impuso al Tribunal Administrativo de Cundinamarca a proferir sentencia negando pretensiones de reparación cobradas en proceso individual.
De manera que para la Sala era la Corte Constitucional y el Congreso la única autoridad para determinar la forma de reparar el daño al grupo de acreedores (sic) del sistema UPAC, sin que al juez constitucional le corresponda determinar el reconocimiento de un valor adicional o a menos órdenes adicionales de reparación inmaterial, sin subvertir el orden jurídico”19.
Petición de mecanismo de revisión eventual de acción de grupo 17. La parte actora solicitó seleccionar para revisión eventual la sentencia de 25 de junio de 2019 proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con fundamento en los argumentos que se transcriben a continuación: “[…] 5.1.
Unificación del precedente en sede administrativa y efectos en el interior de la propia jurisdicción. Delimitación del campo de aplicación del precedente, la cosa juzgada y la unificación de jurisprudencia en sede de (sic) Contencioso Administrativa, respecto de la Sentencia de Unificación de la Corte Constitucional SU-353/13 en torno a la procedencia de imputación de responsabilidad a la Banca Central. 5.2.
Alcances jurídicos del precedente y de la cosa juzgada en sede administrativa por el Consejo de Estado Sección Cuarta con motivo de la declaratoria de Nulidad del artículo primero de la Resolución Externa No. 18 de 30 de julio de 1995, expedida por la Junta Directiva del Banco de la República. 5.3. Imputación causal del daño por falla en el servicio de regulación de la moneda y el crédito de la JDBR, VS. Imputación normativa (jurídica) de la responsabilidad de la Banca Central, como autoridad monetaria `persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica sujeta a un régimen legal propio´ conforme al artículo 371 de la Constitución Política. 5.4. `Inimputabilidad de responsabilidad del daño antijurídico a la Banca Central´ por la existencia de una obligación legal vinculante entre, el acto administrativo declarado nulo (Resolución externa No. 18 de 1995) y la norma declarada inexequible (artículo 16, literal f, de la Ley 31 de 1992, Sentencia C-383 de 1999), puesto que según la Corte `Ningún daño puede imputársele a una persona de derecho público por expedir un acto posteriormente anulado, si se expidió en 19 Cfr. folio 235 del cuaderno principal 2. 9 Número único de radicación: 110013331023200700634-02 cumplimiento de una norma legal que la Corte Constitucional interpretó como obligatoria´ (Corte Constitucional Sentencia SU-353 de 2013). 5.5.
Solución a la `discrepancia seria entre dos órganos judiciales de cierre en torno a cuál fue la entidad del Estado responsable de este descalabro financiero´ y en el caso concreto al `conflicto entre razones institucionales autorizadas, suscritas en providencias parcialmente incompatibles por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, en torno a si una entidad tenía o no un deber legal` (Ibidem).
Y limitaciones del juez administrativo para imputar responsabilidad a dicho ente sobre la base de una falla en el servicio, sin `desconocer el conflicto´ (Ibidem). 5.6. Las pretensiones de justicia correctiva en sede de interés legítimo de accionantes y miembros del grupo y la obligación del Estado de responder por los perjuicios antijurídicos que hayan sido cometidos por la acción u omisión de las autoridades públicas, lo cual implica que una vez causado el perjuicio antijurídico y este sea imputable al Estado, se origina un traslado patrimonial del Estado al patrimonio de la víctima por medio del deber de indemnización, puesto que el artículo 90 de la Carta Política consagra un régimen único de responsabilidad, a la manera de una cláusula general, que comprende todos los daños antijurídicos causados por las actuaciones y omisiones de los entes públicos. 5.7.
Reserva estatutaria de la Ley 472 de 1998 y diferencias sustanciales en el trámite procesal de la Acción de grupo, respecto (sic) medios de control de reparación directa y nulidad y restablecimiento de derecho […]”.20 Pronunciamiento del Banco de la República 18. El Banco de la República21 solicitó declarar improcedente la petición de mecanismo de revisión eventual de acción de grupo, toda vez que: i) no se pretendía la unificación de jurisprudencia sino generar una instancia adicional; ii) no se evidenciaban contradicciones jurisprudenciales que ameritaran unificación; y iii) la petición no cumplió con la carga de sustentación razonada y suficiente, concretamente, no se indicó cuál fue la providencia del Consejo de Estado que se apartó de lo resuelto por la Corte Constitucional en la sentencia SU-353 de 201322.
Solicitudes presentadas en el trámite del mecanismo de revisión eventual 19. La parte actora solicitó que se convocara a una audiencia de conciliación conforme a lo previsto en el artículo 43 de la Ley 640 de 5 de enero de 200123 20 Cfr. folios 394 a 396 del cuaderno principal 3. 21 Mediante apoderado. 22 Cfr. folios 517 a 525 del cuaderno principal 3. 23 “Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones”.
Norma derogada por el artículo 146 de la Ley 2220 del 30 de junio de 2022 “Por medio de la cual se expide el estatuto de conciliación y se dictan otras disposiciones”. 10 Número único de radicación: 110013331023200700634-02 con el objeto de lograr “[…] el resarcimiento de los daños ocasionados por la implementación de la Resolución Externa No. 18 del 30 de junio de 1995, aplicada a los créditos hipotecarios pactados en UPAC […]”24. 20.
A su vez, la señora Camila Herminia Forero Ramírez solicitó se adicionara el grupo demandante y, en esa medida, fuera reconocida como parte del grupo con el fin de intervenir y conocer “[…] sobre la apelación de sentencia en lo que corresponde al accionante Hernando París González”, bajo el argumento de que este último es propietario de un inmueble con afectación hipotecaria que hace parte de un proceso de liquidación de sociedad patrimonial del cual es parte la señora Forero Ramírez […]”25.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia 21. Vistos: i) el artículo 36A de la Ley 270 de 7 de marzo de 199626, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 22 de enero de 200927, que estableció que el Consejo de Estado, a través de sus Secciones podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias proferidas con ocasión de las acciones populares o de grupo; y ii) el Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, en especial el parágrafo 1.° del artículo 13: la Sala de la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer de la solicitud del mecanismo de revisión de la sentencia proferida en la acción de grupo de la referencia. Problema jurídico 22.
De acuerdo con la petición corresponde a la Sala determinar si se debe seleccionar o no para su revisión eventual la sentencia de 25 de junio de 2019 proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el proceso de la referencia. 24 Cfr. índice 38 SAMAI. 25 Cfr. índice 46 SAMAI. 26 “Estatutaria de la Administración de Justicia”. 27 “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia”. 11 Número único de radicación: 110013331023200700634-02 Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la revisión eventual de las acciones populares y de grupo 23.
Vista la Ley 1285 que adicionó a la Ley 270, en especial el artículo 36A, sobre el mecanismo de revisión eventual de las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios, que textualmente indica: “[…] Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios.
En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia […]”.
(Destacado de la Sala) 24. De conformidad con la normativa citada, se observa que el mecanismo de revisión eventual de las acciones populares y de grupo fue instituido para unificar la jurisprudencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de derechos e intereses colectivos, solamente procede contra decisiones judiciales proferidas en segunda instancia por los tribunales administrativos28, siempre que se trate de sentencias o de una providencia que determine la finalización o el archivo del proceso. 25.
La Corte Constitucional, en sentencia C-713 de 2008, precisó que “[…] la facultad de revisión eventual por parte del Consejo de Estado es compatible con la condición de ese órgano como Tribunal Supremo de la jurisdicción contencioso administrativa, reconocida en el artículo 237-1 de la Carta Política. En efecto, su condición de Tribunal Supremo se proyecta, en esencia, desde una perspectiva de orden sistémico para integrar y unificar la jurisprudencia en lo que concierne a dicha jurisdicción, en el marco de la Constitución y la ley […]”. 28 Con ocasión de la implementación de los Juzgados Administrativos en el año 2006, entró en aplicación el inciso primero del artículo 16 de la Ley 472 de 1998, según el cual “[…] De las Acciones Populares conocerán en primera instancia los jueces administrativos y los jueces civiles del circuito.
En segunda instancia la competencia corresponderá a la sección primera del Tribunal Contencioso Administrativo o a la Sala Civil del Tribunal de Distrito Judicial el que pertenezca el Juez de la primera instancia […]”. 12 Número único de radicación: 110013331023200700634-02 26. A su vez, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado29 al pronunciarse sobre el alcance del mecanismo de revisión eventual, consideró que: 26.1.
El Consejo de Estado, como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo: i) ostenta la vocación constitucional de unificar la jurisprudencia nacional en la materia; y ii) es el órgano constitucionalmente responsable de garantizar que tanto los jueces y tribunales que integran la Jurisdicción Contencioso Administrativa, como los órganos y entidades que ejercen funciones administrativas, al igual que los usuarios de dicha Jurisdicción, cuenten con una jurisprudencia uniforme, no inmutable, y constante, respetuosa de los principios de igualdad, seguridad jurídica, confianza legítima, buena fe y publicidad de la actividad judicial, que sirva de manera efectiva y eficaz como fuente auxiliar de la Administración de Justicia. 26.2.
Como órgano de cierre, sus pronunciamientos están llamados a ser una orientación, última y definitiva, en la actividad de impartir justicia encomendada a todos los jueces y tribunales que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 27. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo30, sobre esta labor de unificación expuso, a título meramente enunciativo y no exclusivo, algunos eventos generales en los cuales está llamada a operar, a plenitud, la tarea unificadora del Consejo de Estado, con la advertencia de que esta mención no excluía la posibilidad de que con posterioridad, y en atención a la finalidad de unificación, puedan llegar a considerarse otras hipótesis que harían posible la selección de la providencia para fines de revisión, así: 27.1.
Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora. 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia de 14 de julio de 2009, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, número único de radicación 2007-00244-01;
(ii) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia de 15 de junio de 2010, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, número único de radicación: 050013331029200800327-01. 30 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia de 14 de julio de 2009, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, número único de radicación 200012331000200700244-01 13 Número único de radicación: 110013331023200700634-02 27.2.
Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación. 27.3.
Cuando por la variación jurisprudencial del Consejo de Estado en el transcurso de un proceso exista la necesidad de sentar la jurisprudencia. 27.4. Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado. 28. Además, esta Corporación31 ha considerado que “[…] si la finalidad del mecanismo de revisión eventual es la unificación de la jurisprudencia, no es posible utilizarlo como un nuevo recurso o una instancia adicional dentro del trámite de las acciones populares o de grupo.
Lo que, en consecuencia, descarta que puedan exponerse en la solicitud razones de inconformidad con la providencia o replantear el tema de fondo ya discutido y definido en las instancias respectivas […]”. Requisitos de procedencia de la revisión eventual 29. Vistos los artículos 36A de la Ley 270 y 274 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201132 se consideran como requisitos para la prosperidad del aludido mecanismo, los siguientes: 29.1.
Petición de parte o del Ministerio Público. Se necesita solicitud expresa de parte o del Ministerio Público, lo que descarta la decisión oficiosa de revisión por la autoridad judicial. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, providencia de 18 de noviembre de 2021, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto, número único de radicación 050013333022201800077-01. 32 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 14 Número único de radicación: 110013331023200700634-02 29.2.
Petición presentada en oportunidad. La solicitud debe presentarse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia que ponga fin al proceso. 29.3. La providencia cuya revisión se solicita debe haberse dictado por un Tribunal Administrativo. Las decisiones proferidas por los jueces administrativos no se revisan, bajo el entendido de que ellos acatan el precedente jurisprudencial vertical fijado por el respectivo Tribunal que funge como su superior funcional y, en esa medida, se encuentra salvaguardada la coherencia sistémica de la jurisprudencia. 29.4.
La providencia cuya revisión se pretende debe ser de aquellas que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso. La solicitud de revisión recae únicamente sobre las sentencias o demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos. 29.5.
Que la petición esté debidamente sustentada. En la petición debe hacerse una exposición razonada de las circunstancias que imponen la revisión, con el propósito de unificar jurisprudencia y deberá contener un nivel de trascendencia e incidencia directa e inmediata en la decisión respectiva. Análisis del caso concreto 30. La Sala, de conformidad con el marco normativo y desarrollos jurisprudenciales indicados supra, procederá a determinar si se cumplen o no los requisitos para seleccionar para su revisión eventual la sentencia de 25 de junio de 2019 proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el proceso de la referencia, en los siguientes términos: Petición de parte o del Ministerio Público 31.
La petición fue presentada por el apoderado de la parte actora, en esa medida, cumple con el citado requisito. 15 Número único de radicación: 110013331023200700634-02 Petición presentada en oportunidad 32. La petición fue presentada por la parte actora respecto de la sentencia proferida el 25 de junio de 2019 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en segunda instancia, la cual fue notificada el 26 de julio de 201933 y la solicitud de revisión se presentó el 8 de agosto del mismo año34; es decir, dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia, cumpliendo con el citado requisito.
La providencia cuya revisión se solicita debe haberse proferido por un Tribunal Administrativo en la que se determine la finalización o el archivo del respectivo proceso 33. La petición fue presentada por la parte actora respecto de la sentencia proferida el 25 de junio de 2019 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en segunda instancia, cumpliendo con este requisito.
Que la petición esté debidamente sustentada 34. En la petición debe hacerse una exposición razonada de las circunstancias que imponen la revisión, con el propósito de unificar jurisprudencia y deberá contener un nivel de trascendencia e incidencia directa e inmediata en la decisión respectiva. 35. La petición de revisión eventual presentada por la parte actora está relacionada con la necesidad de unificar jurisprudencia en torno a la atribución de responsabilidad al Banco de la República con ocasión de la declaratoria de nulidad del artículo 1.° de la Resolución Externa núm. 018 de 1995 expedida por la Junta Directiva de dicha entidad, por cuanto en criterio del apoderado del grupo demandante, existe una divergencia entre los efectos de la sentencia del Consejo de Estado que declaró la nulidad aludida y la sentencia SU-353 de 2013, proferida 33 Cfr. folios 341 a 390 del cuaderno principal 3. 34 Cfr. folio 391 del cuaderno principal 3. 16 Número único de radicación: 110013331023200700634-02 por la Corte Constitucional, en la que se consideró que no era posible atribuir la responsabilidad al Banco de la República por haber expedido la mencionada resolución en razón a que actuó en cumplimiento de una obligación legal vinculante. 36.
La Sala analizará los argumentos expuestos por la parte actora en la petición de selección, de la siguiente manera: 36.1. Respecto a la necesidad de unificar jurisprudencia al interior de la jurisdicción de lo contencioso administrativo sobre la aplicación de la sentencia SU-353 de 2013, proferida por la Corte Constitucional, se considera que la petición del mecanismo de revisión eventual es procedente cuando existen contradicciones o divergencias interpretativas respecto de sentencias del Consejo de Estado y no frente a providencias proferidas por otras jurisdicciones.
Adicionalmente, debe destacarse que la sentencia SU-353 de 2013 precisó que con esa decisión no se afectaba el principio de cosa juzgada frente a la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 21 de mayo de 1999, al respecto consideró: “[…] En definitiva, con esta decisión la Corte Constitucional no busca erosionar la cosa juzgada a la cual hizo tránsito el fallo de nulidad de la Resolución Externa No. 18 de 1995, expedido por el Consejo de Estado.
La nulidad está entonces en firme. De otro lado, la Resolución no ha revivido, ni su contenido pretende reproducirse. La Resolución anulada por el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo (art. 237-1, C.P.) no tiene efectos, ni debe tenerlos, en contravía de lo que la Corporación resolvió. […]”. 36.2. En efecto, los efectos y la cosa juzgada de la sentencia que declaró la nulidad del artículo 1.° de la Resolución Externa núm. 18 de 1995, no fueron afectados con ocasión de la sentencia SU-353 de 2013.
Adicionalmente, es pertinente destacar que la sentencia de 21 de mayo de 1999 fue proferida en el trámite de una acción de nulidad, que no tenía por objeto analizar la responsabilidad extracontractual del Estado, sino únicamente realizar el control de legalidad de un acto administrativo, como se lee en las consideraciones de la providencia proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación: “[…] Es claro que para el cálculo de la UPAC el artículo 134 del Decreto 663 de 1993 establece que debe tenerse en cuenta el índice de precios al consumidor IPC 17 Número único de radicación: 110013331023200700634-02 y no únicamente un precio, como lo sería el del dinero a que alude la DTF, con independencia de los elementos que la conforman, pues se enfatiza, las tasas de interés constituyen un factor, sin carácter obligatorio, dentro del cálculo de las UPAC, por lo que el acto administrativo demandado, al tomar únicamente dicho factor para el cálculo en cuestión, vulneró la norma superior contenida en el citado artículo 134 del Decreto 663 de 1993.
De conformidad con lo anterior la Sala concluye, en consonancia con las apreciaciones de los actores y de la Procuraduría Delegada, que la Junta Directiva del Banco de la República, al expedir la resolución impugnada quebrantó en forma directa los artículos 16, literal f) de la Ley 31 de 1992 y 134 del Decreto 663 de 1993, e indirectamente, los artículos 372 y 373 de la Carta, por no tener en cuenta las disposiciones de rango legal a los que debía sujetarse para el cálculo de las UPAC, como se precisó anteriormente, razones suficientes para acceder a la nulidad solicitada […]”. 36.3.
Como se observa en las consideraciones de la sentencia proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación el 21 de mayo de 1999, el análisis giró en torno a la legalidad de la Resolución Externa núm. 18 de 1995 sin que se hicieran referencias a la responsabilidad extracontractual del Estado, concretamente frente al Banco de la República, por lo que esta Sala no evidencia que respecto de esa providencia surja la necesidad de unificar jurisprudencia en materia de atribución de responsabilidad al Banco Emisor por la expedición de la mencionada resolución que fue declarada parcialmente nula por el Consejo de Estado. 36.4.
Asimismo, es pertinente señalar que la parte actora, omitió indicar las sentencias que pudieran presentar contradicciones o divergencias interpretativas en la forma prevista en la ley y, en esa medida, la Sala considera que no es procedente la petición de selección para revisión eventual presentada por la parte actora por cuanto no se indicaron con precisión las sentencias de unificación ni la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, respecto a la atribución del daño al Banco de la República, que fuera desconocida en la providencia de 25 de junio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 36.5.
Por el contrario, las consideraciones de la Corte Constitucional en la sentencia SU-353 de 2013 han sido acogidas de manera pacífica por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo como sucedió en la providencia de 3 de octubre de 2019 proferida por la Sección Tercera de esta Corporación, en la que se determinó que, la Corte Constitucional en la sentencia C-700 de 1999 reconoció la existencia del daño con la implementación de la fórmula de cálculo 18 Número único de radicación: 110013331023200700634-02 del UPAC, e igualmente ordenó la forma de reparación del daño para la restauración del orden contractual, promulgándose, como consecuencia de la citada sentencia la Ley 546, en la cual se adoptaron, por mandato legal, las formas de reparación del daño, sin que pueda atribuírsele al Banco de la República una indemnización del daño al haber obrado por mandato legal. 36.6.
Frente a la necesidad de unificar jurisprudencia respecto a la imputación causal del daño por falla en el servicio, la imputación normativa y la indemnización del artículo 90 de la Constitución Política en relación a la responsabilidad administrativa del Banco de la República, la Sala considera que el mecanismo de revisión eventual no es la oportunidad para prolongar la discusión ya terminada por la sentencia, ni para mejorar los argumentos expuestos en cada instancia, ni para tratar de imponer un criterio jurídico diferente al fijado por los jueces de instancia; es decir, no es el mecanismo para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario. 36.7.
Por último, respecto al argumento relacionado con la “[…] reserva estatutaria de la Ley 472 de 1998 y diferencias sustanciales en el trámite procesal de la Acción de grupo, respecto (sic) medios de control de reparación directa y Nulidad y restablecimiento de Derecho […]”, la Sala evidencia que este último argumento no fue desarrollado por la parte actora, por lo que se concluye que se incumplió la carga mínima argumentativa para el estudio del cargo.
Sobre la solicitud de convocar a una audiencia de conciliación 37. De conformidad con el artículo 36A de la Ley 270, que prevé que el fin del mecanismo de revisión eventual en la acción de grupo es la unificación de jurisprudencia, asimismo, que la solicitud de selección debe recaer sobre sentencias o demás providencias que determinen la finalización o archivo del respectivo proceso; y el artículo 61 de la Ley 472, inciso segundo, que regula la oportunidad para la celebración de la diligencia de conciliación, se observa que “[…] en cualquier estado del proceso, las partes podrán solicitar al juez la 19 Número único de radicación: 110013331023200700634-02 celebración de una nueva audiencia a efectos de conciliar sus intereses y poner fin al proceso […]”. 38.
Atendiendo a que la sentencia de 25 de junio de 2019, proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, puso fin al proceso de la referencia, la Sala rechazará la petición de convocatoria a una audiencia de conciliación presentada por la parte actora en razón a que, en el caso concreto, el proceso finalizó con la sentencia de segunda instancia y, el mecanismo de revisión eventual de la referencia no constituye una instancia adicional a la acción de grupo.
Sobre la solicitud de adición del grupo 39. De conformidad con el artículo 55 de la Ley 472, en lo referente a la oportunidad para integrar el grupo, se observa que: i) quienes hubieren sufrido un perjuicio podrán hacerse parte dentro del proceso, antes de la apertura a pruebas; y, ii) quien no concurra al proceso podrá acogerse posteriormente, dentro de los veinte (20) días siguientes a la publicación de la sentencia. 40.
Atendiendo a que, el 18 de julio de 2019, la señora Camila Herminia Forero Ramírez solicitó adicionar el grupo demandante para intervenir en el trámite del mecanismo eventual de la referencia; esta Sala considera que esta solicitud no procede en el marco del mecanismo de revisión eventual de sentencia de acción de grupo, toda vez que el mecanismo de revisión eventual no constituye una instancia adicional de la acción de grupo ni se pueden resolver aspectos propios de los jueces de instancia. Conclusión 41.
La Sala concluye que no se demostró que la sentencia de 25 de junio de 2019 proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca presente contradicciones o divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada entre tribunales, ni respecto de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, que imponga la 20 Número único de radicación: 110013331023200700634-02 necesidad de unificar jurisprudencia, razón por la cual no se seleccionará para revisión eventual la mencionada sentencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.
RESUELVE
PRIMERO. NO SELECCIONAR PARA REVISIÓN la sentencia proferida el 25 de junio de 2019 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: RECHAZAR la solicitud de convocar a una audiencia de conciliación presentada por el abogado coordinador del grupo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: RECHAZAR la solicitud de adición del grupo realizada por la señora Camila Herminia Forero Ramírez, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría General DEVOLVER el expediente a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.