CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-07021-00 Accionante: MIRYAM BLANCA GARZÓN COTRINO Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-Pretensiones netamente económicas. La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Myriam Blanca Garzón Cotrino contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección B y el Juzgado Octavo Administrativo de Bogotá.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 19 de diciembre de 2024, Miryam Blanca Garzón Cotrino, a través de apoderada judicial, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social, que considera vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda-Subsección B y el Juzgado Octavo Administrativo de Bogotá al haber proferido las sentencias del 31 de octubre de 2024 y 31 de marzo de 2023, respectivamente, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho1 que adelantó contra la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-Fomag y otro. 1 Identificado con número de radicado: 11001-33-35-008-2022-00120-01. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-07021-00 Solicitante: Miryam Blanca Garzón Cotrino Acción de tutela – Primera instancia En virtud del amparo, solicita que:
PRIMERO: Comprobado cómo están los elementos axiológicos para la prosperidad de la acción, respetuosamente solicito SE DEJE SIN EFECTOS las sentencias emitidas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “B”, en la providencia de fecha 31 de octubre de 2024 que CONFIRMO la sentencia de primera instancia proferida por el JUZGADO OCTAVO (08) ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ D.C. – SECCIÓN SEGUNDA de fecha 31 de marzo de 2023 mediante la cual se Negaron las suplicas de la demanda, dentro del proceso con radicado No. 11001333500820220012001.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito respetuosamente al Honorable Consejo de Estado se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “B” a proferir sentencia de fondo ordenando al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a reliquidar la pensión jubilación al retiro del servicio de la docente, incluyendo además de los factores reconocidos, adicionalmente se debe reconocer la PRIMA DE VACACIONES, factor sobre el cual se hicieron cotizaciones a seguridad social. 2.
Hechos relevantes El 8 de abril de 2022, Miryam Blanca Garzón Cotrino presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación-Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-Fomag, la Fiduciaria la Previsora S.A. y la Secretaría de Educación Distrital, para que se declara la nulidad de la Resolución No. 6859 del 17 de septiembre de 2021 y el Oficio No. S-2021- 298871 del 16 de septiembre de 2021, por medio de los cuales la Secretaría de Educación Distrital negó el reajuste de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio; así como de realizar los descuentos a seguridad social que le sean reconocidos y se efectúe el aporte de los mismos al sistema pensional El asunto correspondió en primera instancia al Juez Octavo Administrativo de Bogotá quien, por sentencia del 31 de marzo de 2023, negó pretensiones de la demanda al considerar que la entidad le reconoció la pensión de jubilación conforme al régimen pensional aplicable, esto es, el contenido en la Ley 33 de 1985, con la inclusión del 75% del promedio de los factores de los cuales se efectuaron cotizaciones.
Estimó que no era procedente realizar aportes para pensión frente a los factores diferentes a los enlistados en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-07021-00 Solicitante: Miryam Blanca Garzón Cotrino Acción de tutela – Primera instancia Inconforme con la decisión, la parte actora apeló la decisión, pues a su juicio le asiste derecho a la inclusión de todos los factores salariales que percibió durante el año anterior a que adquirió su status pensional y sobre los que no se hayan efectuado las respectivas cotizaciones al sistema de seguridad social se ordene el pago de estas.
El asunto fue conocido en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección B quien, por sentencia del 31 de octubre de 2024, confirmó la decisión de primera instancia. 3. Fundamentos de la solicitud La solicitante considera que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social.
Lo anterior, con ocasión a las sentencias proferidas el 31 de octubre de 2024 y 31 de marzo de 2023. El escrito de amparo no hace énfasis de forma específica a los yerros que considera configurados en las providencias reprochadas, sin embargo es posible considerar que se trata del defecto sustantivo, de acuerdo con los planteamientos expuestos y desarrollados.
La solicitante considera que las autoridades accionadas no tuvieron en consideración que, en realidad, los actos administrativos demandados en el proceso ordinario, al momento de efectuar el ajuste realizado a la pensión jubilación, no tuvieron en consideración el factor salarial de la prima de vacaciones. Esto, a pesar de que la ley establece que se deben tener en cuenta la totalidad de los factores sobre los cuales los docentes realizaron sus cotizaciones a la seguridad social.
Hizo referencia a la Ley 91 de 1989 y al Acto Legislativo 01 de 2005. Con base en estos sostuvo que la liquidación de las pensiones, como es el caso de la demandante, debe tener en cuenta todos los factores salariales sobre los que se realizaron cotizaciones, en particular incluyendo la prima de vacaciones. «en el ajuste realizado a la pensión jubilación, NO se tuvo en cuenta el factor salarial de PRIMA DE VACACIONES sobre el cual se hicieron cotizaciones a seguridad social, tal como se demostró con los factores salariales donde la entidad coloca en *** FACTORES SOBRE LOS CAULES LOS DOCENTES COTIZAN A SEGURIDAD SOCIAL 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-07021-00 Solicitante: Miryam Blanca Garzón Cotrino Acción de tutela – Primera instancia ( ) si bien es cierto estos factores fueron tenidos en cuenta a la fecha en que mi mandante se retira del servicio, no es menos cierto que los percibió y además la entidad realizó las cotizaciones correspondientes, es decir, la liquidación de la mesada pensional debe de ser con los factores ya reconocidos, sin omitir la PRIMA DE VACACIONES.» Hizo referencia a la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019, proferida por el Consejo de Estado y al principio de favorabilidad en materia laboral.
Con base en lo anterior, sostuvo que: «Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 de 1985, parte del supuesto que las pensiones de jubilación se liquidan con base en los factores que fueron objeto de aportes para la seguridad social y, a su turno, enlista los factores susceptibles de las deducciones legales. ( ) podría entenderse válidamente que pueden incluirse todos los factores salariales devengados por el empleado deduciendo el pago que por aportes debía haberse efectuado al momento de reconocer el beneficio pensional.
( ) Consejo de Estado ( ) aclaró que los factores salariales que deben ser incluidos en la mesada pensional son los que dispone la norma.» 4. Trámite procesal El 20 de enero de 2024 se admitió la acción de tutela, se ordenó su notificación a las autoridades judiciales accionadas, así como a la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-Fomag y a la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá, en calidad de terceros con interés. También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.
En el escrito de contestación, el Juez Octavo Administrativo de Bogotá sostuvo que no incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales que aduce la accionante. Sostuvo que la providencia reprochada se profirió conforme las normas aplicables y según el criterio jurisprudencial vigente, pues la liquidación efectuada en los actos administrativos demandados obedeció a lo dispuesto en la Ley 62 y 33 de 1985, aplicables al asunto.
También remitió copia digital del expediente ordinario. La Fiduprevisora S.A., en su calidad de Administradora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-Fomag-., solicitó que se declare improcedente el amparo y su desvinculación, por considerar que carece de legitimación en la 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-07021-00 Solicitante: Miryam Blanca Garzón Cotrino Acción de tutela – Primera instancia causa por pasiva.
Indicó que no es la autoridad llamada a realizar reconocimientos, modificaciones, correcciones, adiciones de actos administrativos, así como tampoco proceder a realizar un pago no determinado previamente por estos. La Nación-Ministerio de Educación Nacional también solicitó que se declare improcedente el amparo. Sostuvo que lo que pretende la accionante es reabrir un debate procesal y de naturaleza estrictamente económica.
Adujo que la parte actora no acreditó la transgresión de los derechos que manifiesta, por lo que no es dable acceder a estudiar lo solicitado. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección B y la Secretaría de Educación de Bogotá guardaron silencio. CONSIDERACIONES 5. Cuestión previa Aunque la parte accionante interpuso la solicitud en contra del Tribunal Administrativo del Cundinamarca y el Juzgado Octavo Administrativo de Bogotá, esta Sala solo analizará la sentencia del 31 de octubre de 2024, proferida por el Tribunal accionado, en tanto fue la providencia que puso fin al proceso ordinario. 6.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la acción de tutela procede contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, incoado por la accionante. 7. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 Constitución. Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia- LEAJ.
La Sala es competente para decidir la acción de tutela con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-07021-00 Solicitante: Miryam Blanca Garzón Cotrino Acción de tutela – Primera instancia La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 3 Ibidem. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-07021-00 Solicitante: Miryam Blanca Garzón Cotrino Acción de tutela – Primera instancia En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto La accionante considera que la autoridad judicial accionada le vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social, al proferir la sentencia del 31 de octubre de 2024, pues negó su pretensión de reliquidación pensional con la inclusión de la prima de vacaciones como factor salarial, a pesar de que realizó los respectivos aportes al sistema de seguridad respecto de este, como lo señala la ley.
La autoridad judicial accionada, consideró que, según el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, el ingreso base de liquidación-IBL para la pensión de los docentes comprende el período del último año de servicio con la inclusión de los factores salariales sobre los que haya efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones y que se encuentren dispuestos en la Ley 62 de 1985.
En consecuencia, señaló que el derecho a la pensión de los docentes conforme a las Leyes 91 de 1989 y 33 de 1985 se encuentra sujeto a las siguientes condiciones; i) 55 años de edad, ii) 20 años de servicio, iii) tasa de reemplazo del 75% e iv) ingreso base de liquidación: último año 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-07021-00 Solicitante: Miryam Blanca Garzón Cotrino Acción de tutela – Primera instancia de servicio docente con la inclusión de los factores sobre los cuales haya efectuado aportes, previstos en la Ley 62 de 1985.
En este sentido el tribunal señaló que, conforme al material probatorio aportado al proceso, la señora Garzón Cotrino estuvo vinculada laboralmente como docente desde el 17 de abril de 1978 hasta el 1 de mayo de 2019 y nació el 19 de diciembre de 1953, por ello, adquirió su status pensional el 1 de mayo de 2019, pues contaba con más de 20 años de servicio como docente.
Por ello, como la fecha de ingreso era anterior a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 se encuentra regida por lo dispuesto en las Leyes 33 y 62 de 1985 y el monto de la pensión se lograba teniendo en cuenta los factores salariales devengados durante el año anterior a la fecha de adquisición del status pensional, siempre que se encuentren enlistados en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985.
Así las cosas, el tribunal estimó: En ese orden de ideas, de acuerdo con el artículo 1° de la Ley 62 de 1985, los factores salariales que deben ser tenidos en cuenta para el cálculo del monto pensional son: asignación básica, gastos de representación, primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación, dominicales y feriados, horas extras, bonificación por servicios prestados y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio.
En consideración a lo anterior, no hay lugar a acceder a lo pretendido por la parte demandante, puesto que su inconformidad radica en que las demandadas al liquidar su pensión de jubilación, no incluyeron todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del status pensional, como son: la prima de alimentación y de vacaciones, las cuales devengaba como factor salarial, factores que no eran objeto de inclusión por no encontrarse enlistados en la Ley 62 de 1985 y por no haberse realizado los respectivos aportes a seguridad social, ya que como quedó expuesto solo habrá lugar a reconocer los factores enunciados en la misma y sobre los cuales se hayan efectuado aportes, situación que no se constata en el caso concreto, por lo que se concluye que los actos administrativos acusados continúan gozando de presunción de legalidad, en relación a la reliquidación pensional.
Aunado a lo anterior, la Sala advierte que la Sentencia de Unificación proferida por el Consejo de Estado, el 25 de abril de 2019, resulta aplicable al caso concreto, dado que el juez al momento de proferir una decisión de fondo debe observar la jurisprudencia vigente para ese momento, tanto así, que en el mencionado pronunciamiento, se señaló que las reglas jurisprudenciales que se fijaron aplicarían a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial por medio de acciones ordinarias, salvo los casos en que haya operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultarían inmodificables.
En ese entendido, se tiene que dichos pronunciamientos si resultan aplicables a la situación particular de la señora Myriam Blanca Garzón Cotrino, ya que su caso se 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-07021-00 Solicitante: Miryam Blanca Garzón Cotrino Acción de tutela – Primera instancia encuentra en discusión en vía judicial y, por tanto, hay lugar a aplicar las reglas fijadas en las sentencias de unificación emitidas por el órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Por último, en cuanto a la solicitud de reliquidación pensional, aun cuando la entidad demandada liquidó la pensión de jubilación de la señora Garzón Cotrino con un IBL en el que se incluyó, entre otros, los factores denominadas primas de alimentación y vacaciones pese a que el mismo no se encuentra enlistado en la Ley 62 de 1985, lo cierto es que, a través de la reliquidación de la prestación efectuada por la entidad no incluyó estos factor, pues bien no se acreditó por una parte que se efectuara aporte pensional sobre esté y, por otra parte, no resulta procedente ordenar que se efectúen aportes a seguridad social sobre dichos factores, ni sobre la totalidad de los factores devengados, al no encontrarse como factores de los cuales deban efectuarse los aportes para pensión, tal como lo dispuso la jueza de primera instancia. Para la sala los argumentos presentados por la accionante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal, pues el juez natural del asunto determinó que no era factible incluir la prima de vacaciones como factor salarial para la liquidación de la pensión ya que no estaba enlistado en la Ley 62 de 1985 y por no haberse realizado los respectivos aportes a seguridad social.
Además de ello, considerando los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto. Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez de tutela revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Además de lo expuesto, se pide que se ordene a las autoridades judiciales a proferir una nueva decisión en la que se tenga en consideración la prima de vacaciones como factor salarial para la reliquidación de su pensión. Esta pretensión, netamente económica y de naturaleza legal, escapa la órbita del juez de tutela, que debe verificar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales.
Por demás, la jurisprudencia constitucional ha señalado que ese tipo de pretensiones “deben ser 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-07021-00 Solicitante: Miryam Blanca Garzón Cotrino Acción de tutela – Primera instancia resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, toda vez que le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse en materias de carácter netamente legal o reglamentario que han de ser definidos por las jurisdicciones correspondientes”.5 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela de Miryam Blanca Garzón Cotrino contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda- Subsección B y el Juez Octavo Administrativo de Bogotá SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO VF FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES 5 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021.