Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Radicado: 11001-03-25-000-2021-00654-00 (3312-2021) Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Accionado: Orlando Porto Zúñiga Tema: Causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Reliquidación pensión gracia SENTENCIA Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del circuito de Turbo (Antioquia), de 17 de noviembre de 2012, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones La UGPP, a través de apoderado judicial, interpuso acción especial de revisión en contra de la providencia indicada en el párrafo precedente, para lo cual invocó la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permite la revisión de sentencias ejecutoriadas cuando, por medio de estas, el derecho reconocido «(…) excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.1 En virtud de esta, pidió revocar (infirmar) la sentencia del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Turbo y declarar lo siguiente: SEGUNDA: Declarar que al señor ORLANDO PORTO ZÚÑIGA no le asiste el derecho a la reliquidación de su pensión gracia con la inclusión de los factores Pirma de Clima y Prima de vida Cara (sic).

TERCERA: Condenar al señor ORLANDO PORTO ZÚÑIGA a reintegrar a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), los valores cancelados por concepto de reliquidación de su pensión gracia con la inclusión de los factores Prima de Clima y Prima de vida Cara, en cumplimiento de lo ordenado por la sentencia del 17 de noviembre de 2012, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Turbo (Antioquia), debidamente ejecutoriada el 10 de diciembre de 2012, dentro de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho de carácter laboral 1 Folio 1 de la acción de revisión. 2 Radicado: 110010325000202100654-00 (3312-2021) Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co instaurada por el señor ORLANDO PORTO ZÚÑIGA contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social, en el proceso radicado con el No 058373331001200700305. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la entidad accionante señaló los siguientes: i) El 15 de febrero de 1955, nació el señor Orlando Porto Zúñiga.2 Prestó sus servicios al Estado en el departamento de Antioquia, desde el 27 de febrero de 1976 hasta el 30 de marzo de 2005, y tuvo, como último cargo, el de docente en la Institución Educativa Eduardo Espitia Romero de Necoclí.3 ii) El 15 de febrero de 2005, el señor Porto Zúñiga adquirió el estatus de pensionado. iii) El 12 de enero de 2006, la extinta CAJANAL, a través de la Resolución 000796, le reconoció una pensión gracia, de conformidad con la Ley 114 de 1913, en cuantía de $875.082, y efectiva a partir del 15 de febrero de 2005.4 iv) El 6 de agosto de 2007, CAJANAL reliquidó la pensión gracia del señor Porto, por nuevos factores, y elevó su cuantía a la suma de $ 1.087.525,13, efectiva a partir del 15 de febrero de 2005. v) En febrero de 2008, el señor Orlando solicitó nuevamente la reliquidación de su mesada para que le fueran incluidos los factores de vida cara, clima y prima licenciado. vi) El 29 de noviembre de 2010, mediante la Resolución PAP 027556, CAJANAL negó la reliquidación de la pensión gracia, al considerarla debidamente liquidada con todos los factores salariales certificados.5 vii) El 10 de febrero de 2011, el señor Porto insistió en la solicitud de reliquidación de su mesada pensional, con el fin de que se le tuviera en cuenta la totalidad de los factores salariales que devengó en su último año de servicio.6 viii) El 30 de enero de 2012, CAJANAL EICE en Liquidación, a través de la Resolución UGM 029894, volvió a negar la reliquidación de la pensión, al concluir que el señor Porto no había aportado «nuevos elementos de juicio» que permitieran variar la decisión adoptada en el acto administrativo del 2007.7 ix) El 17 de noviembre de 2012, el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Turbo, mediante sentencia de primera instancia, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y ordenó, entre otras cosas, lo siguiente:8 PRIMERO. DECLÁRENSE IMPRÓSPERAS las excepciones propuestas por la apoderada judicial de la entidad demandada. 2 Conforme a la copia simple de su Cédula de Ciudadanía, visible en el folio 113 de la demanda de revisión. 3 Según la Resolución 00796 del 12 de enero de 2006, expedida por Cajanal, folios 93 y 94. 4 Ibid. 5 Folio 130. 6 Folios 135 y 136, 7 Folio 152. 8 Folios 168 al 174 del cuaderno 1 del proceso ordinario. 3 Radicado: 110010325000202100654-00 (3312-2021) Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO. DECLÁRASE LA NULIDAD PARCIAL del acto ficto o presunto derivado del silencio administrativo negativo ante la petición presentada el 2 de febrero de 2007, en cuanto denegó la reliquidación de la pensión gracia con base en la prima de clima y la prima de vida cara, devengadas al momento de adquirir el status.

TERCERO. En consecuencia, ORDÉNASE a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN que reliquide la pensión gracia otorgada a Orlando Porto Zúñiga, teniendo como base para el efecto la prima de clima y la prima de vida cara. […]SEXTO. DESESTÍMANSE (sic) las demás pretensiones de la demanda […] (Resaltado y cursivas originales del texto) x) El 21 de octubre de 2015, la UGPP, mediante la Resolución RDP 043369, reliquidó la pensión gracia del señor Porto con la incorporación de los factores salariales prima de vida cara y prima de clima, elevando la cuantía a la suma de $ 1.244.441, efectiva a partir del 15 de febrero de 2005, pero con efectos fiscales desde el 3 de junio de 2012 por prescripción.9 1.1.3.

La sentencia objeto de revisión10 Se somete a revisión la sentencia del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Turbo, de 17 de noviembre de 2012, que dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Orlando Porto Zúñiga contra CAJANAL EICE en Liquidación, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

Los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión fueron los siguientes: i) No se discute el derecho del actor al reconocimiento de la pensión gracia, pues el objeto del litigio se circunscribe a determinar los factores salariales que deben ser incluidos en la liquidación de la prestación. ii) A través de la Resolución 000796 del 29 de diciembre de 2005, CAJANAL le reconoció una pensión gracia, a partir del 15 de febrero de 2005, en el equivalente al 75 % de la asignación básica mensual promedio, sin tener en cuenta la totalidad de los factores salariales. iii) De acuerdo con el acervo probatorio, se demostró que la entidad demandada no dio respuesta a la solicitud elevada por el señor Porto, en la que pretendía la reliquidación de su pensión gracia teniendo en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados.

Por otra parte, se acreditó que en el último año de servicio el actor devengó los siguientes factores: primas de vida cara, de navidad, de vacaciones y de clima.11 iv) En armonía con lo establecido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Decisión, en sentencia de 22 de septiembre de 2010, radicado 05001333102720070031301, es dable computar la prima de vida cara en la reliquidación de una pensión gracia. v) De conformidad con lo establecido por el Consejo de Estado en las sentencias de la Sección Segunda, de 28 de julio de 2005, radicado 05001233100020030196201, y de 7 de octubre de 2010, radicado 25000232500020020239201, la liquidación de la pensión gracia 9 Folios 177 y 178. 10 Folios 204 al 210 de la acción de revisión. 11 El tribunal afirmó que las primas de navidad y de vacaciones, se encuentran consagradas en el Decreto 1045 de 1978 y, en ese contexto, atendiendo a los principios de progresividad, no regresividad y favorabilidad, debían estimarse como factores salariales para el reconocimiento de la pensión, como en efecto se hizo.

En cambio, las primas de clima y de vida cara no fueron tenidas en cuenta por la entidad demandada pese a que se demostró que el entonces demandante las devengó. 4 Radicado: 110010325000202100654-00 (3312-2021) Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debe realizarse sobre el promedio de «todo lo devengado» en el año anterior a la adquisición de su estatus y sin que sea necesario que haya efectuado aportes a CAJANAL, por tratarse de un régimen especial.

Asimismo, según la sentencia del 6 de septiembre de 2001, N.I. 0363-98, la pensión gracia debe liquidarse con el salario básico y los demás factores devengados por el docente en el último año anterior a la fecha de la adquisición del estatus jurídico pensional. En consecuencia, si no se liquidó de esa forma, el docente puede, en cualquier tiempo, solicitar la reliquidación en los términos anotados. vi) En ese orden, procede declarar la nulidad del acto ficto producto del silencio administrativo negativo a la petición del 2 de febrero de 2007, elevada por el actor y, a título de restablecimiento del derecho, ordenar la reliquidación de la prestación, para lo cual, la entidad demandada debe incluir las primas de clima y de vida cara, «que no fueron reconocidos entre aquellos que devengada efectivamente a la fecha de la adquisición del status (sic) de pensionado».

Se niegan las demás pretensiones de la demanda.12 La sentencia cobró ejecutoria el día 10 de diciembre de 2012.13 1.1.4. La causal de revisión invocada La UGPP considera que la providencia objeto de revisión está incursa en la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permite la revisión de una sentencia judicial cuando «(…) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».14 Lo anterior, sobre la base de los siguientes argumentos: i) La cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, comoquiera que el Consejo de Estado, mediante la sentencia del 26 de julio de 2012,15 confirmó la providencia de primera instancia expedida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 20 de mayo de 2011, que había accedido a las pretensiones de la demanda de nulidad impetrada por la Auditoría General de la República contra el municipio de Medellín, tendiente a solicitar la anulación de (a) los parágrafos de los artículos 1.° y 2.° del Acuerdo 028 de 1977, por el cual se creó la prima de vida cara;

(b) el artículo 3, numeral b) del Acuerdo 029 de 1978; y c. los artículos 1.° y 2.° del Acuerdo 049 de 1989. ii) De igual manera, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en el marco del proceso de radicado 05001233100020050656802 (1056-11) accedió a las pretensiones de la demanda elevada por el Ministerio de Educación Nacional y, en ese orden, declaró la nulidad de la Ordenanza 8 del 27 de octubre de 1978 expedida por la Asamblea Departamental de Antioquia, que, entre otras cosas, reconocía la prima de clima a los normalistas vinculados a la Secretaría de Educación y Cultura de aquel departamento y que prestaran sus servicios en áreas rurales. iii) La Constitución de 1886 previó que, al momento de liquidar la pensión de jubilación, deben tenerse en cuenta los factores salariales de origen legal.

Dicho precepto se reprodujo en la Carta de 1991, que en su artículo 150, numeral 19, literal e) dispone que corresponde al Congreso de la República dictar normas generales en relación con la fijación del régimen 12 El tribunal sostuvo que si bien el actor laboró hasta el 30 de abril de 2006, lo cierto era que adquirió el estatus jurídico pensional el 15 de febrero de 2005, de manera que sólo podían tenerse en cuenta los factores que devengó hasta esa data y no aquellos que obtuvo con posterioridad al reconocimiento pensional.

En consecuencia, se negaron las pretensiones relacionadas con la reliquidación de la prestación con base en los factores salariales percibidos a la fecha del retiro del servicio. 13 Según constancia del Juzgado que obra en el folio 215. 14 Folio 1 de la acción de revisión, apartado de pretensiones. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, radicado: 050012331000200500971 01 (1865- 2011) 5 Radicado: 110010325000202100654-00 (3312-2021) Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co salarial y prestacional de los empleados públicos, y que estas funciones, en lo pertinente a prestaciones sociales, son indelegables en las corporaciones públicas territoriales. iv) Aunque la liquidación de la pensión gracia reconocida al demandado debe atender los postulados de la Ley 4ª de 1966 y del Decreto 1743 de 1966, y si bien este devengó las primas de vida cara y de clima, no es posible tenerlas en cuenta porque, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, el gobernador de Antioquia y la Asamblea Departamental carecían de competencia para crear prestaciones salariales. v) En consecuencia, «la irregularidad radica en la reliquidación de la pensión gracia del señor ORLANDO PORTO ZÚÑIGA, con la inclusión de los factores de Prima de Clima y Prima de vida Cara efectuada con la Resolución RDP 043369 del 21 de octubre de 2015, efectuada en el fallo objeto de esta discusión (sic)». 1.2.

Contestación a la acción de revisión 1.2.1. La parte demandada, a través de su apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las siguientes razones:16 i) La acción de revisión ha prescrito, toda vez que la UGPP tardó más de cinco años en presentar la demanda contra la sentencia del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Turbo, la cual cobró ejecutoria el 10 de diciembre de 2012. ii) Por consiguiente, se consolidaron derechos adquiridos a favor del señor Porto Zúñiga, al tenor del artículo 58 de la Constitución Política y al desarrollo jurisprudencial de los principios de la confianza legítima, cosa juzgada y debido proceso elaborado por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional. iii) También está acreditada la excepción de caducidad, porque de conformidad con el artículo 164 del CPACA, la Administración cuenta con un término de cuatro meses para demandar la nulidad de sus propios actos.

Asimismo, se configura la excepción de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales. iv) Finalmente, el demandante no debe asumir de su patrimonio el pago de «errores de funcionarios de la UGPP, ya que dicho reclamo obedece más a la naturaleza jurídica de la acción de repetición». 1.2.3. El Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio.17 2.

Consideraciones 2.1. Competencia La demanda, que en ejercicio de la acción especial de revisión ocupa la atención de la Sala, fue interpuesta el 30 de agosto de 2016,18 esto es, en vigencia del Código de Procedimiento 16 Folios 253 al 263. 17 Según informe visible a folio 307 y a los índices del aplicativo Samai. 18 Folio 9 de la acción de revisión. 6 Radicado: 110010325000202100654-00 (3312-2021) Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011),19 por lo que esta corporación es competente para conocerla, en aplicación de lo dispuesto por el párrafo segundo del artículo 249 ejusdem20.

Asimismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080, de 12 de marzo de 2019.21 De igual manera, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Consejo de Estado es competente para conocer de la revisión de las providencias judiciales «que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza (…) a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».22 2.1.2.

Legitimación La Corte Constitucional, en la sentencia SU-427 de 2016, consideró que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho.

En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, a través de sus Salas Especiales de Decisión,23 ha admitido expresamente que la UGPP está habilitada para adelantar esta clase de procesos. Adicionalmente, es conveniente resaltar que, según el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013,24 la referida entidad tiene competencia para adelantar o asumir acciones de esta naturaleza. 2.1.3.

Oportunidad La Sala observa que, si bien el CPACA no prevé la posibilidad de proponer excepciones en el trámite de la acción especial de revisión, lo cierto es que la parte demandada, en la contestación de la demanda, expuso que se presenta la excepción de caducidad. Al respecto, se advierte que el inciso 4.º del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 dispone que «en los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la acción deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial». 19 El CPACA entró en vigencia el 2 de julio de 2012. 20 «Artículo 249.

Competencia. […] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» 21 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 22 Cabe agregar, que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia SU-427 de 2016, también reconoció a la UGPP como sujeto activo para presentar la acción de revisión de que trata el citado artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. 24 «Artículo 6°.

Funciones. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) cumplirá con las siguientes funciones: […] 6. Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen. […]» 7 Radicado: 110010325000202100654-00 (3312-2021) Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese sentido, teniendo en cuenta que la UGPP invocó como causal de revisión la prevista por el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; que la sentencia del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Turbo quedó ejecutoriada el 10 de diciembre de 2012;25 y que la acción especial de revisión se interpuso el 30 de agosto de 2016,26 la demanda estaría, a priori, fuera del término de los cinco años establecido por el artículo 251 del CPACA para estos eventos.

No obstante lo anterior, en razón de que la Corte Constitucional, en la sentencia SU-427 de 2016, determinó que el plazo para acudir a la revisión de las decisiones judiciales, por las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, debía contabilizarse a partir del momento en que la UGPP asumió la defensa judicial de los asuntos a cargo de CAJANAL, esto es, el 12 de junio de 2013 (fecha en la cual inició la sucesión procesal entre estas dos entidades), la presente acción de revisión se encuentra dentro del término previsto por la señalada providencia, comoquiera que se extendía hasta el 12 de junio de 2018. 2.2.

Problema jurídico En esta ocasión, consiste en determinar si la sentencia del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Turbo, de 17 de noviembre de 2012, está inmersa en la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permite acudir a la revisión cuando «(…) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 2.3.

Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 200327 estableció la posibilidad de revisar las providencias judiciales que hubieran decretado (o decreten) el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, cuando se dieran las siguientes circunstancias:

ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. [Apartes tachados INEXEQUIBLES] Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y 25 Folio 215. 26 Folio 9 de la acción de revisión. 27 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. 8 Radicado: 110010325000202100654-00 (3312-2021) Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

Como puede observarse, si bien el precepto jurídico transcrito indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, actualmente regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que presenta ciertas particularidades que han sido advertidas y señaladas tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, de la siguiente manera: i) Son susceptibles del recurso no solo las sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, como los autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como los de transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición: el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (artículo 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, por lo que estos mecanismos se instituyeron como una excepción que solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos asuntos es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.

Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, donde reiteró28 que el recurso extraordinario de revisión, 28 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio res iudicata pro veritate habertur para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.

Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 9 Radicado: 110010325000202100654-00 (3312-2021) Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co previsto en la mayoría de las áreas del derecho,29 procede contra sentencias ejecutoriadas «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada».

En conclusión, el principio de cosa juzgada admite tanto las excepciones dispuestas por el legislador como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario y, por ende, la acción especial que en este caso se impetra. 2.3.2. La causal de revisión invocada La entidad demandante invocó como sustento de la acción de revisión la causal prevista por el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que, a su tenor, señala lo siguiente: Artículo 20.

Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. […] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. Sobre el particular, cabe recordar que en la exposición de motivos30 de la Ley 797 de 2003, que introdujo en el ordenamiento la acción de revisión, se precisó que el propósito de las causales de revisión era contrarrestar los graves casos de corrupción que se estaban presentando en los reconocimientos pensionales en todo el país, de manera que se evitaran los perjuicios que por esta razón sufriera el erario.

Concretamente, se indicó lo siguiente: Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas.

De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. (Negrillas fuera del texto) En cuanto a su finalidad, esta corporación ha señalado que consiste en dotar «( ) a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales (…)».31 Adicionalmente, la jurisprudencia de esta Sección ha precisado que el objeto de la citada norma «( ) consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario».32 Para el análisis de este recurso y de las causales antes mencionadas, corresponde al juez determinar que los supuestos fácticos y jurídicos esgrimidos por el recurrente encuadren 29 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380.

En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso-administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. 30 Publicada en la Gaceta del Congreso No. 428 del 11 de octubre de 2002 Véase: https://normativa.colpensiones.gov.co/colpens/docs/xp_exm_l0797003.htm#Art%C3%ADculos%2020%20y%2021 31 Ibidem. 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 2014-00845-00 (2743-13), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 10 Radicado: 110010325000202100654-00 (3312-2021) Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en las causales taxativamente previstas por el legislador, sin que sea posible, en ningún caso, que por este medio se puedan plantear discusiones propias de las instancias ordinarias o subsanar falencias en la defensa dentro del proceso, sino que, efectivamente, se verifique que la pensión reconocida haya sido irregularmente otorgada o no corresponda a lo previsto y ordenado en la ley. 2.3.3.

De la pensión gracia La pensión gracia es una prestación otorgada a los docentes mediante la Ley 114 de 1913, como un reconocimiento por su capacidad y esfuerzo en la educación territorial, luego de haber prestado sus servicios en primaria por un lapso no menor de 20 años, haber cumplido 50 años de edad, tener una conducta intachable y no recibir emolumento alguno del erario.

Este mismo beneficio se extendió con la Ley 116 de 1928 a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. Más adelante, con la expedición de la Ley 37 de 1933 (artículo 3º) el reconocimiento de esta pensión se hizo extensivo a quienes hubieren completado el tiempo de servicios en establecimientos de enseñanza secundaria.

La jurisprudencia de esta corporación ha precisado que (i) es una prestación con cargo al tesoro, pagada por CAJANAL; (ii) no requiere de aportes a ningún fondo pensional para su reconocimiento; (iii) es compatible con otras prestaciones no nacionales; (iv) ya no requiere que los 20 años de servicios se hayan prestado de manera exclusiva en educación básica primaria;

(v) el beneficiario debe tener como mínimo 50 años de edad y 20 de servicios, y (vi) haber observado durante toda su vida al servicio de la educación oficial una conducta irreprochable. En torno a su reconocimiento, esta pensión no se rige por las disposiciones previstas en las leyes 33 y 62 de 1985, comoquiera que la pensión gracia no es una prestación ordinaria, sino de rango excepcional; razón por la cual el legislador la excluyó de esta reglamentación y así se encuentra consignado en la primera de dichas leyes, cuyo texto, en lo pertinente, establece lo siguiente: Artículo 1.

El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.

No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajen en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones. […] Posteriormente, la Ley 91 de 198933 dispuso lo siguiente: Artículo 15º. A partir de la vigencia de la presente Ley, el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.- Pensiones: 1.

Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 33 «Por medio de la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 11 Radicado: 110010325000202100654-00 (3312-2021) Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. 2.

Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

La disposición jurídica trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado, que fijó algunos lineamientos sobre la pensión gracia, de la siguiente forma: (…) dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia ( ) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley (…).34 Ahora bien, en cuanto a la liquidación de la pensión gracia, esta corporación ha sostenido35 que la norma aplicable es la Ley 4 de 1966 «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones», la cual, en su artículo 4, dispone lo siguiente: A partir de la vigencia de esta ley, las pensiones de jubilación e invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de derecho público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.

El mencionado artículo fue posteriormente reglamentado por el Decreto 1743 de 1966, cuyo artículo 5 previó que las pensiones deben ser liquidadas tomando como base el 75 % del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicio. No obstante, la aplicación especial de la norma anterior impide hacer uso de disposiciones del régimen ordinario, tales como la Ley 33 de 1985, la Ley 62 de 1985, el artículo 9 de la Ley 71 de 1988 y el artículo 10 del Decreto 1160 de 1989, dado que la pensión gracia es una prestación especial que, a pesar de encontrarse a cargo del Tesoro Nacional, no requiere de la afiliación del beneficiario a la Caja Nacional de Previsión Social ni que haya realizado aportes para el efecto.

Por último, esta corporación36 ha precisado que, a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios se refiere al año anterior a la adquisición o consolidación del 34 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997. 35 Ver, entre otras: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencias del 28 de septiembre de 2017, radicación: 25000- 23-42-000-2014-03742-01(3403-15), actor: Luis Felipe Moreno Pardo; del 6 de diciembre de 2018, radicación: 19001-23- 33-000-2014-00132-01(3514-16), actor: Paco Torres David; del 21 de agosto de 2020, radicación: 66001-23-33-000-2014- 00362-01 (3852-17), actor: UGPP; del 20 de septiembre de 2018, radicación: 25000-23-42-000-2013-00153-01(4615-16), actor: Ángela Cuellar de Sánchez; del 8 de octubre de 2020, radicación: 73001-23-33-000-2015-00592-01 (3679-16), actor: Luis Alfonso Pérez Guarín; del 12 de noviembre de 2020, radicación: 41001-23-33-000-2013-90282-01(4102-18), actor: UGPP; y del 29 de julio de 2021, radicación: 52001-33-31-002-2015-00657-01(0329-20), actor: Carmen Alicia Delgado Ortiz. 36 Al respecto: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 14 de abril de 2016, número interno 0633-2014.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 12 de julio de 2012, número interno 2029-2010. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 27 de agosto de 2012, número interno 1837-2011. 12 Radicado: 110010325000202100654-00 (3312-2021) Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derecho, pues ese es el momento a partir del cual empieza a devengarse, y que, dado su carácter especial, admite su compatibilidad con el salario, tratándose de docentes. 2.3.4.

Sobre las primas de clima y vida cara Mediante los artículos 1 y 2 del Acuerdo 028 de 1977; el artículo 3, literal b) del Acuerdo 029 de 1978, y los artículos 1 y 2 del Acuerdo 049 de 1989, el Concejo Municipal de Medellín creó y reguló la prima de vida cara para los empleados del orden municipal. Dichos acuerdos fueron declarados nulos, por medio de la sentencia del 26 de julio de 2012 del Consejo de Estado, al encontrar configurada la falta de competencia de la autoridad que los profirió. La decisión tuvo fundamento en la ausencia de competencia de las entidades territoriales para crear factores salariales, como lo es la prima de vida cara, toda vez que a partir de la expedición del Acto Legislativo 1 de 1968, que modificó el artículo 76 de la Constitución de 1886, el establecimiento del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos compete privativamente al Congreso de la República, y luego, por mandato del literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política de 1991, se dejó como una materia que debía ser regulada de manera concurrente entre el legislador y el Ejecutivo.

Lo anterior se expuso de la siguiente manera: [E]l Concejo Municipal de Medellín carecía de competencia para crear emolumentos o factores prestacionales o salariales a favor de los mismos, pues se arrogó facultades, que conforme a la normatividad transcrita, están reservadas al Gobierno Nacional, potestad que éste ejecuta dentro de un marco trazado por el legislador, en este caso inicialmente bajo la potestad del Acto Legislativo de 1968, luego a través de la Constitución de 1991 y finalmente mediante la Ley 4ª de 1992.37 Bajo el mismo razonamiento, la corporación, en sentencia del 12 de abril de 2018, declaró la nulidad de las ordenanzas 034 del 28 de noviembre de 1973, 033 del 30 de noviembre de 1974, 31 del 30 de noviembre de 1975, 17 del 17 de noviembre de 1981, y del Decreto 0001 Bis del 7 de enero de 1981; actos mediante los cuales la Asamblea Departamental y la Gobernación de Antioquia fijaron las primas de vida cara y de clima para los docentes oficiales vinculados al departamento.

Así se explicó en la referida providencia: La Asamblea Departamental de Antioquia no tenía competencia para ordenar el pago de una prima de vida cara para los servidores públicos de dicho departamento, a través de las Ordenanzas 034 de 1973, 033 de 1974, 31 de 1975 y 17 de 1981, como tampoco la tenía el gobernador de Antioquia para expedir los numerales 3, 5 y 6 del artículo 1 del Decreto 001 Bis del 7 de enero de 1981 a través de los cuales estableció una prima de clima y otras bonificaciones en favor de los docentes del ente territorial, pues de conformidad con la reforma introducida por el Acto Legislativo 1 de 1968 a la Constitución Política de 1886, las autoridades administrativas del orden territorial no estaban habilitadas para crear factores salariales ni prestacionales, dado que aquella estaba atribuida, de manera privativa, en el Congreso de la República.38 En definitiva, para esta corporación, la reforma introducida por el Acto Legislativo 1 de 1968 a la Constitución Política de 1886 excluyó a las autoridades administrativas del orden territorial de establecer factores salariales o prestacionales, como las primas de clima y de vida cara, pues esta atribución es del Congreso de la República. 37 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 26 de julio de 2012, radicado: 05001-23-31-000-2005-00971- 01(1865-11). 38 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 12 de abril de 2018 del Consejo de Estado radicado 050012331000200500974 01 (1231-2014) y 050012331000200507606 02 (0091-2012) (acumulados). 13 Radicado: 110010325000202100654-00 (3312-2021) Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.

Análisis de la Sala. Caso concreto Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala advierte, frente a la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que es preciso realizar las siguientes consideraciones: La inconformidad de la entidad recurrente consiste en que la sentencia del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Turbo, de 17 de noviembre de 2012, habría incurrido en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por cuanto si bien es cierto el demandado tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia, deben excluirse de su liquidación las primas de vida cara y de clima.

Lo anterior, en su concepto, porque el Consejo de Estado mediante la sentencia del 26 de julio de 2012, confirmó la providencia de primera instancia expedida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 20 de mayo de 2011, que había accedido a las pretensiones de la demanda de nulidad impetrada por la Auditoría General de la República contra el municipio de Medellín, tendiente a solicitar la anulación de a. los parágrafos de los artículos 1.° y 2.° del Acuerdo 028 de 1977, por el cual se creó la prima de vida cara; b. el artículo 3, numeral b) del Acuerdo 029 de 1978; y c. los artículos 1.° y 2.° del Acuerdo 049 de 1989.

Por su parte, aduce que esta corporación, en el marco del proceso 050012331000200506568 02 (1056-11) accedió a las pretensiones de la demanda elevada por el Ministerio de Educación Nacional y, en ese orden, declaró la nulidad de la Ordenanza 8 del 27 de octubre de 1978 expedida por la Asamblea Departamental de Antioquia, que, entre otras cosas, reconocía la prima de clima a los normalistas vinculados a la Secretaría de Educación y Cultura de aquel departamento y que prestaran sus servicios en áreas rurales.

En este sentido, luego de examinar los supuestos fácticos y jurídicos del caso sub lite, la Sala encuentra mérito suficiente para declarar fundada parcialmente la acción de revisión, con base en las siguientes razones: Esta Subsección advierte que la entidad recurrente no discute que el señor Orlando Poto Zúñiga tenga derecho a la pensión gracia de jubilación, pues la controversia gira en torno a la presunta indebida inclusión de los factores de las primas de vida cara y de clima.

Por su parte, en la sentencia emitida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Turbo el 17 de noviembre de 2012, se ordenó la reliquidación pensional con base en lo previsto la Ley 33 de 1985, en armonía con el concepto de salario, entendido como todo aquello que recibe el trabajador con ocasión de la relación laboral.

Bajo esta interpretación, consideró que debía computarse todo lo percibido por el docente en el año anterior a la consolidación del estatus jurídico de pensionado, con mención expresa a las primas de vida cara y de clima. Pues bien, frente a los factores alegados por la parte recurrente, se tiene que en relación con la prima de vida cara, esta corporación admitía su inclusión en el IBL de la pensión gracia, al considerar que constituía factor salarial.

Al respecto, en la sentencia del 4 de agosto de 2005,39 la Subsección B de la Sección Segunda sostuvo: 39 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 4 de agosto de 2005, radicación 05001-23-31-000- 2003-00567-01(2509-05). 14 Radicado: 110010325000202100654-00 (3312-2021) Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co [l]a pensión gracia no puede liquidarse con base en el valor de los aportes durante el último año de servicios, como lo prescribe el inciso 1o del artículo 1o de la Ley 33 de 1985, toda vez que esta pensión, a pesar de estar a cargo del Tesoro Nacional, está sujeta a un régimen especial que no requiere afiliación del beneficiario a la Caja Nacional de Previsión Social ni hacer aportes para el efecto. [ ] Siguiendo las anteriores directrices jurisprudenciales, que ahora se ratifican, la entidad demandada debe incluir para liquidar la pensión gracia las primas de vida cara, navidad, vacaciones, alimentación y bono de Calidad, que obran en la certificación expedida por la Gobernación de Antioquia (fl.16 a 18) porque, conforme al artículo 5o del Decreto 1743 de 1966, la cuantía de la pensión gracia a que tienen derecho algunos educadores se liquida con el promedio del 75% de los salarios devengados en el último año de servicios, entendiendo como salario la totalidad de los ingresos que recibe el trabajador por sus servicios.

Posteriormente, a partir del año 2011, esta corporación cambió su postura en casos en los que se discutía el cómputo de la prima de vida cara en la liquidación de pensiones.40 Al respecto, estimó que este emolumento no podía ser tenido en cuenta en la pensión gracia,41 porque fue creado por las Asambleas departamentales y Concejos municipales sin competencia para ello.

Lo anterior toda vez que, desde la reforma constitucional de 1968, la definición del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos fue radicada privativamente en el Congreso de la República y, ya en vigencia de la Constitución Política de 1991, esta potestad se atribuyó al legislador y al Gobierno nacional, de forma concurrente; por lo que, en ningún caso, ha podido delegarse en las entidades territoriales.

Con todo, e incluso después de esta última interpretación, el Consejo de Estado confirmó en segunda instancia las órdenes de reliquidación de la pensión de jubilación gracia con inclusión de la prima de vida cara emitidas por los tribunales administrativos, sin hacer reparo alguno sobre dicho factor. Ejemplo de ello se encuentra, entre otras,42 la sentencia proferida el 17 de agosto de 2011,43 en la que la Sección Segunda de esta corporación indicó: El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante sentencia del 18 de marzo de 2005, accedió a las suplicas de la demanda (fl. 79).

Luego de realizar un breve análisis normativo y jurisprudencial del caso, concluyó que la pensión gracia, por tener carácter especial debía liquidarse con la totalidad de factores que constituyen salario, devengados en el año anterior a la consolidación del derecho, sin que sea viable la aplicación de las normas generales contenidas en las Leyes 33 y 62 de 1985, cuya aplicación es inherente a los regímenes ordinarios. 40 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de marzo de 2011, radicación: 05001-23-31- 000-2005-00076-01 (2055-10) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 27 de noviembre de 2017, radicación: 11001-03-15- 000-2017-02884-00(AC). 41 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 16 de septiembre de 2014, radicación 111001-03- 15-000-2014-01771-00(AC).

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 11 de febrero de 2015, radicación 105001-23-31-000-2008-00320-01 (3735-13). Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 16 de marzo de 2017, radicación 05001-23-33-000- 2013-01841-01(4080-15). Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de marzo de 2017, radicación 05001-23-31-000-2012-00081-01(0619-14).

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 25 de junio de 2020, radicación 05001-23-33-000- 2014-01673-01(3668-18). 42 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 26 de septiembre 2012, radicación: 05001-23-31- 000-2004-07186-01 (2376-11). Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 22 de agosto de 2013, radicación: 05001-23-31-000- 2009-00619-01(2371-12).

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 9 de abril de 2014, radicación: 05001-23-31-000-2008-00946-01(0443-13). Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 16 de septiembre de 2014, radicación: 11001-03-15- 000-2014-01771-00(AC). 43 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de agosto de 2011, radicación: 05001-23-31- 000-2003-04414-02 (2029-10). 15 Radicado: 110010325000202100654-00 (3312-2021) Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En virtud de lo anterior, la Caja Nacional de Previsión Social al momento de efectuar el reconocimiento pensional respectivo, sólo tuvo en cuenta la asignación básica percibida en el periodo referido, tal como se observa dentro del acto de reconocimiento visible a folio 13 del expediente, omitiendo la inclusión de la prima de navidad y la prima de vida cara efectivamente devengadas de acuerdo a las certificaciones que aparecen a folios 29 y 38 del cuaderno principal, lo que sin duda alguna da lugar a la reliquidación de la pensión gracia otorgada, tal como lo dispuso el a quo (Resaltado fuera del texto).

En igual sentido, en sentencia del 24 de enero de 2013, sostuvo lo siguiente: (…) es claro que en la liquidación de la pensión gracia se deben incluir todos los factores salariales percibidos por la demandante, durante el año inmediatamente anterior a aquel en que cumplió con los requisitos de tiempo y edad, para hacerse merecedora a este reconocimiento pensional especial.

En otras palabras, la liquidación de la pensión gracia sólo es posible respecto de factores devengados al momento de la consolidación del status pensional. [ ] En ese orden, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal que anuló las resoluciones acusadas, por cuanto en el acto administrativo de reconocimiento de la pensión gracia no se tuvo en cuenta lo percibido por la actora por concepto de prima de navidad, prima de vida cara, prima de alimentación en el último año de servicio, factores que se certificó como devengados por la docente la Gobernación de Antioquia en documento visible a folios 4 a 6. [ ] Conforme a lo anterior, la Sala comparte la decisión del Tribunal que ordenó la inclusión de los factores salariales en la base de liquidación pensional y el incremento a la cuantía pensional atendiendo el IPC al momento en que la demandada adquirió el estatus pensional, en consideración a la perdida (sic) del poder adquisitivo constante de su valor.» (Negrillas fuera del texto).

Por su parte, en el marco de acciones especiales de revisión, esta Subsección, recientemente, ha concluido en casos similares donde se discute la inclusión de la prima de vida cara en la liquidación de pensiones gracia, lo siguiente: (…) no se desconoce que la prima de vida cara es un factor salarial creado por entidades del orden territorial y, por esa razón, los actos a través de los cuales fueron reguladas han sido declarados nulos por esta Corporación. Con todo, se observa que la postura del Consejo de Estado, en cuanto a la posibilidad de tener en cuenta este factor para la liquidación de la pensión gracia de jubilación ha variado, pues, inicialmente, las Subsecciones A y B de la Sección Segunda consideraron viable computarla en atención a su naturaleza salarial y, posteriormente, se determinó que debía excluirse por haber sido creada sin competencia para el efecto; empero, incluso tras este cambio de paradigma, ha habido casos en los que se ha optado por mantener los reconocimientos pensionales que comprenden dicho emolumento.44 Así mismo, en la sentencia del 28 de octubre de 2021, la Sala aseveró: Así las cosas, en el caso particular, la decisión de ordenar que se liquidara la pensión gracia con todos los factores salariales devengados en el año anterior al estatus, sin excluir expresamente la prima de vida cara, era razonable, comoquiera que, para el 27 de septiembre de 2007, cuando se produjo la sentencia de instancia, la jurisprudencia del Consejo de Estado era pacífica en el sentido de admitir su inclusión e inclusive con posterioridad a esa fecha se emitieron decisiones que permitían inferir la validez de dicha inclusión, sin que exista una posición unificada sobre el punto.

Por esa razón, no puede 44 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 11 de agosto de 2022, radicación 11001-03-25- 000-2019-00564-00 (4579-2019) (REV) y del 28 de octubre de 2021, radicación 11001-03-25-000-2018-01504-00(4903- 18) (REV). 16 Radicado: 110010325000202100654-00 (3312-2021) Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co afirmarse que la providencia ahora analizada se haya proferido de manera arbitraria o con un desconocimiento flagrante del precedente aplicable.45 Así las cosas, para la Sala, la decisión objeto de reproche, proferida el 17 de noviembre de 2012, y consistente en ordenar la liquidación de la pensión gracia con todos los factores salariales devengados en el año anterior al estatus del hoy demandado, era razonable para la fecha en que se emitió, comoquiera que la jurisprudencia del Consejo de Estado, de aquella data, admitía la inclusión de la prima de vida cara e inclusive, con posterioridad a esa fecha, se expidieron otras providencias que permitían inferir la validez de dicha inclusión, sin que hubiese una posición unificada sobre el particular.

En todo caso, el señor Orlando Porto Zúñiga devengó la prima de vida cara en virtud de las ordenanzas 034 de 1973, 033 de 1974, 31 de 1975 y 17 de 1981 y el Decreto 001 Bis del 7 de enero de 1981 que, si bien fueron declarados nulos, esto solo ocurrió hasta el año 2018, por lo que aún gozaban de la presunción de legalidad para el momento en que se ordenó su inclusión Sobre el particular, se destaca que, a pesar de que en varias oportunidades se ha señalado que los efectos de la nulidad de un acto administrativo se retrotraen a su nacimiento, también ha optado por mantener las situaciones jurídicas particulares y concretas favorables que nacieron bajo su vigencia, conforme al principio de confianza legítima.46 Por lo tanto, la decisión del juzgado, en cuanto incluyó la prima de vida cara en la reliquidación de la pensión gracia del actor, no fue caprichosa, pues consideró que la interpretación normativa expuesta por su superior jerárquico, el Tribunal Administrativo de Antioquia,47 y el órgano de cierre de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo,48 se ajustaba a los supuestos fácticos y jurídicos del caso sub examine, en el entendido de que, de conformidad con la sentencia del 6 de septiembre de 2001, N.I. 0363-98, que expresamente trajo a colación, la referida pensión debe liquidarse con el salario básico y los demás factores salariales devengados por el docente en el último año anterior a la fecha de la adquisición del estatus jurídico.

Ahora bien, en relación a la prima de clima, por medio del Decreto 0001 Bis de 1981,49 se dispuso que constituye el 10% mensual sobre la remuneración básica para los profesores de tiempo completo de básica primaria, secundaria y media vocacional, seccionales de enseñanza básica primaria, preescolar, rectores y directores de establecimiento educativos, siempre que presten sus servicios durante todo el mes en los municipios: Arboletes, Murindó, Chigorodó, Dabeiba, Apartadó, Mutatá, Peque, Caucasia, Cáceres, Zaragoza, Remedios, Segovia, Puerto Berrio, Puerto Nare, Maceo, Caracolí, Necoclí, Puerto Triunfo, San Pedro de Urabá, Yondó, Uramita, Tarazá, Bagre y en los 45 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 28 de octubre de 2021, radicación 11001-03-25- 000-2018-01504-00(4903-18) (REV). 46 En este sentido se puede consultar la sentencia C-355 de 2003 de la Corte Constitucional.

Del Consejo de Estado pueden consultarse, entre otras, las sentencias del 31 de octubre de 2019, radicado: 13001-23-31-000-2011-00455- 01(3960-14) y del 14 de octubre de 2021, radicado: 11001032500020180030200 (1046-2018) de la Sección Segunda; y del 26 de septiembre de 2016, radicado: 11001-03-15-000-2016-00038-01(AC), de la Sección Cuarta. 47 El Juzgado justificó la inclusión de la prima de vida cara en la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptica de Decisión, de 22 de septiembre de 2010, radicado 05001333102720070031301. 48 Entre otras, citó las sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, de 28 de julio de 2005, radicado 05001233100020030196201, y de 7 de octubre de 2010, radicado 25000232500020020239201. 49 La Sala recuerda que a través de la sentencia del 12 de abril de 2018 del Consejo de Estado radicado 050012331000200500974 01 (1231-2014) y 050012331000200507606 02 (0091-2012) (acumulados), se declaró la nulidad de las Ordenanzas 34 de 1973; 033 de 1974; 31 de 1975 y del artículo 1 de la Ordenanza 17 de 1981; todas ellas expedidas por la Asamblea Departamental de Antioquia y de los numerales 4 y 5 del artículo 1 del Decreto 001 Bis de 1981 proferido por el gobernador del Departamento de Antioquia. 17 Radicado: 110010325000202100654-00 (3312-2021) Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co corregimientos de: Puerto Perales (San Luis), San Miguel (Sonsón), Buchadó, Vegáez, San Antonio de Padua, Bajo Murrí (Urrao), Liberia (Anorí), Carauta y Murrí en Frontino, San José del Nus y Providencia en San Roque.

Y municipio de Turbo. Asimismo, esta Subsección advierte que el artículo 5 del Decreto 1743 de 1966, dispuso que las pensiones deben ser liquidadas tomando como base el 75% del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios. Por otra parte, la Ley 5ª de 1969 dispuso en su artículo 2.°, que se entiende por asignación actual el promedio de todo lo devengado por un trabajador en servicio activo a título de salario o retribución de servicios.

En el sub lite, la sentencia objeto de reproche señaló expresamente los emolumentos a tener en cuenta en la reliquidación de la prestación del hoy demandado, y determinó lo siguiente:

TERCERO. En consecuencia, ORDÉNASE a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, que RELIQUIDE la pensión gracia otorgada a Orlando Porto Zúñiga, teniendo como base para el efecto la prima de clima y la prima de vida cara. [Negrillas fuera del texto] Bajo estas condiciones, y puesto que para la fecha de emisión de la sentencia esta corporación sostenía que «(…) la prima de clima corresponde a una prestación social y no a un factor de salario»,50 habida cuenta de que «(…) su finalidad no es la de remunerar el trabajo en sí mismo, conclusión que se desprende del hecho de que su asignación no guarda una relación directa ni con el cargo ni con las funciones o calidades profesionales del beneficiario de la prestación, sino que pretendía compensar especiales condiciones a las que se verían sometidos los docentes que laboraran en ciertos sectores o municipios del departamento de Antioquia»;51 la decisión emitida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Turbo, al incluir este emolumento como un factor salarial para al reliquidación de la pensión del actor, incurrió en un reconocimiento excesivo de la cuantía del derecho que da lugar a declarar parcialmente fundada la acción de revisión por la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Por los motivos expresados, la Sala proferirá la siguiente sentencia de reemplazo. 2.5. Sentencia de reemplazo De acuerdo con lo expuesto en precedencia, la Sala concluye que se debe infirmar parcialmente la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Turbo, por cuanto ordenó a la extinta CAJANAL (hoy UGPP) reliquidar la pensión gracia del actor con la inclusión de las primas de vida cara y de clima, sin embargo, respecto a la prima de vida clima, aquella conclusión contravine lo establecido por el 50 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 28 de junio de 2012; radicado 150012331000199901332-01 (2517-07);

C.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 51 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 12 de abril de 2018 del Consejo de Estado radicado 050012331000200500974 01 (1231-2014) y 050012331000200507606 02 (0091-2012) (acumulados), actor: Auditoría General de la República y Nación, Ministerio de Educación Nacional 18 Radicado: 110010325000202100654-00 (3312-2021) Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consejo de Estado en la jurisprudencia vigente para la época de su expedición, es decir, el 17 de noviembre de 2012, como ya se precisó. Pues bien, comoquiera que en esta providencia ya están expuestos los antecedentes del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la Sala procederá a revisar el asunto de fondo.

En el caso bajo estudio, se recuerda que no se discute el derecho a la pensión gracia del señor Orlando Porto Zúñiga, sino su reliquidación con la inclusión de todos los factores salariales que devengara al momento de adquirir su estatus de pensionado; esto es, el 15 de febrero de 2005. De acuerdo con la certificación sobre «conceptos y valores» expedida por la Secretaría de Educación de la Gobernación de Antioquia visible en los folios 10 a 25 del cuaderno de pruebas, se tiene que el señor Orlando Porto Zúñiga, para el período comprendido entre febrero de 2004 a febrero de 2005, percibió, entre otros emolumentos, las primas de vida cara y de clima.

No obstante lo anterior, respecto a la prima de clima, la jurisprudencia del Consejo de Estado es pacífica en interpretar la referida prima como una prestación social, mas no como un factor salarial, y, por lo mismo, debe excluirse del ingreso base de liquidación de la pensión gracia del demandante, aunque la haya devengado. Así lo ha expuesto la Sección Segunda de la corporación: (…) respecto de la prima de clima se observa que la misma se creó para los rectores, profesores y demás empleados del servicio de los planteles de enseñanza media, situados en climas reconocidamente insalubres (…), de lo cual se infiere que no tiene relación directa ni con el cargo ni con las funciones o calidades profesionales del beneficiario de la prestación sino que pretende compensar las especiales circunstancias en que se presta el servicio, es decir que está encaminada a cubrir las contingencias o eventuales riesgos en que pueda encontrarse el empleado por laborar en climas con condiciones desfavorables para la salud, es decir que, a diferencia del sobresueldo y de la prima de grado, la prima de clima corresponde a una prestación social y no a un factor de salario.52 En el mismo sentido: Bajo los anteriores parámetros de orden normativo y jurisprudencial puede concluirse válidamente que la Constitución Política de 1886, antes de ser modificada por el Acto Legislativo de 1968, facultaba a la Asamblea Departamental de Boyacá [entiéndase para el caso la Asamblea Departamental de Antioquia] para crear elementos salariales, como es el caso del sobresueldo del 20o/o y de la prima de grado; sin embargo, el órgano colegiado carecía de competencia para crear la prima de clima por tratarse de una prestación social, atribución, que como ha quedado expuesto, ni antes ni después de la reforma constitucional de 1968 estuvo radicada en las entidades territoriales.53 Así las cosas, la Sala declarará fundada parcialmente la acción especial de revisión presentada por la UGPP y, en consecuencia, infirmará parcialmente la sentencia de 17 de noviembre de 2012, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Turbo, en el sentido de excluir, de la reliquidación de la pensión gracia reconocida al señor Orlando Porto Zúñiga, la prima de clima, para en su lugar, ordenar la inclusión únicamente de la prima de vida cara, conforme se explicó en precedencia; la cual quedará así: 52 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 28 de junio de 2012; radicado 150012331000199901332-01 (2517-07);

C.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 53 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia de 30 de junio de 2011; radicado 150012331000200700902-01 (2031- 09); C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 19 Radicado: 110010325000202100654-00 (3312-2021) Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO. En consecuencia, ORDÉNASE a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN (hoy UGPP), reliquidar la pensión gracia otorgada a Orlando Porto Zúñiga, únicamente con la inclusión de la prima de vida cara.

Finalmente, la Sala debe recordar que el respeto hacia las decisiones proferidas con base en la normativa y la jurisprudencia vigentes para su época, constituye la salvaguarda de instituciones de raigambre constitucional como lo son la seguridad jurídica y la confianza legítima. 2.6. De la condena en costas Con fundamento en el inciso 2.° del artículo 188 del CPACA, en el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal y jurisprudencial para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que en el presente asunto se configuró parcialmente la causal de revisión del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar la sentencia recurrida reliquidar la pensión gracia del demandado con la inclusión de las primas de vida cara y de clima como factores salariales, cuando lo procedente, según la jurisprudencia aplicable, era la exclusión de la prima de clima.

Sin condena en costas. Por último, no hay lugar a ordenar al demandado el reintegro de ningún valor que haya percibido de más como consecuencia de la orden proferida en la sentencia que se infirma parcialmente, toda vez que se presume su buena fe. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar fundada parcialmente la acción de revisión promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Turbo, de 17 de noviembre de 2012.

En consecuencia: Segundo. Infirmar parcialmente la sentencia del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Turbo, de 17 de noviembre de 2012, en el sentido de modificar el numeral tercero de la parte resolutiva, el cual quedará así:

TERCERO. En consecuencia, ORDÉNASE a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN (hoy UGPP), reliquidar la pensión gracia otorgada a Orlando Porto Zúñiga, únicamente con la inclusión de la prima de vida cara. 20 Radicado: 110010325000202100654-00 (3312-2021) Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tercero. Sin condena en costas.

Cuarto. En firme esta providencia, realizar las respectivas anotaciones en el aplicativo Samai, devolver el expediente en calidad de préstamo al órgano de origen y archivar la acción de revisión. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011. CBT/SBZ