CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2022-06033-01 Accionante: Adalberto Valderrama Preciado Accionados: Tribunal Administrativo del Tolima Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema: Requisitos generales – relevancia constitucional. Decisión: Se confirma la decisión de primera instancia que declaró improcedente la solicitud de amparo. La Sala decide la impugnación presentada por Adalberto Valderrama Preciado en contra del fallo de tutela del 15 de diciembre de 2022, mediante el cual la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la solicitud de amparo por ausencia de relevancia constitucional.
ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela Adalberto Valderrama Preciado interpuso acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Tolima con el objeto de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, que consideró vulnerados con el auto del 14 de julio de 2022, que confirmó la decisión de primera instancia dictada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ibagué mediante la cual se negó librar el mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo con radicado No. 73001-33-33-002-2017-00075-00-01. 2.- Hechos 2.1.- El señor Adalberto Valderrama Preciado elevó solicitud de reliquidación de su pensión de vejez ante la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, esto en razón a que consideró que cumplía con los requisitos de la Ley 33 de 1985. 2.2.- La mentada petición le fue resuelta de manera desfavorable mediante las resoluciones GNR 6632 de 2014, GNR 355252 de 2015, GNR 110152 y VPB 41589 de 2016. 2.3.- Por lo mencionado, el interesado interpuso demanda en uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de COLPENSIONES, con el fin de que se declarara la nulidad de las mencionadas resoluciones.
A título de restablecimiento del derecho peticionó la reliquidación de su pensión de jubilación sobre el 75% del salario devengado en el último año de servicio con la inclusión de todos los factores salariales. 2.4.- El asunto contencioso correspondió en primera instancia al Juzgado Segundo Administrativo de Ibagué, que mediante sentencia del 30 de agosto de 2018 negó las pretensiones de la demanda.
Luego, el Tribunal Administrativo del Tolima desató el recurso de apelación, mediante fallo del 25 de abril de 2019, en el cual revocó lo decidido por el a quo y resolvió declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y condenar a Colpensiones a reajustar la pensión de jubilación tomando como IBL el promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicio, incluyendo los factores salariales no reconocidos, y el pago de las diferencias entre la pensión que había percibido y la liquidación reajustada. 2.5.- Posteriormente, el accionante incoó demanda ejecutiva con el fin de adelantar el cobro de la sentencia mencionada en precedencia. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ibagué negó librar el mandamiento de pago en razón a que el reajuste de la pensión ordenado en el fallo emitido por el Tribunal accionado es inferior a la mesada pensional, entonces, no había saldos a favor. 2.6.- Inconforme con lo decidido, el accionante presentó recurso de apelación que conoció el Tribunal Administrativo aquí accionado, el cual confirmó la decisión mediante auto del 14 de julio de 2022. 3.- Fundamento de la acción de tutela El accionante no explicó en qué defectos incurrió la providencia atacada, sin embargo, expuso que vulnera sus derechos fundamentales por cuanto el fallo proferido en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho presta mérito ejecutivo, ya que contiene una obligación expresa, clara y exigible. 4.- Pretensiones Se elevaron las siguientes: “1.
Que se declare la revocatoria de la sentencia atacada, para que en su defecto el Honorable Tribunal Accionado profiera providencia judicial, teniendo en cuenta el ordenamiento jurídico, esto es la aplicación e interpretación de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, dentro del que se encuentra inmerso el principio de legalidad y concomitantes en razón a que el Tribunal Administrativo del Tolima mediante sentencia del 25 de abril de 2019 accedió a las pretensiones de la demanda, y revocó el fallo del 30 de agosto de 2018 proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ibagué, el cual es el título ejecutivo para iniciar la respectiva acción. 2.
En consecuencia de lo anterior, se solicita como medidas de restablecimiento del derecho que se deje sin efecto las decisiones judiciales que negaron librar mandamiento de pago, en razón a la sentencia del 25 de abril de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima”. 5.- Trámite de la acción de tutela y fundamentos de la oposición 5.1.- Mediante auto del 17 de noviembre de 2022 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación. 5.2.- El Tribunal Administrativo del Tolima adujo que no se presentó una extralimitación en el cumplimiento de funciones de su parte, por el contrario, con el fin de esclarecer la situación objeto de controversia se hizo uso de las herramientas constitucionales y legales brindadas por el ordenamiento jurídico colombiano. 6.- Fallo de tutela de primera instancia El 15 de diciembre de 2022 la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación declaró la improcedencia de la acción de tutela al considerar que no cumplía con el requisito de relevancia constitucional.
Para ello adujo lo que sigue: “6.- La Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo, toda vez que no se encuentra acreditado el requisito de relevancia constitucional. Lo anterior, en la medida en que la acción de tutela reitera los mismos argumentos que fueron planteados y resueltos dentro del proceso ejecutivo2. Sin perjuicio de la falta de relevancia constitucional, se constata que el cargo formulado en el escrito de tutela no tiene vocación de prosperidad 7.- En todo caso, se observa que el tribunal accionado valoró adecuadamente la sentencia del 25 de abril de 2019 que el accionante utilizó como título ejecutivo; sin embargo, se negó a librar mandamiento de pago porque no había saldos a favor. 7.1.- En efecto, el tribunal accionado encontró que la mesada pensional que venía devengando el accionante desde 2014 era mayor a la que debía haber recibido, pues la Resolución GNR 6632 del 13 de enero de 2014 le reconoció la pensión de vejez al actor por $3.358.500, mientras que la pensión reliquidada para ese mismo año, incluyendo todos los factores salariales reconocidos en la sentencia del 25 de abril de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima arroja un valor de $2.650.700. 7.2.- Lo anterior, por cuanto la liquidación realizada en la Resolución GNR 6632 tomó como IBL la asignación básica mensual más alta devengada durante el último año de servicio del accionante, cuando debía haberse hecho con base en el promedio mensual de su asignación básica correspondiente a sus últimos 10 años de servicio. 7.3.- Si bien la sentencia que sirve como título en su parte resolutiva dispone reajustar la pensión de jubilación del actor computando el 75% de la asignación básica incluyendo los factores salariales, lo cierto es que no indica cuál es el IBL que se debe tomar en cuenta a efectos de realizar la reliquidación. No obstante lo anterior, en su parte considerativa señala: <<En lo que atañe a este último requisito, la Corte Constitucional consideró que el “monto” de la pensión hace referencia a su porcentaje, m[a]s no a lo relacionado con el “ingreso base de liquidación”, el cual está sometido a la definición consagrada en el inciso 3 del artículo 36 de la citada ley, es decir, el promedio de los salarios devengados que sirvieron de base para los aportes durante los últimos 10 años>> (subrayado por la Sala). 7.4.- En ese orden de ideas, el tribunal accionado, al tenor de la sentencia del 25 de abril de 2019, computó el reajuste de la mesada pensional tomando el IBL del promedio de la asignación básica mensual de los últimos 10 años de servicio del actor, incluyendo los factores salariales reconocidos en la misma sentencia; no obstante, aun así arrojó una cifra inferior a la que actualmente devenga, razón por la cual no se generan valores a favor del accionante para indexar. 7.5.- En aras de no desmejorarle al accionante sus condiciones pensionales en virtud del principio de prohibición de regresividad, el tribunal accionado se abstuvo de librar el mandamiento de pago con el fin de mantenerle la mesada pensional más alta”.
(Negritas y subrayas del texto). 7.- Razones de la impugnación Inconforme con la decisión tomada por la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación, el accionante impugnó, para el efecto adujo que: “En el caso sub lite, prevalece suficientemente la relevancia constitucional, toda vez que la discusión jurídica se centra en torno a la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, contemplado en los artículos 13 y 19 de la Constitución Política, por haberse resuelto el caso sin sujetarse a las normas establecidas en la Ley 100 de 1993, situación que de encontrarse probada llevaría a considerar lesivos para mis intereses”.
CONSIDERACIONES 1.- Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 de 2019, esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 15 de diciembre de 2022 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales, especialmente con el de relevancia constitucional, en tanto fue el descartado por el a quo, para así determinar si se confirma o se revoca la sentencia de primera instancia. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- Verificación del cumplimiento de los requisitos generales en contra de providencias judiciales 4.1.- En el caso bajo estudio la parte actora adujo que el Tribunal Administrativo del Tolima vulneró sus derechos fundamentales en tanto no tuvo en cuenta que la sentencia que puso fin a su asunto de nulidad y restablecimiento del derecho reúne los requisitos de un título ejecutivo, esto es, que contiene una obligación clara, expresa y exigible. 4.2.- A continuación, la Sala comprobará si se satisface el requisito de relevancia constitucional respecto del cargo alegado. 5.- De la relevancia constitucional en el caso en concreto 5.1.- La Corte Constitucional ha señalado que con base en la relevancia constitucional el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 5.2.- La Sala advierte que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, pues no contiene la carga mínima requerida que se le debe imprimir a una acción tuitiva cuando confuta una providencia judicial y, además, tampoco esgrime cargos de índole ius fundamental sino de mera legalidad, como si este mecanismo fuera una instancia adicional al proceso ordinario. 5.2.1.- Respecto del primero de los presupuestos, el accionante no indicó los motivos ni los defectos en los que la autoridad judicial pudo haber incurrido, para ligar de manera inescindible los fundamentos de hecho con una situación que pudiera transgredir los derechos fundamentales de los que es titular.
Así pues, las falencias argumentativas, impiden, prima facie, determinar de manera inteligible la presunta amenaza. 5.2.2.- En relación con el segundo de los presupuestos, advierte la Sala que la petición tuitiva reitera las alegaciones esgrimidas en la instancia ordinaria y, en consecuencia, se apercibe como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico y probatorio efectuado por la autoridad judicial accionada dentro del proceso ejecutivo con radicado No. 73001333300220170007501, con el fin de obtener el pago de la reliquidación pensional ordenada en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Al efecto, la Sala observa que Valderrama Preciado incoó demanda en uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual logró i) la nulidad de las resoluciones GNR 6632 de 2014, GNR 355252 de 2015, GNR 110152 de 2016 y VPB 41589 del 15 de noviembre de 2016 por medio de las cuales se le reconoció su pensión de vejez; se negó la reliquidación solicitada; se resolvió un recurso de reposición y se desató el recurso de apelación en contra de la resolución 355252 2015; respectivamente y ii) la reliquidación de su prestación teniendo en cuenta el 75% del salario promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicios, con la inclusión de todos los factores salariales percibidos, así como el pago de las diferencias que resultaran con relación a la mesada pensional reconocida.
Luego, inició demanda ejecutiva que se radicó con el No. 73001333300220170007500. Sin embargo, las autoridades judiciales que conocieron del mencionado proceso se negaron a librar el mandamiento de pago, pues encontraron que después de la operación matemática que resulta entre el valor de la pensión reconocido y el ordenado por el Tribunal accionado, no quedaban saldos a favor del actor.
Así, el Tribunal Administrativo del Tolima decidió en el sentido que se conoce, mediante auto proferido el 14 de julio de 2022, y para ello adujo lo que sigue: “[U]na vez efectuada la liquidación se logra establecer que el valor de la mesada pensional que está devengando el pensionado desde el año 2014, es superior al que debió haber recibido, por lo que no generan valores a favor del demandante para indexar.
Aunque se dejaron de liquidar algunos emolumentos, se logra concluir que aun anexando los mismos, el resultado no saldría favorable para la parte actora frente a la mesada que actualmente percibe. Lo anterior, dado que, tal y como lo estableció el a-quo, el accionante tiene un derecho pensional reconocido, el cual está protegido constitucionalmente, que no permite desmejorar las condiciones pensionales que ya fueron reconocidas por un acto administrativo o por vía judicial”.
Adicionalmente expresó que: “Por otro lado, como se desprende del análisis hecho por esta Corporación que cuando se trata de títulos ejecutivos complejos el juez debe interpretar el título para librar el mandamiento con apego a lo establecido en la sentencia de condena. Pues bien, para la Sala es claro que de la sentencia que sirve de título de recaudo en este proceso, se deriva una condena a Colpensiones a reconocer el reajuste a la pensión de jubilación, en los términos dispuestos en el fallo, esto es durante los últimos 10 años y no como erradamente lo liquida el recurrente, por lo que la sentencia base del recaudo no se puede analizar en forma fraccionada ni se puede considerar que s[o]lo presta mérito ejecutivo lo consignado en su parte resolutiva.
Así lo ha señalado el Consejo de Estado al establecer que “Aunque esta determinación no quedó consignada en la parte resolutiva de la sentencia, es una orden explícita dada por esta Sala en esa providencia y, hace parte del restablecimiento del derecho que resultó como consecuencia de la nulidad decretada sobre los actos administrativos demandados.
Lo anterior es así, porque de la sentencia no puede hacerse una lectura fraccionada, ni se puede considerar que únicamente lo consignado en la parte resolutiva presta mérito ejecutivo, pues se debe tener en cuenta que tratándose de un título ejecutivo complejo se deben analizar en conjunto todos los documentos que lo integran para librar o no el mandamiento de pago5”.
Por consiguiente, en la liquidación realizada por el Tribunal sobre el IBL en apoyo con la documentación aportada y ratificada por esta Sala, se evidencia que no existen valores a favor del ejecutante por indexar, por el contrario, dicha liquidación refleja que la pensión que convendría recibir la parte actora debería ser inferior a la que percibe actualmente.
Empero, como no se puede desmejorar el derecho pensional adquirido por el mismo, recobra sentido lo expresado por COLPENSIONES en la Resolución No. “SUB-46277 del 20 de febrero de 2020”, que señala que, al realizar la liquidación que pretende el demandante, el valor de la mesada pensional resultaría inferior a lo que debería devengar en la actualidad el pensionado.
Siendo así, le asiste razón a la entidad cuando expresa que, el acto administrativo inicial está dando cumplimiento a lo ordenado por parte de esta Corporación, tal como se lo estableció el a quo en la providencia de primera instancia”. Luego de lo relatado, se observa que en sede de tutela, el accionante pretende que nuevamente se valore la posibilidad de que se le reconozca una indexación a la que matemáticamente no hay lugar, desconociendo el fundamento fáctico, jurídico, probatorio y jurisprudencial de la decisión protestada.
Dicho esto, debe preverse que corresponde al juez de lo contencioso administrativo, dentro de su órbita funcional, analizar la situación fáctica planteada en la demanda y valorar el material probatorio para finalmente determinar el régimen jurídico aplicable y las circunstancias en que habrá de decidir el asunto puesto bajo su conocimiento, por lo que no puede el juez de tutela invadir esta esfera. 5.3.- Al respecto, debe recordarse que la procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales es de carácter excepcional y no pretende desconocer la vigencia de la autonomía e independencia judicial, ni el principio de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que dieron origen a la controversia. 5.4.- Con fundamento en las consideraciones expuestas, se confirma la improcedencia de la solicitud por falta de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR en todas sus partes el fallo proferido el 15 de diciembre de 2022 por la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación, por las razones mencionadas en esta sentencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Consejero de Estado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00