Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2020-00473-02 (2572-2024) Demandante: Alba Luz Boada Pedraza Demandados: Nación, Fiscalía General de la Nación1 Tema: Prima especial de servicios.
Artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 15 de diciembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Alba Luz Boada Pedraza presentó demanda2 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, en orden a que se inaplicaran los artículos 6 del Decreto 53 de 1993, 7 de los decretos 108 de 1994, 1 En adelante FGN. 2 La demanda fue presentada inicialmente el 19 de junio de 2019, según acta de reparto en el folio 4 del documento 11 del expediente digital.
La demanda fue «desacumulada» por medio de auto del 30 de junio de 2020 y el caso de Alba Luz Boada Pedraza fue nuevamente repartida el 23 de julio de 2020 como constan en el acta visible en el documento 12 del expediente digital. 3 En lo que sigue CPACA. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00473-00 (2572-2024) Demandante: Alba Luz Boada Pedraza 49 de 1995, 108 de 1995, 52 de 1997, 50 de 1998, y 38 de 1999 y el artículo 8 del Decreto 2743 del 2000. 2.
Además, que se inaplicaran en su totalidad los decretos 109 de 1993, 3549 de 2003, 4180 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006, 625 de 2007, 665 de 2008, 1897 de 2009, 730 de 2009, 1395 de 2010, 1047 de 2011, 875 de 2012, 1035 de 2013, 19 de 2014, 205 de 2014, 1087 de 2015, 219 de 2016, 989 de 2017, 343 de 2018 y 996 de 2019. 3. En virtud de lo anterior, que se declarara la nulidad del Oficio 20185920010141 GSA-30860 del 23 de julio de 2018 proferido por la FGN y del acto ficto generado por la falta de pronunciamiento frente al recurso de apelación propuesto contra esa decisión, por medio de los cuales se negó el reconocimiento de la prima especial de servicios como un emolumento adicional al salario básico y la reliquidación de sus prestaciones sociales. 4.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) el reconocimiento y pago de: a) el porcentaje faltante de la remuneración mensual dejada de pagar hasta completar el 100% de la asignación básica mensual decretada anualmente por el gobierno nacional; b) la prima especial de servicios en cuantía del 30% del salario básico; c) la correspondiente reliquidación de las prestaciones sociales, incluso las cesantías; ii) la indexación del valor de la condena; iii) los intereses corrientes y moratorios que se causen; iv) el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 del CPACA; y v) la condena en costas a la parte demandada. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 5. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 5.1. Alba Luz Boada Pedraza se desempeñó como fiscal delegada ante los jueces municipales, promiscuos y del circuito desde el 10 de julio de 2001 hasta la fecha. 5.2. El 13 de julio de 2018 solicitó a la FGN el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios como un monto adicional al salario básico y la reliquidación de las prestaciones sociales percibidas durante toda la relación laboral. 5.3.
La entidad negó lo pedido por medio del Oficio 20185920010141 GSA-30860 del 23 de julio de 2018 expedido por la Subdirección Regional Central de la FGN. Alba Luz Boada Pedraza presentó recurso de apelación contra esa decisión, pero a la fecha de radicación de la presente demanda no se había emitido pronunciamiento. 3 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00473-00 (2572-2024) Demandante: Alba Luz Boada Pedraza 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 6. Como tales, se señalaron los artículos 1, 13, 25 y 53 de la Constitución Política; 14 del Código Sustantivo del Trabajo; 2, 10, 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992; 150 ordinal 7 de la Ley 270 de 1996; 84 del CPACA; 12 del Decreto 717 de 1978; y 1, 2 y 4 del Decreto 10 de 1993. 7. En cuanto al concepto de violación expuso lo siguiente4: 7.1.
Al reglamentar la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 el gobierno nacional dispuso que el 30% del salario correspondía a la citada prestación, lo que implica que dicha prima fue restada de la asignación básica y que las demás prestaciones sociales percibidas fueron liquidadas solo a partir del 70% de la base de liquidación que en realidad correspondía. 7.2.
La entidad debe reconocer la parte de los emolumentos mensuales dejados de pagar y la prima especial de servicios en cuantía del 30% del salario básico, con la respectiva reliquidación de las prestaciones sociales devengadas durante todo el periodo de la relación laboral, tal como indicó el Consejo de Estado en sentencia del 29 de abril de 20145. 1.2.
Contestación de la demanda 8. La FGN se pronunció en los siguientes términos6. 8.1. La entidad ha pagado los salarios y prestaciones sociales de sus servidores públicos en estricto apego a los decretos salariales anuales proferidos por el gobierno nacional y no le está permitido modificar el régimen salarial establecido. 8.2. La prima especial de servicios no fue creada como un beneficio para los servidores de la FGN, pues no se encuentran previstos en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. 8.3.
La prima especial de servicios del 30% sobre el salario básico [como una suma adicional al salario] sin carácter salarial fue creada mediante el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, cuya regulación es de competencia del gobierno nacional. La expresión sin carácter salarial fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante la 4 Folio 14. 5 Radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00(1686-07). 6 Carpeta 44 del expediente digital. 4 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00473-00 (2572-2024) Demandante: Alba Luz Boada Pedraza sentencia C-279 de 1996.
Solo constituye factor salarial para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación en virtud de lo previsto en la Ley 332 de 19967. 8.4. Según la sentencia del 15 de abril de 20048, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, la prima especial del 30% no es aplicable a los fiscales por no encontrarse enlistados en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, razón por la cual, los decretos salariales expedidos por el gobierno nacional entre los años 1993 y 2002 que contenían dicha prima en favor de los fiscales fueron anulados a través de las sentencias del 14 de febrero de 20029, 15 de abril de 200410, 15 de julio de 200411, 3 de marzo de 200512 y 13 de septiembre de 200713. 8.5.
Los decretos expedidos después del año 2003 tampoco incluyeron dicha prima especial para los fiscales y demás servidores de la FGN; por esa razón no se desconoce el principio de no regresividad laboral pues no se suprimió ninguna prestación que comportara un derecho adquirido. Además, debe tenerse en cuenta que el salario de los fiscales aumentó año tras año y son beneficiarios del Decreto 1251 de 2009 y de la bonificación judicial prevista en el Decreto 382 de 2013, en amparo del principio de progresividad. 8.6.
Tal como lo señaló la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 15 de diciembre de 202014, los fiscales beneficiarios del Decreto 53 de 1993 no tenían derecho a la prima especial de servicios creada en la Ley 4ª de 1992; esto solo ocurrió a partir de la Ley 476 de 1998 que modificó la Ley 332 de 1996. 8.7. La prima especial no constituye factor salarial para liquidar las prestaciones sociales, además que la entidad las ha liquidado con base en el 100% del salario básico, de tal manera que a la demandante no le asiste el derecho a la prestación reclamada.
En consecuencia, los actos demandados no son ilegales, porque la FGN actuó de conformidad con la normativa vigente. 8.8. Comoquiera que la demandante presentó la petición ante la entidad el 13 de julio de 2018, los emolumentos causados antes del 2015 se encuentran prescritos, de conformidad con lo establecido en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 7 Aclarada con el artículo 1° de la Ley 476 de 1998. 8 Radicado 11001-03-25-000-2001-00043-01. 9 Radicado 11001-03-25-000-1999-00031-00. 10 Radicado 11001-03-25-000-2001-00043-00. 11 Radicado 11001-03-25-000-2002-00178-01. 12 Radicado 11001-03-25-000-1997-17021-01. 13 Radicado 11001-03-25-000-2003-00113-01. 14 Radicado 73001-23-33-000-2017-00568-01. 5 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00473-00 (2572-2024) Demandante: Alba Luz Boada Pedraza del Decreto 1848 de 1969 y la sentencia del 15 de diciembre de 202015. 1.3.
La sentencia apelada 9. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, profirió sentencia el 15 de diciembre de 2023, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda16. En tal sentido, ordenó lo siguiente: «PRIMERO. - Estarse a lo resuelto en la Sentencia de Unificación SUJ-023- CE-S2- 2020 de 15 de diciembre de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, radicación 73001-23-33- 000-2017-00568-01 (5472-2018), Accionante: Nayibe Lorena Pérez Castro contra la Fiscalía General de la Nación. C.P. Jorge Iván Rincón Córdoba, en cuanto, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO. - Declarar la prescripción trienal extintiva de los valores pedidos por la demandante, causados con anterioridad al 13 de julio de 2015, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO. - Declarar la nulidad de los actos administrativos acusados: el contenido en el Oficio N° 20185920010141 del 23 de julio de 2018, emitido por la Subdirectora Regional Central de la Fiscalía General de la Nación, y el acto ficto o presunto surgido del silencio administrativo negativo, respecto del recurso de apelación, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
CUARTO. - Condénase a la Nación – Fiscalía General de la Nación, a reconocer y pagar a la demandante ALBA LUZ BOADA PEDRAZA, retroactivamente, el REAJUSTE SALARIAL que corresponda al 30% del salario básico mensual, con sus consecuencias prestacionales en la reliquidación en idéntico porcentaje, de la prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, etc., causados desde el 13 de julio de 2015, como Fiscal Delegado ante Jueces del Circuito, hasta cuando ocupe el cargo, por habérsele deducido durante los extremos temporales laborados, computando para este ejercicio el 100% que corresponde a la asignación básica mensual devengada correspondiente para los cargos ejercidos en ese tiempo, luego del pago de la prima consagrada en la citada norma, ya cancelada, con la precisión de ser factor salarial para la reliquidación de la pensión de jubilación durante toda la relación laboral así para aportes a seguridad social en salud, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
QUINTO. - En consecuencia, se le debe reconocer y pagar a la demandante en los extremos temporales indicados, sus salarios y prestaciones, con los correspondientes reajustes prestacionales anuales, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. […]
NOVENO. - Negar las demás pretensiones de la demanda. DÉCIMO.-. No condenar en costas» [sic]. 15 De radicado 73001-23-33-000-2017-00568-01. 16 Documento 64 del expediente digital. 6 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00473-00 (2572-2024) Demandante: Alba Luz Boada Pedraza 10. Para tal efecto se pronunció en los siguientes términos: 10.1.
La demandante demostró haber laborado en la FGN en donde desempeñó, entre otros, el cargo de fiscal delegado ante jueces promiscuos, municipales y del circuito, mientras que de los actos administrativos cuestionados se logra extraer que la entidad demandada pagó la prima especial de servicios como parte integrante del salario. 10.2.
Lo anterior implica que se dejó de pagar el 30% de la asignación básica y que las prestaciones sociales se calcularon solo con base en el 70% de la base de liquidación que en realidad correspondía, lo cual contraría la posición del Consejo de Estado17 que dispone que la prima especial de servicio debe reconocerse como un emolumento adicional al salario básico fijado por el gobierno nacional. 10.3.
Deben reliquidarse las prestaciones sociales percibidas por la demandante, no con base en la prima especial de servicio que no tiene carácter salarial, sino del 30% del salario al que se le restó dicho carácter por haberse pagado como si se tratara de la mentada prestación, la cual solo debe hacer parte de la base de liquidación para los aportes al sistema de seguridad social en pensiones. 10.4.
Sin embargo, operó el fenómeno de la prescripción trienal sobre las sumas causadas antes del 13 de julio de 2015 en atención a la fecha de radicación de la reclamación administrativa que ocurrió el 13 de julio de 2018. No hay lugar a imposición de condena en costas18. 1.4. El recurso de apelación 11. La FGN presentó el recurso de apelación con fundamento en lo siguiente19: 11.1.
Desde el 1 de enero de 2021 se ha pagado la prima especial de servicios en cuantía del 30% de la asignación básica mensual y como un emolumento adicional al salario. Lo anterior implica que la orden de restablecimiento del derecho no debe ser «hasta que se pague efectivamente la sentencia» como ordenó el a quo y que debe disponerse que se descuente lo que ya se ha pagado por ese concepto. 11.2.
Debido a que el Consejo de Estado determinó que los fiscales no eran beneficiarios de la prima especial de servicio los decretos salariales proferidos para los servidores de la FGN a partir del año 2003 no prevén dicho emolumento, en tal sentido no es cierto que se haya disminuido el salario básico para pagar dicha prima 17 Sentencia del 15 de diciembre de 2020, radicado 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018). 18 No se realizaron consideraciones sobre esta decisión. 19 Documento 66 del expediente electrónico 7 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00473-00 (2572-2024) Demandante: Alba Luz Boada Pedraza ni que las prestaciones sociales se hayan calculado a partir de una base de liquidación desmejorada, circunstancia que no fue analizada en la sentencia de primera instancia. 11.3.
El fallo de primer nivel no es claro y se presta a confusiones pues no indica que la prima especial de servicios solo es factor de salario para el cálculo de los aportes a pensión, aspecto que no debe dejarse a interpretación de las partes, pues puede causar dificultades en el cumplimiento de la condena. También es confuso que se disponga «descontar lo pagado efectivamente por estos mismos conceptos» cuando la FGN ya pagó las prestaciones sociales sobre el 100% del salario, lo que puede implicar que no se resolvió en debida forma el problema jurídico y la posibilidad de un nuevo litigio sobre este aspecto. 1.5.
Alegatos de conclusión 12. De conformidad con el numeral 5 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar20. 1.6. Ministerio Público 13. El agente delegado ante el Consejo de Estado no se pronunció en esta instancia21. 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico 14. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, lo que delimita la competencia del juez en segunda instancia15, se circunscriben a establecer: ¿Si Alba Luz Boada Pedraza tiene derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales devengadas durante el tiempo en que se ha desempeñado como fiscal delegada ante jueces municipales, promiscuos y del circuito a pesar de que, según afirma la apelante, fueron calculadas con base en el 100% del salario en atención a que la prima especial de servicios no le fue deducida del salario básico por no tener derecho a percibirla? 20 Auto en índice 6 de Samai. 21 Folio 148.
Tal como se desprende de la constancia secretarial del 8 de mayo de 2024. 8 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00473-00 (2572-2024) Demandante: Alba Luz Boada Pedraza ¿Si la condena impuesta en la sentencia de primera instancia debe limitarse al cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto 272 de 2021 en el que se ordenó el pago de la prima especial de servicio para fiscales delegados como emolumento adicional al salario básico? ¿Si debe modificarse la sentencia de primera instancia para indicar que la prima especial de servicios solo tiene carácter salarial para el cálculo de los aportes a pensión? 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. La prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 para los servidores de la FGN 15. El literal e) numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política le asignó al Congreso de la República la función de expedir las leyes y, por medio de ellas, señalar los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el gobierno al fijar, entre otros, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del congreso nacional y de la fuerza pública. 16.
En ejercicio de la señalada atribución constitucional, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, mediante la cual, en su artículo 14, indicó lo siguiente: «El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial22 para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil. 22 Aparte subrayado declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-279- 96 de 24 de junio de 1996, magistrado ponente Hugo Palacios Mejía. «El legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen, o no salario; así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional». 9 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00473-00 (2572-2024) Demandante: Alba Luz Boada Pedraza PARÁGRAFO.
Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad». [Se resalta]. 17. Por su parte, mediante el Decreto 53 de 1993, el gobierno nacional fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores de la Fiscalía General de la Nación, en el cual previó que las personas vinculadas antes del 28 de febrero de 1993, podrían optar por una sola vez por el régimen salarial y prestacional establecido en ese decreto (artículo 2), con la excepción23 establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, que excluyó el beneficio de la prima especial. 18.
Igualmente, en su artículo 6 señaló: «[e]l treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los siguientes servidores públicos se considera como prima especial de servicios sin carácter salarial. Jefe Unidad de Fiscalía ante Tribunal Nacional, Jefe Unidad de Fiscalía ante Tribunal de Distrito, Fiscal ante Tribunal Nacional, Jefe Unidad Regional de Fiscalía, Fiscal ante Tribunal de Distrito, Fiscal Regional, Jefe Unidad Seccional de Fiscalía, Fiscal Seccional, Secretario General, Directores Nacionales, Directores Regionales, Directores Seccionales, Jefes de Oficina, Jefes de División». 19.
Con posterioridad, el Congreso de la República expidió la Ley 332 de 1996, mediante la cual señaló que la prima especial prevista para los funcionarios mencionados en la norma y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí establecida [la relativa a la opción de acogerse a la escala salarial de esta entidad], haría parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. 20.
La anterior norma fue aclarada por la Ley 476 de 1998, en el sentido de establecer que la excepción prevista en la Ley 332 de 1996, que hace alusión a la Ley 4ª de 1992 no se refiere a los fiscales de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron a la escala salarial establecida en el Decreto 53 de 1993, ni a quienes se vincularan con posterioridad a dicho decreto.
En consecuencia, para estos servidores, la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 6 del Decreto 53 de 1993 y los decretos posteriores que lo subrogaron o lo adicionaron, tendría carácter salarial para efectos de la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación. 21. Así las cosas, surgieron 2 interpretaciones: la primera, según la cual la prima creada por el Congreso de la República con la Ley 4ª de 1992, correspondía al 30% del valor de la asignación básica y que este era adicional al 100% de esa asignación, lo que resultaba en un 130% [esto, sumada la prima con el salario básico]; la 23 Artículo 14 de la Ley 4ª de 1992: «excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993». 10 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00473-00 (2572-2024) Demandante: Alba Luz Boada Pedraza segunda, consideraba que correspondía tomar el 70% como asignación mensual básica y el 30% restante era el que correspondía a la prima especial de servicios recientemente creada, lo que sumado daría el 100% de los ingresos laborales de los servidores; es decir, descontaba del 100% el 30% denominado como prima. 22.
Ahora bien, en sentencia del 2 de abril de 200924, la Sección Segunda del Consejo de Estado precisó que «la noción de “prima" como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implican un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un "plus" en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio». [Se resalta]. 23.
Es decir que el concepto de prima ha sido reconocido con anterioridad por esta corporación como un valor adicional al ingreso de los servidores, ya sea de naturaleza prestacional o salarial, por lo que representa un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral y nunca un factor de descuento en detrimento de los trabajadores. 24.
En sentencia del 29 de abril de 201425, el Consejo de Estado declaró la nulidad de algunas normas que reglamentaban la prima especial, pues consideró que «[d]e acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2° de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, los decretos demandados interpretaron 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 11001-03-25-000-2007-00098-00 (1831-07), MP. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 25 Radicado 11001-03-25-000-2007-00081-00 (1583-2007) Declaró la nulidad del Artículo 9 del Decreto 51 de 1993; 9 y 10 del Decreto 54 de 1993; 6 del Decreto 57 de 1993; 9 del Decreto 104 de 1994; 6 del Decreto 106 de 1994; 9 y 10 del Decreto 107 de 1994; 10 y 11 del Decreto 26 de 1995; 7 del Decreto 43 de 1995; 9 del Decreto 47 de 1995; 9 del Decreto 34 de 1996; 10, 12 y 14 del Decreto 35 de 1996; 6 del Decreto 36 de 1996; 9 del Decreto 47 de 1997; 9, 11 y 13 del Decreto 56 de 1997; 6 del Decreto 76 de 1997; 6 del Decreto 64 de 1998; 9 del Decreto 65 de 1998; 9, 11 y 13 del Decreto 67 de 1998; 9, 11 y 13 del Decreto 37 de 1999; 9 del Decreto 43 de 1999; 6 del Decreto 44 de 1999; 9, 11 y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9 del Decreto 2739 de 2000; 7 del Decreto 2740 de 2000; 9 del Decreto 1474 de 2001; 7 del Decreto 1475 de 2001; 9, 11 y 13 del Decreto 1482 de 2001; 7 del Decreto 2720 de 2001; 9 del Decreto 2724 de 2001; 9, 11 y 13 del Decreto 2730 de 2001; 6 del Decreto 673 de 2002; 9 del Decreto 682 de 2002; 8, 10 y 12 del Decreto 683 de 2002; 8, 10 y 12 del Decreto 3548 de 2003; 9 del Decreto 3568 de 2003; 6 del Decreto 3569 de 2003; 8, 10 y 12 del Decreto 4169 de 2004; 9 del Decreto 4171 de 2004; 6 del Decreto 4172 de 2004; 8, 10 y 12 del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6 del Decreto 936 de 2005; 9 del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8, 10 y 12 del Decreto 392 de 2006; 9 del Decreto 617 de 2007; 6 del Decreto 618 de 2007; 8, 10 y 12 del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8, 9, y 11 del Decreto 3048 de 2007. 11 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00473-00 (2572-2024) Demandante: Alba Luz Boada Pedraza erróneamente y aplicaron indebidamente la ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad». [Se resalta]. 25.
Asimismo, la sala de conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 15 de diciembre de 202026, frente al reconocimiento de la prima especial para aquellos fiscales que se acogieron al régimen salarial del Decreto 53 de 1993 y a quienes se vincularon con posterioridad, indicó lo siguiente: «1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. 2. La prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 3. A partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 4.
Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 5.
Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá́ en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí́ se reconocerá́ hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969». 26. A tales conclusiones llegó la sala de conjueces, luego de considerar que «[a]nte la existencia de un imperativo legal y el reconocimiento de un derecho por vía reglamentaria que posteriormente es suprimido, el operador debe aplicar el principio de progresividad y no regresividad de los derechos sociales, en este caso concreto, aquellos derivados de una relación de derecho administrativo laboral […] [N]o sólo las leyes 4ª de 1992 y 476 de 1998 consagran el derecho, sino que el mismo fue previsto por el Gobierno Nacional anualmente hasta el año 2002.
Ante esta realidad resulta indiscutible la necesidad de no disminuir el nivel de protección conseguido, aspecto que no sólo es un mandato reconocido en el artículo 53 de la Constitución sino además en instrumentos internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales». De acuerdo con lo 26 Radicado 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018), conjuez ponente Jorge Iván Rincón Córdoba. 12 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00473-00 (2572-2024) Demandante: Alba Luz Boada Pedraza anterior, la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 corresponde a un valor adicional al salario básico. 27.
Finalmente, la sala de conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante sentencia del 21 de septiembre de 202227, declaró la nulidad de los decretos anuales que establecían el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, dictados en los años 1993 a 2017, al considerar que el 30% del salario básico mensual de los servidores de esa entidad «no puede ser considerado como prima especial de servicios, como lo disponen las normas sub judice […], no puede ser imputada como parte del salario, sino sumada, agregada, adicionada a éste». [Se resalta]. 2.3.
Caso en concreto 2.3.1. Hechos probados 28. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 28.1. Alba Luz Boada Pedraza se vinculó a la FGN el 1 de septiembre de 1992 y ha ejercido el cargo de fiscal delegada ante jueces municipales y promiscuos y del circuito desde el 10 de julio de 2001 hasta, por lo menos, el mes de mayo de 2022 del siguiente modo28: Cargo Desde Hasta Fiscal delegada ante jueces municipales y promiscuos 10 de julio de 2001 31 de diciembre de 2013 Fiscal delegada ante jueces municipales 1 de enero de 2014 2 de diciembre de 2015 Fiscal delegada ante jueces del circuito 3 de diciembre de 2015 Mayo de 202229 28.2.
Mediante constancia «Kardex devengados y deducidos» del mes de mayo de 27 Radicado 11001-03-25-000-2018-01101-00 (3974-2018), declaró la nulidad de los artículos 6 y 16 del Decreto 53 de 1993, 7 y 18 del Decreto 108 de 1994, 7 y 17 del Decreto 49 de 1995, 7 y 17 del Decreto 108 de 1996, 7 y 17 del Decreto 52 de 1997, 7 y 18 del Decreto 50 de 1998, 7 y 17 del Decreto 38 de 1999, 8 y 17 del Decreto 2743 de 2000, 8 y 17 del Decreto 2729 de 2001, 7 y 16 del Decreto 685 de 2002, 15 del Decreto 3549 de 2003, 15 del Decreto 4180 de 2004, 15 del Decreto 943 de 2005, 15 del Decreto 396 de 2006, 15 del Decreto 625 de 2007, 15 del Decreto 665 de 2008, 16 del Decreto 730 de 2009, 16 del Decreto 1395 de 2010, 15 del Decreto 1047 de 2011, 15 del Decreto 875 de 2012, 15 del Decreto 1035 de 2013, 15 del Decreto 205 de 2014, 16 del Decreto 1087 de 2015, 16 del Decreto 219 de 2016 y 17 del Decreto 989 de 2017. 28 Documento 7 en el expediente digital y antecedentes administrativos en la carpeta 53 del expediente digital. 29 Fecha de expedición del certificado Kardex 2022 en la carpeta 53 del expediente administrativo. 13 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00473-00 (2572-2024) Demandante: Alba Luz Boada Pedraza 202230 expedida por la FGN, se relacionaron los valores devengados por Alba Luz Boada Pedraza y las correspondientes deducciones desde el año 2017 hasta el año 2022 en donde se observan los siguientes emolumentos: sueldo, gastos de representación, bonificación por actividad judicial, bonificación por servicios, prima de servicios, prima de navidad, bonificación judicial y prima de vacaciones.
Para el efecto, se enlistan los valores registrados respecto del sueldo y la prima especial de servicios durante los años certificados: Año Decreto salarial Salario decretado Salario pagado Prima especial pagada 2017 989 $7.337.333 $ 7.337.333 $ 0 2018 343 $7.710.804 $ 7.710.804 $ 0 2019 996 $8.057.791 $ 8.057.791 $ 0 2020 300 $ 8.470.350 $ 8.470.350 $ 0 2021 987 $ 8.691.427 $ 8.691.427 $ 2.607.428 2022 457 $ 9.322.425 $ 9.322.425 $ 2.796.728 28.3.
El 13 de julio de 201831, solicitó a la entidad el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios como un emolumento adicional al salario básico y en cuantía del 30% de la asignación mensual más la reliquidación de las prestaciones sociales percibidas durante toda la relación laboral. 28.4. La anterior petición fue negada por medio del Oficio 20185920010141 GSA- 30860 del 23 de julio de 2018, proferido por la Subdirección Regional Central de la FGN en el que indicó que ha pagado la «bonificación judicial» en los términos indicados en la norma y que acceder a lo pedido por la demandante equivaldría a modificar el régimen salarial, atribución legal que no posee, lo cual podría acarrear responsabilidades disciplinarias y fiscales. 28.5.
La demandante presentó recurso de apelación contra la anterior decisión el 31 de julio de 201832 en el que insistió en el derecho que le asiste a percibir la prima especial de servicios como un emolumento adicional al salario y a la reliquidación de sus prestaciones sociales, pero la entidad demandada no se pronunció sobre esa alzada. 2.3.1.
Análisis sustancial del caso concreto 29. A efectos de abordar el problema jurídico planteado, se advierte que el Tribunal 30 Certificados en la carpeta 53 del expediente administrativo. 31 Documento 4 del expediente electrónico. 32 Documento 8 del expediente digital. 14 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00473-00 (2572-2024) Demandante: Alba Luz Boada Pedraza Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria declaró la nulidad de los actos acusados y a título de restablecimiento del derecho condenó a la FGN a pagar el reajuste salarial correspondiente al 30% del salario básico mensual, la reliquidación de sus prestaciones sociales en virtud del citado porcentaje salarial, incluidos los aportes al sistema de seguridad social en pensiones por todo el tiempo de la relación laboral, declaró la prescripción de los emolumentos causados antes del 13 de julio de 2015 y no condenó en costas en esa instancia. 30.
La FGN presentó recurso de apelación en contra de esa decisión a partir de 3 argumentos principales a saber: i) que no hay lugar a reliquidar las prestaciones sociales percibidas por la demandante porque la prima especial de servicios no fue deducida del salario básico en atención a que no tenía derecho a percibirla, lo que implica que siempre se calcularon con base en el 100% de la asignación mensual decretada por el gobierno nacional; ii) desde la vigencia del Decreto 272 de 2021 ha pagado la prima especial de servicios como un haber adicional al salario; y iii) debe aclararse que la mencionada prestación solo tiene carácter salarial para efectos pensionales. 31.
Pues bien, en cuanto al primer problema jurídico planteado se tiene que tal como se expuso en el marco normativo de esta decisión la Ley 4ª de 1992 creó una prima «no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial» para algunos funcionarios de la Rama Judicial, que por medio de la Ley 476 de 1996 se hizo extensiva a los empleados públicos de la FGN que se acogieron al régimen salarial previsto en el Decreto 53 de 1993 o que se vincularan a la entidad con posterioridad a la fecha de vigencia del citado decreto. 32.
En el proceso quedó probado que Alba Luz Boada Pedraza ha laborado en la FGN desde el 1 de septiembre de 1992 y ejerció los cargos de fiscal delegada ante los jueces municipales y promiscuos y del circuito a partir del 10 de julio de 2001, cargos que le dan derecho a percibir la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, modificado por la Ley 332 de 1996 y aclarado por la Ley 476 de 1998. 33.
Sin embargo, del análisis de las pruebas obrantes en el expediente se encuentra que si bien la demandante ejerció los empleos que le dan derecho a percibir la mentada prima desde julio de 2001, no logró acreditar que desde ese momento se le haya fraccionado el salario en los términos alegados en la demanda, es decir que el pago de la prima especial de servicios haya obedecido a una deducción de su salario básico. 34.
En tal sentido, al proceso no se aportó prueba alguna de la que pueda 15 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00473-00 (2572-2024) Demandante: Alba Luz Boada Pedraza establecerse que durante los años 2001 y 2002 el salario de la demandante haya sido fraccionado con ocasión del pago de la prima especial de servicios, mientras que del año 2003 en adelante, hasta la expedición del Decreto 272 de 2021, lo que ocurrió no fue una deducción irregular del salario, sino que se dejó de pagar la prima especial de servicio por no haber sido prevista por el gobierno nacional en los decretos salariales anuales. 35.
De acuerdo con lo anterior, no es correcto afirmar que el salario de Alba Luz Boada Pedraza haya sido fraccionado con ocasión del pago de la prima especial de servicios, pues dicha prestación no le fue reconocida hasta el año 2021, con ocasión de la entrada en vigencia del Decreto 272 de ese año. En consecuencia, tampoco es dable afirmar que la liquidación de sus prestaciones sociales se haya realizado sobre una base salarial inferior a la que corresponde, pues la asignación básica de la demandante fue reconocida en el monto exacto establecido por el gobierno nacional, por lo menos durante los años sobre los cuales se aportaron las respectivas constancias. 36.
Visto lo anterior, le asiste razón a la entidad apelante cuando afirma que a la demandante no tiene derecho a la reliquidación prestacional ordenada por el juez de primera instancia, en tanto no es cierto que se haya pagado un salario básico inferior al decretado por el gobierno y no se probó que la liquidación de dichos emolumentos se haya realizado sobre un monto distinto e inferior al correspondiente.
Por tal razón, hay lugar a revocar el aparte del restablecimiento del derecho relacionado con este asunto. 37. Así, lo que corresponde es pagar a la demandante la prima especial de servicio que no le fue reconocida, la cual debe corresponder al 30% del salario básico fijado para cada año, motivo por el que dicho aspecto sí será confirmado, incluso con la fecha de prescripción fijada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que no fue objeto de cuestionamiento en la alzada. 38.
Ahora bien, en relación con el segundo problema jurídico propuesto la Sala advierte que, como afirma la FGN, el pago de la condena impuesta debe tomar en consideración que la prima especial de servicio ya ha sido reconocida a la demandante desde el 1 de enero de 2021 en atención al citado Decreto 272 de ese año, tal como consta en los certificados salariales de esos años, lo que quiere decir que tales anualidades no deben incluirse en la orden del restablecimiento del derecho siempre y cuando se verifique que se ha cumplido a cabalidad con el pago de la prima especial de servicios en las condiciones allí descritas. 39.
En virtud de lo explicado, se adicionará la sentencia apelada para precisar que el cumplimiento de la presente sentencia estará condicionado a que la entidad 16 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00473-00 (2572-2024) Demandante: Alba Luz Boada Pedraza demandada no haya realizado otro pago a la parte demandante por los mismos conceptos aquí reconocidos. 40.
Finalmente, la apelante insiste en que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y que solo debe hacer parte de la base de liquidación de los aportes a seguridad social en pensiones, aspecto que si bien fue aclarado en la sentencia de primera instancia es necesario abordar en esta oportunidad en aras de evitar inconvenientes en el cumplimiento de la sentencia. 41.
En tal sentido, se adicionará el fallo recurrido en relación con los aportes a pensión para señalar que dichos rubros, por su carácter especial, son imprescriptibles y por lo tanto su reliquidación debe recaer sobre todo el tiempo en que la demandante haya tenido el derecho a percibir la mentada prestación, en virtud del 30% de la prima especial de servicios que tiene carácter salarial únicamente para efectos de calcular el monto de los aportes a pensión desde el 9 de septiembre de 1998, fecha de entrada en vigencia de la Ley 476 de 1998 que así lo dispuso para los servidores de la FGN. 2.5.
Costas 42. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 43. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 44.
Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una 17 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00473-00 (2572-2024) Demandante: Alba Luz Boada Pedraza aplicación razonable de la norma33. 45.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 46. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de imponerlas en esta instancia. 3.
Conclusión 47. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que Alba Luz Boada Pedraza tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, pero no a la reliquidación de las prestaciones sociales percibidas porque no se demostró que se haya fraccionado su salario y porque la citada prima no tiene carácter salarial, por lo que se revocará parcialmente el ordinal cuarto de la sentencia de primera instancia que contiene la orden de restablecimiento del derecho. 48.
Además, se adicionará el citado ordinal en el sentido de indicar que el reconocimiento de la prima especial de servicios solo tiene lugar desde el 13 de julio de 2015 con ocasión de la prescripción trienal decretada que no fue discutida, hasta el 31 de diciembre de 2020 fecha previa a la entrada en vigencia del Decreto 272 de 2021 que dispuso el reconocimiento de la mentada prima desde el 1 de enero de ese año. 49.
Finalmente, también se adicionará para precisar que los aportes a pensión son imprescriptibles por lo que su reajuste debe obedecer a todo el tiempo en que la demandante tuvo derecho a percibir la prestación, desde el 9 de septiembre de 1998 fecha en que adquirió carácter salarial para aportes pensionales para los servidores de la FGN. 50.
Para efectos de lo anterior, se advertirá a la entidad demandada que solo está obligada a pagar a la demandante y al sistema las diferencias causadas entre lo que devengó y lo que correspondía por concepto de prima especial de servicios y aportes a seguridad social en pensiones, con la precisión de que el total de los haberes de Alba Luz Boada Pedraza no pueden superar los topes señalados por el 33 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 18 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00473-00 (2572-2024) Demandante: Alba Luz Boada Pedraza gobierno nacional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar el ordinal quinto de la sentencia apelada del 15 de diciembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión. Segundo. Revocar parcialmente y adicionar el ordinal cuarto de la sentencia apelada que quedará del siguiente modo:
CUARTO. - Condenar a la nación, Fiscalía General de la Nación, a reconocer y pagar a la demandante Alba Luz Boada Pedraza i) la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 en cuantía del 30% de la asignación básica mensual decretada anualmente por el gobierno nacional, causada desde el 13 de julio de 2015, por prescripción trienal, hasta la fecha en que se haya dado cumplimiento al pago de la prima especial de servicios en los términos del Decreto 272 de 2021 y ii) la reliquidación de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones correspondiente al 30% de la prima especial de servicios que únicamente es factor de salario para la liquidación de los aportes a pensión desde el 9 de septiembre de 1998, los cuales deben reconocerse por todo el periodo de la relación laboral en atención a su imprescriptibilidad, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
Para efectos de lo anterior, advertir que la entidad demandada solo está obligada a reconocer las diferencias causadas entre lo pagado y lo que en realidad correspondía por concepto de prima especial de servicios y aportes al sistema de seguridad social en pensiones, con la precisión de que el total de los haberes percibidos por la demandante no pueden superar los topes señalados por el gobierno nacional.
Tercero. Confirmar en lo demás la sentencia del 15 de diciembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por Alba Luz Boada Pedraza contra la Fiscalía General de la Nación, por las razones expuestas en esta decisión. Cuarto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado.
Quinto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. 19 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00473-00 (2572-2024) Demandante: Alba Luz Boada Pedraza La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Con aclaración de voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. MLBC