CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., catorce (14) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Recurso extraordinario de unificación de Jurisprudencia Radicación: 15001-33-33-004-2019-00071-01 (0603-2025) Demandante: Brandon Ciro David Caicedo Castellanos Demandado: Municipio de Chiquinquirá Temas: Estudio de admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia ______________________________________________________________ Asunto El despacho decide sobre la admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por el demandante contra la sentencia de segunda instancia proferida el 6 de noviembre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Boyacá. 1.
Antecedentes 1.1. Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1.1.1. La demanda 1. Brandon Ciro David Caicedo Castellanos presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad del Oficio No. SG-084-2019, notificado vía correo electrónico el 12 de marzo de 2019, por medio del cual se negó el reconocimiento del pago salarial y prestacional solicitado por el demandante. 2.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó lo siguiente: 2.1. El reconocimiento de la existencia de una relación laboral entre él y el municipio de Chiquinquirá y el reintegro provisional al cargo de profesional universitario o a uno de mejores condiciones; y subsidiariamente, en caso de no reconocerse el reintegro, pidió el pago de la indemnización prevista en el artículo 44 de la Ley 909 de 2004. 1 En adelante CPACA. 2 Radicado: 15001-33-33-004-2019-00071-01 (0603-2025) Demandante: Brandon Ciro David Caicedo Castellanos 2.2.
El pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir desde la terminación del vínculo laboral con la demandada hasta el cumplimiento de la sentencia. 2.3. El reconocimiento de la nivelación salarial y, por tanto, el pago del reajuste y la diferencia salarial, según el nivel del cargo de los empleados públicos vinculados al municipio.
En subsidió de ello, pidió el pago del incremento salarial por los años de servicio, tomando como base la remuneración que el demandante percibió a título de honorarios. 2.4. El pago de los derechos salariales y prestacionales derivados de la relación laboral encubierta, la indemnización por mora [Ley 244 de 1995], la indemnización moratoria [Ley 50 de 1990], y demás prestaciones sociales devengadas por un empleado público de similares características a las de él. 2.5.
El reconocimiento y pago de los valores correspondientes a las pólizas de seguro de responsabilidad civil extracontractual que él pagó para la ejecución de cada contrato de prestación de servicios. 2.6. La declaración de que el tiempo laborado por el demandante bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios debe ser computado para efectos pensionales. 2.7.
La indexación de las sumas resultantes y el pago de intereses moratorios desde el momento en que las acreencias laborales se hicieron exigibles hasta el pago efectivo. 2.8. La condena en costas a cargo de la demandada. 1.1.2. Trámite del proceso 3. El Juzgado 4 Administrativo de Oralidad del Circuito de Tunja profirió sentencia de primera instancia el 28 de junio del 20212 en la cual accedió parcialmente pretensiones de la demanda. 4.
La anterior decisión fue apelada por ambas partes y los recursos fueron concedidos en auto del 29 de julio del 2021. 5. El Tribunal Administrativo de Boyacá en sentencia del 6 de noviembre de 20243, resolvió el recurso de apelación interpuesto por las partes, revocó la sentencia recurrida y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda pues, según se indicó, si bien el demandante había probado los elementos de la prestación personal del servició y la remuneración, lo cierto era que no se había acreditado el elemento 2 Visible a índice 31 de Samai, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento en primera instancia, archivo «06. 2019-00071 Sentencia (Accede parcialmente.
Contrato realidad).pdf». 3 Visible a índice 25 de Samai tribunales. 3 Radicado: 15001-33-33-004-2019-00071-01 (0603-2025) Demandante: Brandon Ciro David Caicedo Castellanos de la subordinación. Al respecto, se precisó lo siguiente: «100. Del análisis del conjunto de pruebas allegadas al expediente, tanto documentales como testimoniales, no permite establecer que en el presente asunto el elemento de la subordinación, pilar de la relación laboral haya sido acreditado, pues según los informes presentados por el demandante, se observa que eran actividades que fueron pactadas en los diferentes contratos de prestación de servicios, excepto algunas de fueron realizadas por el actor, como ayudar en la elaboración de una carroza y repartir agua en carrotanque, las cuales no estaban expresas, sin embargo, las mismas fueron realizadas de manera esporádica y en conceso con el supervisor del contrato, pues no se demostró que hubieran sido impuestas arbitrariamente, circunstancia frente a la cual las testigos manifestaron que no les constó que el demandante hubiera realizado esas actividades. 101.
La Sala no puede dejar de precisar que si bien unas de las pruebas más eficaces en el propósito de demostrar el elemento de la subordinación en casos como el sub examine son los testimonios, estos deben ser valorados en forma conjunta y con los demás medios de convicción que militan en el expediente siempre y cuando hayan sido allegados al trámite oportunamente. 102.
En cuanto a los siguientes términos comprendidos entre el 15 de enero de 2016 al 18 de febrero de 2016; del 24 de diciembre de 2016 al 12 de febrero de 2017; del 13 de julio de 2017 al 22 de octubre de 2017; del 30 de diciembre de 2017 al 31 de enero de 2018 y del 1 de julio al 14 de agosto, que fueron reclamados por el demandante para que se reconocieran por haber laborado sin contrato de prestación de servicios, la Sala dirá que, respecto de esos tiempos, la parte demandante no logró probar que dicha situación hubiese sido así, pues las testigos no manifestaron nada frente a dicha circunstancia y tampoco del material probatorio que fue allegado dentro de la oportunidad procesal correspondiente se logró probar lo dicho. 103.
En consecuencia, al haber prosperado la teoría de la parte demandada, la Sala revocará la sentencia proferida por la primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones y, en su lugar, negará las pretensiones de la demanda al no haberse logrado probar el elemento de la subordinación y lograr que se configurará una relación laboral, legal y reglamentaria, que permitiera la nulidad del oficio demandado». 1.2.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 6. El demandante interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, en el que señaló que se había inobservado y contrariado las siguientes sentencias de unificación: 6.1. Sentencia del 19 de febrero de 2009, proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso 73001-23-31-000-2000-03449- 01(3074-05). 6.2.
Sentencia del 25 de agosto de 2016, proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso 23001-23-33-000-2013-00260- 01(0088-15)4. 4 También identificada así: CE-SUJ2-005-16. 4 Radicado: 15001-33-33-004-2019-00071-01 (0603-2025) Demandante: Brandon Ciro David Caicedo Castellanos 6.3.
Sentencia del 9 de septiembre de 2021, proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso 05001-23-33-000-2013-01143- 01 (1317-2016)5. 7. Al respecto, el demandante se limitó en señalar que la sentencia del 9 de septiembre de 2021 había señalado la siguiente regla: «[q]ue las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo». 8.
Adicionalmente, señaló que la labor desempeñada por él con la entidad demandada fue subordinada y que, por tal razón, debía anularse la sentencia recurrida, para en su lugar accederse a las pretensiones de la demanda. 9. El recurso extraordinario fue concedido por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 21 de febrero de 20256. 2. Consideraciones 2.1.
Examen de los requisitos de admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en el caso concreto 10. Sería del caso verificar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad del recurso previstos en los artículos 257 a 262 del CPACA, de no ser porque se advierte que se configura una de las causales de rechazo establecidas en el artículo 265 ibidem. 11.
Al respecto, se observa que Brandon Ciro David Caicedo Castellanos interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de segunda instancia, proferida el 6 de noviembre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, pues consideró que aquella inobservó y contrarió las sentencias de unificación proferidas por la Sala Plena de la Sección Segunda de esta Corporación que se refieren a continuación: i) del 19 de febrero de 2009 dentro del proceso 73001-23-31-000-2000-03449-01 (3074-05); ii) del 25 de agosto de 2016 dentro del proceso 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15); y iii) del 9 de septiembre de 2021 dentro del proceso 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317- 2016). 5 También identificada así: SUJ-025-CE-S2-2021. 6 Visible a índice 32 de Samai tribunales. 5 Radicado: 15001-33-33-004-2019-00071-01 (0603-2025) Demandante: Brandon Ciro David Caicedo Castellanos 12.
Al respecto, se advierte que las sentencias presuntamente desconocidas si corresponden a sentencias de unificación, las cuales que han desarrollado como reglas jurisprudenciales, las siguientes: Sentencia de unificación Criterios unificados Sentencia del 19 de febrero de 2009, proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso 73001-23-31-000-2000- 03449-01(3074-05) En esta sentencia se unificaron los siguientes criterios: - La liquidación de la indemnización que se deriva de la declaratoria de una relación laboral.
Se indicó que quien pretende demostrar el contrato realidad no se convierte automáticamente en empleado público; sin embargo, tal situación no permite restringir la posibilidad de que, acreditados los elementos de la relación laboral encubierta, se ordene una «indemnización reparatoria con base en los honorarios pactados en el contrato», que incluya el pago de las prestaciones sociales que nunca fueron sufragadas. - El término para contabilizar la prescripción. Se precisó que es a partir de la decisión judicial que desestima los elementos de la esencia del contrato de prestación de servicios que se hace exigible la reclamación de derechos laborales tanto salariales como prestacionales, toda vez que el derecho surge a partir de ella, y por ende la morosidad empieza a contarse a partir de la ejecutoria de esta sentencia. Sentencia del 25 de agosto de 2016, proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso 23001-23-33-000-2013- 00260-01(0088-15) En esta providencia se unificó la jurisprudencia, así: «1.º Unifícase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, en el sentido de que (i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin 6 Radicado: 15001-33-33-004-2019-00071-01 (0603-2025) Demandante: Brandon Ciro David Caicedo Castellanos embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;
(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho;
(vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva. 2.° Unifícase la jurisprudencia en lo referente a que en las controversias relacionadas con el contrato realidad, (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro- contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación».
Sentencia del 9 de septiembre de 2021, proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso 05001-23-33-000-2013- 01143-01 (1317-2016) En esta providencia se unificaron unos criterios aplicables a las relaciones laborales encubiertas, los cuales se plasmaron en las siguientes reglas: «(i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente 7 Radicado: 15001-33-33-004-2019-00071-01 (0603-2025) Demandante: Brandon Ciro David Caicedo Castellanos temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal». 13. De conformidad con lo anterior, se encuentra que no hay lugar a tramitar el recurso extraordinario de unificación de la referencia por las razones que a continuación se pasan a exponer: 13.1.
Si bien el recurrente identificó las sentencias de unificación que, a su juicio, fueron desconocidas por el Tribunal al resolver la segunda instancia, no se evidencia unidad de materia entre el caso concreto y las reglas jurisprudenciales contenidas en dichas providencias, pues estas no fijaron reglas sobre la determinación de la subordinación, aspecto que fue determinante para negar las pretensiones de la demanda. 13.2.
Aunque las sentencias de unificación invocadas abordan temas relacionados con el reconocimiento de relaciones laborales, la realidad es que no existe unidad de materia entre las sentencias de unificación invocadas por el recurrente y su caso particular ya que los elementos de la relación laboral deben ser evaluados y comprobados en cada caso concreto.
Es decir, la mera presencia de los elementos mencionados no implica que las sentencias de unificación relacionadas en el recurso hayan unificado el asunto específico que se debate en este proceso. 13.3. En realidad, la inconformidad del recurrente se circunscribe a la valoración probatoria realizada por el Tribunal de Boyacá sobre la subordinación, aspecto que no fue objeto de unificación en las sentencias presuntamente desconocidas por el a quo. 14.
En consecuencia, al no existir unidad de materia entre las sentencias de unificación invocadas por el recurrente y el caso concreto, no es posible aplicar aquellas al presente asunto. Esta situación ha sido claramente establecida por el legislador como causal de rechazo del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. 8 Radicado: 15001-33-33-004-2019-00071-01 (0603-2025) Demandante: Brandon Ciro David Caicedo Castellanos 15.
Se encuentra que lo pretendido por el recurrente es reabrir el debate jurídico en esta etapa procesal, en tanto no se comparte la decisión del juez natural de negar el reconocimiento de la relación laboral; es decir, busca configurar una nueva instancia para efectuar un estudio respecto de los aspectos que resultan desfavorables a las pretensiones de la demanda, en específico reabrir el debate sobre la existencia del elemento de la subordinación, lo cual no es objeto de unificación por ninguna de las providencias que se señalan en el recurso extraordinario. 16.
Así las cosas, en virtud de lo previsto en el artículo 265 del CPACA, se rechazará de plano el presente recurso extraordinario de unificación por resultar improcedente, en consecuencia, se ordenará por intermedio de la secretaría la devolución del expediente al tribunal de origen. 17. En cuanto a la condena en costas, se destaca que de conformidad con el artículo 265 ibidem «se condenará en costas al recurrente, cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no- es aplicable al caso».
No obstante, no hay lugar a ellas comoquiera que no aparecen causadas en el proceso. En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
Primero. Rechazar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por Brandon Ciro David Caicedo Castellanos contra la sentencia de segunda instancia, proferida el 6 de noviembre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia. Segundo. No condenar en costas al recurrente al no aparecer causadas en el proceso.
Tercero. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Cuarto. Ejecutoriada la presente providencia, por secretaría devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. Quinto. Dejar las constancias de rigor en la plataforma Samai. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma 9 Radicado: 15001-33-33-004-2019-00071-01 (0603-2025) Demandante: Brandon Ciro David Caicedo Castellanos del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. LEBA