Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la accionada contra la sentencia proferida el 28 de noviembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), mediante la cual declaró «no probadas las excepciones propuestas por la ejecutada» y ordenó seguir adelante con la ejecución.

ANTECEDENTES 1.1 La demanda (ff. 38 a 47). La señora María Sofía Garzón de Barrero, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar demanda ejecutiva, conforme a los artículos 297 a 299 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.

Se libre mandamiento de pago «[p]or la suma de CUATRO MILLONES DOSCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL CINCUENTA PESOS MLC ($4.299.050), por concepto de intereses moratorios derivados de la [s]entencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - [s]ección [s]egunda - [s]ubsección A de fecha 13 de marzo de 2008, debidamente ejecutoriada el día 3 de junio [siguiente] […], los cuales fueron causados desde el 4 de junio de 2008 hasta cuando se efectúe el pago total de la misma, de conformidad con lo establecido en el inciso 5 del artículo 177 del C.C.A. […]» (sic). 1.1.2 Fundamentos fácticos.

Relata la ejecutante que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 13 de marzo de 2008, condenó a la extinguida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) a la reliquidación de la pensión gracia reconocida a su favor; decisión que quedó ejecutoriada el 3 de junio siguiente. Que Cajanal, en cumplimiento de la anterior orden, emitió Resolución PAP 4669 de 19 de mayo de 2010 y reajustó la citada prestación. Que en agosto de 2010 la extinguida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) reportó al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (Fopep) la novedad de inclusión en nómina de la referida Resolución, para lo cual canceló la suma de $2.818.013, por concepto de pago de diferencia de mesadas atrasadas e indexación; no obstante, no incluyó los intereses moratorios causados. 1.2 Rechazo de demanda (ff. 49 a 52).

Por medio de providencia de 23 de julio de 2015, el Tribunal de instancia rechazó el libelo introductorio, al considerar «[…] la ocurrencia del fenómeno jurídico de la caducidad», decisión apelada por la ejecutante. Esta subsección, a través de auto de 14 de junio de 2018 (ff. 73 a 77), la revocó, en la medida en que «[…] el término de caducidad […] fue suspendido en virtud del procedimiento liquidatorio de la empresa industrial y comercial del Estado Cajanal, con fundamento en lo dispuesto por las Leyes 1105 de 2006 y 510 de 1999, así como el Decreto 2196 de 2009 y el Decreto ley 254 de 2000». 1.3 Mandamiento de pago (ff. 85 a 91).

Con proveído de 23 de octubre de 2018, el a quo libró mandamiento de pago a favor de la accionante por la suma de $1.782.439, por concepto de «[…] intereses moratorios […] que se causaron en el período comprendido entre el 4 de junio de 2008 y el 30 de agosto de 2010 […]», valor que debe ser indexado desde «[…] el 1 de septiembre de 2010 (día siguiente al de pago del capital adeudado) […] hasta la fecha del pago efectivo de las sumas aquí determinadas». 1.4 Contestación (ff. 111 a 115).

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) se opuso a la prosperidad de las pretensiones; respecto de los hechos afirma que algunos son ciertos y otros no, por lo que deben probarse; y su defensa se limitó a la formulación de las excepciones denominadas caducidad de la acción ejecutiva y prescripción. 1.5 La providencia apelada (ff. 141 a 149).

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), con sentencia de 28 de noviembre de 2019, declaró «no probadas las excepciones propuestas por la ejecutada», ordenó seguir adelante con la ejecución y la liquidación del crédito, y se abstuvo de condenar en costas a la accionada. Como sustento de su decisión, expuso que «[…] el Consejo de Estado mediante providencia de 30 de junio de 2016 […] se refirió en extenso a la suspensión del término de caducidad para demandar ejecutivamente a las entidades estatales en proceso de liquidación, señalando en concreto respecto de la Caja Nacional de Previsión Social que los términos de prescripción y de caducidad de las obligaciones a cargo de la entidad liquidada se suspendieron desde el 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013».

En consecuencia, «[…] dos son los momentos que deben tenerse en cuenta para efectos de la suspensión y conteo del término de caducidad, por una parte, en algunos casos se reactivó aquel plazo el 8 de noviembre de 2011 si la petición de cumplimiento se realizó y competía atenderla a la UGPP de acuerdo con el Decreto 4269 de 2011; y por otra, las obligaciones cuyo cumplimiento incumbía a Cajanal, el término se reactivó el 12 de junio de 2013 cuál es el caso que nos ocupa, pues la sentencia presentada como título cobró ejecutoria el 1 de agosto de 2008 es decir cuando ya CAJANAL se encontraba en liquidación» (sic).

Que «[ ] corresponde seguir con la ejecución por los intereses de mora causados entre el 3 de junio de 2008 y el 30 de agosto de 2010 […], haciendo claridad respecto a que el capital sobre el cual se liquidarán será el pagado tardíamente por la ejecutada, luego de efectuar las respectivas deducciones con destino al sistema de salud, cálculos que se realizarán al momento de liquidación del crédito». 1.6 El recurso de apelación (ff. 156 y 157).

La ejecutada, por conducto de apoderada, interpuso recurso de apelación, por cuanto «[n]o es posible acceder a las pretensiones de la ejecutante, toda vez que […] no cumple con los requisitos para el pago de las sumas ordenadas mediante el mandamiento de pago emitido […]», toda vez que el título ejecutivo quedó «[…] ejecutoriado el 03 DE JUNIO DE 2008 […] [y] el término de 18 meses […] se cumplió el 3 de diciembre de 2009; […] [empero] solo hasta el 15 de julio de 2015 […] inici[ó] acción ejecutiva dejando trascurrir más de 6 años, 7 meses con 1 día entre la fecha de ejecutoria del proceso contencioso y la fecha de la presentación de la demanda del proceso ejecutivo […]» (sic).

TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 27 de enero de 2020 (f. 160) y admitido por esta Corporación a través de auto de 26 de julio de 2022 (f. 176), en el que se dispuso la notificación personal al Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 247 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con proveído de 13 de diciembre de 2022 (f. 181), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por la ejecutada para insistir en sus planteamientos de defensa y apelación. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico.

De conformidad con el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si el período con que contaba la actora para iniciar el proceso ejecutivo, en aras de cobrar las obligaciones impuestas a Cajanal mediante sentencia, fue suspendido en virtud de la liquidación de dicha entidad. 3.3 El fenómeno de la caducidad en los procesos ejecutivos.

En principio, cabe precisar que respecto de la oportunidad para incoar demanda ejecutiva, el artículo 164 (numeral 2, letra k) del CPACA prevé: La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] k) Cuando se pretenda la ejecución con títulos derivados del contrato, de decisiones judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cualquier materia y de laudos arbitrales contractuales estatales, el término para solicitar su ejecución será de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenida; […] Resulta claro que el hito a partir del cual ha de ser contado el término para formular pretensiones de ejecución ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, es el día en que se haga exigible el crédito.

Para el caso de las sentencias judiciales como títulos ejecutivos, las obligaciones en ellas impuestas podrán ser cobradas en diferentes oportunidades, según la norma procesal con la que hayan sido concebidas. Si la providencia se expidió bajo el sistema descrito en el Decreto 01 de 1984 (CCA), sus mandatos relacionados con el pago o devolución de dinero por parte de una entidad pública, podrán ser reivindicados cuando hayan trascurrido 18 meses a partir de la ejecutoria de la decisión judicial.

Mientras que si el fallo fue expedido según las reglas del CPACA, su cumplimiento podrá demandarse en momentos diferentes, según el tipo de condena impuesta a la Administración: cuando consista en pagar o devolver una suma de dinero, su cobro jurisdiccional podrá iniciarse cuando hayan trascurrido 10 meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia; en cambio, cualquier otra clase de prestación, podrá reclamarse ante un juez al término de 30 días siguientes a la ejecutoria de la respectiva condena.

Por tanto, en materia de exigibilidad de las obligaciones derivadas de fallos judiciales, los términos descritos se imponen como verdaderos plazos perentorios. 3.4 Suspensión de la caducidad para iniciar procesos ejecutivos contra Cajanal en Liquidación. La jurisprudencia de esta Corporación ha sido uniforme al aceptar que el procedimiento liquidatorio de Cajanal ha implicado, tanto la imposibilidad de iniciar y continuar con procesos ejecutivos contra dicha entidad, como la suspensión de los términos con que los acreedores contaban para provocar ese tipo de trámite.

Lo anterior por cuanto, según el artículo 2º. del Decreto 2196 de 2009, los parámetros del procedimiento liquidatario de Cajanal serían los descritos en el Decreto ley 254 de 2000, «[p]or el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional», modificado por la Ley 1105 de 2006, que en su artículo 1º. remite al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF) y a las normas que lo desarrollan, para reglamentar los vacíos de dicho trámite, remisión normativa a partir de la cual esta Corporación comprende que, por ser modificatoria del artículo 116 del EOSF, una de las directrices jurídicas de la liquidación de Cajanal fue el artículo 22 (letra g) de la Ley 510 de 1999, que en lo pertinente dispuso: El artículo 116 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, quedará así: La toma de posesión conlleva: […] g) La interrupción de la prescripción y la no operancia de la caducidad respecto de los créditos a cargo de la entidad que hayan surgido o se hayan hecho exigibles antes de la toma de posesión. […] Ahora bien, con auto de 30 de junio de 2016, esta sección fijó una serie de restricciones acerca de los escenarios y períodos en que operaba la referida suspensión. La providencia sostiene que no es dable congelar con uniformidad el curso de la caducidad, debido a que, en torno al desordenado trámite de liquidación de Cajanal, se suscitaron diversas hipótesis y situaciones fácticas, merecedoras de trato diferenciado.

Esto se discurrió en la referida providencia: De esta forma, es necesario que el juez identifique a partir de qué momento se hizo exigible la obligación judicial y la fecha en la cual se pudo efectivamente perseguir judicialmente su cumplimiento ante CAJANAL o UGPP, teniendo en cuenta que la caducidad de [sic] medio de control se suspenderá sólo a partir del momento en que inició el período liquidatorio de CAJANAL EICE y se reactivará: a. El 8 de noviembre de 2011 si la petición de cumplimiento se realizó y competía atenderla a la UGPP de acuerdo con el Decreto 4269 de 2011 o, b. Para aquellas obligaciones cuya petición de cumplimiento correspondía atender a CAJANAL en liquidación, conforme el mismo decreto, la reactivación será el 12 de junio de 2013, día siguiente a la fecha en la que culminó la liquidación de aquella entidad y por ende la obligación podía perseguirse en cabeza de la UGPP.

En atención a lo dicho, resulta oportuno recordar que para reglamentar la ejecución de procesos misionales con carácter pensional y otras actividades afines relativas a la liquidación de Cajanal, con el Decreto 4269 de 8 de noviembre de 2011 fueron distribuidas las competencias entre dicha entidad y su sucesora procesal, la UGPP. Se estableció con el mencionado acto administrativo que las solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas serían atendidas por una u otra, según la fecha de su presentación. Por ende, las reclamaciones presentadas a partir del 8 de noviembre de 2011 corresponderían a la UGPP, en tanto que las entregadas con anterioridad a ese día recaerían sobre Cajanal en Liquidación. 3.5 Caso concreto.

En el sub lite, la demandante pretende el cumplimiento de las obligaciones contenidas en la sentencia proferida el 13 de marzo de 2008 (ff. 6 a 16), dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2004-07558-01, con la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A) ordenó a Cajanal reliquidar su pensión gracia «[ ] en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual devengado durante el año inmediatamente anterior a la fecha en que adquirió el derecho a la pensión […]», con los parámetros de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo (CCA), es decir, junto con los intereses comerciales y moratorios que llegaran a ser causados; decisión que quedó ejecutoriada el 3 de junio siguiente.

Tal como se refirió en apartados anteriores, esta Corporación ha sostenido que durante el procedimiento de liquidación de Cajanal no trascurrió el término de caducidad de las demandas ejecutivas por obligaciones a cargo de esa entidad. Así se afirmó en auto de 16 de febrero de 2017, entre otros, según el cual: [S]e concluye que no transcurre el término de caducidad de las acciones derivadas de las obligaciones a cargo de la entidad liquidada entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013, fecha esta última a partir de la cual se reanudó el conteo de los cinco (5) años de caducidad de las acciones ejecutivas contra la entidad liquidada […] Ahora bien, en concordancia con el artículo 177 del CCA, vigente para la época en que se profirió el referido fallo, y de conformidad con la sentencia C-188 de 1999, su cumplimiento habría sido exigible una vez finalizara el período de 18 meses siguientes a su ejecutoria, de no ser porque durante el lapso comprendido entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013, obraba una restricción para iniciar procesos ejecutivos contra Cajanal, debido a su liquidación. Por tanto, el reclamo judicial de las obligaciones impuestas a esa entidad pendía de un plazo que concluiría al cierre del procedimiento de liquidación. Como se explicó, ese obstáculo fue superado el 11 de junio de 2013 y, por ende, a partir del día siguiente los créditos impuestos a Cajanal serían exigibles judicialmente, aunque no frente a esta, sino ante su sucesora procesal, la UGPP.

Por consiguiente, el plazo de 5 años para solicitar la ejecución del fallo (letra k, numeral 2, del artículo 164 del CPACA) comenzó el 12 de junio de 2013, cuando concluyó la liquidación de la entidad deudora. De tal manera que el cobro ante la jurisdicción sería oportuno hasta el 12 de junio de 2018. En consideración a los argumentos expuestos, para la Sala los cimientos de la decisión recurrida se encuentran acordes con la posición actual de la jurisprudencia, puesto que el término de caducidad fue suspendido en virtud del procedimiento liquidatorio de la empresa industrial y comercial del Estado Cajanal, con fundamento en las Leyes 510 de 1999 y 1105 de 2006, así como los Decretos ley 254 de 2000 y 2196 de 2009.

Se tiene entonces que la «no operancia» de la caducidad, establecida en la letra g) del artículo 22 de la Ley 510 de 1999, no fue condicionada por dicho estatuto, ni por los demás aplicables, a que el acreedor pensional se hiciera parte de la liquidación. Por otra parte, se advierte que la letra d) del artículo 116 del EOSF, modificado por el artículo 22 de la Ley 510 de 1999, cuando proscribe la iniciación de nuevos «procesos» de la clase «ejecutivos» contra «la entidad objeto de toma de posesión por razón de obligaciones anteriores a dicha medida», implica en estricto sentido que se impide promover la ejecución judicial contra Cajanal, lo que no obsta para que, una vez liquidada esta, sus acreedores puedan incoar ese trámite contra la UGPP, que pese a ser una entidad diferente, hace las veces de sucesora de aquella para efectos de asuntos como el reconocimiento pensional, la administración de la nómina de pensionados y otros relacionados.

Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que ordenó seguir adelante con la ejecución. Respecto de la condena en costas, esta Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del CGP, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.

En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.

En razón a que quien se halla habilitado legalmente para ello confirió poder en nombre de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de aquel. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.

Confírmase la sentencia proferida el 28 de noviembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), que declaró «no probadas las excepciones propuestas por la ejecutada» y ordenó seguir adelante con la ejecución en el proceso ejecutivo instaurado por la señora María Sofía Garzón de Barrero contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las razones expuestas en la parte motiva. 2º.

Sin condena en costas en esta instancia. 3º. Reconócese personería al abogado Daniel Felipe Ortegón Sánchez, con cédula de ciudadanía 80.791.643 y tarjeta profesional 194.565 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), en los términos del poder conferido. 4º.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las constancias y anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS