Radicado: 11001-03-15-000-2023-02388-01 Demandante: Danilo Duque Barón 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-02388-01 Demandante: DANILO DUQUE BARÓN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Temas: Tutela contra providencias que rechazaron recursos de apelación y súplica.

Defecto procedimental absoluto. Falta de relevancia constitucional SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia del 22 de junio de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que denegó la tutela. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 9 de mayo de 2023, en ejercicio de la acción de tutela y en nombre propio, Danilo Duque Barón pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de las siguientes providencias dictadas por el Tribunal Administrativo del Cesar: (i) auto del 13 de abril de 2023, que rechazó el recurso de apelación formulado contra la decisión de denegar la nulidad de lo actuado en el proceso de acción de cumplimiento con radicado 20001- 33-33-003-2022-00362-00, y (ii) auto del 4 de mayo de 2023, que rechazó el recurso de súplica interpuesto contra la providencia del 13 de abril de 2023. 2.

Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: 4.1. Tutelar los derechos constitucionales fundamentales al DEBIDO PROCESO, soportado en los subprincipios d Defensa y Contradicción, (Art. 29)12, a la IGUALDAD ante la Ley (Art. 13)13, soportado en los principios de la Buena Fe y Confianza Legítima (Art. 83), AL LIBRE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA (Art. 229)14; soportado en la prevalencia del Derecho Sustancial sobre las formas, como pilares del régimen de la Administración de Justicia estatuido en el (Art. 228)15, y como consecuencia del amparo las providencias emitidas, el 13 de ABRIL DE 2023 QUE RECHAZÓ EL RECURSO DE APELACIÓN en el trámite de incidente de nulidad y el 04 de MAYO de 2023 QUE NEGÓ EL RECURSO DE SÚPLICA dentro del mismo, emitidos por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-02388-01 Demandante: Danilo Duque Barón 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.2. Como consecuencia directa de la protección concedida, se le ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo, emita un auto de trámite CONCEDIENDO EL RECURSO DE APELACIÓN INTERPUESTO OPORTUNAMENTE. 3.

Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: El 28 de febrero de 2022, el Concejo Municipal de Pueblo Bello (Cesar) aprobó el proyecto de acuerdo 004 de 2022, «POR EL CUAL SE REGLAMENTA EL PROCEDIMIENTO PARA LAS AUTORIZACIONES PREVIAS AL SEÑOR ALCALDE PARA LA CELEBRACIÓN DE CONTRATOS ESTATALES». El 10 de marzo de 2022, el señor Danilo Duque Barón, en calidad del alcalde municipal de Pueblo Bello, formuló objeciones contra el proyecto de acuerdo 004 de 2022.

En sesión del 16 de marzo de 2022, el Concejo Municipal de Pueblo Bello desestimó las objeciones propuestas y envió el proyecto de acuerdo al Tribunal Administrativo del Cesar. Por auto del 9 de junio de 2022, el Tribunal Administrativo del Cesar declaró infundadas las objeciones formuladas por el alcalde de Pueblo Bello. La presidenta del Concejo Municipal de Pueblo Bello interpuso acción de cumplimiento con la siguiente pretensión: «Que se ordene al Alcalde Municipal de Pueblo Bello, Cesar, sancionar el Proyecto de acuerdo 004 del 28 de febrero de 2022 “POR EL CUAL SE REGLAMENTA EL PROCEDIMIENTO PARA LAS AUTORIZACIONES PREVIAS AL SEÑOR ALCALDE PARA LA CELEBRACIÓN DE CONTRATOS ESTATALES”, en cumplimiento del artículo 80 de la Ley 136 de 1994».

Por sentencia del 8 de septiembre de 2022, el Juzgado Tercero Administrativo de Valledupar declaró improcedente la acción de cumplimiento, por cuanto la orden de sanción del acuerdo ya fue dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar, en providencia del 9 de junio de 2022. Mediante sentencia del 20 de octubre de 2022, el Tribunal Administrativo del Cesar revocó la sentencia del 8 de septiembre de 2022 y, en su lugar, dispuso: (i) declarar que el alcalde municipal de Pueblo Bello no ha cumplido con la obligación contenida en el artículo 80 de la Ley 136 de 1994, en el sentido de sancionar el Acuerdo 004 del 28 de febrero de 2022, pese a haberse declarado infundadas las objeciones formuladas, y (ii) ordenar al alcalde municipal de Pueblo Bello que sancione el Proyecto de Acuerdo 004 del 28 de febrero de 2022.

El 24 de octubre de 2022, el alcalde de Pueblo Bello solicitó la nulidad de lo actuado en el proceso de cumplimiento, toda vez que dos de los magistrados que decidieron la acción de cumplimiento estaban impedidos, por haber participado en la decisión frente a las objeciones formuladas contra el Acuerdo 004 del 28 de febrero de 2022. El demandante invocó la causal de recusación prevista en el artículo 141 [2] del Código General del Proceso, esto es, «Haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior».

Por auto del 17 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo del Cesar denegó la nulidad, por estimar que lo alegado por el señor Duque Barón no podía encuadrarse Radicado: 11001-03-15-000-2023-02388-01 Demandante: Danilo Duque Barón 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en ninguna de las causales previstas en el artículo 133 del Código General del Proceso.

Además, dijo que tampoco se configura la causal de recusación, por cuanto los procesos de objeciones y de cumplimiento son diferentes y no puede hablarse de instancia anterior. El señor Duque Barón interpuso recurso de apelación contra el auto del 17 de marzo de 2023. Sin embargo, por auto de ponente del 13 de abril de 2023, el tribunal demandado rechazó dicho recurso, por improcedente, de conformidad con los artículos 243A del CPACA y 16 de la Ley 393 de 1997.

Mediante auto del 4 de mayo de 2023, los demás magistrados que conforman la Sala de ese tribunal rechazaron la súplica, porque “el que niega una solicitud de nulidad procesal, no se encuentra taxativamente incluido en el 246 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 66 de la Ley 2080 de 2021”. 4.

Fundamentos de la acción de tutela Preliminarmente, la parte actora adujo que la tutela cumple los requisitos generales de procedibilidad. Que el asunto reviste relevancia constitucional, por evidenciarse la vulneración de derechos fundamentales. Que fueron agotados los mecanismos de defensa disponibles en el trámite del proceso de cumplimiento.

Que los argumentos que sustentan la demanda de tutela fueron debidamente expuestos en el proceso de cumplimiento. En cuanto al fondo del asunto, la parte actora adujo que las providencias del 13 de abril y 4 de mayo de 2023, dictadas por el Tribunal Administrativo del Cesar, incurrieron en defecto procedimental, por lo siguiente: Que el tribunal demandado se limita a usar «un tecnicismo jurídico» para no dar trámite a los recursos de apelación y súplica.

Que lo cierto es que los incidentes son accesorios al trámite de cumplimiento y, por ende, no están sometidos a lo previsto en el artículo 16 de la Ley 393 de 1997. Que «se colige sin ambigüedad alguna, que el artículo 16 de la ley 393 de 1997 usado por el Honorable Magistrado Arango Hoyos del Tribunal Administrativo del Cesar, aplica para las providencias que se dictan dentro el procedimiento de la acción de cumplimento, no siendo así para aquellas que se emitan en el curso de procedimientos exógenos o accesorios al mismo, como son los incidentes los cuales tienen su procedimiento especial taxativamente señalado por la ley 1564 de 2012, la cual opera como ley especial por cuenta de la misma ley 1437 de 2011 que indica que se seguirá el procedimiento indicado en el Código General del Proceso».

Que «de lo expuesto se predica sin temor a equívocos que si el trámite incidental como procedimiento accesorio, trae consigo la apelación para los autos que rechacen su trámite, es porque en el curso de un incidente sin importar cual sea el proceso, SE ADMITE LA APELACIÓN, previendo el legislador precisamente situaciones como esta que ocurre en el caso que nos atañe». 5.

Intervenciones El Tribunal Administrativo del Cesar hizo un recuento detallado del proceso de cumplimiento y manifestó que la nulidad fue debidamente desestimada, por no existir Radicado: 11001-03-15-000-2023-02388-01 Demandante: Danilo Duque Barón 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nulidad asociada al tema de recusación y por no configurarse la causal de recusación. Adujo que el recurso de súplica interpuesto por el demandante contra el auto que denegó la nulidad es abiertamente improcedente, de conformidad con el artículo 246 del CPACA.

El Juzgado Tercero Administrativo de Valledupar aportó copia magnética del expediente de cumplimiento con radicado 20001-33-33-003-2022-00362-00, pero sin pronunciarse sobre el fondo del asunto. El Concejo Municipal de Pueblo Bello no intervino, pese a que fue notificado de la admisión de la demanda de tutela de la referencia, mediante correo electrónico del 19 de mayo de 2023. 6.

Sentencia impugnada Mediante sentencia del 22 de junio de 2023, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, denegó la tutela, previas las siguientes consideraciones: Que, prima facie, se advierte el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Que, tal y como lo advirtió la providencia del 13 de abril de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar, en el proceso de cumplimiento solo son procedentes los recursos de reposición contra el auto que niega la práctica de pruebas y de apelación contra la sentencia de primera instancia. Que, además, el recurso de apelación es improcedente cuando la controversia está en segunda instancia, «no solo por las razones de tipo procedimental expuestas por el Tribunal Administrativo del Cesar, sino por la simple y sencilla razón que el debido proceso, entre otras, garantiza el derecho a la doble instancia, pero nunca a una tercera».

Que la providencia del 4 de mayo de 2023 debió seguir la línea del artículo 16 de la Ley 393 de 1993, esto es, la improcedencia del recurso de súplica en el proceso de cumplimiento. Que, no obstante, ese error no tiene incidencia en el sentido de la decisión, pues, en todo caso, fue declarada la improcedencia del recurso de súplica y se procedió al rechazo. 7.

Impugnación La parte demandante impugnó la sentencia del 22 de junio de 2023. En síntesis, dijo lo siguiente: Que el incidente de nulidad es un trámite accesorio y, por ende, está regulado en el Código General del Proceso. Que, por ende, lo procedente es que sea concedida la apelación y que el Consejo de Estado decida el incidente de nulidad.

Que de ninguna manera se pretende una instancia adicional, por cuanto no se cuestiona la decisión de denegar la nulidad ni los aspectos relacionados con la causal de recusación. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02388-01 Demandante: Danilo Duque Barón 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que la interpretación adoptada por el tribunal demandado es «obtusa y cuadriculada», pues se limita a estudiar el artículo 16 de la Ley 393 de 1997.

Que «en el curso de procedimientos exógenos o accesorios al mismo, como son los incidentes los cuales tienen su procedimiento especial taxativamente señalado por la ley 1564 de 2012, la cual opera como ley especial por cuenta de la misma ley 1437 de 2011 que indica que se seguirá el procedimiento indicado en el Código General del Proceso».

II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela interpuesta por Danilo Duque Barón para dejar sin efectos las providencias del 13 de abril de 2023 y del 4 de mayo de 2023, dictadas por el Tribunal Administrativo del Cesar, que, respectivamente, rechazaron el recurso de apelación y el de súplica interpuesto contra la decisión denegar la nulidad de lo actuado en el proceso de acción de cumplimiento con radicado 20001-33-33-003-2022-00362-00.

La Sala anticipa que la tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional, porque la discusión propuesta por la parte actora es de mera legalidad y no involucra derechos fundamentales. La discusión sobre los recursos procedentes en un incidente de nulidad propuesto luego de haber finalizado la acción de cumplimiento implica la interpretación de normas procesales y esa interpretación corresponde al juez natural del proceso, mas no al juez de tutela.

En consecuencia, se revocará la sentencia impugnada y se declarará improcedente la acción de tutela. Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la relevancia constitucional, y (iii) el análisis del caso concreto. 2. De la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Por un lado, los requisitos generales1 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos2 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3. La relevancia constitucional A partir de la sentencia del 11 de febrero de 2021, dictada en el proceso 11001-03-15- 000-2020-05131-004, la Sección Cuarta del Consejo de Estado fijó cinco criterios para determinar si un asunto tiene relevancia constitucional. 1 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 2 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02388-01 Demandante: Danilo Duque Barón 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En concreto, esos criterios son (i) que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, (ii) que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, (iii) que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela, (iv) que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario y (v) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

En sentencia SU-128 de 2021, la Corte Constitucional explicó que la relevancia constitucional tiene tres finalidades, a saber: «(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;

(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces». También conviene advertir que la Corte también advirtió que «un asunto carece de relevancia constitucional cuando […] la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como, por ejemplo, la correcta interpretación o aplicación de una norma procesal, salvo que de ésta se desprendan claramente violaciones de derechos fundamentales».

Es decir, en discusiones de carácter procesal la relevancia constitucional tiene carácter cualificado, pues no basta con proponer una discusión de carácter procesal, sino que también debe ponerse en evidencia una clara vulneración de derechos fundamentales. 4. Análisis del caso concreto Como se vio en los antecedentes, la discusión propuesta por el señor Danilo Duque Barón se limita a determinar cuál es la norma procesal aplicable a los incidentes de nulidad promovidos en los procesos de cumplimiento.

A partir de esa discusión, el actor sostiene que el tribunal vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, pues, mediante las providencias cuestionadas, rechazó los recursos de apelación y súplica formulados contra la decisión de denegar la nulidad de lo actuado en el proceso de cumplimiento.

A juicio de la Sala, la tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional, toda vez que la discusión que propone la parte actora tiene un carácter eminentemente legal. En este punto, es esencial resaltar que la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito fundamental salvaguardar derechos de las personas frente a decisiones que los vulneran.

Sin embargo, la discusión sobre cuál es la norma procesal aplicable a los incidentes de nulidad que se promueven dentro de una acción de cumplimiento representa un tema de interpretación normativa, es decir, una cuestión relacionada con la legalidad, y no con derechos fundamentales. Esa cuestión eminentemente legal no puede decirla el juez de tutela, sino el juez natural del proceso.

Centrar la atención del juez de tutela en debates sobre normas procesales aplicables desvía el principal propósito de la acción de tutela: proteger derechos fundamentales. El juez de tutela solo puede intervenir si una decisión judicial vulnera un derecho fundamental, pero no para cuestiones de mera legalidad. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02388-01 Demandante: Danilo Duque Barón 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, la Sala tampoco puede pasar por alto que, de acuerdo con los antecedentes expuestos, el señor Duque Barón busca abstenerse de sancionar el Acuerdo 004 del 28 de febrero de 2022, pese a que no prosperaron las objeciones que propuso y que el proceso de cumplimiento culminó con la orden de sancionar el acuerdo.

La Sala no entiende de qué manera se pueden ver afectados los derechos fundamentales del señor Duque Barón, puesto que lo decidido en el proceso de cumplimiento se limita a hacerlo cumplir un deber que tiene como alcalde municipal de Pueblo Bello. Es decir, no existe correlación entre la discusión procesal propuesta y los derechos fundamentales personales del señor Duque Barón. También se advierte que el demandante ha podido ejercer de manera adecuada las garantías de defensa y contradicción, pues, se reitera, intervino y fue escuchado en el trámite de las objeciones y del proceso de cumplimiento.

Siendo así, se revocará la sentencia impugnada y, en su lugar, se declarará improcedente la acción de tutela de la referencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA 1. Revocar la sentencia impugnada, que denegó el amparo.

En su lugar, declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Danilo Duque Barón, por las razones expuestas. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN