Radicado: 25000-23-37-000-2017-00373-01 (25573) Demandante: Telecenter Panamericana Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., nueve (09) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2017-00373-01 (25573) Demandante Telecenter Panamericana Ltda. Demandado: UGPP Temas: Aportes.

Sistema de Protección Social (SPS). Potestad de gestión. Término de caducidad. Motivación del acto definitivo. Valoración probatoria. Ingreso base de cotización (IBC). Vacaciones. Salario integral. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia del 21 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que resolvió (índice 21): Primero: Declárese la nulidad parcial de la Liquidación Oficial No. RDO 659 de 5 de agosto de 2015 y de la Resolución No. RDC 661 de 21 de octubre de 2016 expedidas por la UGPP, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo: A título de restablecimiento del derecho, declárese la firmeza de las autoliquidaciones de planillas PILA de los períodos gravables de enero a diciembre de 2011 y ordénese a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP el recálculo del salario integral de los trabajadores relacionados en la parte motiva de esta providencia en los subsistemas de salud, pensión y FSP.

Tercero: Accédase a la solicitud de devolución de pagos en exceso bajo la condición de que realizada la correspondiente liquidación resulte un saldo a favor de la demandante y se establezca claramente de su pago. Niéguese el reconocimiento de indemnización de perjuicios por no aparecer temeraria la actuación de la demanda. Cuarto: Niéguense las demás pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Entre el 08 de febrero de 2011 y el 10 de enero del 2012, la actora autoliquidó los aportes al Sistema de la Protección Social (SPS), correspondientes a los periodos que van de enero a diciembre de 2011 (f. 2110). Esas declaraciones y las de los 12 periodos de 2013 fueron revisadas por la demandada, en el marco de un procedimiento administrativo en el cual profirió el Requerimiento para declarar o corregir nro. 566, del 14 de julio de 2014, notificado el 25 de julio de 2014 (ff. 74 a 84) y ampliado con Resolución del 27 de noviembre de 2014 (f. 2110); actos que precedieron la expedición de la Liquidación Oficial nro.

RDO 659, del 5 de agosto de 2015 (ff. 86 a 136). Dicha decisión fue modificada por 1 Del historial de actuaciones registradas en el repositorio informático Samai. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00373-01 (25573) Demandante: Telecenter Panamericana Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 la Resolución nro.

RDC 661, del 21 de octubre de 2016 (ff. 160 a 189), que disminuyó el monto de los aportes liquidados oficialmente y de la sanción por inexactitud impuesta.

ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la actora formuló las siguientes pretensiones (ff. 11 a 13): 1. Se decrete la Nulidad de los actos administrativos contenidos en los siguientes pronunciamientos: a. Requerimiento para declarar y/o corregir No. 566 de fecha catorce (14) de julio de 2014 por la cual “La subdirectora de Determinación de Obligaciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Profiere el presente Requerimiento para Declarar y/o Corregir teniendo en cuenta que una vez realizada la fiscalización de los períodos 01/01/2011 al 31/12/2013, se estableció que Telecenter Panamericana Ltda no ha cumplido con pago de los aportes al Sistema de la Protección Social por los períodos 01/01/2011 al 31/12/2011 y 01/01/2013 al 31/12/2013” y el cual fue expedido por la señora en su calidad de Subdirectora de Determinación de Obligaciones – Dirección de Parafiscales de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. b. Resolución – Liquidación Oficial No. RDO 659 de fecha cinco (05) de agosto de 2015, expedida por el Subdirector de Determinación de Obligaciones –Dirección de Parafiscales de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, “Por medio de la cual se profiere a la sociedad Telecenter Panamericana Ltda, Liquidación Oficial por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, por los períodos de enero a diciembre de 2011 y 2013, y se sanciona inexactitud por el período 2013”. c. Resolución No. RDC 661 de fecha veintiuno (21) de octubre de 2016, expedida por el Director de Parafiscales de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución No. RDO 659 del 05 de agosto de 2015, a través de la cual se profirió Liquidación Oficial a Telecenter Panamericana Ltda por omisión, mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pago de los aportes al Sistema de la Protección Social, por los períodos de enero a diciembre de 2011 y 2013, e impuso sanción por inexactitud por el período 2013”. 2.

Que como consecuencia de la declaración de nulidad, se proceda a declarar a título de Restablecimiento de Derecho: Principales: a. Que se declaren sin validez ni efectos el Requerimiento para declarar y/o corregir No. 566 de fecha catorce (14) de julio de 2014; la Liquidación Oficial No. RDO 659 de fecha cinco (05) de agosto de 2015 y la Resolución No. RDC 661 de fecha veintiuno (21) de octubre de 2016, y en su lugar se declare que mí representada se encuentra a paz y salvo con todas y cada una de las entidades recaudadoras descritas en los Actos Administrativos demandados, por cuanto ha sido cumplidora de sus deberes y obligaciones legales, respecto de los aportes que por ley le imponen, a título de contribuciones y aportes al sistema de seguridad social y parafiscal. b. Que se ordene a la U.G.P.P. a que, en caso de haber sido necesario por parte de mi representada efectuar algún pago de la supuesta obligación prevista en la Resolución No. RDC 661 de fecha veintiuno (21) de octubre de 2016 con destino a las entidades recaudadoras allí mencionadas y en aras de evitar posibles medidas cautelares por parte de la accionada, se ordene el reembolso de dicho saldo, que se estima en una cuantía inicial de ciento once millones ochocientos setenta mil trescientos pesos m/cte.

($111.860.300) por presunta mora e inexactitud en la presentación de Radicado: 25000-23-37-000-2017-00373-01 (25573) Demandante: Telecenter Panamericana Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de Protección Social por los períodos comprendidos entre 01/01/2011 al 31/01/2011 y 01/01/2013 al 31/12/2013, junto con sus intereses moratorios cancelados, declarándose desde ahora que el mismo no constituiría reconocimiento alguno de la deuda imputada a mi representada, por lo que éste se realizaría única y exclusivamente con el fin de evitar medidas cautelares en contra de los activos de mi representada.

La misma devolución se requiere, en caso de que mi representada sea conminada a la suscripción de cualquier caución que deba ser necesaria de tomar, con la finalidad de evitar posibles medidas cautelares por parte de la accionada, para lo que se requiere la devolución del valor de prima o costo asumido. La gestión de la devolución del pago, se requiere por parte de la UGPP, en su calidad de causante del pago de la obligación. c. Que se ordene a la U.G.P.P. a que, en caso de haber sido necesario por parte de mi representada efectuar algún pago por la sanción por inexactitud prevista en la Resolución No. RDC 661 de fecha veintiuno (21) de octubre de 2016 y en aras de evitar posibles medidas cautelares por parte de la accionada, se ordene a este el reembolso de la suma de cuarenta y tres millones cuatrocientos veintiséis mil cuatrocientos noventa y cinco pesos m/cte.

($43.426.495), declarándose desde ahora que el mismo no constituiría reconocimiento alguno de la deuda imputada a mi representada, por lo que éste se realizaría única y exclusivamente con el fin de evitar medidas cautelares en contra de los activos de mí representada. d. Que se condene a la UGPP, en caso de haber sido necesario realizar cualquiera de las actuaciones descritas en los literales anteriores, a cancelar a mi mandante el valor correspondiente, indexado y actualizado conforme al Índice de Precios al Consumidor, en los términos del artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. e. Que se ordene el reconocimiento de la indemnización plena de perjuicios (daño emergente y lucro cesante) causados a Telecenter Panamericana Ltda. por parte de la UGPP con la expedición y aplicación de los actos objeto de demanda; perjuicios que se estiman en al menos cincuenta millones de pesos m/cte.

($50.000.000) o el mayor valor que se pruebe dentro del proceso. Subsidiaria: a. En caso de que no se acceda a los literales b) y c) de las pretensiones de restablecimiento de derecho principales; solicito que se condene a la UGPP para que de su propio presupuesto, cancela a mi mandante los valores pagados en relación que se relacionan con dicho literal, siendo incluidos como parte del concepto de daño emergente a ser reconocido a mi representada dentro de la indemnización plena de perjuicios que se solicita en el literal e) de dicho capítulo de pretensiones de restablecimiento de derecho principales.

A los anteriores efectos, invocó como normas vulneradas los artículos 6.°, 29, 85, 95.9, 229 y 338 de la Constitución; 40 de la Ley 153 de 1887; 51, 53, 127, 128, 132, 133, 134, 165, 189 y 192 del CST (Código Sustantivo del Trabajo, Decreto 2663 de 1950); 17 de la Ley 21 de 1982; 27, 683, y 714 del ET; 156 de la Ley 1151 de 2007; 20 de la Ley 1393 de 2010; 3.°, 5°, 43, 50 y 137 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Ley 1437 de 2011); 624 de la Ley 1564 de 2012; 180 de la Ley 1607 de 2012 y 71 del Decreto 806 de 1998; bajo el siguiente concepto de violación (ff. 18 a 61): Sostuvo que la liquidación oficial fue proferida cuando había transcurrido el plazo previsto en el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012, pues la ampliación del requerimiento para declarar o corregir no modificaba el dies a quo, al no estar prevista como una de las etapas del procedimiento de revisión reglado por la disposición citada.

También, defendió que la demandada había perdido la potestad de fiscalización respecto de las declaraciones de los 12 periodos de 2011, porque omitió notificar el requerimiento para declarar o corregir dentro del plazo señalado en el artículo 714 del ET (aplicable por remisión del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007). Argumentó que su contraparte violó sus derechos de defensa y contradicción, porque omitió motivar las glosas a las Radicado: 25000-23-37-000-2017-00373-01 (25573) Demandante: Telecenter Panamericana Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 autoliquidaciones, impidiéndole conocer la forma en que fue determinada la obligación tributaria a su cargo (señaladamente, el cálculo de la base gravable).

Asimismo, alegó que la demandada carecía de competencia para clasificar pagos extra-salariales como salario para gravarlos con los aportes al SPS, porque la competencia para aplicar e interpretar las normas laborales es de los jueces ordinarios. Agregó que los actos acusados infringieron el espíritu de justicia y la regla de «in dubio pro contribuyente», al desconocer los pagos de los aportes al SPS que fueron realizados con las planillas de los periodos de la litis.

De otra parte, identificó cuatro trabajadores frente a los cuales considera que su contraparte determinó los aportes, con base en pagos diferentes de los reportados en la nómina o desconociendo la forma en la que se determinan las contribuciones en los periodos de permisos no remunerados. Sostuvo que la demandada erró al determinar los aportes del periodo anterior al de las vacaciones, ya que adicionó a la base gravable pagos anticipados (i.e. por concepto de salario y vacaciones) que se efectuaron a quienes las solicitaban, desconociendo que esos rubros correspondían a ingresos que se causaban en el periodo de disfrute de las vacaciones.

También, discutió que esos pagos hicieran base para el cálculo del límite de los pagos desalarizados del periodo en que se realizaron, por cuanto correspondían a un devengo del periodo siguiente. Análogamente, indicó que, para los aportes del periodo de vacaciones, se tomaron en cuenta días superiores a los de descanso. Respecto de seis trabajadores que devengaron salario integral, adujo que la UGPP tomó como IBC (ingreso base de cotización) el equivalente a 10 SMLMV, no obstante que la base gravable correspondía al 70% de la remuneración integral proporcional a los días efectivamente laborados.

Finalmente, debatió que se le sancionara por inexactitud sin valorar su ausencia de culpabilidad y actuar de buena fe, aun cuando cumplió con las obligaciones tributarias a su cargo, puesto que como está probado nunca tuvo alguna reclamación de las administradoras de los aportes. Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la actora (ff. 2076 a 2109), para lo cual defendió como tempestiva la liquidación oficial, por cuanto se notificó dentro de los seis meses siguientes al vencimiento del plazo para responder la ampliación del requerimiento para declarar o corregir, conforme lo preveía el artículo 708 del ET, aplicable por remisión del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007.

Adujo que esa remisión normativa únicamente operaba para las normas procedimentales y de forma residual, que era inaplicable el artículo 714 del ET, pues el artículo 178 de 2012 reguló el término de caducidad de la potestad de gestión de los aportes al SPS sin prever la firmeza de las autoliquidaciones. Por ello, defendió como oportuna la fiscalización de los aportes de los periodos de 2011, ya que el requerimiento para declarar o corregir se notificó dentro del plazo previsto en el artículo 178 ibidem.

Agregó que no se configuró la falsa motivación de los actos, por cuanto expuso el sustento normativo para las glosas a las autoliquidaciones, las pruebas que fueron valoradas y los cálculos efectuados para la determinación de la obligación a cargo de la demandante. Destacó que, liquidó los aportes conforme con las normas aplicables. Al efecto, explicó que, en los casos de permisos y vacaciones, determinó los aportes a salud y pensiones con base en el salario reportado en el periodo anterior a la novedad y, las contribuciones con destino al subsidio familiar, SENA e ICBF tomó como base la remuneración del descanso.

Precisó que la actora no identificó los trabajadores ni probó los pagos anticipados que alegó. Además, refirió la forma en que determinó los aportes de una Radicado: 25000-23-37-000-2017-00373-01 (25573) Demandante: Telecenter Panamericana Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 trabajadora para mostrar que no adicionó a la base gravable los pagos por vacaciones realizados en el mes anterior al de su disfrute; también, expuso el caso de otro trabajador para el cual se determinó la base gravable conforme con los pagos que le fueron realizados.

Igualmente, adujo que para los trabajadores que devengaron salario integral liquidó los aportes sobre el 70% del total remunerado. Señaló que aplicó todos los pagos realizados a través de las PILA (Planilla Integrada de Liquidación de Aportes) que verificó en la base de datos del Ministerio de Salud y Protección Social. Destacó que, liquidó los aportes conforme con las normas aplicables.

Adujo que para los trabajadores que devengaron salario integral liquidó los aportes sobre el la novedad de permisos se efectuó con el último salario reportado antes de la novedad, concluyendo que el cálculo del IBC es correcto conforme a las novedades de las vacaciones e incapacidades reportadas y que, tratándose de aportes con destino al SENA, ICBF, CCF los valores pagados por concepto de licencia remunerada o permisos engrosan la nómina mensual de salarios al ser un descanso remunerado.

Indicó que siempre ha respetado el IBC sobre el cual se liquida el salario integral, esto es el 70% del total remunerado y para el efecto allega el cálculo de varios casos en los que se constata el cálculo del salario integral se realizó correctamente. Por último, defendió la sanción por inexactitud impuesta, porque la conducta de la actora se subsumía en la descripción del tipo (i.e. incurrir en inexactitud en las autoliquidaciones de los aportes al SPS), siendo que la inexistencia de un requerimiento previo de las administradoras no excluía la imposición de la sanción. Sentencia apelada El tribunal accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda sin dictar condena en costas (índice 2), porque, aunque encontró que la liquidación oficial fue oportuna, porque se profirió dentro de los seis meses siguientes al vencimiento del plazo para responder la ampliación del acto preparatorio (artículo 708 del ET, aplicable por remisión del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007), habría operado la caducidad de la potestad de gestión respecto de los periodos de 2011, al omitirse notificar el requerimiento para declarar o corregir dentro del término previsto en el artículo 714 del ET.

Además, verificó que los actos acusados fueron debidamente motivados porque explicaron las razones por las cuales se modificaron las autoliquidaciones, así como la forma en que se determinó la obligación tributaria, para lo cual expuso el caso de una trabajadora, concluyendo que no se evidenció las irregularidades manifestadas por la actora.

Juzgó que la demandada tomó en cuenta todas las planillas y pagos realizados por la demandante, las cuales fueron cotejadas y validadas con la base de datos del Ministerio de Salud y Protección Social, con lo que descartó que se exigiera el pago de obligaciones cumplidas. Consideró que la demandada determinó los aportes a cargo de la actora con base en la información reportada en la nómina.

Verificó que las contribuciones en las licencias se ajustaron a las normas aplicables. Asimismo, encontró que la demandante pagó un aporte inferior al que le correspondía legalmente en el periodo de vacaciones. También, consideró que los aportes se causaban en el periodo en que se efectuaban los pagos, de manera que, cuando se reconocían emolumentos anticipados, le correspondía al aportante probarlos, carga que se incumplió por la actora, quien habría omitido acreditar los pagos realizados de forma anticipada y su justificación. De otra parte, juzgó que la UGPP desconoció la base gravable de cuatro trabajadores con remuneración integral, por lo que ordenó la reliquidación de los aportes.

Además, confirmó la sanción por inexactitud, por estar probado el hecho sancionable. Respecto de los cargos que prosperaron, ordenó la devolución de las sumas pagadas en exceso por la actora, pero Radicado: 25000-23-37-000-2017-00373-01 (25573) Demandante: Telecenter Panamericana Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 negó la indemnización de los perjuicios porque no se probó la actuación temeraria de la demandada.

Recurso de apelación Ambas partes apelaron la decisión del a quo. La demandante (índice 15) pide que se acceda a las pretensiones de la demanda. Al efecto, insistió en la falta de competencia temporal de su contraparte por la expedición extemporánea de la liquidación oficial, por cuanto la ampliación al requerimiento para declarar o corregir no estaba prevista como una de las etapas del procedimiento de determinación de los aportes al SPS, que fue regulado por el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012; además, negó que fueran aplicables las normas del ET sobre esa materia, pues la remisión a esas disposiciones era residual.

También, reiteró la violación de las garantías constitucionales ocasionada por la supuesta falta de motivación de los actos demandados y, reprochó que el Tribunal encontrara motivados los actos a partir del caso de una trabajadora, pues los actos se referían a muchos otros empleados. Discutió que no se tuvieran en cuenta todas las autoliquidaciones que presentó, y se exigiera un doble pago de las contribuciones.

Asimismo, reiteró que el pago anticipado de las vacaciones debía excluirse la base gravable de los aportes, porque corresponde a un ingreso devengado en el mes en que se disfruta del descanso remunerado; también, adujo que para los aportes de las vacaciones se tomaron días superiores a los de descanso. Igualmente, reprochó que se confirmara la sanción por inexactitud, argumentado que su contraparte se limitó a aplicar un porcentaje sobre los mayores valores liquidados, sin hacer un análisis de la conducta infractora.

Por último, solicitó conceder la indemnización de perjuicios. El extremo pasivo apeló la decisión de primera instancia (índice 15), para lo cual defendió como tempestiva la fiscalización de los aportes de 2011, puesto que para esos periodos podía modificar las autoliquidaciones de aportes al SPS en cualquier tiempo; reiteró que la remisión al procedimiento administrativo del ET hecha por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 no abarcaba el artículo 714 del ET, porque es un precepto sustancial, incompatible con el procedimiento especial previsto para la determinación de los aportes al SPS; además, discutió que esa norma pudiera aplicarse a la conducta de mora dado que no había una declaración tributaria.

También indicó que el legislador no previó la firmeza de las autoliquidaciones de los aportes, sino un plazo de caducidad de la potestad de revisión de las autoliquidaciones (artículo 178 de la Ley 1607 de 2012), porque son imprescriptibles las acciones relativas al recaudo de sumas destinadas al reconocimiento de prestaciones vitalicias.

También, se opuso a la orden del a quo respecto de los trabajadores que devengaron salario integral, porque determinó los aportes tomando como base gravable el 70% de la remuneración, sin embargo, persistieron los ajustes por cuanto la actora no tomó en cuenta la novedad de vacaciones o el exceso de pagos extra- salariales. Por último, afirmó que no podía ejecutar la orden de devolución de los pagos en exceso, toda vez que los dineros recaudados eran trasladados a las administradoras de los subsistemas.

Alegatos de conclusión La demandante reiteró los argumentos expuestos en las anteriores etapas procesales (índice 34) y pidió que se ordenara indexar el pago de las sumas a reintegrar. A su vez, la demandada insistió en los argumentos expuestos en las anteriores etapas procesales (índice 33). Además, solicitó que las dudas por insuficiencias probatorias se resolvieran a favor de los trabajadores, conforme con lo previsto en el artículo 53 de la Constitución. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00373-01 (25573) Demandante: Telecenter Panamericana Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Por su parte, el ministerio público guardó silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos acusados, atendiendo a los cargos de apelación planteados por las partes contra la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda sin pronunciarse sobre las costas. Así, corresponde establecer si con la ampliación al requerimiento para declarar o corregir se afecta el dies a quo para expedir el acto definitivo y, consecuentemente, si fue oportuna la liquidación oficial de los aportes al SPS a cargo de la actora.

Análogamente, deberá identificarse el término de caducidad que regía la potestad de la UGPP para modificar el contenido de las autoliquidaciones privadas de los aportes al SPS correspondiente a los periodos del año 2011. Por otra parte, se determinará si se violaron las garantías constitucionales de defensa y contradicción por la falta de motivación de los actos acusados; si la demandada valoró todas las autoliquidaciones presentadas por la actora para los periodos revisados; si los aportes al SPS respecto de los pagos anticipados por concepto de vacaciones se causaban en el periodo de disfrute y si se determinaron los aportes tomando los días de descanso remunerado.

Además, deberá estudiarse si era procedente la modificación del IBC de los trabajadores que devengaron salario integral. Por último, se decidirá sobre la sanción por inexactitud, la devolución de los pagos realizados y el resarcimiento de perjuicios solicitado. Con todo, la Sala tiene vedado estudiar los cargos novedosos planteados por las partes en los alegatos de conclusión de la segunda instancia, relativos a la indexación de las sumas objeto de devolución y a la valoración probatoria a la luz del principio de favorabilidad previsto en el artículo 53 Superior, puesto que la competencia del ad quem se restringe a los aspectos formulados en la apelación (artículo 328 del CGP) y tales cuestionamientos no se plantearon en el correspondiente recurso.

Sobre el particular, cabe reiterar que la etapa de alegaciones de conclusión no es la adecuada para formular cargos de impugnación en contra de lo resuelto en la sentencia de primer grado (sentencia del 07 de mayo de 2020, exp. 23572, CP: Julio Roberto Piza). 2- Sobre el primer problema jurídico planteado, la demandante alega la falta de competencia temporal de la demandada para proferir la liquidación oficial, porque se omitió su notificación dentro de los seis meses siguientes al vencimiento del plazo para responder el requerimiento para declarar o corregir, como lo ordenaba el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012, disposición que, en su opinión, no prevé la ampliación del acto preparatorio como una etapa del procedimiento de determinación de las contribuciones parafiscales y, que al regularlo de forma suficiente excluía la aplicación residual del ET.

En el otro extremo, la demandada defiende que el artículo 708 del ET se aplica para la gestión de las contribuciones al SPS, por remisión expresa del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, con lo cual, el acto definitivo se habría expedido tempestivamente, al haberse notificado dentro de los seis meses siguientes al vencimiento del plazo para contestar la ampliación del requerimiento para declarar o corregir.

Tesis que avaló el a quo en su sentencia. De acuerdo con lo anterior, verifica la Sala que la litis entre las partes versa estrictamente sobre la incidencia de la ampliación del acto preparatorio en el dies a quo para proferir la liquidación oficial. No se discute en el trámite de esta instancia si el plazo del artículo 708 del ET fue observado en el sub lite, pues esa cuestión se resolvió por el tribunal en contra de la demandante, y esta parte omitió formular cargos de apelación frente al particular.

Radicado: 25000-23-37-000-2017-00373-01 (25573) Demandante: Telecenter Panamericana Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En consecuencia, el pronunciamiento de la Sala se ceñirá a definir si, al ampliarse el requerimiento para declarar o corregir se modificaba el dies a quo para proferir la liquidación oficial, conforme lo previsto en el artículo 708 ibidem. 2.1- Con miras a desatar la litis planteada, se parte de precisar que, al tenor del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, los procedimientos de liquidación oficial a cargo de la UGPP se ajustan «a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI».

Debido a esa remisión, la Sala ha reconocido la aplicación del artículo 108 del ET para la gestión de los aportes al SPS (auto del 02 de febrero de 2017, exp. 22387, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas). Así, como quiera que el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012, obliga a la Administración a proponerle al obligado las modificaciones procedentes frente a las autoliquidaciones, antes de proferir el acto definitivo, con ese acto previo se fija el debate tributario y todas las glosas que se estiman procedentes respecto de las declaraciones fiscalizadas, sin que sea válida la modificación de los hechos que las sustentan, salvo por la potestad de proferir la ampliación del acto preparatorio conforme al artículo 708 del ET, pues este «permite a la Autoridad tributaria incluir hechos y conceptos no contemplados en el requerimiento inicial, así como proponer una nueva determinación oficial de los impuestos, anticipos, retenciones y sanciones, y, en ese contexto, decretar las pruebas que estime necesarias para llegar al convencimiento de los hechos discutidos por el sujeto pasivo» (sentencia del 10 de octubre de 2018, exp. 20751, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez).

Esa potestad para redirigir la discusión se reconoce a la demandada quien, por la remisión normativa en comento, también está obligada a respetar la regla de correspondencia entre la obligación tributaria propuesta y la determinada oficialmente (artículo 711 del ET). Por lo anterior, no comparte la Sala el planteamiento de la demandante, conforme con el cual para los procedimientos de determinación de los aportes al SPS no está prevista la ampliación del acto preparatorio, pues como se vio esa una prerrogativa que se reconoce a la UGPP, por la naturaleza de los actos y en virtud de la remisión al trámite del ET. 2.2- Ahora, cuando la Administración opta por ampliar el requerimiento para declarar o corregir, necesariamente se modifica el dies a quo para proferir la liquidación oficial, porque debe asegurarse el ejercicio del derecho de defensa y contradicción del obligado, quien podrá oponerse a las glosas de la ampliación dentro del plazo señalado en el artículo 708 ibidem y, consecuentemente, la Autoridad tributaria proferirá el acto definitivo, dentro de los seis meses siguientes al vencimiento del plazo que tiene el obligado para contestarla (artículo 180 de la Ley 1607 de 2012).

En el sub lite, mediante Resolución del 27 de noviembre de 2014, la demandada amplió el Requerimiento para declarar o corregir nro. 566, del 14 de julio de 2014, para ajustar las glosas propuestas conforme las pruebas que se aportaron por la actora, con lo cual el plazo para expedir la liquidación oficial inició con el vencimiento del término de respuesta al acto de ampliación; como quiera que el a quo encontró que ese plazo se cumplió en el sub examine, sin que esa decisión fuera objeto de apelación, se verifica que la liquidación oficial fue tempestiva.

No prospera el cargo de apelación. 3- En cuanto al segundo problema jurídico, la demandada sostiene que para los periodos del año 2011 podía ejercer la potestad de determinación oficial de las contribuciones al SPS en cualquier tiempo, puesto que el término general de revisión de las autoliquidaciones previsto en el artículo 714 del ET era incompatible con la naturaleza de los aportes debatidos y con el procedimiento prescrito para su liquidación, más aún en los casos de mora porque no había una declaración tributaria.

Por ende, sostiene que la actuación acusada fue oportuna, aun habiendo notificado el requerimiento para declarar o corregir después de transcurridos dos años desde el vencimiento del plazo para presentar las liquidaciones privadas glosadas. En el otro extremo, la demandante Radicado: 25000-23-37-000-2017-00373-01 (25573) Demandante: Telecenter Panamericana Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 sostiene que las declaraciones presentadas por los periodos de enero a diciembre de 2011 se rigen por el artículo 714 del ET, porque en el sub lite el término de revisión dispuesto habría empezado a transcurrir antes de que entrara en vigencia el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012; tesis avalada por el a quo en su sentencia. Al tenor de esas alegaciones, encuentra la Sala que la litis trabada entre las partes versa estrictamente sobre la identificación del plazo con el que contaba la Administración para modificar el contenido de las autoliquidaciones privadas de los aportes al SPS correspondientes a los periodos del año 2011.

No se discute en esta instancia si el término fue observado en el caso, cuestión que fue resuelta por el tribunal de manera adversa al sujeto pasivo, quien se abstuvo de plantear cargos al respecto en el recurso de apelación interpuesto. En consecuencia, el presente pronunciamiento se ceñirá a solucionar el referido asunto de derecho estableciendo si el artículo 714 del ET regía la oportunidad para modificar oficialmente las declaraciones revisadas por la autoridad. 3.1- Para desatar la litis planteada, se reitera el criterio expuesto por la Sala en las sentencias del 24 y 30 de octubre de 2019 (exps. 2399 y 23817, CP: Jorge Octavio Ramírez), 30 de julio de 2020 (exp. 24179, CP: Milton Chaves García) y 30 de septiembre de 2021 (exp. 24196, CP: Julio Roberto Piza).

Al efecto, se parte de precisar, conforme con los lineamientos planteados por la Corte Constitucional en la sentencia C-430 de 2009 (MP: Juan Carlos Henao Pérez), que las contribuciones al SPS tienen naturaleza tributaria, razón por la cual están sujetas a los principios y previsiones que rigen ese ordenamiento. Esta consideración no se ve alterada por el hecho de que parte del recaudo de las referidas contribuciones esté al servicio de la financiación de las prestaciones vitalicias que el sistema les garantiza a los aportantes.

La destinación de esos recursos es una cuestión eminentemente presupuestaria, indiferente para la configuración jurídico-tributaria del gravamen y, en particular, para la identificación de la normativa que rige el procedimiento de gestión administrativa para su liquidación oficial. Una tesis contraria conduciría a confundir la potestad de gestión administrativa del tributo –relativa a la fiscalización, determinación, liquidación, cobro, devolución e imposición de sanciones, inherentes a la calidad de sujeto activo del tributo– con la potestad de disposición de los recursos a cargo del titular del gasto –que se agota con la inversión de los caudales ingresados al Tesoro de conformidad con lo establecido por la ley–.

A partir de ese razonamiento, la Sección ha aclarado que la PILA constituye una verdadera autoliquidación tributaria2 y, como tal, produce todos los efectos propios de ese tipo de declaración. De ahí que la misma esté sujeta a las potestades de fiscalización confiadas a la UGPP, que han de ejercerse dentro de los límites temporales fijados por el ordenamiento para desplegar las actuaciones de gestión administrativa tributaria, incluso aunque los derechos al reconocimiento pensional y a solicitar la reliquidación sean, como lo reconoció la Corte Constitucional en la SU-298 del 2015, imprescriptibles.

Sobre el particular, no puede perderse de vista que el artículo 29 constitucional y el principio superior de seguridad jurídica impiden que la competencia para modificar oficialmente las obligaciones autodeterminadas por los administrados sea ejercida en cualquier tiempo (como lo pretende la demandada), dato jurídico que en ninguna medida resulta alterado por la relevancia de la que esté dotada la destinación que se le dé al recaudo. 3.2- Ahora, para la época de los hechos que se juzgan, el artículo 714 del ET disponía, en lo pertinente al caso, que las declaraciones tributarias quedaban «en firme» en el 2 Auto del 29 de marzo de 2019 (exp. 24287, CP: Stella Jeannette Carvajal) y sentencias del 24 y del 30 de octubre de 2019 (exp. 23599 y 23817, CP: Jorge Octavio Ramírez) y del 30 de julio de 2020 (exp. 24179, CP: Milton Chaves García).

Radicado: 25000-23-37-000-2017-00373-01 (25573) Demandante: Telecenter Panamericana Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 evento de que la Administración no notificara un requerimiento especial «dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para declarar»; dies a quo que, en los eventos de presentación de las declaraciones por fuera del plazo, pasaba a ser la fecha de presentación de la declaración extemporánea.

Así, aunque el texto de la disposición aluda a la «firmeza de las declaraciones», lo que allí se disciplina es la oportunidad con la que cuenta la autoridad tributaria para ejercer válidamente la potestad de revisión de las declaraciones de la que está investida, so pena de que caduque el ejercicio de esa potestad para un caso concreto, y se torne inmodificable la liquidación privada.

Es este entonces un precepto procedimental que le fija a la autoridad un plazo perentorio de actuación. En criterio de la Sala, que en esta oportunidad se reitera (sentencias del 24 y 30 de octubre de 2019, exps. 2399 y 23817, CP: Jorge Octavio Ramírez; 30 de julio de 2020, exp. 24179, CP. Milton Chaves García; y 30 de septiembre de 2021, exp. 24196, CP: Julio Roberto Piza), esa concreta versión de la regla que del término de revisión del que está investida la UGPP, rigió desde el momento de la creación de esa entidad (dispuesta por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007), hasta que entró en vigor la Ley 1607 de 2012 que, por primera vez, introdujo al ordenamiento un plazo particular de caducidad para la revisión de los aportes al SPS autoliquidados por el sujeto pasivo.

Lo anterior, porque el referido artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 prescindió de establecer un término especial para el ejercicio de la competencia de revisión de la UGPP, a cambio de lo cual dispuso que «los procedimientos de liquidación oficial se ajustarán a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI».

Desde esa perspectiva, advierte la Sala que las normas que disciplinan el procedimiento de revisión instituido en el Estatuto Tributario –y, en particular, la previsión del artículo 714 ejusdem– son compatibles con la naturaleza del procedimiento de modificación oficial de las liquidaciones privadas de aportes parafiscales, pues ambas actuaciones tienen como presupuesto fáctico y eje central la declaración tributaria, al margen del tipo de conducta que se determine en contra del obligado (i.e. omisión, mora o inexactitud), de manera que ambos procedimientos están encaminados a una finalidad común: corregir los yerros en que eventualmente haya incurrido el contribuyente al autoliquidar su obligación tributaria, lo que para el caso de las contribuciones al SPS puede ocurrir por omitir la afiliación o pago de los aportes respecto de un trabajador o determinarlos en forma errada.

Por consiguiente, las diferencias en la denominación de los actos y conductas que caracterizan tales actuaciones no excluyen a la fiscalización que lleva a cabo la UGPP de la aplicación de las reglas del ET, pues, de lo contrario, se tornaría inoperante el reenvío normativo efectuado por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007. 3.3- En el caso, el a quo encontró que las oportunidades para presentar las declaraciones sobre las que versa la controversia fenecieron entre el 08 de febrero de 2011 y el 10 de enero del 2012 y que la última de tales autoliquidaciones se presentó en esa oportunidad (índice 2), i.e. antes de que la Ley 1607 de 2012 entrara en vigencia. Como esa decisión no fue objeto de apelación ni se debate la ocurrencia de circunstancias fácticas que modifiquen la contabilización del dies a quo, encuentra la Sala que, carecen de asidero jurídico las alegaciones esbozadas por la demandada para sostener que el citado artículo 714 del ET excede el alcance de dicha remisión normativa y que podía ejercer la potestad de fiscalización en cualquier tiempo.

Por ese motivo, no prospera el cargo de apelación y consecuentemente, la Sala continuará con el análisis de los demás cargos únicamente respecto de los periodos de 2013. 4- Sobre la tercera cuestión planteada, la demandante alega una violación de sus derechos de defensa y contradicción por la falta de motivación de los actos acusados Radicado: 25000-23-37-000-2017-00373-01 (25573) Demandante: Telecenter Panamericana Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 porque no establecen con claridad los emolumentos tenidos en cuenta para determinar la obligación a su cargo.

Además, reprocha que el a quo encontrara motivados los actos por el sustento expuesto en relación a la modificación de los aportes de una sola trabajadora, cuando el procedimiento de determinación oficial estaba referido a muchos otros empleados, frente a los cuales desconoció las operaciones aritméticas para determinar los aportes. Por su parte, la demandada defiende que en los actos acusados sí se explicaron las razones por las cuales era procedente modificar las autoliquidaciones presentadas por la actora para los períodos de la litis, así como la forma en que se liquidaron las contribuciones; tesis que avaló el tribunal.

En esos términos, la Sala decidirá si la demandada transgredió las garantías constitucionales y legales que rigen el deber de motivación de las actuaciones administrativas. 4.1- Para atender esa cuestión, la Sala precisa que la motivación –como presupuesto de validez de los actos administrativos– se refiere a los fundamentos de hecho y de derecho en los que se basa la autoridad para adoptar una decisión, la cual debe ser clara, puntual y suficiente3.

En criterio de esta Sección4, la indebida motivación de los actos constituye una violación del debido proceso y del derecho de defensa en tanto impida al interesado controvertir las razones y decisiones de las autoridades. En línea con ese razonamiento, el artículo 712 del ET exige que las liquidaciones oficiales contengan la «explicación sumaria de las modificaciones efectuadas, en lo concerniente a la declaración».

Al interpretar el contenido normativo de esa disposición en relación con los actos de determinación oficial proferidos por la demandada, la Sala precisó que aquellos deben indicar con claridad el tipo de incumplimiento, periodo, trabajador, días trabajados, pagos que integran la base, pagos que se excluyen de la base, total remunerado, determinación del IBC y del monto del aporte (sentencia del 02 de octubre de 2019, exp. 24090, CP: Jorge Octavio Ramírez), aspectos que bien pueden esbozarse mediante archivos informáticos de hojas de cálculo anexos a la liquidación oficial, siempre que en ellos se detalle «la forma en que se determina el ajuste de aportes en cada uno de los subsistemas» (sentencia del 26 de agosto de 2021, exp. 24735, CP: Stella Jeannette Carvajal).

A la luz de esos razonamientos, la indebida motivación de los actos de determinación oficial de aportes al SPS conducirá a la nulidad de la decisión cuando para el aportante no sea posible controvertir –desde la respuesta al requerimiento para declarar o corregir y el recurso de reconsideración– las concretas modificaciones introducidas a sus declaraciones o la estimación oficial de sus obligaciones tributarias, en los casos en que estas no hayan sido autoliquidadas. 4.2- Consta en el plenario que la demandada profirió el Requerimiento para declarar o corregir nro. 566, del 14 de julio de 2014 y su ampliación, Resolución del 27 de noviembre de 2014, proponiendo modificar las autoliquidaciones de los aportes al SPS presentadas por la actora para todos los periodos de 2011 y 2013.

Esos actos preparatorios están integrados por dos documentos: uno físico y otro digital (este denominado «SQL»). El primero contiene una descripción de los elementos de la obligación tributaria (señaladamente, los factores que conforman el IBC para cada subsistema, el monto de los aportes y su distribución entre las partes de la relación laboral); una enunciación de las infracciones que originan los procedimientos de determinación oficial (i.e. mora e inexactitud); aplicando ese marco jurídico, la identificación de los pagos registrados en la nómina de la demandante, una clasificación de pagos extra-salariales como salario (e.g. aportes voluntarios a pensiones), los rubros a partir de los cuales se liquida el límite de 3 Sentencia del 01 de junio de 2016 (exp. 21702, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia). 4 Sentencias del 21 de julio de 2019 (exp. 21026, CP: Julio Roberto Piza) y del 01 de agosto de 2019 (exp. 21826, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez).

Radicado: 25000-23-37-000-2017-00373-01 (25573) Demandante: Telecenter Panamericana Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 los pagos no salariales, una agrupación de «conceptos equivalentes» para nominarlos de forma uniforme en la actuación administrativa, la identificación de las novedades (i.e. vacaciones, suspensiones, permisos o licencias, e incapacidad) y de las autoliquidaciones objeto de modificación, las razones que fundaron la ampliación al requerimiento y, finalmente, las infracciones halladas, su cuantificación general (señaladamente, los ajustes por mora e inexactitud) y el cálculo de la sanción por inexactitud propuesta (ff. 74 a 84 y 1910 a 1951).

El segundo documento es más específico y detalla el contenido de cada una de las glosas propuestas por la Administración, identificando –para cada caso– los días laborados, las novedades que afectan la determinación de la contribución, los factores que integran el IBC conforme con la clasificación oficial, el cálculo de esa base, la determinación oficial del aporte, el monto de la contribución pagada por la aportante, y la diferencia entre ese monto y el establecido oficialmente (f. 2110).

Análogamente, la liquidación oficial demandada está integrada por un documento físico y el «SQL» anexo (ff. 86 a 136). En el documento físico, la UGPP resolvió las objeciones presentadas por la actora contra la ampliación al requerimiento para declarar o corregir. Señaló cómo se aplica la exención del pago de aportes al régimen contributivo de salud sobre los trabajadores que devengan hasta 10 smlmv, por el cumplimiento de las obligaciones del impuesto sobre la renta para la equidad (CREE).

Explicó que realizó la verificación del IBC de todos los periodos fiscalizados con respecto a todos los trabajadores, estableciendo que en ningún periodo se determinó un IBC superior a 25 smlmv. Aclaró que la PILA es el único formato válido para realizar aportes al SPS, por lo que es la prueba pertinente del cumplimiento de las obligaciones.

Explicó la naturaleza de los aportes voluntarios a pensiones, los planes de pensiones, concluyó que no constituyen factor salarial. Puntualizó que en ningún caso el salario integral mensual puede ser inferior a los 10 smlmv. Realizó las correcciones pertinentes en cuanto al cálculo de vacaciones para los casos que procedía una vez fueron verificados los soportes enviados en la respuesta.

Manifestó que no se evidenció diferencia entre los datos declarados por el aportante (i.e. pagos, días laborados, novedades) con los considerados en el acto preparatorio. Puso de presente la aceptación de obligaciones a cargo del aportante por errores involuntarios al pagar inexactamente algunos aportes. Redujo la sanción por inexactitud por la corrección de las autoliquidaciones hecha por el aportante.

El documento informático «SQL» (f. 2110), tiene la misma estructura del anexo al acto preparatorio, por lo que expresa con claridad el contenido de cada una de las glosas adoptadas en forma definitiva por la demandada, brindando certeza sobre los elementos que integran la obligación tributaria liquidada. Lo anterior se evidencia en el recurso de reconsideración interpuesto por la actora, en tanto que pudo oponerse a las glosas propuestas.

Finalmente, en la Resolución del recurso de reconsideración se aceptaron parcialmente las objeciones de la actora, lo que dio lugar a una disminución de los ajustes y de la sanción por inexactitud (ff. 160 a 189), explicándose cada una de las modificaciones en el documento informático «SQL» anexo (f. 2110 caa). 4.3- Por todo lo expuesto, para la Sala no se presentaron las deficiencias en la motivación alegadas por la demandante, toda vez que desde el acto preparatorio se identificaron los conceptos glosados, puntualizando que lo cuestionado era la determinación de la base gravable de los aportes (señaladamente, los pagos con connotación salarial, los límites a los pagos no salariales y novedades), junto a lo cual se enunciaron las razones que servían de fundamento a las modificaciones de las autoliquidaciones del sub lite, pudiendo la demandante oponerse a las mismas, con el recurso de reconsideración. También observa la Sala que contrariamente a lo expuesto por la demandante, el a quo Radicado: 25000-23-37-000-2017-00373-01 (25573) Demandante: Telecenter Panamericana Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 sí verificó el fundamento expuesto en los actos acusados, y la referencia al caso puntual de una trabajadora fue solo una parte de ese análisis.

No prospera el cargo de apelación. 5- Sobre la verificación y valoración de las autoliquidaciones y pagos realizados por la actora para los periodos revisados, la demandante alega que no se tuvieron en cuenta las planillas que evidencian el pago total de los aportes de los periodos de la litis. En oposición, la demandada afirma que verificó los pagos efectuados con los registrados en la base de datos del Ministerio de Salud y Protección Social, por cada uno de los periodos y trabajadores objeto de fiscalización. Agregó que la demandante omitió identificar las declaraciones y pagos omitidos.

De acuerdo con lo anterior, debe la Sala establecer si con los actos demandados se valoraron las autoliquidaciones y pagos efectuados por la actora para los periodos de la litis. Como se indicó anteriormente, esta Sección ha aclarado que la PILA es una autoliquidación tributaria y, como tal, produce todos los efectos propios de ese tipo de declaración. De ahí que la misma sea el presupuesto fáctico y eje central del procedimiento de modificación oficial, cuya finalidad es corregir los yerros en que eventualmente haya incurrido el obligado tributario al autoliquidar la cuantía a su cargo, lo que para el caso de las contribuciones al SPS puede ocurrir por omitir la afiliación o el pago de los aportes respecto de un trabajador o al determinarlos de forma errada.

En el sub lite, la actora aportó 13 autoliquidaciones de corrección que considera fueron omitidas por la UGPP al proferir los actos acusados, sin embargo, la Sala verifica que 12 de esas declaraciones fueron valoradas al proferirse la liquidación oficial demandada. Al contrario, la planilla nro. 84018124 del 10.º periodo de 2013, no fue glosada en la actuación administrativa, lo que no significa que se omitiera su valoración, por cuanto los aportes con ella declarados no fueron modificados por la Administración. Ahora bien, como la demandante únicamente identifica las autoliquidaciones pero sin identificar los pagos que considera omitidos, la Sala se encuentra imposibilitada para hacer esa verificación específica.

No prospera el cargo de apelación. 6- Frente a las glosas por el reconocimiento de vacaciones, la actora se opone a que los aportes al SPS por pagos anticipados de descanso remunerado se causen en el mes del pago, por cuanto corresponden a un devengo del mes en que el trabajador disfruta de las vacaciones, periodo en que cumplió con la obligación tributaria, por lo que, en su opinión, si se mantienen los ajustes se configuraría un doble pago.

Análogamente, discute que su contraparte determinara los aportes por esa novedad, atendiendo a días superiores de los que fueron probados. Frente al particular, la demanda alega que la actora no identificó los trabajadores ni probó los pagos anticipados que alegó. Tesis que fue avalada por el a quo, que además determinó que los aportes al SPS se causan en el periodo en que se efectúan los pagos gravados.

De acuerdo con lo anterior, le corresponde a la Sala establecer si los aportes al SPS respecto de los pagos anticipados por concepto de vacaciones se causaban en el periodo de disfrute y, si se determinaron los aportes tomando los días de descanso remunerado. Sobre la primera de estas cuestiones, en sentencia del 25 de noviembre de 2021, la Sala precisó que «le corresponde a los empleadores realizar los aportes sobre los pagos realizados a sus trabajadores y respecto del periodo en que esos pagos se realicen» (exp. 24348, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez), de manera que, como lo consideró la demandada y el a quo, la causación de los aportes está asociada al periodo en que se efectúan los pagos.

Ahora, no se desconoce por la Sala que los pagos por vacaciones no están gravados con los aportes al Sistema General de Seguridad Social (i.e. salud, pensiones y riesgo laborales). Sin embargo, la demandante no alega su exclusión de la Radicado: 25000-23-37-000-2017-00373-01 (25573) Demandante: Telecenter Panamericana Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 base gravable, sino el periodo al que corresponden, con lo cual, resulta procedente confirmar la decisión de primera instancia, pues (como se vio), los aportes se causaban en el periodo en que se efectuó el pago laboral.

En cuanto, a los días por los que efectivamente se disfrutaron de las vacaciones, la Sala verifica que los días de vacaciones tomados por la UGPP coinciden con los reportados en la nómina de la actora y el certificado aportado al proceso. Por lo cual, no prospera el cargo de apelación. 7- Sobre los ajustes por inexactitud en los aportes de los trabajadores que devengaron salario integral, la demandada defiende que determinó el IBC sobre el 70% de la remuneración reportada en la nómina, pero respecto de los cuatro trabajadores identificados por el a quo persistieron glosas porque la actora no tuvo en cuenta la novedad de vacaciones ni el límite de los pagos extra-salariales.

En el otro extremo, la demandante señala que la UGPP tomó como base gravable 10 SMLMV desconociendo que los aportes debían realizarse sobre el 70% del salario integral devengado. Tesis que fue avalada por el a quo. De acuerdo con lo anterior, las partes no discuten que las contribuciones al SPS para los trabajadores con salario integral se determinan sobre el 70% del salario devengado, sino que la litis se centra en la determinación de ese monto en sub lite, puesto que para la actora y el tribunal, en los actos acusados se tomó como base gravable para cuatro trabajadores el equivalente a 10 SMLMV, mientras que la UGPP defiende que realizó el cálculo del IBC sobre el 70% del salario informado por la propia demandante en la nómina, tomando en cuenta la novedad de vacaciones y el límite de los pagos desalarizados.

En este orden, le corresponde a la Sala determinar si la demandada liquidó el IBC de cuatro trabajadores que devengaron salario integral sobre el 70% de la remuneración devengada. Al respecto, están acreditados en el plenario los siguientes hechos relevantes: (i) Frente a la trabajadora Piedrahita Loaiza Diana Patricia: según la nómina aportada por la actora (f. 2110), en el 6.º periodo de 2013 realizó los siguientes pagos por 30 días laborados: (a) salario integral ($13.049.423), (b) vacaciones ($5.413.292), (c) prima de vacaciones ($6.421.319), (d) auxilio médico ($84.312), (e) aportes voluntarios a pensiones ($264.825), (f) auxilio de vivienda ($2.097.658); y (g) auxilio de alimentación ($1.100.000).

En el fallo del recurso de reconsideración, la UGPP liquidó los aportes del 6.º periodo de 2013 de la trabajadora en cuestión, tomando como IBC el 70% del salario integral, es decir, la suma de $9.135.000 (f. 2110). Para el 8.º periodo de 2013, la actora reportó 8 días de vacaciones y 22 días laborados, por los cuales hizo los siguientes pagos a la trabajadora (f. 2110): (a) salario integral ($5.885.034), (b) auxilio médico ($84.312), (c) aportes voluntarios a pensiones ($264.825), (d) auxilio de vivienda ($2.097.658); y (e) auxilio de alimentación ($1.100.000).

En el fallo del recurso de reconsideración (f. 2110), la UGPP liquidó los aportes del 8.º periodo de 2013 de la trabajadora en cuestión, tomando como IBC el 70% del salario integral respecto de los días efectivamente trabajados ($4.120.000), y para los días de vacaciones con base en el IBC del mes anterior al de disfrute de las mismas (señaladamente, el 6.º periodo de 2013), monto que no se discutió por la actora, que se limitó a señalar que se excedió el 70% de la remuneración integral.

(ii) Frente al trabajador Maldonado Celis Javier Mauricio: según la nómina aportada por la actora (f. 2110), en el 9.º periodo de 2013 realizó los siguientes pagos por 30 días laborados: (a) salario integral ($8.174.400), (b) vacaciones ($5.257.959), (c) prima de vacaciones ($5.904.882), (d) aportes voluntarios a pensiones ($245.243), y (e) auxilio de vivienda ($1.861.198).

En el fallo del recurso de reconsideración, la UGPP liquidó los aportes del 9.º periodo de 2013 del trabajador en cuestión, tomando como IBC el 70% Radicado: 25000-23-37-000-2017-00373-01 (25573) Demandante: Telecenter Panamericana Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 del salario integral, es decir, la suma de $5.722.000, pero lo adicionó con el 70% de los pagos extra-salariales que excedieron el 40% de la remuneración ($65.695) operación que no se discutió por la actora.

(iii) Frente al trabajador Sánchez Ortega Flover: según la nómina aportada por la actora (f. 2110), en el 10.º periodo de 2013 realizó los siguientes pagos por 13 días laborados y 17 días de vacaciones: (a) salario integral ($3.535.951), (b) vacaciones ($5.098.748) y, (c) prima de vacaciones ($4.498.896). En el fallo del recurso de reconsideración, la UGPP liquidó los aportes del 10.º periodo de 2013 del trabajador en cuestión, tomando como IBC el 70% del salario integral respecto de los días efectivamente trabajados ($2.475.000)5 y, para los días de vacaciones con base en el IBC del mes anterior al de disfrute (señaladamente, el 9.º periodo de 2013), monto que no se discutió por la actora, que se limitó a señalar que se excedió el 70% de la remuneración integral.

(iv) Frente al trabajador Moribe Londoño José Luis: según la nómina aportada por la actora (f. 2110), en el 12.º periodo de 2013 realizó los siguientes pagos por 22 días laborados y ocho días de vacaciones: (a) salario integral ($6.928.611), (b) vacaciones ($9.028.359), (c) prima de vacaciones ($8.473.422), (d) auxilio médico ($145.209), (e) aportes voluntarios a pensiones ($2.549.959), (d) auxilio de vivienda ($611.811); y (e) auxilio de alimentación ($1.100.000).

En el fallo del recurso de reconsideración, la UGPP liquidó los aportes del 12.º periodo de 2013 del trabajador en cuestión, tomando como IBC de los días efectivamente laborados el 70% del salario integral, es decir, la suma de $4.850.027, pero lo adicionó con el 70% de los pagos extra-salariales que excedieron el 40% de la remuneración ($941.816) operación que no se discutió por la actora y; para los días de vacaciones con base en el IBC del mes anterior al de disfrute (señaladamente, el 10.º periodo de 2013), monto que tampoco se discutió. Por lo expuesto, verifica la Sala que le asiste razón a la UGPP en cuanto a la correcta liquidación de la obligación tributaria para los trabajadores analizados, pues los aportes se determinaron tomando como base el 70% de la remuneración integral, pero las glosas se justificaron por la incorrecta liquidación de los aportes por las novedades de vacaciones o el límite de los pagos desalarizados, ajustes a los que no se opuso la demandante.

En consecuencia, prospera el cargo de apelación, resultando procedente excluir la orden dada por el a quo respecto de los trabajadores que devengaron salario integral. 8- Respecto de la sanción por inexactitud, la actora reprocha que su contraparte se limitara a aplicar un porcentaje sobre los mayores valores liquidados sin hacer un análisis de la conducta infractora.

Al contrario, la demandada alega que, sancionó a la demandante porque se configuró el hecho sancionable. Debe entonces decidir la Sala si era procedente la sanción por inexactitud impuesta. Observa la Sala que, contrariamente a lo expuesto por la actora, en los actos acusados sí se analizó la conducta infractora –i.e. la determinación de la base gravable de los aportes sin incluir todos los rubros gravados conforme con las novedades probadas–.

Como, el ordinal 2.º del artículo 179 de la Ley 1607 de 2012 prevé que autoliquidar y pagar un menor valor de aportes al SPS es una conducta punible, y dado que en el caso enjuiciado se confirman mayores aportes al SPS a cargo de la actora, existiría adecuación típica entre la conducta juzgada y el tipo infractor descrito en la norma. Para el caso es pertinente aclarar que, si bien en el ámbito administrativo sancionador solo 5 Así se verifica en el IBC determinado para los aportes a riesgos laborales, frente a los cuales desaparecieron los ajustes.

Radicado: 25000-23-37-000-2017-00373-01 (25573) Demandante: Telecenter Panamericana Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 son admisibles aquellas figuras basadas en la concurrencia de la culpabilidad del autor en la comisión de la conducta (artículo 29 Superior)6, la infractora no esgrimió en el curso del presente juicio ninguna causal exculpatoria.

Por tanto, corresponde confirmar la imposición de la sanción por inexactitud. 9- Adicionalmente, la demandada se opone a la orden de devolución dada por el a quo al considerar que no es competente para devolver los pagos en exceso realizados por la actora porque esos recursos están en posesión de las administradoras de cada contribución. De acuerdo con lo anterior, la demandada no discute la existencia del pago en exceso originados en la nulidad parcial de los actos administrativos acusados – decisión que en esta oportunidad se confirma–, sino su competencia para cumplir con esa orden de devolución. Por consiguiente, el pronunciamiento en el trámite de esta segunda instancia se limitará a esa cuestión. Al efecto, parte la Sala de precisar que el artículo 311 de la Ley 1819 de 2016 prevé el procedimiento que debe seguirse, en los casos que se ordene la devolución de los aportes al SPS por la nulidad, total o parcial, de los actos administrativos de determinación oficial proferidos por la UGPP.

Siguiendo esta disposición, aun cuando la demandada no tiene a su cargo la administración de los recursos del SPS, sí se le puede ordenar la devolución de los mayores valores pagados por los aportantes (i.e. a título de aportes o sanciones), como consecuencia de la anulación de los actos administrativos por ella expedidos –considerando que no existe un procedimiento para la devolución por pagos en exceso o de lo no debido, de los aportes y sanciones del SPS, equivalente al regulado en los artículos 850 y siguientes del ET, ni se aplican esas disposiciones por remisión–.

Así, en los eventos en que se condene a UGPP a la restitución de sumas de dinero, debe proferir un acto administrativo, ordenando la devolución, de tales montos, a las administradoras del SPS que recibieron esos recursos, dentro de los 30 días hábiles siguientes a la ejecutoria de la decisión judicial respectiva. Además, las administradoras de los recursos deben hacer efectiva la orden de devolución, dentro de los dos meses siguientes a la notificación del acto que la ordena.

Por lo anterior, si bien la UGPP no tiene la administración de los recursos del SPS, ello no impide que se le condene a la devolución de los aportes y sanciones cuando, por la anulación de los actos administrativos de determinación oficial, se configura un pago en exceso o de lo no debido. Como en el sub lite, la apelante única no discute que, por la nulidad parcial de los actos acusados, puede configurarse un pago en exceso, la Sala mantendrá la orden de devolución dada por el a quo. 10- Sobre la pretensión de la actora de que se le resarza el daño que le habría sido ocasionado con la expedición de los actos censurados, la Sala precisa que, si bien los artículos 138 y 165 del CPACA permiten acumular en una misma demanda pretensiones de nulidad y de restablecimiento del derecho y de reparación directa, es necesario desarrollar para cada una de estas pretensiones una carga argumentativa y probatoria que le permita al juez valorar, no solo si el acto es contrario a derecho, sino también si se ha ocasionado un daño antijurídico que dé lugar a su reparación, que además sea distinto al reparado con el restablecimiento del derecho subjetivo ordenado cuando se anula el acto administrativo acusado y se ordena devolver las cosas al estado anterior de la expedición de tal acto.

Lo anterior, porque la nulidad de un acto administrativo de carácter particular no conlleva de forma automática para el administrado algún tipo de reparación 6 Sentencia del 11 de junio de 2020 (exp. 21640, CP: Julio Roberto Piza) Radicado: 25000-23-37-000-2017-00373-01 (25573) Demandante: Telecenter Panamericana Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 indemnizatoria aparte del restablecimiento del derecho subjetivo vulnerado (sentencia del 08 de octubre de 2020, exp. 22606, CP: Julio Roberto Piza).

Dado que la demandante no ejerció la carga argumentativa sobre la configuración de los elementos que dan lugar a la responsabilidad patrimonial del Estado por el daño antijurídico alegado, ni menciona los hechos en los que supuestamente se funda, la Sala estima que no prospera el cargo de apelación relacionado con la pretensión dirigida a solicitar reparación por «daño emergente y lucro cesante» estimados en «al menos … $50.000.000», pero por las razones aquí expuestas. 11- Considerando el cargo de apelación que prosperó, la Sala modificará el ordinal segundo de la sentencia de primera instancia para eliminar la orden respecto de la base gravable de los cuatro trabajadores que devengaron salario integral. 12- Por no estar probadas en el expediente, la Sala se abstendrá de condenar en costas en segunda instancia, conforme con lo establecido en el artículo 365.8 del CGP.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Modificar el ordinal 2.° de la sentencia apelada. En su lugar: Segundo: A título de restablecimiento del derecho, declárese la firmeza de las autoliquidaciones de planillas PILA de los períodos gravables de enero a diciembre de 2011. 2.

Sin condena en costas en segunda instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Ausente con permiso (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO