Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2018-00976-02 (7669-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) 1 Demandado: Mercedes Judith Zuluaga Londoño y otro Temas: Competencia para el reconocimiento de la pensión de vejez, ante la liquidación del Instituto de Seguros Sociales2 y Cajanal SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por Colpensiones contra la sentencia proferida el 14 de septiembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Colpensiones presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones GNR 419828 del 9 de diciembre de 2014 y VPB 23810 del 13 de marzo de 2015, GNR 131800 del 3 de mayo de 2016, a través de las cuales la entidad reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez a 1 En adelante Colpensiones. 2 En adelante ISS 3 En adelante CPACA. 2 Radicado: 05001-23-33-000-2018-00976-02 (7669-2023) Demandante: Colpensiones Mercedes Judith Zuluaga Londoño, en cuantía de $12.003.422 de conformidad con la Ley 71 de 1988 y en cumplimiento del fallo de tutela número 0500131090062016- 233 del 30 de marzo de 2016 emitida por el Juzgado Sexto Penal del Circuito de Conocimiento de Medellín de conformidad con los parámetros de la Ley 33 de 1985 por una cuantía $14.138.300 con efectividad a partir del 1° de mayo de 2016. 2.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó que: i) se declarara que no era Colpensiones sino la UGPP la encargada de reconocer, reliquidar y pagar la pensión de vejez de a Mercedes Judith Zuluaga Londoño; ii) se ordenara a Mercedes Judith Zuluaga Londoño, la devolución de las sumas pagadas por concepto de reconocimiento de la pensión de vejez a partir de la inclusión en la nómina de pensionados del acto administrativo Resolución GNR 131800 del 3 de mayo de 2016; y iii) se indexaran o reconocieran los intereses de los valores y las sumas adeudadas. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes4, se señalaron los siguientes: 3.1. Mercedes Judith Zuluaga Londoño nació el 18 de julio de 1950, adquirió el estatus pensional el 18 de julio de 2005, estando afiliada a la Caja Nacional de Previsión Social5. 3.2. El 2 de julio de 2013, solicitó a Colpensiones el reconocimiento de su pensión mensual vitalicia de vejez; petición que fue resuelta favorablemente con la Resolución GNR 419828 del 9 de diciembre de 2014, por una cuantía de $ 12.003.422; sin embargo, aplicando la Ley 71 de 1988 «dejando en suspenso en ingreso en nómina». 3.3.
Contra la anterior decisión fue interpuesto recurso de apelación, el cual fue resuelto con la Resolución GNR 419828 del 9 de diciembre de 2014, en la que modificó la mesada pensional por un valor de $12.538.766, en aplicación a la Ley 71 de 1988 «dejando en suspenso en ingreso en nómina». 3.4. Mediante Resolución GNR 131800 del 3 de mayo de 2016, Colpensiones en cumplimiento del fallo de tutela número 05001-31-09-006-2016-00233 del 30 de marzo de 2016, ingresó a la demandada en nómina de pensionados de conformidad con los parámetros de la Ley 33 de 1985 por una cuantía de $ 14.138.300, efectiva a partir del 1° de mayo de 2016. 4 Cuaderno 1 folios 2 al 9 5 En adelante Cajanal. 3 Radicado: 05001-23-33-000-2018-00976-02 (7669-2023) Demandante: Colpensiones 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales, se señalaron la Constitución Política de Colombia; la Ley 100 de 1993; el Decreto 813 de 1994; la Ley 489 de 1998; el Decreto 2196 de 2009; el Decreto 5021 de 2009; la Ley 1437 de 2011 y el Decreto 575 de 2013. 5. En cuanto al concepto de violación, expuso los siguientes argumentos6: 5.1.
El acto administrativo demandado se encuentra incurso en una causal de nulidad, por cuanto fue expedido sin competencia, esto es, sin un requisito de validez. Lo anterior, por cuanto era la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales7 la entidad que debía efectuar el reconocimiento pensional de los afiliados a Cajanal que adquirieron el derecho antes del 1° de julio de 2009, como sucedió con Marcedes Judith Zuluaga Londoño. 1.2.
Contestaciones de la demanda 6. 1.2.1. Mercedes Judith Zuluaga Londoño8 se opuso a la prosperidad de las pretensiones, al considerar que los actos administrativos demandados no son contrarios ni a la ley ni a la Constitución y, además, accedió al reconocimiento de la prestación pensional de buena fe y sin cometer fraude alguno. 7.
Adicionalmente, se afilió voluntariamente al ISS desde 1991, afiliación que mantuvo y ratificó hasta el 2015, «fue trasladada en forma masiva por Cajanal EICE que en la administradora pensiones Instituto de Seguros Sociales hoy Colpensiones realizó cotizaciones por 652 sema [nas], es decir por más de 13 años, y que fue la última administradora en donde estuvo afiliada la demandada, no resulta palmario, ni evidente que el acto administrativo atacado por esta acción de nulidad y restablecimiento del derecho sea contrario a las disposiciones legales y constitucionales, por el contrario, es efectivamente el fondo de pensiones Colpensiones el llamado a responder por la prestación de vejez de la demandada». 8.
Propuso las siguientes excepciones: i) indebida integración del contradictorio; ii) obligación de reconocimiento prestacional en cabeza de la administradora colombiana de pensiones - Colpensiones; iii) derecho a la libre selección de régimen pensional y administradoras de pensiones, legítimo reconocimiento prestacional; iv) falta de legitimación en la causa; v) actos administrativos en firme; vi) caducidad vii) 6 Cuaderno 1 folios 5 al 9. 7 En adelante Ugpp 8 Cuaderno Folios 30-73. 4 Radicado: 05001-23-33-000-2018-00976-02 (7669-2023) Demandante: Colpensiones buena fe; viii) imposibilidad de pretender el reintegro de prestaciones no giradas a particulares de buena fe; ix) la genérica. 9. 1.2.2.
La Ugpp se opuso a las pretensiones de la demanda, por cuanto mercedes Judith Zuluaga Londoño se afilió al ISS [hoy Colpensiones] de manera «libre y voluntaria», por lo que le correspondía a esta última efectuar el reconocimiento del derecho pensional, de conformidad con el Decreto 5021 de 2009. 10. Asimismo, la pensionada «no se retiró del régimen de prima media con prestación definida en espera de cumplir el requisito de la edad para acceder a la pensión de vejez» sino que voluntariamente se trasladó al ISS, por lo que adquirió el estatus pensional cuando se encontraba efectuando cotizaciones el Colpensiones.
Por lo que, según lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 813 de 1994 era competencia de esta última el otorgamiento de la prestación. 1.3. La sentencia apelada 11. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad, mediante sentencia proferida el 14 de septiembre de 20239 negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas. 12.
Para tal efecto, luego de realizar un recuento de los preceptos legales y jurisprudenciales aplicables al asunto, observó lo siguiente: 12.1. Mercedes Judith Zuluaga Londoño «adquirió el [e]status de pensionada el 18 de julio de 200547, tal y como quedó establecido en la Resolución No. GNR 131800 del 3 de mayo de 2016, con los requisitos previstos en la Ley 33 de 1985, con 55 años de edad y 20 años de servicio […] En la fecha de supresión de CAJANAL EICE ordenada por el Decreto 2196 de 2009, esto es, el 12 de junio de 2009, la señora Zuluaga Londoño estaba como afiliada activa a la CAJANAL EICE.
Así mismo, para el 1 de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia del régimen de seguridad social, la demandada también se encontraba afiliada a Cajanal.». 12.2. La demandada se trasladó a Colpensiones el 1° de julio de 2009, por lo que, «sus últimas cotizaciones fueron en esa administradora de pensiones, a la cual aportó por tiempos públicos y privados por más de 14 años». «En resumen, la señora Zuluaga Londoño cumplió más de 20 años, cuando estaba laborando al servicio en la Rama Judicial y causó su derecho pensional el 18 de julio de 2005, al cumplir la edad y cuando se encontraba afiliada a CAJANAL, es decir, antes del 12 de junio de 2009.» 9Samai, expediente digital «CEA-PROCESO HIBRIDO - Cuad.:5 P.3». 5 Radicado: 05001-23-33-000-2018-00976-02 (7669-2023) Demandante: Colpensiones 12.3.
No obstante lo anterior, «como lo advirtió el Consejo de Estado en la providencia del 7 de febrero de 201948 al resolver el recurso de apelación en contra de la providencia que resolvió la medida cautelar solicitada por Colpensiones, en virtud del principio de coordinación administrativa, las controversias que se susciten con ocasión de la administración del Régimen de Prima Media, deben resolverse a través de la «Comisión Intersectorial del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del Sistema General de Pensiones», creada a través del Decreto Reglamentario 2380 de 201249, donde se pueden debatir y formular las estrategias a implementar para desarrollar los mecanismos interadministrativos a que haya lugar para solucionar todo tipo de situaciones, y para unificar criterios de interpretación jurídicos aplicables al mentado sistema.» 1.4.
El recurso de apelación 13. Colpensiones solicitó se revocara la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia10, con sustento en los siguientes argumentos: 13.1. La entidad no era competente para el reconocimiento pensional de Mercedes Judith Zuluaga Londoño, toda vez que, cotizó con Cajanal (hoy Ugpp), causando su derecho con anterioridad al 30 de junio de 2009.
En ese sentido, «por cuanto cumplió los requisitos de edad y tiempo el 18 de julio de 2005 estando afiliada a la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, - ya liquidada – hoy UGPP, siendo anterior al 30 de junio de 2009, fecha en la que se consolidó el traslado de los afiliados de CAJANAL al Seguro Social, por lo tanto, las asignaciones que se hayan causado con anterioridad a esta fecha son competencia de CAJANAL hoy UGPP». 13.2.
Asimismo, en caso de accederse a la nulidad de los actos demandados, a título de restablecimiento, se deberá determinar la procedencia de la devolución de las sumas pagadas a la pensionada por concepto de pensión de vejez. Esto, por cuanto una decisión contraria afectaría gravemente a la estabilidad financiera del sistema de pensiones «pues no resulta justo, que una persona perciba una prestación económica a la cual no tiene derecho, y se le sustraiga la obligación de devolver lo recibido». 1.5.
Pronunciamientos en segunda instancia 14. Conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar11. 10 Samai, índice 2 «expediente digital ED_76692023(.zip) NroActua 2» 11 Tal y como se indicó en el auto del 23 de noviembre de 2023.
Samai, índice 19 6 Radicado: 05001-23-33-000-2018-00976-02 (7669-2023) Demandante: Colpensiones 1.6. El Ministerio Público 15. En esta oportunidad no se pronunció. 2. Consideraciones 2.1 Cuestión previa 2.2.1. Tránsito normativo en cuanto al término de caducidad 16. Se advierte que el Congreso de la República expidió la Ley 2381 del 16 de julio de 2024, con la que «se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones» y mediante la cual modificó el término de caducidad «para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas» que, además, se hizo extensivo a las acciones «que estén en curso, [a las que] se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley». 17.
En ese orden, en razón a que, de acuerdo con la literalidad de la norma, la modificación contenida en el referido artículo 86 se debe aplicar al presente asunto, puesto que se trata de una demanda con la que se pretende la nulidad de los actos con los que fue reconocida una pensión, se procederá a efectuar control de legalidad con el fin de verificar si es procedente proferir una sentencia que resuelva el fondo de la controversia planteada en el sub judice o si, por el contrario, hay lugar a dar por terminado el asunto por falta de uno de los presupuestos procesales del medio de control, este es, por caducidad. 18.
La caducidad, como lo ha señalado esta subsección hace referencia a «aquel fenómeno jurídico de orden público que, en desarrollo del principio de la seguridad jurídica, implica la extinción o pérdida del derecho a promover acciones judiciales para reclamar los derechos individuales y subjetivos como consecuencia del vencimiento del plazo establecido por la ley para su ejercicio.
Este presupuesto procesal se configura como una sanción y un límite temporal que, al cumplirse, limita e invalida la posibilidad de acudir al aparato jurisdiccional del Estado para presentar acciones y medios de control por ejercerlos de manera tardía»12. 19. En relación con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se pretenda la nulidad de los actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, la demanda se podrá presentar en cualquier 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 12 de diciembre de 2023, proferida en el proceso 76001-23-33-000-2021-00201-01 (0709-2023), C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. 7 Radicado: 05001-23-33-000-2018-00976-02 (7669-2023) Demandante: Colpensiones tiempo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 164.c del CPACA.
Sin embargo, esta disposición fue modificada por el legislador a través del artículo 86 de la Ley 2381 de 202413, disposición según la cual: «ARTÍCULO
86. TÉRMINO PARA EJERCER ACCIONES ADMINISTRATIVAS Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS RESPECTO DE LAS PENSIONES RECONOCIDAS. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito a las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley.
Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.» [Se resalta] 20. De acuerdo con la norma transcrita, el asunto en estudio debe ser analizado bajo el aparte según el cual «a las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley»; por lo que, se debe determinar si hay lugar a declarar la caducidad del presente medio de control, puesto que la pensión objeto de discusión fue reconocida mediante la Resolución 419828 del 9 de diciembre de 2014;
VPB 23810 del 13 de marzo de 2015; y GNR 131800 del 3 de mayo de 2016, esto es, hace más de 5 años. 21. Al respecto, se advierte que la disposición en comento fue expedida con fundamento en las funciones asignadas al Congreso de la República en el artículo 150 de la Constitución Política, sin embargo, como lo ha señalado la Corte Constitucional14 esta atribución que le permite «regular los procedimientos, las etapas, los términos, los efectos y demás aspectos de las instituciones procesales en general» tiene como límite la materialización de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, a través del establecimiento de «reglas que consolidan la seguridad jurídica, la racionalidad, el equilibrio y finalidad de los procesos, y permiten desarrollar el principio de legalidad propio del Estado Social de Derecho». 22.
Ahora bien, la interpretación que el juez realice de las normas procesales debe propender por la efectivización de los referidos postulados constitucionales, en ese sentido se pronunció la Corte Constitucional al señalar: 13 «Por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones». 14 Corte Constitucional, sentencia C-227 de 2009. 8 Radicado: 05001-23-33-000-2018-00976-02 (7669-2023) Demandante: Colpensiones «En este sentido, la doctrina constitucional ha considerado que la competencia normativa del legislador resulta acorde con el estatuto superior, siempre y cuando tenga en cuenta los siguientes aspectos: i) que atienda los principios y fines del Estado tales como la justicia y la igualdad entre otros; ii) que vele por la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos que en el caso procesal civil puede implicar derechos como el debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia (artículos 13, 29 y 229 C.P.); iii) que obre conforme a los principios de razonabilidad y proporcionalidad en la definición de las formas y iv) que permita la realización material de los derechos y del principio de la primacía del derecho sustancial sobre las formas (artículo 228 C.P.).» 23.
Lo expuesto, tiene especial relevancia si se tiene en cuenta que la caducidad es la institución procesal a través de la cual el legislador establece un plazo perentorio para el ejercicio del medio de control, lo que puede conllevar a la pérdida del derecho de acudir a la jurisdicción, es decir, a la extinción del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Aunque esta limitación encuentra sustento en principios constitucionales como el de la seguridad jurídica, en la medida en que impone una consecuencia adversa a quien de manera negligente acude de forma tardía a la jurisdicción, debe leerse de manera restrictiva. 24.
Así las cosas, pese a que la Ley 2381 de 2024 entró a regir a partir de la fecha de su sanción [16 de julio de 2024]15 y que, de acuerdo con el mencionado artículo 86, en los procesos judiciales en los que se discuta el reconocimiento pensional que se encuentren en curso «se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia [de esa ley]», se considera que la aplicación de esta figura procesal cuando se está ante un tránsito legislativo, debe estudiarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 188716, según la cual: «Artículo 40.
Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad.» [se resalta]. 15 Salvo en lo relacionado con el «Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, invalidez y Muerte de origen común» que por disposición expresa del artículo 93 entrará en vigor a partir del 1° de julio de 2025. 16 Modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012. 9 Radicado: 05001-23-33-000-2018-00976-02 (7669-2023) Demandante: Colpensiones 25.
Lo anterior, puesto que es la interpretación que materializa principios como el de la seguridad jurídica y el de la confianza legítima, en tanto, quien se encuentra legitimado para acudir a la jurisdicción tiene derecho a que se mantengan las reglas de juego que se encontraban vigentes cuando surgió dicha legitimación y que, si el legislador en ejercicio de la configuración legislativa decide modificarlas, se establezca un régimen o parámetros de transición que protejan y le permitan efectivizar sus derechos fundamentales, como en el caso en estudio, el acceso a la administración de justicia. Lo contrario conllevaría a desconocer estas garantías fundamentales de manera arbitraria y sin justificación alguna. 26.
En orden con lo expuesto, se advierte que las normas que establecen el término de caducidad como presupuesto para acceder a la administración de justicia se enmarcan dentro de aquellas leyes que establecen las reglas de «sustanciación y ritualidad de los juicios», por lo que, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, se debe regir por aquellas disposiciones que se encontraban vigentes cuando empezaron a correr los términos. Así las cosas, en situaciones como la del sub judice, en la que el término para presentar la demanda inició y esta se presentó dentro de los términos procesales que se encontraban vigentes en ese momento, se entiende que este presupuesto procesal se debe analizar a la luz de las normas que se encontraban vigentes en esa data, esto es, el artículo 164.c del CPACA, según el cual, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en los que se pretenda la nulidad de los actos con los que se reconozcan prestaciones periódicas podía presentarse en cualquier tiempo. 27.
Se precisa que la interpretación de las normas que rigen la caducidad cuando se está ante un cambio normativo, deben estudiarse en cada caso, puesto que la lectura puede variar, por ejemplo, en aquellas situaciones en las que el reconocimiento pensional se efectuó con anterioridad a la modificación de la norma procesal, pero la demanda se presentó cuando ya se encontraba en vigor, puesto que, este despacho no desconoce la premisa de la que parte el referido artículo 40, según la cual, las «leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir». 28.
Empero, en casos como el que nos ocupa, en los que la demanda se presentó cuando estaba vigente la disposición según la cual se podía acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en cualquier tiempo, y en virtud de ella se admitió la demanda, se adelantó el trámite pertinente, se profirió sentencia de primera instancia y se dio trámite al recurso de apelación contra esa sentencia, resultaría una vulneración del debido proceso entender que el tránsito legislativo impactó en el 10 Radicado: 05001-23-33-000-2018-00976-02 (7669-2023) Demandante: Colpensiones asunto al punto de desconocer que las puertas de la administración de justicia ya se habían abierto y se había permitido que se adelantara el juicio de legalidad propuesto. 29.
Adicional a lo expuesto, en tanto la caducidad del medio de control se constituye en la extinción del derecho sustancial de acceso a la administración de justicia, como consecuencia del actuar negligente de quien se encuentra legitimado para accionar la jurisdicción, sería contrario al principio de legalidad y a la Constitución aplicar esta consecuencia desfavorable a quien, amparado en el ordenamiento jurídico acudió a demandar sus derechos dentro del término previsto por el legislador, con sustento en una reforma normativa, puesto que, no se podría predicar dicha conducta negligente frente a reglas que no existían en el momento de esta, es decir que se expidieron con posterioridad.
Esto cobra mayor relevancia, cuando el ejercicio del presente medio de control se motivó en un interés general, esto es, propender por la estabilidad financiera del sistema pensional. 30. Así las cosas, pese a la modificación introducida por la Ley 2381 de 2024 se advierte que la demanda presentada por Colpensiones tendiente a la declaratoria de nulidad de los actos demandados, se presentó dentro del término previsto por las normas procesales que regían los presupuestos del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para ese momento, según las cuales, cuando este se dirija «contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas» se podía presentar en cualquier tiempo. 31.
Por lo expuesto se declarará que en el asunto en estudio no hay lugar a aplicar el término de caducidad previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, por lo cual se procederá a resolver el recurso de apelación presentado contra el fallo de primera instancia. 3.1. Problemas jurídicos 32. Se circunscriben a resolver el siguiente interrogante: ¿si Colpensiones se encontraba facultada para reconocer la pensión de vejez a Mercedes Judith Zuluaga Londoño? y, en el evento de carecer de competencia, ¿habría lugar a la devolución de las sumas reconocidas a la demandada? 3.2.
Marco normativo 11 Radicado: 05001-23-33-000-2018-00976-02 (7669-2023) Demandante: Colpensiones 3.2.1. Distribución de competencias entre la UGPP y Colpensiones para el reconocimiento de pensiones 33. La Ley 6 de 194517, entre otras, creó la «Caja Nacional de Previsión Social de los empleados y obreros nacionales», entidad a la cual se le encargó el reconocimiento y pago de las prestaciones de los «empleados y obreros» nacionales de carácter permanente. 34.
Ley 100 de 1993 creó el Sistema General de Pensiones y para la administración del régimen solidario de prima media con prestación definida encargó, entre otras entidades, al ISS, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 52. ENTIDADES ADMINISTRADORAS. El régimen solidario de prima media con prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales.
Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, administrarán este régimen respecto de sus afiliados y mientras dichas entidades subsistan, sin perjuicio de que aquéllos se acojan a cualesquiera de los regímenes pensionales previstos en esta Ley. Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, estarán sometidas a la vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria». 35.
Posteriormente, el gobierno nacional en el artículo 34 del Decreto 692 de 199418, reiteró la anterior disposición y determinó que después del 31 de marzo de 1994 las administradoras no podrían recibir nuevos cotizantes. Para tal efecto estableció: «Artículo 34. Entidades administradoras del régimen de prima media. El régimen solidario de prima media con prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales, así como por las cajas, fondos o entidades de previsión social existentes al 31 de marzo de 1994, mientras subsistan.
En todo caso, las entidades diferentes del ISS, sólo podrán administrar el régimen respecto de las personas que a 31 de marzo de 1994 fueren sus afiliados, no pudiendo en consecuencia recibir nuevos afiliados a partir de dicha fecha. Las cajas o entidades que administren pensiones del nivel departamental, municipal o distrital, podrán continuar afiliando trabajadores de estos niveles territoriales del sector público, hasta el momento que señale el respectivo alcalde o gobernador, sin que exceda del 30 de junio de 1995, fecha a partir de la cual, se regirán por lo dispuesto en el inciso 1° de este artículo». 17 «Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo». 18 «Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993». 12 Radicado: 05001-23-33-000-2018-00976-02 (7669-2023) Demandante: Colpensiones 36.
Más adelante, a través de la Ley 490 de 199819 se transformó la naturaleza jurídica de Cajanal, y para el reconocimiento de las pensiones se determinó: «Artículo 4. Reconocimiento y liquidación de pensiones. La Caja Nacional de Previsión Social continuará con las funciones de trámite y reconocimiento de pensiones, así como con el recaudo de las cotizaciones en los términos establecidos por la ley, las cuales serán giradas mensualmente al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, entidad que se encargará del pago de las respectivas pensiones.
Las demás prestaciones económicas seguirán tramitándose, reconociéndose y concediéndose por Cajanal. Las reservas que haya acumulado la Caja Nacional de Previsión Social hasta la vigencia de la presente ley por concepto pensiones, serán entregadas al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional. Para atender el costo que demanden estas funciones y el pago de las primas de invalidez y sobrevivencia, se destinará hasta el tres punto cinco (3.5) puntos de la cotización al sistema general de pensiones establecido por la ley, previos los análisis periódicos que permitan determinar los gastos de funcionamiento del acuerdo con los estudios correspondientes.
En todo caso, el Gobierno Nacional garantizará los aportes necesarios para cubrir el costo que demande la administración de este sistema, en la medida en que la reducción en el número de los afiliados disminuya los ingresos recibidos por concepto de cotizaciones. Las entidades públicas del orden nacional, que, de acuerdo con lo establecido en las respectivas normas, estén obligadas a concurrir con el pago de las pensiones causadas con anterioridad al primero de abril de 1994, suprimirán las obligaciones recíprocas que por concepto de cuotas partes hayan asumido, efectuando en sus estados financieros los registros contables correspondientes.
Las obligaciones pensionales causadas a partir de tal fecha, se financiarán además de los recursos previstos en la ley, con el bono pensional o cuota parte que para el efecto deberá expedir la entidad que esté en la obligación de concurrir en el pago de la respectiva pensión, o la que haga sus veces, emitido a favor de la entidad encargada del pago de dicha prestación. La Nación podrá pagar por cuenta de las entidades territoriales las cuotas obligatorias cuando existan obligaciones recíprocas de pago de cuotas partes pensionales entre entidades del orden nacional y entidades territoriales; procederá la compensación de las mismas mediante convenios en los términos del Código Civil sin perjuicio que por acuerdo de las partes puedan compensar dichas obligaciones de pagar cuotas partes entre ellas». 37.
Después, en los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 200720, el gobierno nacional determinó: 19 «Por la cual se transforma la Caja Nacional de Previsión Social de Establecimiento Público en Empresa Industrial y Comercial del Estado y se dictan otras disposiciones». 20 «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010». 13 Radicado: 05001-23-33-000-2018-00976-02 (7669-2023) Demandante: Colpensiones «ARTÍCULO 155.
DE LA INSTITUCIONALIDAD DE LA SEGURIDAD SOCIAL Y LA ADMINISTRACIÓN DEL RÉGIMEN DE PRIMA MEDIA CON PRESTACIÓN DEFINIDA. Con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, se mantendrá una participación pública en su prestación. Para el efecto, se autoriza a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con particulares para la constitución de sociedades que administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes o para que las entidades públicas enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades públicas o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades públicas.
Adicionalmente créase una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle.
Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere.
En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones. Esta Empresa tendrá domicilio en Bogotá, D. C., su patrimonio estará conformado por los ingresos que genere en desarrollo de su objeto social y por los aportes del Presupuesto General de la Nación, los activos que le transfieran la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a cualquier título perciba.
Tendrá una Junta Directiva que ejercerá las funciones que le señalen los estatutos. La Administración de la empresa estará a cargo de un presidente, nombrado por la Junta Directiva. La Junta estará conformada por tres miembros, el ministro de la Protección Social o el viceministro como su delegado, quien lo presidirá; el Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado y un Representante del presidente de la República. 156.
GESTIÓN DE OBLIGACIONES PENSIONALES Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. Créase la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
Esta Unidad Administrativa tendrá a su cargo: i) El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden 14 Radicado: 05001-23-33-000-2018-00976-02 (7669-2023) Demandante: Colpensiones nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; ii) Las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social.
Para este efecto, la UGPP recibirá los hallazgos que le deberán enviar las entidades que administran sistemas de información de contribuciones parafiscales de la Protección Social y podrá solicitar de los empleadores, afiliados, beneficiarios y demás actores administradores de estos recursos parafiscales, la información que estime conveniente para establecer la ocurrencia de los hechos generadores de las obligaciones definidas por la ley, respecto de tales recursos.
Esta misma función tendrán las administraciones públicas. Igualmente, la UGPP podrá ejercer funciones de cobro coactivo en armonía con las demás entidades administradoras de estos recursos. La Unidad tendrá sede en Bogotá, D.C., y su patrimonio estará constituido por los aportes del Presupuesto General de la Nación, los activos que le transfieran la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a cualquier título reciba.
La Unidad tendrá un Director de Libre Nombramiento y Remoción del presidente de la República. De conformidad con el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para expedir normas con fuerza de ley que determinen las funciones y el sistema específico de carrera para los empleados de la entidad.
En el ejercicio de estas facultades, el Gobierno tendrá en cuenta las características particulares de cada uno de los subsistemas que conforman el Sistema de Seguridad Social Integral y armonizará las funciones de cobro persuasivo y coactivo asignadas a las entidades administradoras de recursos para-fiscales y a la UGPP, para lo cual podrá disponer la manera como se utilizarán las bases de datos e información que estén a cargo de las entidades, administradoras y entes de control y vigilancia del Sistema.
La UGPP ejercerá sus funciones de acuerdo con lo que defina la reglamentación que en el ejercicio de sus potestades constitucionales expida el Gobierno Nacional, la cual deberá tener en cuenta el objeto y funciones que correspondan a la Administradora de Régimen de Prima Media a que se refiere el artículo anterior, y a las que la Unidad Administrativa Especial le corresponda.
El ejercicio de las funciones de determinación y cobro de contribuciones de la Protección Social por parte de cada una de las entidades integrantes del sistema y de la UGPP, se tendrá en cuenta lo siguiente: 15 Radicado: 05001-23-33-000-2018-00976-02 (7669-2023) Demandante: Colpensiones En lo previsto en este artículo, los procedimientos de liquidación oficial se ajustarán a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI.
Igualmente, adelantará el cobro coactivo de acuerdo con lo previsto en la Ley 1066 de 2006. En las liquidaciones oficiales se liquidarán a título de sanción intereses de mora la misma tasa vigente para efectos tributarios». 38. De otra parte, el Decreto 169 de 200821 determinó, entre otras cosas, las siguientes funciones en cabeza de la UGPP: «Artículo 1°.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, en concordancia con el artículo 156 del Plan Nacional de Desarrollo, Ley 1151 de 2007, tendrá las siguientes funciones: A. En cuanto al reconocimiento de derechos pensionales y de prestaciones económicas 1. El reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras; así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades como administradoras.
De igual manera, le corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral. 2. El reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando.
También le compete la administración de los derechos y prestaciones que las mencionadas entidades hayan reconocido y los que reconozca la UGPP en virtud de este numeral. Las entidades públicas del orden nacional a que se refiere el inciso anterior, continuarán con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas hasta que se asuma esta función por su traslado a la UGPP.
La UGPP asumirá esta función en los términos del Decreto 254 de 2000. 3. La UGPP podrá adelantar las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 4. Las demás gestiones y funciones necesarias para cumplir con lo dispuesto en este artículo tales como la administración de bases de datos, nóminas, archivos y todo lo relacionado con la defensa judicial de la entidad y las demás que establezca la ley. 21 «Por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social». 16 Radicado: 05001-23-33-000-2018-00976-02 (7669-2023) Demandante: Colpensiones B. Efectuar las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social.
Para ello, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales recomendará estándares a los procesos de determinación y cobro que le corresponden a las administradoras y demás entidades del Sistema de la Protección Social; le hará seguimiento a dichos procesos y administrará mecanismos de consolidación de información del Sistema de la Protección Social, como de coordinación de acciones que permitan articular sus distintas partes y de las que tienen responsabilidades de vigilancia o de imposición de sanciones; y adelantará acciones de determinación y cobro de manera subsidiaria o cuando se trate de evasores omisos que no estén afiliados a ningún subsistema de la protección social debiendo estarlo.
Para ejercer estas funciones de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social la UGPP podrá adelantar las siguientes acciones: 1. Solicitar la información relevante que tengan las diferentes entidades, administradoras y órganos vigilancia y control del Sistema de la Protección Social.
Para el caso de las administradoras, la UGPP definirá la frecuencia de actualización de tal información y el formato en el que debe ser suministrada teniendo en cuenta los formatos y frecuencias ya establecidos por otras entidades receptoras de información del Sistema de la Protección Social. 2. Verificar la exactitud de las declaraciones de autoliquidación cuando lo considere necesario. 3.
Adelantar las investigaciones que estime convenientes para establecer la existencia de hechos que generen obligaciones en materia de contribuciones parafiscales de la protección social. 4. Solicitar de los aportantes, afiliados o beneficiarios del Sistema de la Protección Social explicaciones sobre las inconsistencias en la información relativa a sus obligaciones en materia de contribuciones parafiscales de la protección social. 5.
Solicitar a aportantes, afiliados o beneficiarios del Sistema de la Protección Social la presentación de los documentos relacionados con el cumplimiento de sus obligaciones en materia de contribuciones parafiscales de la protección social que la UGPP considere necesarios, cuando estén obligados a conservarlos. 6. Citar o requerir a los aportantes, afiliados y beneficiarios del Sistema de la Protección Social o a terceros para que rindan informes o testimonios referentes al cumplimiento de las obligaciones de los primeros en materia de contribuciones parafiscales de la protección social. 7.
Ordenar a los aportantes, cuando estén obligados a llevar contabilidad, la exhibición y examen parcial de los libros, comprobantes y documentos, particularmente de la nómina. 8. Adelantar visitas de inspección y recopilar todas las pruebas que sustenten la omisión o inexacta liquidación de las contribuciones parafiscales de la protección social.
Durante la práctica de inspecciones, la UGPP podrá decretar todos los medios de prueba 17 Radicado: 05001-23-33-000-2018-00976-02 (7669-2023) Demandante: Colpensiones autorizados por la legislación civil, previa la observancia de las ritualidades que les sean propias. 9. Efectuar cruces con la información de las autoridades tributarias, las instituciones financieras y otras entidades que administren información pertinente para la verificación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social.
Esta información será reservada y solo podrá utilizarse para los fines previstos en la presente ley. 10. Efectuar todas las diligencias necesarias para verificar la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social. 11. Efectuar subsidiariamente las labores de determinación y cobro disuasivo, persuasivo y coactivo, con base en los hallazgos que le remitan las administradoras, órganos de control y vigilancia y demás entidades del Sistema de la Protección Social. 12.
Proferir las liquidaciones oficiales que podrán ser utilizadas por la propia UGPP o por las demás administradoras o entidades del Sistema de la Protección Social. 13. Efectuar las labores de coordinación y seguimiento a los procesos de determinación y cobro, con base en la información que le remitan las administradoras, órganos de control y vigilancia y demás entidades del Sistema de la Protección Social. 14.
Efectuar las labores de seguimiento a los procesos sancionatorios relacionados con estos hechos. 15. Afiliar transitoriamente a la administradora pública respectiva a los evasores omisos que no hayan atendido la instrucción de afiliarse voluntariamente, hasta que el afiliado elija. De acuerdo con la reglamentación existente, la UGPP podrá contratar con terceros las actividades relacionadas con el desarrollo de sus funciones, salvo expresa prohibición constitucional o legal.
Las disposiciones contenidas en el presente decreto se dictan sin perjuicio del ejercicio de la facultad reglamentaria del Presidente de la República». 39. En desarrollo de las obligaciones previstas por los artículos 155 y 156 de la mencionada Ley 1151 de 2007, el gobierno nacional suprimió y ordenó la liquidación de Cajanal a través del Decreto 2196 de 200922, para lo cual dispuso, respecto de la administración de los asuntos pensionales: «Artículo 3°.
Prohibición para iniciar nuevas actividades. Como efecto de la liquidación aquí ordenada, la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, en Liquidación, no podrá iniciar nuevas actividades en desarrollo de su objeto social, por lo tanto, conservará su capacidad jurídica únicamente para realizar los actos, operaciones y contratos necesarios en orden a efectuar su pronta liquidación. 22 «Por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones». 18 Radicado: 05001-23-33-000-2018-00976-02 (7669-2023) Demandante: Colpensiones En todo caso, la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, en Liquidación adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieren cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener la pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4° del presente Decreto, de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Igualmente, Cajanal, EICE, en liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007. Para tales efectos atenderá las solicitudes y peticiones que se le presenten y celebrará los contratos de administración u operación que sean necesarios.
Artículo 4°. Del traslado de afiliados. La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, en Liquidación, deberá adelantar todas las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes, a más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente decreto, a la Administradora del Régimen de Prima Media del Instituto de Seguro Social - ISS.
Igualmente, deberá trasladar a dicha entidad los conocimientos sobre la forma de adelantar el proceso de sustanciación de los actos administrativos de reconocimiento de pensión de estos afiliados cotizantes, en la medida en que se trata de servidores públicos, para lo cual, estas entidades fijarán las condiciones en la que se realizará dicho traslado».
(Resalta la sala) 40. Más tarde, el Decreto 4269 de 201123, para los reconocimientos pensionales efectuados a partir del 8 de noviembre de 2011, se repartieron las competencias de Cajanal y la UGPP de la siguiente manera: «Artículo 1°. Distribución de competencias. La ejecución de los procesos misionales de carácter pensional y demás actividades afines que se indican a continuación, será ejercida por la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE en Liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, en los siguientes términos: 1.
Atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas. Estarán a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011. 23 «Por el cual se distribuyen unas competencias». 19 Radicado: 05001-23-33-000-2018-00976-02 (7669-2023) Demandante: Colpensiones A cargo de la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE en Liquidación estarán las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. 2.
Atención del proceso de administración de la nómina de pensionados. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP será la entidad responsable de la administración de la nómina a partir del mes de diciembre de 2011, incluido el reporte de las novedades que se generen al Administrador Fiduciario del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional -FOPEP- Para efectos de la incorporación de las novedades de nómina originadas en la atención de las solicitudes que están a cargo de Cajanal EICE en Liquidación, esta entidad deberá hacer entrega a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP de la información completa y necesaria para que se pueda efectuar dicha inclusión. 3.
Proceso de Atención al Pensionado, Usuarios y Peticionarios A partir del 8 de noviembre de 2011, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, asumirá integralmente el proceso de atención a los pensionados, usuarios y peticionarios, así como la radicación de los documentos, independientemente de que los servicios requeridos se deriven de solicitudes que deban ser tramitadas por Cajanal EICE en Liquidación, de acuerdo con la distribución de competencias establecidas en el numeral 1 del presente artículo.
Parágrafo. En aquellos casos en que en la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP se presente una solicitud prestacional que deba ser resuelta en forma integral con una solicitud de una prestación diferente que esté pendiente de resolver y que sea competencia de Cajanal EICE en Liquidación, de acuerdo con lo definido en el numeral 1 del presente, artículo, la UGPP será la entidad competente para resolver ambas solicitudes». 41.
Aunado a lo anterior, mediante los decretos 201124 y 201325 de 2012, se reglamentó la entrada en operación de Colpensiones, se suprimió el ISS y se ordenó su liquidación, respectivamente. En consecuencia, la administración del régimen pensional de prima media con prestación definida le fue atribuida a Colpensiones. 42. Al respecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en reiteradas oportunidades26, ha sostenido que, para reconocer y pagar las 24 «Por el cual se determina y reglamenta la entrada en operación de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, y se dictan otras disposiciones». 25 «Por el cual se suprime el Instituto de Seguros Sociales, ISS, se ordena su liquidación, y se dictan otras disposiciones». 26 Ver entre otras: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto negativo de competencias del 24 de febrero de 2020, radicación: 11001-03-06-000-2019-00198-00.
M.P. Óscar 20 Radicado: 05001-23-33-000-2018-00976-02 (7669-2023) Demandante: Colpensiones pensiones, de conformidad con las disposiciones previstas en la Ley 100 de 1993, la distribución de competencias asignadas a la UGPP y a Colpensiones deberá ser entendida de la siguiente manera: «a. Compete a la UGPP el reconocimiento de las pensiones de aquellas personas que antes del 1º de julio de 2009 adquirieron el derecho a la pensión, es decir, cumplieron los requisitos de edad y número de semanas cotizadas o tiempo de servicios exigidos, siempre y cuando estuvieran afiliadas en ese momento a Cajanal. b. Compete también a la UGPP el reconocimiento de las pensiones de aquellas personas que, estando afiliadas a Cajanal o a otras cajas, fondos o entidades públicas autorizadas por el artículo 52 de la Ley 100 de 1993 para administrar pensiones en el régimen de prima media, cumplieron el requisito de tiempo de servicios o número de semanas cotizadas exigido por la ley, y se retiraron o desafiliaron del régimen de prima media con prestación definida antes de la cesación de actividades de la respectiva caja, fondo o entidad, para esperar el cumplimiento de la edad. c. En los demás casos, el reconocimiento y pago de las pensiones en el régimen de prima media con prestación definida compete a Colpensiones, como administradora general de dicho régimen en la actualidad». 43.
Por su parte, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 12 de junio de 2020 concluyó27: «42. Con base en lo anterior, se puede establecer que de conformidad con las reglas establecidas por los artículos 6º del Decreto 813 de 1994, 1º del Decreto 2527 de 2000 y 3º y 4º del Decreto 2196 de 2009, la UGPP es competente para decidir sobre una solicitud pensional, en los siguientes eventos: i) Cuando el afiliado cumplió el estatus jurídico de pensionado antes del 1º de julio de 2009, fecha en que se efectuó el traslado de que trata el artículo 4º del decreto 2196 de 2009 (se entiende que debía estar afiliado a CAJANAL al momento de adquirir el estatus). ii) Cuando el afiliado cumplió los 20 años de servicio cotizados a CAJANAL sin tener la edad, antes del 1º de julio de 2009 y si se retiró de esta a la espera de la edad y sin haberse afiliado al ISS o al régimen de ahorro individual. iii) Cuando el afiliado cotizante cumplió los 20 años de servicios con CAJANAL al 1º de abril de 1994, pero no tenía para esa fecha el requisito de edad y este último lo reunió Darío Amaya Navas;
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto negativo de competencias del 17 de febrero de 2021, radicación: 11001-03-06-000-2020-00244-00. M.P. Edgar González López. 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 12 de junio de 2020, radicación: 88001-23- 33-000-2017-00040-01 (2116-18). M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 21 Radicado: 05001-23-33-000-2018-00976-02 (7669-2023) Demandante: Colpensiones antes del 1º de julio de 2009, sin importar que se haya afiliado al ISS, en cualquier momento. iv) Cuando el afiliado cumplió en su totalidad con el estatus jurídico de pensionado, antes del 1º de abril de 1994 en CAJANAL, así se haya trasladado con posterioridad al ISS. 43.Con base en la misma normativa, se puede determinar que COLPENSIONES es competente para resolver la solicitud de reconocimiento pensional, cuando: i) El afiliado completó 20 años de servicios cotizados con CAJANAL, pero cumplió el requisito de la edad con posterioridad al 30 de junio de 2009 cotizando al ISS. ii) El afiliado reunió el tiempo de servicios con CAJANAL, pero no tenía la edad estando afiliado a dicha entidad, y se trasladó al ISS antes del 30 de junio de 2009, es decir, previo del traslado masivo al ISS producto de la liquidación de CAJANAL. iii) El afiliado cumplió con 20 años de servicios cotizados a CAJANAL, pero a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones (1º de abril de 1994) no tenía la edad, y cumplió la edad y adquirió el estatus jurídico de pensionado después del 30 de junio de 2009. iv) El afiliado cumplió 20 años de servicios cotizados a CAJANAL, sin cumplir el requisito de edad antes del 1º de abril de 1994, y se retiró de esta antes del 1º de julio de 2009, por traslado voluntario al ISS, cumpliendo la edad estando afiliado a este instituto, es decir, luego del 30 de junio de 2009. v) Cuando el servidor público, en cualquier momento, se trasladó voluntariamente al ISS y cumplió el estatus jurídico de pensionado cotizando con dicha entidad». 44.
Así las cosas, para una mejor comprensión, la distribución de las competencias asignadas a la UGPP y Colpensiones para decidir sobre una solicitud pensional según las disposiciones previstas en la Ley 100 de 1993 quedarán así: Competencia de la UGPP Competencia de Colpensiones - Adquirió el estatus jurídico antes del 1° de julio de 2009. - Al reunir 20 años de servicio cotizados a Cajanal, antes del 1° de junio de 2009 se retiró del servicio a la espera de cumplir el requisito de edad. - Al 1° de abril de 1994, mientras estaba afiliado a Cajanal cumplió los 20 años de servicio, pero no cumplía con el requisito de la edad y este último se consumó antes del 1° de julio de 2009, sin importar que se haya afiliado al ISS en cualquier momento. - Mientras estaba afiliado a Cajanal cumplió los 20 años de servicio cotizados a esa entidad, pero consumo el requisito de edad con posterioridad al 30 de junio de 2009, cotizando al ISS. - Mientras estaba afiliado a Cajanal cumplió con el tiempo de servicio, pero no tenía la edad y se trasladó voluntariamente al ISS antes del 30 de junio de 2009. - Mientras estaba afiliado a Cajanal cumplió los 20 años de servicio cotizados a esa entidad, pero a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 no tenía la edad y adquirió 22 Radicado: 05001-23-33-000-2018-00976-02 (7669-2023) Demandante: Colpensiones - Antes del 1° de abril de 1994, mientras se encontraba afiliado a Cajanal adquirió el estatus pensional, así se haya trasladado con posterioridad al ISS. el estatus pensional después del 30 de junio de 2009. - Mientras estaba afiliado a Cajanal cumplió los 20 años de servicio cotizados a esa entidad, pero a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 no tenía la edad, se trasladó voluntariamente al ISS antes del 30 de junio de 2009 y cumplió la edad luego de esta fecha. - En cualquier momento se traslado voluntariamente al ISS y cumplió el estatus jurídico de pensionado cotizando a dicha entidad. 3.3.
Caso concreto 45. En atención al objeto de la apelación, en el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 45.1. Mercedes Judith Zuluaga Londoño nació el 18 de julio de 195028 y, de acuerdo con la Resolución número 131800 del 3 de mayo de 2016, laboró en las siguientes entidades del sector público de conformidad con29: Entidad en la que laboró Desde Hasta Novedad Días Caja, Fondo, o entidad a la que se hicieron los aportes Municipio de Medellín 14/05/1975 24/08/1975 Tiempo de servicio 101 «Municipio de Medellín»30 Dirección Seccional de Administración Judicial/ Rama Judicial31 01/09/1975 30/06/1982 Tiempo de servicio 2460 Cajanal32 Municipio de Medellín 24/02/1983 08/11/1992 Tiempo de servicio 3495 «Municipio de Medellín»33 28 Según la cédula de ciudadanía visible en el documento: Cuaderno 1, folio 75. 29 Cuaderno 1, folios 27 al 31 30 Cuaderno 1, folio 112 31 Cuaderno 1 folio 85 32 Cuaderno 1 folio 85 33 Cuaderno 1, folio 112 23 Radicado: 05001-23-33-000-2018-00976-02 (7669-2023) Demandante: Colpensiones Dirección Seccional de Administración Judicial 14/08/2000 30/06/2009 Tiempo de servicio 3197 Cajanal34 Dirección Seccional de Administración Judicial 01/07/2009 26/03/2015 Tiempo de servicio 2066 ISS35/ Colpensiones Dirección Seccional de Administración Judicial 01/04/2015 30/09/2015 Tiempo de Servicio 180 Colpensiones Dirección Seccional de Administración Judicial 01/11/2015 30/11/2015 Tiempo de Servicio 30 Colpensiones 45.2.
Según el formato 1 del certificado de información laboral, laboró en la siguiente entidad: Entidad en la que laboró Desde Hasta Caja, Fondo, o entidad a la que se hicieron los aportes Fiscalía General de la Nación- Seccional Medellín 09/11/1992 13/08/2000 Cajanal 45.3. Mediante la Resolución GNR 419828 del 9 de diciembre de 201436, Colpensiones, reconoció a favor de Mercedes Judith Zuluaga Londoño, una pensión de jubilación, en cuantía equivalente a $12.003.422, condicionada al retiro del servicio público. 45.4.
A través de la Resolución VPB 23810 del 13 de marzo de 2015, Colpensiones, resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión37, con la cual modificó el monto de la mesada pensional reconocida inicialmente. 45.5. En cumplimiento del fallo de tutela proferido el 30 de marzo de 2016 por el Juzgado Sexto Penal del Circuito de Medellín, Colpensiones expidió la Resolución GNR 131800 del 3 de mayo de 201638, con la cual reconoció el pago de una pensión de vejez a Mercedes Judith Zuluaga Londoño, con un valor de $14.138.300, a partir del 1° de mayo de 2016. 34 Cuaderno 1, folio 99 35 Cuaderno 1, folio 104 36Cuaderno 1, folio 32 37Cuaderno 1, folio 22 38 Cuaderno 1, folio 27 24 Radicado: 05001-23-33-000-2018-00976-02 (7669-2023) Demandante: Colpensiones 3.4.
Análisis sustancial 46. El Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda al considerar que, como lo advirtió el Consejo de Estado, las controversias que se susciten con ocasión de la administración del régimen de prima media deben resolverse a través de la Comisión Intersectorial creada a través del Decreto Reglamentario 2380 de 2012, «donde se pueden debatir y formular las estrategias a implementar para desarrollar los mecanismos interadministrativos a que haya lugar para solucionar todo tipo de situaciones, y para unificar criterios de interpretación jurídicos aplicables al mentado sistema». 47.
Colpensiones solicitó se revocara la sentencia proferida por el tribunal de instancia por cuanto Mercedes Judith Zuluaga Londoño adquirió el estatus pensional cuando se encontraba afiliada a Cajanal, lo que sucedió con anterioridad al 30 de junio de 2009, fecha en la que se consolidó el traslado masivo al Instituto de Seguro Social «por lo tanto, las asignaciones que se hayan causado con anterioridad a esta fecha son competencia de CAJANAL hoy UGPP». 48.
Al respecto, de acuerdo con el material probatorio allegado al expediente se advierte que Mercedes Judith Zuluaga Londoño i) nació el 18 de julio de 1950; ii) adquirió el estatus pensional el 18 de julio de 2005; iii) estuvo afiliada a Cajanal entre el 1° de septiembre de 1975 y el 30 de junio de 1982 y entre el 14 de agosto de 2000 y el 30 de junio de 2009; iv) a partir del 1° de julio de 2009 se afilió al ISS con ocasión del traslado masivo a esta entidad; v) luego de la supresión del ISS, el 1° de octubre de 2012 comenzó a realizar aportes para la seguridad social en Colpensiones; vi) se desvinculó del servicio el 1° de diciembre de 2015; y vii) Colpensiones con Resolución GNR 131800 del 3 de mayo de 2016, le reconoció pensión de jubilación de conformidad con el artículo 7 de la Ley 71 de 1988. 49.
Se advierte que el objeto del debate se centra en la competencia para efectuar el reconocimiento pensional y no frente al derecho pensional de la demandada, por lo que esta Subsección no realizará análisis alguno frente a este último. 50. En cuanto al asunto en estudio, se observa que la demandada realizó aportes al régimen solidario de prima media, inicialmente en Cajanal, luego en el ISS y por último en Colpensiones, situación que a primera vista permitiría concluir que en el sub examine a esta última entidad le correspondería reconocer el aludido derecho pensional; sin embargo, comoquiera que adquirió el estatus antes del traslado masivo de los afiliados de Cajanal al ISS, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto 2196 de 2009, la Sala precisa que conforme con las reglas expuestas en el marco normativo de esta providencia es la Ugpp la entidad llamada a reconocer y a pagar la pensión de vejez de la demandada. 25 Radicado: 05001-23-33-000-2018-00976-02 (7669-2023) Demandante: Colpensiones 51.
En consecuencia, esta Subsección encuentra que hay lugar a declarar la nulidad de los actos demandados, por cuanto fueron expedidos por la entidad de previsión que no tenía competencia para esos efectos, puesto que, como se explicó, le correspondía a la Ugpp «el reconocimiento de las pensiones de aquellas personas que antes del 1º de julio de 2009 adquirieron el derecho a la pensión, es decir, cumplieron los requisitos de edad y número de semanas cotizadas o tiempo de servicios exigidos, siempre y cuando estuvieran afiliadas en ese momento a Cajanal39», supuesto fáctico dentro del cual se encuentra Mercedes Judith Zuluaga Londoño. 52.
Ahora bien, los efectos de esta decisión se diferirán con el fin de proteger los derechos fundamentales de la demandada, por cuanto el conflicto de competencia suscitado entre las dos entidades no puede significarle la imposición de una carga administrativa que limite la posibilidad de acceder a su derecho pensional y con ella la afectación de su mínimo vital.
En ese orden, en consideración a que la declaratoria de nulidad no es consecuencia de la falta de aptitud legal de la beneficiaria de la prestación sino de la ausencia de competencia del ente de previsión, se ordenará a Colpensiones continuar pagando la mesada pensional hasta tanto la Ugpp efectúe el reconocimiento pensional, la inclusión en la nómina de pensionados y haga efectiva la mesada pensional. 53.
De otra parte, frente a la solicitud de devolución de dineros pagados por Colpensiones a Mercedes Judith Zuluaga Londoño, por concepto de la prestación pensional, la Sala resalta que de acuerdo con el numeral 1 del artículo 164 del CPACA40 en todos los actos de los particulares y de las autoridades se presume la buena fe, razón por la cual la entidad demandante debió probar que la obtención del derecho prestacional por parte de la demandada se hizo con desconocimiento de los postulados de la buena fe.
Así las cosas, se concluye que el hecho de haber reclamado a Colpensiones su derecho prestacional, no implica un actuar contrario a la ley dirigido a defraudar a la administración, pues se reitera, en el presente asunto no se probó el actuar doloso o de mala fe por parte de la demandada para obtener el pago de su pensión. 39 Ver entre otras: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto negativo de competencias del 24 de febrero de 2020, radicación: 11001-03-06-000-2019-00198-00.
M.P. Óscar Darío Amaya Navas; Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto negativo de competencias del 17 de febrero de 2021, radicación: 11001-03-06-000-2020-00244-00. M.P. Edgar González López. 40 «ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: (…) c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.
Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». 26 Radicado: 05001-23-33-000-2018-00976-02 (7669-2023) Demandante: Colpensiones 54. Aunado a lo anterior, con la declaratoria de nulidad de los actos demandados, no se desconoce la aptitud legal de Mercedes Judith Zuluaga Londoño frente al reconocimiento pensional, sino que se da como consecuencia de la falta de competencia de la entidad que efectuó el reconocimiento, error de Colpensiones que no es atribuible a la demandada.
Así las cosas, tampoco hay lugar a ordenar la devolución de los dineros pagados puesto que, la pensionada sí tenía derecho a percibirlos, por cuanto en sede administrativa acreditó las exigencias para el reconocimiento. 55. Ahora bien, es pertinente recordarles a las entidades de previsión social que, tal como lo advirtió el a quo, cuando se presenten discusiones entre estas frente a la interpretación de las disposiciones que rigen el régimen de prima media con prestación definida, estas deberían acudir a la Comisión Intersectorial creada mediante el Decreto Reglamentario 2380 de 2012, con el fin de lograr una mayor eficiencia en el proceso de reconocimiento de los derechos pensionales41, en beneficio de los ciudadanos. Sin embargo, esto no es suficiente para concluir que la Jurisdicción Contenciosa-administrativa no tiene competencia para efectuar el control de legalidad frente al acto de reconocimiento pensional cuando este, de conformidad con el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia, fue expedido sin uno de los elementos de la esencia, este es, la competencia. 3.5.
Costas 56. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 57. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 41 Artículo 4 de la Ley 1169 de 2008. 27 Radicado: 05001-23-33-000-2018-00976-02 (7669-2023) Demandante: Colpensiones 58.
Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma42. 59.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 60. En el caso concreto, como no se evidenció que, en esta instancia, la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandada. 3.
Conclusión 60. Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que los actos administrativos con los que le fue reconocida la pensión de jubilación a Mercedes Judith Zuluaga Londoño se encuentran incursos en causal de nulidad por falta de competencia de Colpensiones para realizar dicho reconocimiento, y en consecuencia, se ordenará i) a la UGPP realizar el reconocimiento y pago inmediato de la prestación en igual condición a la que fue otorgada por Colpensiones y ii) a Colpensiones continuar con el pago de la prestación hasta tanto la demandada se incluida en la nómina de pensionados y se haga efectiva la mesada pensional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Inaplicar por inconstitucional la expresión «[…] y que estén en curso […]», prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones de esta providencia. 42 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 28 Radicado: 05001-23-33-000-2018-00976-02 (7669-2023) Demandante: Colpensiones Segundo. Revocar la sentencia del 14 de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad, que negó las pretensiones de la demanda interpuesta por Colpensiones contra Mercedes Judith Zuluaga Londoño y la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales, de acuerdo con las razones expuestas en la presente providencia. Tercero. Declarar la nulidad de las resoluciones GNR 419828 del 9 de diciembre de 2014;
VPB 23810 del 13 de marzo de 2015 y GNR 131800 del 3 de mayo de 2016, a través de las cuales Colpensiones reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación de Mercedes Judith Zuluaga Londoño. Cuarto. Como consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales reconocer y pagar de manera inmediata la pensión de jubilación de Mercedes Judith Zuluaga Londoño en iguales condiciones a las establecidas en la Resolución GNR 131800 del 3 de mayo de 2016 proferida por Colpensiones.
Quinto. Colpensiones deberá seguir pagando la prestación hasta tanto la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales le reconozca la pensión de jubilación a Mercedes Judith Zuluaga Londoño y esta sea incluida en la nómina de pensionados y se haga efectiva la mesada pensional. Sexto. Negar las demás pretensiones de la demanda. Séptimo. Sin condena en costas.
Octavo. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. Noveno. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Con aclaración de voto Cfr. Rad.
Av. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251- 2024) 29 Radicado: 05001-23-33-000-2018-00976-02 (7669-2023) Demandante: Colpensiones JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ZME