CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 50001-23-33-000-2023-00324-01 Accionante: Heberth Badillo Bonilla Accionado: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de Segunda Instancia La Sala decide la impugnación presentada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial contra el fallo de 7 de diciembre de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, por medio del cual se accedió el amparo de tutela solicitado por el señor Heberth Badillo Bonilla.
ANTECEDENTES La solicitud y las pretensiones El señor Heberth Badillo Bonilla, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al trabajo digno, al descanso, a la salud, a la familia y a la igualdad, que estimó lesionados por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial - Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Villavicencio y Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio, toda vez que no se le ha permitido el disfrute de sus vacaciones, al no autorizar la expedición de un Certificado de Disponibilidad Presupuestal para nombrar un reemplazo que lo sustituya, mientras disfruta de un período de sosiego.
En el escrito de tutela, la parte actora solicita: “3.1. Se amparen mis derechos al trabajo en condiciones dignas, al descanso, a la salud, a la familia y a la igualdad. 3.2. Se ordene a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – Consejo Superior de la Judicatura que, en coordinación con la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Villavicencio, en el término de 48 horas, contados a partir de la notificación de la notificación del fallo, expidan el CDP para el nombramiento del reemplazo en periodo vacacional del cargo de asistente jurídico grado 19 y lo remitan al Despacho Judicial donde me desempeño asistente jurídico grado 19. 3.3.
Se deje sin efectos la Resolución No. 021 del 22 de noviembre de 2023 proferida por el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad en Villavicencio (Meta), mediante la cual me fue negado el disfrute de vacaciones a partir del 9 de enero de 2024 y se conceda en mi favor el disfrute de las vacaciones y se realice el nombramiento de la persona que asumirá mi reemplazo. 3.4.
Se ordene a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que en coordinación con la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Villavicencio anualmente realice las apropiaciones presupuestales necesarias para nombrar reemplazo en periodo vacacional del cargo Asistente Administrativo grado 6 de este despacho judicial.”.
(Sic) Los hechos y las consideraciones La anterior solicitud de amparo se sustentó en los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: Indicó que es funcionario de carrera judicial desde el 8 de noviembre de 2000. Afirmó que, desde el 4 de mayo de 2022, se desempeña como asistente jurídico grado 19 en propiedad del Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio, Meta.
Afirmó que el 9 de noviembre de 2023, presentó solicitud de vacaciones para disfrutarlas a partir del 9 de enero de 2024, derecho adquirido por haber laborado del periodo comprendido del 8 de noviembre de 2022 al 7 de noviembre de 2023. Adujo que con Oficio No. 335 del 10 de noviembre de 2023, la Juez Segunda de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio, solicitó a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Seccional de Villavicencio, el certificado de disponibilidad presupuestal, para el nombramiento de su reemplazo en las vacaciones.
Advirtió que la Dirección Ejecutiva Seccional mediante oficio DESAJVIO23-1579 del 15 de noviembre de 2023, resolvió que no existe disponibilidad presupuestal de la presente vigencia fiscal en dicha seccional para atender la remuneración de reemplazo por esas vacaciones. Señaló que, mediante resolución no. 012 de 22 de noviembre de 2023, el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio, negó, por necesidades del servicio, el disfrute de sus vacaciones, considerando la negativa de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Villavicencio de expedir Certificado de Disponibilidad Presupuestal para el nombramiento del reemplazo en periodo de vacaciones.
Consideraciones de la parte actora Manifestó que la Dirección Seccional de Administración Judicial de Villavicencio, al negarse a expedir el Certificado de Disponibilidad Presupuestal, ha vulnerado sus derechos fundamentales al trabajo en condiciones dignas y justas al no garantizar los recursos para el reemplazo en periodo vacacional. Igualmente, considera que se han vulnerado sus derechos fundamentales al descanso, a la salud, a la familia y a la igualdad.
Trámite procesal El Tribunal Administrativo del Meta, mediante auto del 28 de noviembre de 2023, admitió la demanda y ordenó la notificación a las autoridades accionadas, esto es, a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Villavicencio y al Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio.
Intervenciones 4.1. El Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio, indicó que mediante Resolución No. 012 de 22 de noviembre de 2023, negó las vacaciones solicitadas por necesidad del servicio. Adujo que, por la elevada carga laboral del despacho, se impide que otro empleado del despacho asuma funciones del funcionario al que le concedan vacaciones sin encargar un reemplazo.
Pues de esta manera se compromete de manera importante y negativa la prestación del servicio. 4.2. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, solicita que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva, al no estar llamada, ni obligada a disponer recursos que permitan la contratación del remplazo del accionante para la concesión del periodo de vacaciones que solicitó ante su nominador.
Adujo que procedía la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela, al estar dirigida contra un acto administrativo de carácter general y abstracto, como lo es la Circular PSAC11-44 de 23 de noviembre de 2011 y por no cumplir los requisitos para ser tenida en cuenta como mecanismo provisional para la salvaguarda de un derecho fundamental.
Expuso que debe declararse la ausencia de perjuicio irremediable y la vulneración del principio de subsidiariedad. Además, solicita que se ordene al nominador de la accionante a conceder el periodo de vacaciones. Igualmente, solicitó, que en la parte resolutiva de esta providencia se señalen otro tipo de mecanismos para la protección al derecho al descanso de los servidores judiciales sin afectar el presupuesto de la Rama Judicial, tales como, asignar temporalmente las funciones a otro servidor, promover la contratación de practicantes o judicantes ad-honorem o vincular al Gobierno Nacional para que otorgue los recursos.
La providencia impugnada El Tribunal Administrativo del Meta, mediante sentencia de 7 de diciembre de 2023, amparó los derechos invocados por la accionante, para el efecto, argumentó lo siguiente: Advirtió que en principio la presente acción constitucional resultaría improcedente, por contar el accionante con otros mecanismos de defensa judicial como lo es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en cuyo trámite podría solicitar la adopción de medidas cautelares, toda vez que el señor Heberth Badillo Bonilla pretende dejar sin efectos la Resolución 021 del 22 de noviembre de 2023, proferida por la Juez Segunda de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio, mediante la cual se negó el disfrute de las vacaciones solicitado a partir del 9 de enero de 2024.
No obstante, precisó que el descanso remunerado es una prerrogativa a favor del trabajador por la fatiga que le genera el desempeño de su cargo, por lo que no es dable exigir que acuda a la jurisdicción contencioso administrativa para cuestionar la legalidad del acto que negó el disfrute de sus vacaciones, pues, dicho medio no es idóneo ni oportuno para proteger los derechos fundamentales alegados, ya que el paso del tiempo sin que pueda disfrutar de su derecho al descanso le puede ocasionar un mayor riesgo y desgaste físico y mental al señor Badillo Bonilla.
De otro lado, se tiene que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial afirmó que los Certificados de Disponibilidad Presupuestal para nombrar los reemplazos en el caso de vacaciones solo son procedentes para los funcionarios judiciales en atención a la Circular PSAC11-44 de 23 de noviembre de 2011 del Consejo Superior de la Judicatura, por lo que la Sala encuentra que existe una vulneración del derecho fundamental al descanso del accionante, como quiera que los asuntos de índole administrativa no pueden afectar el disfrute del periodo vacacional, pues, es claro que el accionante aun siendo empleado del Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio, área de la administración de justicia recargada de trabajo, le asiste el derecho a ese disfrute.
Cabe resaltar que, en atención al principio de continuidad, se debe garantizar la adecuada prestación del servicio público de administrar justicia; sin embargo, la negativa en otorgar el disfrute del periodo vacacional no se puede fundamentar en este principio, obviando que el descanso constituye un derecho fundamental derivado del derecho al trabajo en condiciones dignas; aunado a que la Ley 270 de 1996 prevé formas para conciliar los intereses involucrados como el nombramiento en provisionalidad de un reemplazo.
Atendiendo a tales consideraciones, decidió amparar el derecho fundamental al descanso del señor Heberth Badillo Bonilla y, en consecuencia, ordenar a la Dirección Seccional de Administración Judicial de Villavicencio que, dentro del término improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente providencia, en coordinación con la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, realicen y notifiquen a la Juez Segunda de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio los trámites financieros y administrativos necesarios tanto para garantizar una correcta prestación del servicio a cargo del Despacho Judicial mientras el accionante disfruta de sus vacaciones, esto es, con la designación de su remplazo durante dicho lapso, así como para asegurar el cubrimiento financiero laboral de las vacaciones del actor La impugnación La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial impugnó la sentencia del Tribunal Administrativo del Meta, al considerar que poseen una imposibilidad normativa para disponer de recursos con el fin de contratar el remplazo de la parte accionante durante su periodo de vacaciones, por cuanto la Circular PSAC11-44 del 23 de noviembre de 2011, que reglamentó lo relacionado con la asignación de recursos para el disfrute de las vacaciones únicamente para los funcionarios judiciales que pertenecen al régimen de vacaciones individuales.
Considera que como el accionante no ostenta condición de funcionario, sino de empleado judicial, no lo ampara dicha norma. Manifiesta que la Circular PSAC11-44 del 23 de noviembre de 2011, es clara en el sentido de regular situaciones relacionadas con el disfrute y expedición de recursos para el nombramiento de remplazos, pero solo para aquellas personas que ostentan la condición de funcionarios, no para los empleados.
Esta última situación también es reglamentada por la Circular 89 de 2005 del Consejo Superior de la Judicatura, que determinó la imposibilidad de disponer recursos de la Rama Judicial para la concesión de vacaciones de sus empleados en el régimen de vacaciones colectivas o individuales, debiéndose hacer, en cualquier caso, una redistribución temporal de funciones entre los empleados de los despachos judiciales durante el periodo que dure las vacaciones a quien se le haya concedido.
Por consiguiente, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial no puede apropiar recursos, es decir, expedir Certificado de Disponibilidad Presupuestal para la concesión de las vacaciones de la parte accionante, toda vez que no se ajusta a las condiciones y reglamentaciones expedidas por el Consejo Superior de la Judicatura. Igualmente, asegura que la acción de tutela se torna improcedente por cuanto no cumple con los requisitos generales y específicos para su procedencia, pues no se está amenazando un derecho fundamental, toda vez que la protección del derecho laboral de la accionante debe ser atendido por el Juez Contencioso Administrativo o Laboral.
En virtud del principio de relevancia constitucional, la acción constitucional de tutela no puede dar cabida a la resolución de todas las situaciones, pues cada caso debe ser atendido por quien guarda el conocimiento y la decisión definitiva y legalmente válida para la resolución de la presente controversia laboral entre el nominador de la accionante y esta.
CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 25 del Acuerdo Nº 080 de12 de marzo de 2019. 2. Problema Jurídico La Sala debe decidir si revoca la decisión de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta que concedió el amparo del derecho fundamental al descanso remunerado del señor Heberth Badillo Bonilla. 3.
Generalidades de la acción de tutela Según lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona cuenta con la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede sólo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha señalado que son elementos esenciales de esta acción constitucional su carácter subsidiario y excepcional, lo que implica que ésta sólo pueda ser ejercida frente a la violación de un derecho fundamental cuando no se disponga de otro mecanismo de defensa judicial o, en el evento en que aun existiendo otro medio de protección ordinario, sea necesario decretar el amparo en forma transitoria para evitar que se produzca un perjuicio irremediable, el cual debe estar debidamente acreditado en el proceso respectivo.
De la subsidiariedad de la acción de tutela De acuerdo con el principio de subsidiaridad que rige la acción de tutela, este instrumento constitucional en principio no puede ser empleado como mecanismo principal y definitivo para resolver controversias sobre las cuales el legislador ha previsto medios judiciales especializados y definitivos para su resolución, dentro de los cuales también se garantiza la protección y garantía de los derechos fundamentales.
Una de las principales razones de lo expuesto, es que el legislador, teniendo en cuenta determinadas situaciones de hecho y de derecho, y por consiguiente, la naturaleza, ejercicio, garantía y protección de los derechos de las partes, intervinientes y/o de la comunidad en general, ha elaborado acciones y procedimientos judiciales especializados para el mejor proveer de cierto tipo de situaciones, de acuerdo a las directrices de la Constitución Política.
En este sentido, el artículo 6° del Decreto 2591 de establecido como causales de improcedencia de la acción de tutela, las siguientes: “1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. 2.
Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus. 3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. 4.
Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. 5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.” De esta manera, se resalta que la Corte Constitucional en varios pronunciamientos ha señalado que la procedencia de esta acción constitucional se encuentra condicionada a la inexistencia o ineficacia de los medios ordinarios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico.
En ese orden de ideas, esta acción, como mecanismo residual y subsidiario, no puede remplazar las figuras procesales destinadas a obtener la satisfacción de sus derechos, ni puede subsanar la incuria o negligencia de las partes en hacer uso de la manera y dentro de los términos previstos legalmente. Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que en los casos en que existan medios judiciales de protección ordinarios al alcance del actor, la acción de tutela será procedente si el juez constitucional logra determinar que: “(…) (i) los mecanismos y recursos ordinarios de defensa no son suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados;
(ii) se requiere el amparo constitucional como mecanismo transitorio, pues, de lo contrario, el actor se vería frente a la ocurrencia inminente de un perjuicio irremediable frente a sus derechos fundamentales; y, (iii) el titular de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados es sujeto de especial protección constitucional (…)". Asimismo, la Corte Constitucional ha indicado que el perjuicio ha de ser inminente, por lo que las medidas que se requieren para conjurarlo deben ser urgentes; no basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a una gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona; la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.
La procedencia de la acción de tutela para cuestionar actos administrativos Dada la subsidiariedad de la acción de tutela, es claro que el legislador estableció unas garantías jurídicas, para que los mecanismos ordinarios se utilicen de manera preferente. No obstante, en el evento que el afectado invoque el amparo constitucional para cuestionar un acto administrativo, el juez de tutela deberá evaluar i) el objeto del proceso judicial que se considera que desplaza a la acción de tutela; y ii) si el medio judicial ofrece una protección “cierta, efectiva y concreta de los derechos fundamentales”, en caso contrario, el amparo por vía de tutela resulta procedente.
Para la jurisprudencia constitucional otra interpretación de la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra acto administrativo, consiste en que la entidad pública haya incurrido en una vía de hecho, el cual exige un análisis más intenso y riguroso que el llevado a cabo frente a decisiones judiciales. Al respecto, frente al paralelo de esta figura en sede judicial y administrativa, la Corte en la sentencia T- 418 de 2003 desarrolló el problema así: “(…) tratándose de una vía de hecho en una sentencia judicial, debidamente ejecutoriada, el juez de tutela debe considerar que si se reúnen las características constitucionales de la vía de hecho atrás mencionadas, eventualmente puede proferir el amparo correspondiente, por estar agotado para el afectado cualquier otro medio de defensa judicial, frente a una decisión judicial que, incuestionablemente, es producto del capricho o de la arbitrariedad del funcionario judicial.
“Pero, si se trata de una decisión proferida en proceso administrativo, fiscal o disciplinario, en la que se alega la existencia de una vía de hecho en la decisión correspondiente, el examen del juez de tutela es distinto, pues, en estos casos, el afectado siempre puede acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa. En estos eventos, cuando existe indudablemente la vía de hecho, según las circunstancias del caso concreto, y frente a un perjuicio irremediable, debidamente sustentado, el juez de tutela puede conceder la acción de tutela, como mecanismo transitorio, o, excepcionalmente, en forma definitiva”.
En el plano administrativo, la jurisprudencia constitucional ha indicado que cuando se estudie la procedibilidad de la tutela porque no existe otro mecanismo judicial de defensa, hay varios criterios que deberá estimar el juez al momento de tomar una decisión. En primer lugar, resulta de especial importancia que la autoridad administrativa haya notificado el inicio de la actuación a los afectados, procedimiento indispensable para que estos puedan ejercer su derecho de defensa y contradicción. En segundo lugar, si los ciudadanos fueron efectivamente notificados, es necesario que hayan asumido una actuación diligente en la protección de sus derechos, pues son ellos los primeros llamados a velar porque sus garantías fundamentales e intereses legítimos sean respetados.
En este sentido, los particulares deben haber agotado todos los recursos administrativos y los medios de control regulados en la legislación vigente que hayan tenido a su alcance. Sin embargo, cuando la entidad accionada, obra de forma abusiva o negligente y no ponga en conocimiento del ciudadano afectado el inicio de una actuación administrativa adelantada en su contra, el procedimiento administrativo queda viciado de nulidad, debido a que se impide el ejercicio del derecho de defensa, lo que vulnera el derecho fundamental al debido proceso.
En ese evento, deberá estudiarse si con el acto administrativo proferido se puede ocasionar un perjuicio irremediable, de ser así resulta procedente acudir a la acción de tutela, de lo contrario se debe acudir al medio de control ordinario previsto por el legislador. Así mismo, si las actuaciones de la administración no advierten una situación de riesgo que puedan llegar a poner en peligro al accionante, el amparo de tutela tampoco resulta procedente y es pertinente que el afectado acuda a los otros medios de defensa judicial.
Como se anotó anteriormente, el amparo constitucional es procedente en aquellos asuntos en los cuales se demuestre que pese a existir otros mecanismos ordinarios para la defensa de los derechos fundamentales involucrados, éstos carecen de idoneidad para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. Dicho perjuicio debe ser inminente, grave, urgente y que su protección sea impostergable.
Los anteriores requisitos deben ser analizados en cada caso concreto, pues como regla general, no solamente debe hallarse acreditada la gravedad de la situación sino también que los mecanismos ordinarios no sean eficaces para la real protección de los derechos fundamentales involucrados. 6. Caso concreto El señor Heberth Badillo Bonilla, quien actúa en nombre propio, plantea la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al descanso remunerado, a la igualdad, a la salud, a la familia y al trabajo digno, por parte de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial - Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Villavicencio y el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio, debido a la negativa de conceder las vacaciones en el ejercicio de sus funciones dentro del Juzgado previamente mencionado, por no existir disponibilidad presupuestal para nombrar un reemplazo que lo sustituya mientras disfruta su periodo de descanso.
En primera instancia, el Tribunal Administrativo del Meta, amparó los derechos fundamentales invocados por la parte actora. Inconforme con dicha decisión la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, argumentó que ante dicho caso procedía la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela, al estar dirigida contra un acto administrativo de carácter general y abstracto, como lo es la Circular PSAC11-44 de 23 de noviembre de 2011 y por no cumplir los requisitos para ser tenida en cuenta como mecanismo transitorio para la salvaguarda de un derecho fundamental.
Igualmente, ssolicitó, que en la parte resolutiva de esta providencia se señalen otro tipo de mecanismos para la protección al derecho al descanso de los servidores judiciales sin afectar el presupuesto de la Rama Judicial, tales como, asignar temporalmente las funciones a otro servidor, promover la contratación de practicantes o judicantes ad-honorem o vincular al Gobierno Nacional para que otorgue los recursos.
Para efectos de dirimir la controversia planteada en el sub examine, es pertinente relacionar los supuestos acreditados a través de los medios probatorios aportados por las partes, de la siguiente manera: - Escrito de 9 de noviembre de 2023, por medio del cual el señor Heberth Badillo Bonilla, solicitó la concesión de vacaciones por haber laborado en el período comprendido entre el ocho (8) de noviembre de 2022 al siete (7) de noviembre de 2023. - La Jueza Segunda de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio solicitó a la Dirección Seccional de Administración Judicial de Villavicencio, la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal para designar el remplazo del señor Heberth Badillo Bonilla. - Oficio DESAJVIO23-1579 del 15 de noviembre de 2023, mediante el cual la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Villavicencio, negó la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal solicitado porque asegura no tener disponibilidad presupuestal en la presente vigencia fiscal. -Resolución No. 012 de 22 de noviembre de 2023, a través de la cual la Jueza Segunda de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio, negó la solicitud de vacaciones a el señor Heberth Badillo Bonilla, por no contar con el respectivo Certificado de Disponibilidad Presupuestal para designar un reemplazo que la sustituya en sus funciones mientras disfruta de las vacaciones. 6.1.
La acción de tutela como mecanismo para solicitar la protección del derecho al descanso de los servidores judiciales, con régimen de vacaciones individuales Bajo este contexto, la Sala observa que, en principio, el asunto se contraería a cuestionar la legalidad de los actos administrativos expedidos por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Villavicencio y la Juez Segunda de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio, por los cuales se negó la asignación del presupuesto requerido para nombrar el reemplazo que sustituyera al accionante durante el período de vacaciones y la concesión del goce efectivo de las vacaciones, respectivamente.
Sin embargo, se advierte que la posición de esta Corporación, en asuntos similares al del señor Heberth Badillo Bonilla, esto es, la negativa a disfrutar del derecho de vacaciones individuales, habida cuenta de la no expedición de un Certificado de Disponibilidad Presupuestal que garantice el nombramiento de un reemplazo que lo sustituya, se ha decantado en señalar que a pesar de existir un medio de defensa judicial, este no resulta efectivo para concretar lo pretendido en estas acciones constitucionales; luego resulta válida la intervención del juez de tutela en aras de su protección. Asimismo, se destaca que consecuencia de lo anterior, se ha dispuesto que: (i) la interpretación de lo dispuesto en la Circular PSAC11-44 de 23 de noviembre de 2011, proferida por el Consejo Superior de la Judicatura, no puede hacerse de forma restrictiva sobre los derechos laborales de los trabajadores de la Rama Judicial cuyo sistema de vacaciones corresponde al individualizado;
(ii) corresponde a las Direcciones Ejecutivas Seccionales de Administración de Justicia garantizar el disfrute pleno del derecho a vacaciones de estos empleados, disponiendo los recursos suficientes para solventar el pago de los rubros a que haya lugar, incluyendo en estos el nombramiento de un reemplazo que los sustituya; (iii) los argumentos de razones del servicio o sobrecarga laboral no constituyen justificantes válidos por parte de los nominadores, para negar la concesión de las vacaciones a sus empleados y (iv) en consecuencia, las entidades tuteladas deben hacer las apropiaciones necesarias, para superar tal situación. Si bien esta Sección ha interpretado de manera pacífica las disposiciones y asuntos concernientes a los servidores judiciales que disfrutan del régimen de vacaciones individuales, en el sentido de solicitar que los diferentes acuerdos expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura no sean interpretados de manera restrictiva y de ordenar a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y sus seccionales que en los casos de vacaciones de servidores judiciales que gozan del régimen de vacaciones individuales, expidan el correspondiente certificado de disponibilidad presupuestal para que garanticen el derecho al descanso de quienes lo solicitan; los operadores judiciales han continuado con su negativa de garantizar el derecho fundamental al descanso de los empleados judiciales cuyo régimen vacacional es el individual.
Es por eso que cada año, se presenta un número importante de acciones constitucionales en todo el territorio nacional, incluyendo las que no son de conocimiento de esta Corporación, en donde funcionarios judiciales exigen el cese de vulneración de su derecho fundamental al descanso remunerado, por vacaciones, debido a la imposición de trabas administrativas que limitan injustificadamente el disfrute de sus vacaciones individuales.
En múltiples sentencias de tutela, se ha precisado que la interpretación acogida por la Dirección Ejecutiva de administración judicial, fundamentada en la Circular PSAC11- 44 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, resulta restrictiva y regresiva de los derechos laborales, en la medida en que imparte instrucciones a los nominadores de la Rama Judicial para que soliciten el certificado de disponibilidad presupuestal, pero condiciona su otorgamiento a la “no afectación de la necesidad del servicio”; de suerte que como ocurrió en este caso, la negativa para su expedición se sustentó con la mera afirmación según la cual no existe disponibilidad presupuestal en dicha vigencia fiscal para asignar un reemplazo del funcionario que solicita vacaciones.
Dicha circunstancia, revela una sistemática vulneración del derecho al descanso remunerado de los servidores judiciales, pues conlleva a que, en la práctica, se niegue el disfrute de las vacaciones que ya causaron y a las que tienen derecho. En este sentido, la Corte Constitucional mediante sentencia SU-296 de 2023, reconoció que existe una carencia estructural dentro del Consejo Superior de la Judicatura para enfrentar tal problema, por lo que ordenó que en un plazo de máximo 6 meses, expidiera una nueva reglamentación con el fin de garantizar la efectividad del disfrute de las vacaciones individuales de los empleados de la Rama Judicial.
Sin embargo, dado que la citada Sentencia de Unificación del Tribunal Constitucional no ha sido publicada y hasta el momento solo ha sido dada a conocer mediante un comunicado de prensa; todavía, el Consejo Superior de la Judicatura y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, no han acogido una interpretación de sus acuerdos y circulares sobre la materia, que resulte acorde con los postulados superiores y las directrices dictadas por esta corporación, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional. 6.2.
El asunto objeto de estudio. Ahora bien, frente al caso sub examine, se encuentra que el señor Heberth Badillo Bonilla, se desempeña como Asistente Jurídico Grado 19 del Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio, cuyo régimen de vacaciones corresponde al individual, en los términos del artículo 146 de la Ley 270 de 1996, que dispone: “Artículo 146.
VACACIONES. Las vacaciones de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial serán colectivas, salvo las de los de la Sala Administrativa de los Consejos Superiores y Seccionales de la Judicatura, las del Tribunal Nacional, las de los Juzgados Regionales mientras existan, de Menores, Promiscuos de Familia, Penales Municipales y de Ejecución de Penas; y las de los de la Fiscalía y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
Las vacaciones individuales serán concedidas de acuerdo con las necesidades del servicio por la Sala Administrativa del Consejo Superior y Seccionales de la Judicatura por la Sala de Gobierno del respectivo Tribunal a los Jueces y por el respectivo nominador en los demás casos, por un término de veintidós días continuos por cada año de servicio”.
Ante esa situación, el aquí actor solicitó que le fueran concedidas las vacaciones a que tenía derecho, por haber laborado en el período comprendido entre el ocho (8) de noviembre de 2022 al siete (7) de noviembre de 2023. Así mismo, se iniciaron las actuaciones, tendientes a solicitar a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Villavicencio, expidiera los Certificados de Disponibilidad Presupuestal en orden a garantizar: (i) el pago de las acreencias a que había lugar por las vacaciones concedidas al accionante y (ii) el nombramiento de un reemplazo, que lo sustituyera en tanto se encontraba en disfrute de su derecho.
La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Villavicencio, mediante oficio DESAJVIO23-1579 del 15 de noviembre de 2023, se negó a expedir el Certificado de Disponibilidad Presupuestal, con el fin de nombrar a un reemplazo que sustituyera en sus funciones al señor Heberth Badillo Bonilla, mientras disfruta de sus vacaciones, con fundamento en que dicha seccional no contaba con disponibilidad presupuestal en la correspondiente vigencia fiscal.
Posteriormente y, con el argumento de que no se expidió el certificado de disponibilidad presupuestal, la Jueza Segunda de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio, emitió la resolución No. 012 de 22 de noviembre de 2023 con la que decidió negar la solicitud de vacaciones del tutelante. Bajo el contexto anterior, la Sala considera que la decisión proferida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Villavicencio, mediante oficio DESAJVIO23-1579 del 15 de noviembre de 2023, ciertamente, constituye una vulneración a los derechos al descanso, al trabajo bajo en condiciones dignas y a la igualdad del señor Heberth Badillo Bonilla, puesto que impone una limitación de índole administrativa a su disfrute, circunstancia esta que desnaturaliza el deber ser de la relación laboral.
En ese orden, es de advertir que toda conducta desplegada por el empleador, en aras de limitar de forma injustificada el disfrute de un período de sosiego que, por demás, se encuentra reconocido como derecho en el ordenamiento jurídico colombiano, se traduce en un desconocimiento de la dignidad humana del trabajador. Así, no es de recibo que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Villavicencio, pretenda desconocer su responsabilidad, bajo el argumento que no cuenta con disponibilidad presupuestal en dicha vigencia para expedir el respectivo certificado de disponibilidad presupuestal, sin exponer, ni acreditar mayores razones, ocasionando que el goce y disfrute del derecho al descanso que le asiste a el señor Heberth Badillo Bonilla, quede sometido, al hecho de que eventualmente, se pueda cubrir bajo la figura del encargo.
Visto lo anterior, es de destacar que los argumentos esbozados por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración de Justicia de Villavicencio, en el oficio DESAJVIO23-1579 del 15 de noviembre de 2023, cuyos planteamientos fueron recogidos por el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio, en resolución 012 de 22 de noviembre de 2023, no resultan válidos respecto de los postulados superiores que busca proteger la acción de tutela.
En ese entendido, se resalta que el artículo 4º del Convenio 52 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), ratificado por el Estado Colombiano mediante la Ley 54 de 1962, dispone que: “se considerará nulo todo acuerdo que implique el abandono del derecho a vacaciones anuales pagadas o la renuncia a las mismas”. De igual manera, la Corte Constitucional se ha pronunciado, respecto de la estrecha relación existente entre el derecho al descanso laboral y la dignidad humana, señalando que en aquella se concreta parte de este derecho.
En efecto, mediante sentencia C-171 de 2020 (M.P. José Fernando Reyes Cuartas), reseñó: “En conclusión, las vacaciones periódicas y remuneradas corresponden a uno de los mecanismos para concretar el derecho humano y el principio mínimo fundamental al descanso del trabajador; cuyo disfrute efectivo permite avanzar en el propósito de dignidad y justicia, en el ejercicio de sus actividades laborales”.
Por lo expuesto, la Sala considera que la limitación del disfrute de las vacaciones a que tiene derecho el señor Heberth Badillo Bonilla, con fundamento en razones administrativas, desconoce derechos superiores de rango Constitucional y, además, su consecuencia no puede ser soportada por el aquí actor. De manera que, las razones administrativas no pueden ser utilizadas en desmedro de los derechos fundamentales del señor Heberth Badillo Bonilla; máxime, cuando según lo expresado en líneas anteriores, el disfrute de las vacaciones no puede ser entorpecido por cuestiones administrativas, que derivaron en la no aprobación de una apropiación presupuestal destinada a designar un reemplazo que lo sustituya en las funciones que actualmente desempeña. Así las cosas, acreditado el supuesto legal para solicitar las vacaciones individuales, no es del resorte de la autoridad administrativas oponer mayores barreras para el disfrute del mismo.
Ahora bien, con respecto a los argumentos esgrimidos en el escrito de impugnación, por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, sobre su no intervención o responsabilidad en la vulneración de los derechos del tutelante, se advierte que la negativa de expedir el certificado de disponibilidad presupuestal para autorizar el reemplazo del cargo que ocupa el señor Heberth Badillo Bonilla, es una falta que resulta imputable a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Villavicencio.
En ese orden, la Sala no desconoce los motivos esgrimidos por el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio, según los cuales, ante la negativa de asignar los recursos necesarios para proveer un reemplazo, no era factible conceder las vacaciones solicitadas por el actor. Sin embargo, esa situación no puede ser utilizada en desmedro de los derechos laborales del señor Heberth Badillo Bonilla, pues como se señaló anteriormente, el disfrute de las vacaciones no puede ser entorpecido por cuestiones administrativas, que derivaron en la no aprobación de un reemplazo que lo sustituya en las funciones que actualmente desempeña. De igual manera, es evidente que el servicio público esencial prestado por el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio no puede ser interrumpido, por el hecho de que alguno de los integrantes del equipo, que conforma la planta de personal del despacho se encuentra de vacaciones; razón esta que impone la obligación a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Villavicencio de tomar los correctivos necesarios, en aras de no afectar el normal funcionamiento de ese juzgado.
En ese orden, es de aclarar que la ausencia de una persona, por el disfrute del derecho a sus vacaciones, no puede justificarse para que los demás miembros del equipo deban asumir mayores cargas laborales, ya que representaría una carga laboral desproporcionada, que no debe soportarse por estos. Por lo anterior, en la medida en que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Villavicencio, expida el certificado de disponibilidad presupuestal para sufragar los costos del funcionario de reemplazo, se protege el derecho de la parte actora al descanso y a su vez se garantiza la prestación continua del servicio de administración de justicia en el despacho al que pertenece, permitiendo, de esta forma, al nominador conceder las vacaciones solicitadas por el señor Heberth Badillo Bonilla.
En ese orden de ideas, la Sala confirmará la decisión consignada en la providencia de 7 de diciembre de 2023, por el Tribunal Administrativo del Meta, en la cual se amparó el derecho al descanso remunerado del tutelante y se ordenó a la Dirección Seccional de Administración Judicial de Villavicencio a realizar los trámites administrativos y financieros para garantizar la correcta prestación del servicio del Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio, mientras el accionante disfruta de sus vacaciones.
III. DECISIÓN Así las cosas, la Sala confirmará la decisión de 7 de diciembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que concedió el amparo solicitado por el señor Heberth Badillo Bonilla contra la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial - Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Villavicencio y Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio, por las razones acá esgrimidas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. FALLA PRIMERO. – CONFIRMAR la sentencia de 7 de diciembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que concedió el amparo solicitado por el señor Heberth Badillo Bonilla contra la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial - Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Villavicencio y Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. - Por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta providencia al despacho de origen. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente)