Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., treinta (30) de marzo de dos mil veintitrés (2023) |Trámite |:|Recurso extraordinario de revisión (artículo 20 de la | | | |Ley 797 de 2003) | |Expediente |:|11001-03-25-000-2014-00869-00 (2675-2014) | |Demandante |:|Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y | | | |Contribuciones Parafiscales de la Protección Social | | | |(UGPP)[1] | |Demandada |:|Ana Silvia Ruiz Orjuela | |Tema |:|Descuentos por concepto de seguridad social en salud en| | | |pensión gracia | Procede la Sala a decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia de 8 de agosto de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante la cual confirmó la de 31 de enero del mismo año del Juzgado Tercero (3º) Administrativo de Descongestión de Yopal, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda[2].

I.

ANTECEDENTES DE LA ACCIÓN 1.1 La acción (ff. 2 a 5 c. primera instancia del expediente ordinario). La señora Ana Silvia Ruiz Orjuela, por intermedio de apoderado, ocurrió ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar acción de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), contra la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), con el propósito de obtener la anulación parcial (artículo 4º[3]) de la Resolución 22187 de 17 de mayo de 2007, por la que esa entidad le reconoció la pensión gracia y dispuso la deducción del 12% de las correspondientes mesadas por concepto de aportes para salud.

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordenara a la accionada «[…] dejar de descontar […] de la Pensión Gracia, el 12% […] para SALUD, […] reintegrándole las sumas descontadas» (sic), debidamente indexadas; y dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 176 del CCA. 1.2 Fundamentos fácticos y consideraciones de la parte actora.

Relató la señora Ana Silvia Ruiz Orjuela que, a través del acto administrativo cuestionado, la desaparecida Cajanal le concedió pensión gracia y, adicionalmente, «[…] ORDEN[Ó] EL DESCUENTO DEL 12% PARA SALUD, en su Artículo 4» (sic), a pesar de que se encuentra afiliada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag) e ingresó «[…] al servicio Público de Educación antes de la expedición de la Ley 812 de 2003 […]» (sic).

Como fundamento jurídico, sostuvo que con dicha deducción se «[…] está incurriendo en doble pago para el Régimen de Seguridad Social en Salud, lo cual contraviene la Ley 100 de 1993 y se está incurriendo en una FALSA MOTIVACION; ya que CAJANAL; no gira a la entidad a la que se encuentra afiliad[a] […] el mencionado descuento […], incumpliendo con lo ordenado en el referido acto administrativo» (sic).

II. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Casanare, en sentencia de 8 de agosto de 2013 (ff. 174 a 186), confirmó el fallo de 31 de enero de la misma anualidad del Juzgado Tercero (3º) Administrativo de Descongestión de Yopal (ff. 189 a 201), que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda, al considerar que no existe ninguna disposición legal que autorice el descuento del 12% por concepto de seguridad social en salud sobre la pensión gracia. III.

EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La UGPP, por conducto de apoderada, interpuso recurso extraordinario de revisión (ff. 332 a 348), el 8 de julio de 2014 (f. 348 vuelto), contra la anterior providencia, con fundamento en las causales previstas en las letras a y b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso» y «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», en su orden, al estimar que (i) «[…] existía falta de legitimación en la causa por pasiva […], pues CAJANAL no era la entidad llamada a satisfacer las pretensiones de la demanda, habida cuenta de nunca haber sido la destinataria ni depositaria de los fondos o recursos que se recaudan para la Seguridad Social en Salud» (sic), sino que lo es el Fondo de Seguridad y Garantía (Fosyga); y (ii) según los artículos 157, 202 a 204 y 279 de la Ley 100 de 1993, «[…] resulta obligatoria la cotización para todos los afiliados al Régimen Contributivo de Salud, actualmente en un porcentaje del 12.5% […]», incluidos los beneficiarios de pensión gracia, prestación que «[…] continúa a cargo de la Caja Nacional de Previsión [Social], haciendo ver que […] no es pagada por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por lo que no se encuentra inmersa en la excepción hecha por el legislador».

En consecuencia, pide (i) revocar la decisión de 8 de agosto de 2013 dictada por el Tribunal Administrativo de Casanare y (ii) declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva de la extinguida Cajanal y que sobre la pensión gracia otorgada a la señora Ruiz Orjuela deben realizarse descuentos por salud. IV. TRÁMITE PROCESAL 4.1 Admisión del recurso.

Mediante auto de 24 de septiembre de 2018 (f. 376), se admitió el recurso y se ordenó la notificación a la ahora accionada y al señor procurador delegado ante esta Corporación, oportunidad en la que guardaron silencio. 4.2 Período probatorio. A través de proveído de 13 de diciembre de 2022 (f. 393), se tuvieron como pruebas los documentos allegados por la UGPP con la demanda.

V. CONSIDERACIONES 5.1 Cuestión previa. Antes de decidir si en el presente asunto se configuran las causales de revisión invocadas, resulta necesario precisar el régimen jurídico aplicable, toda vez que el recurso extraordinario de revisión fue presentado el 8 de julio de 2014 (f. 348 vuelto) contra la sentencia de segunda instancia proferida el 8 de agosto de 2013 (ff. 174 a 186), ejecutoriada el 23 siguiente (f. 187).

Sobre la naturaleza del recurso extraordinario de revisión, consideró la sala de lo contencioso-administrativo de esta Corporación[4] que no comporta una tercera instancia, sino una «[…] nueva acción con un objeto de impugnación diferente, cual es una sentencia que ostenta la condición de inmutabilidad en virtud de la cosa juzgada y que por la vía del Recurso Extraordinario de Revisión busca ser invalidada», es decir, un proceso nuevo, autónomo, independiente con trámite propio (etapas procesales) y fallo que define sobre la legalidad de una providencia ejecutoriada, como medio excepcional de impugnación. Al respecto, el CPACA se aplica «[…] a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia»[5] (2 de julio de 2012).

Así las cosas, comoquiera que el recurso extraordinario de revisión no constituye una tercera instancia u otra adicional, sino un nuevo proceso o mecanismo de control, este se rige bajo la norma que esté en vigor al momento de su presentación. Por tanto, como este recurso extraordinario de revisión se presentó el 8 de julio de 2014, el régimen jurídico aplicable es el contenido en el CPACA, en armonía con el artículo 20 (inciso 3°) de la Ley 797 de 2003, según el cual «La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código […]». 5.2 Competencia. En relación con la competencia de esta Colegiatura para conocer del recurso extraordinario de revisión contemplado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, este dispone que «Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias […]» (inciso 1°)[6].

Por su parte, el artículo 249 del CPACA preceptúa: De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión[[7]]. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.

De la precitada norma se colige que la competencia para decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra un fallo proferido por un tribunal administrativo, corresponde a las secciones y subsecciones de esta Corporación, según la materia. Analizado el asunto sometido a consideración, a la luz de las anteriores disposiciones, se observa que la decisión objeto del recurso extraordinario de revisión fue dictada, en segunda instancia, por el Tribunal Administrativo de Casanare, el 8 de agosto de 2013, y el tema abordado fue los descuentos por concepto de seguridad social en salud sobre una pensión gracia. Dichos presupuestos permiten concluir que la competencia para conocer del presente medio de impugnación es de esta sección, no solo por cuanto cuestiona una providencia dictada por un tribunal administrativo, sino, además, porque su materia es de carácter laboral.

Así las cosas, en este caso resulta procedente el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP contra la aludida sentencia de 8 de agosto de 2013. 5.3 Aspectos generales del recurso extraordinario de revisión. Sea lo primero decir que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prescribe: Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables[[8]].

El recurso extraordinario de revisión, en la hipótesis del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es un medio de impugnación sui generis, por su creación y al prever la revisión del reconocimiento de sumas periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública, por causales definidas en forma precisa, lo cual implica que las facultades del juez que lo conoce se reducen al estudio de los planteamientos aducidos por el recurrente, que deben estar dirigidos a configurar la causal alegada como sustento de la pretensión bajo examen. 5.4 Término para su interposición. Conforme al artículo 251 del CPACA, «En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio».

En este orden de ideas, como la providencia objeto del presente recurso extraordinario de revisión alcanzó su ejecutoria el 23 de agosto de 2013, el término de cinco (5) años para presentarlo vencía los mismos día y mes de 2018 y, en esa medida, como en el sub lite ello ocurrió el 8 de julio de 2014, se tendrá como oportunamente interpuesto. 5.5 Problema jurídico.

Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si la sentencia de 8 de agosto de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante la cual confirmó la de 31 de enero de ese año del Juzgado Tercero (3º) Administrativo de Descongestión de Yopal, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda, se encuentra inmersa en los supuestos fácticos previstos en las letras a y b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 como causales de revisión invocadas por la UGPP; y, en consecuencia, si a la señora Ana Silvia Ruiz Orjuela le asistía o no el derecho a reclamar de la liquidada Cajanal la suspensión y devolución de los descuentos practicados por concepto de seguridad social en salud a su pensión gracia; o por el contrario, carece de fundamento, puesto que dicha prestación no está exenta de esas deducciones. 5.6 Caso concreto.

En el asunto sub judice, la actora invocó las causales contenidas en las letras a y b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso» y «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», en su orden, al estimar que (i) la entonces Cajanal no es la llamada a soportar las pretensiones de la demanda, por cuanto no era la destinataria de los dineros descontados a los pensionados por seguridad social en salud, como sí el Fosyga; y (ii) a los beneficiarios de pensión gracia también les corresponde realizar tales aportes, en los términos del parágrafo 2º del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, respectivamente.

En relación con el primero de los citados reproches, se debe indicar que, además de que el acto enjuiciado fue expedido por la desaparecida Cajanal (Resolución 22187 de 17 de mayo de 2007[9]), por lo que es claro entonces que las súplicas que se plantearon contra la decisión allí contenida debe soportarlas la misma entidad, en todo caso, el Decreto 65 de 15 de enero de 2004[10] preveía expresamente que a esa caja de previsión le correspondía, entre otras funciones, la de «Efectuar el recaudo de las cotizaciones obligatorias de sus afiliados, en los términos establecidos por la ley» (numeral 5 del artículo 2)[11].

Así las cosas, comoquiera que la Sala no advierte la vulneración del derecho al debido proceso que se invoca, pues la extinguida Cajanal sí era la legitimada para comparecer al proceso que ahora nos ocupa como parte demandada, se declarará infundado el recurso frente a la causal prevista en la letra a del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Por otra parte, en lo atinente a la segunda causal de revisión alegada, cabe recordar que la pensión gracia es una prestación otorgada a los docentes mediante la Ley 114 de 1913, como retribución a quienes pusieron su capacidad, esfuerzo y conocimiento al servicio de los educandos de primaria por un lapso no menor de veinte (20) años y haber cumplido cincuenta (50) de edad, con una conducta intachable, no recibir emolumento alguno del erario, sin que en este caso se requiera haber cotizado ante ningún fondo de pensiones, entre otros requisitos.

Este beneficio se extendió con la Ley 116 de 1928 a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 (artículo 3º) el reconocimiento de esta pensión se hizo extensivo a quienes hubieren completado el tiempo de servicios en establecimientos de enseñanza secundaria, pero siguió amparada por una serie de situaciones excepcionales, a saber: (i) es una prestación con cargo al tesoro, pagada por Cajanal;

(ii) no requiere de aportes a ningún fondo pensional para su otorgamiento; (iii) es compatible con otras prestaciones no nacionales; (iv) ya no requiere que los 20 años de servicios se hayan prestado de manera exclusiva en educación básica primaria; (v) el beneficiario debe tener como mínimo 50 años de edad y 20 de labores, y (vi) haber observado durante toda su vida al servicio de la educación oficial una conducta irreprochable.

En torno a su reconocimiento, esta pensión no se rige por las disposiciones previstas en las Leyes 33 y 62 de 1985, toda vez que la pensión gracia no es una prestación ordinaria, sino de rango excepcional, razón por la cual el legislador la excluyó de esta reglamentación y así se encuentra consignado en la primera de dichas leyes, cuyo texto, en lo pertinente, dispone: Artículo 1.

El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.

No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajen en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones. […]. La norma es clara al excluir a quienes tienen un régimen especial de pensiones, como acontece con la gracia, porque es la misma legislación la que consagra la excepción en cuanto a las pensiones de régimen especial.

Posteriormente, la aludida prestación fue restringida por la Ley 91 de 1989[12] para aquellos profesores que estuvieren vinculados hasta antes del 31 de diciembre de 1980, así: Artículo  15º.- A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.- Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

Luego, se expidió la Ley 100 de 1993 con la finalidad, entre otras, de acabar la diversidad de regímenes pensionales existentes; no obstante, con el objetivo de evitar menoscabar derechos de personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicios, se previó el régimen de transición y se establecieron excepciones al sistema integral de seguridad social: Artículo 279.

Excepciones: El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente ley no se aplica a los miembros de […]. Así mismo se exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración […] (se destaca y subraya).

De lo anterior, se concluye que las prestaciones a cargo del mencionado fondo quedarían exceptuadas de dicho sistema, empero, esta excepción no comprendió la pensión de jubilación gracia, pues, como quedó anotado, esta es una prestación cuyo reconocimiento corresponde a Cajanal. Por otro lado, el artículo 130 de la citada Ley 100 de 1993 creó el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, como una cuenta de la Nación adscrita al entonces Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, cuyos recursos serían administrados mediante encargo fiduciario para sustituir a la Caja Nacional de Previsión Social y a las demás cajas de previsión o fondos insolventes del sector público del orden nacional en lo relacionado con el pago de las pensiones[13].

Precisado lo anterior, en lo concerniente a los descuentos por salud, los Decretos 1743 de 1966[14], 732 de 1976[15], 3135 de 1968, 1848 de 1969 (artículo 90[16]) y 1073 de 2002[17] y la Ley 100 de 1993 (artículo 204[18]) consagran la obligación de cotizar para salud sobre la mesada pensional, sin que en ellos o en las normas especiales previstas en las precitadas Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 se excluya de esa obligación a los titulares o beneficiarios de la pensión gracia. En similares términos concluyó la Corte Constitucional[19], en sentencia T- 546 de 2014, al advertir: […] no existe disposición que excluya a los regímenes de excepción del deber de cotizar al Sistema General de Seguridad Social, por el contrario se encuentra demostrado, que a través del tiempo los beneficiarios de la pensión gracia han estado obligados a efectuar los aportes correspondientes al sistema de salud para la prestación de los servicios médico asistenciales, situación que no varió con la expedición de la Ley 100 de 1993.

El pago de las cotizaciones en salud es obligatorio, independientemente de que se preste o no el servicio de salud, en acatamiento del principio de solidaridad que rige el sistema de Seguridad Social en Colombia, conforme lo establece el artículo 48 de la Constitución […] 42.6 Así mismo, […] en el fallo T – 359 de 2009, […] la Corte estableció de manera clara que con anterioridad a la Ley 100 de 1993, los pensionados con pensión gracia que contribuían con el 5% de su mesada pensional para la financiación de los servicios de salud, pasaron a cotizar el 12%, sin importar el tipo de pensión de que se trate, concluyendo que sin excepción alguna, es obligatoria la cotización a salud sobre la mesada pensional en un porcentaje del 12%, aporte que con posterioridad se destina a financiar el servicio médico asistencial del afiliado o pensionado.

Por su parte, esta Corporación, en fallo de 21 de junio de 2018[20], sobre el mismo tema dijo: Según se lee en la normativa citada [artículo 279 de la Ley 100 de 1993], la exclusión a que allí se hace referencia se predica respecto de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio creado por la Ley 91 de 1989 y, por ende, se debe entender que tal excepción solo se refiere a las prestaciones a cargo de ese fondo y no a la pensión gracia cuyo reconocimiento está en cabeza de la Caja Nacional de Previsión Social[21].

Así las cosas, la Sala considera que los docentes que han accedido a la pensión gracia, no están exceptuados de realizar las cotizaciones con destino al Sistema de Seguridad Social en Salud y, por ende, son afiliados al régimen contributivo de ese sistema, al tenor de lo dispuesto en el numeral 1, del literal A, del artículo 157 de la Ley 100 de 1993, que prevé: Artículo 157.

Tipos de participantes en el sistema general de seguridad social en salud. A partir de la sanción de la presente Ley, todo colombiano participará en el servicio esencial de salud que permite el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Unos lo harán en su condición de afiliados al régimen contributivo o subsidiado y otros lo harán en forma temporal como participantes vinculados.

A. Afiliados al Sistema de Seguridad Social. Existirán dos tipos de afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud: 1. Los afiliados al Sistema mediante el régimen contributivo son las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados y los trabajadores independientes con capacidad de pago.

Estas personas deberán afiliarse al Sistema mediante las normas del régimen contributivo de que trata el capítulo I del título III de la presente Ley. (Negrilla de la Sala). Valga precisar que tanto la Corte Constitucional, como el Consejo de Estado han coincidido en que los beneficiarios de la pensión gracia sí están obligados a realizar las cotizaciones con destino al Sistema de Seguridad Social, en el monto establecido en el artículo 204[22] de la Ley 100 de 1993 y decretos reglamentarios.

En virtud de lo expuesto en líneas anteriores, se colige que las mesadas pagadas por concepto de pensión gracia están sujetas a los descuentos por salud, motivo por el cual pasará la Sala a determinar el porcentaje sobre el cual se deben realizar tales deducciones, con el propósito de determinar si, como lo alega la UGPP, la devolución y suspensión de estas ordenadas por el Tribunal Administrativo de Casanare «exced[en] lo debido de acuerdo con la ley».

A través de la Ley 4ª de 1966, «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones», el legislador impuso a los pensionados a cargo de esta el deber de «cotizar […] mensualmente con el cinco por ciento (5%) de su mesada pensional» (parágrafo del artículo 2).

Luego, la Ley 100 de 1993, que derogó expresamente la anterior disposición[23], fijó «La cotización obligatoria que se aplica a los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud [en el] 12% del salario base de cotización […]», porcentaje aumentado al 12.5%, a partir de 1° de enero de 2007, por la Ley 1122 del mismo año[24] (artículo 10).

Por tanto, comoquiera que desde el 1° de abril de 1994 (fecha de entrada en vigor de la Ley 100) y el 1° de enero de 2007 las cotizaciones para salud se establecieron en el 12% y 12.5%, respectivamente, se tiene que la orden del Tribunal Administrativo de Casanare de devolver a la señora Ana Silvia Ruiz Orjuela las sumas que se le descontaron de la pensión gracia por tal concepto, no solo desconoce la normativa que rige la materia, sino que, además, lesiona el patrimonio público y afecta la cobertura del sistema general de seguridad social en salud[25], motivo por el cual la Sala declarará fundado el recurso interpuesto por la UGPP, al encontrar probada la causal invocada, e infirmará la providencia de 8 de agosto de 2013 proferida por dicha Colegiatura para proceder a dictar la de reemplazo.

Por último, se precisa que, aunque dentro de las pretensiones del recurso extraordinario que ahora nos ocupa no se planteó la relacionada con el reintegro de las sumas de dinero pagadas o dejadas de recaudar con ocasión de la providencia revisada, ante la procedencia de este medio de impugnación, resulta necesario anotar que no hay lugar a imponer dicha orden, habida cuenta de que la accionada actuó bajo los postulados de la buena fe, que no se encuentra desvirtuada en las presente diligencias.

VI. SENTENCIA DE REEMPLAZO 6.1 Antecedentes: 6.1.1 La acción (ff. 2 a 5 c. primera instancia del expediente ordinario). En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la señora Ana Silvia Ruiz Orjuela solicita la nulidad del artículo 4º de la Resolución 22187 de 17 de mayo de 2007, por cuyo conducto la desaparecida Cajanal dispuso el descuento del 12% por aportes a la salud sobre sus mesadas de pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, se condene a la accionada a «[…] dejar de descontar de las mesadas […] de la Pensión Gracia, el 12% […] para SALUD, […] reintegrándole las sumas descontadas», debidamente indexadas. 6.1.2 Fundamentos fácticos.

Afirma la actora que la extinguida Cajanal, a través del mencionado acto administrativo, le otorgó pensión gracia desde el 29 de mayo de 2005, empero, en su artículo 4º ordenó descontar de las respectivas mesadas el 12% por concepto de seguridad social en salud. 6.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto administrativo censurado los artículos 1º a 4º, 6º, 13, 25, 29, 53 y 58 de la Constitución Política y 4º de la Ley 4ª de 1966; las Leyes 6ª de 1945, 114 de 1913, 33 de 1985, 91 de 1989, 60 de 1993, 115 de 1994, 715 de 2001 y 812 de 2003; el Decreto 2277 de 1979 y los Actos legislativos 1 de 2001 y 1 de 2005.

Aduce que la deducción del 12% que se le realiza mensualmente por seguridad social en salud a sus mesadas, carece de norma habilitante, máxime cuando la pensión gracia no se encuentra sujeta «[…] a aportes de ninguna Clase, […] en tanto es una PENSION ESPECIAL» (sic). 6.1.4 Contestación de la demanda (ff. 18 a 25 c. primera instancia del expediente ordinario).

La demandada, por intermedio de apoderada, se opuso a la prosperidad de las súplicas de la acción y se refirió a los hechos, en el sentido de que deben probarse. Asimismo, propuso las excepciones denominadas inepta demanda por indebida designación del demandado, indebida acumulación de pretensiones, inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido y prescripción. Asevera que «El artículo 14 del Decreto 1703 de 2002, establece claramente que si el afiliado a un régimen de excepción percibe ingresos por una actividad no propia de un sistema sujeto a este régimen […] como puede ser salarios, honorarios, o pensión, etc, por el origen de dicho ingreso el empleador o administradora del Fondo de Pensiones se encuentra en la obligación de cotizar por dichos conceptos al FOSYGA» (sic); al paso que los artículos 157 de la Ley 100 de 1993 y 25 del Decreto 806 de 1998 «[…] establece[n] que son afiliados al Sistema de Seguridad Social en Salud todos los residentes en el territorio nacional, que se encuentren afiliados al régimen contribuyente o al régimen subsidiado y como cotizantes serán afiliados al régimen contributivo […] los pensionados por jubilación, vejez, invalidez, sobrevivientes y sustitutos tanto del sector público como del sector privado» (sic). 6.1.5 Providencia impugnada (ff. 158 a 164 c. primera instancia del expediente ordinario).

El Juzgado Tercero (3º) Administrativo de Descongestión de Yopal, en sentencia de 31 de enero de 2013, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), en el sentido de ordenar a la liquidada Cajanal abstenerse de debitar de la pensión gracia de la accionante los aportes dirigidos al sistema general de seguridad social en salud, «[…] salvo aquellos […] específicos para las subcuentas de solidaridad y subsistencia, de conformidad con […] los artículos 280, 27 y 204 de la Ley 100 de 1993 […]», y reintegrar las sumas descontadas desde el 22 de noviembre de 2008, por prescripción trienal.

Lo anterior, al considerar que aunque el artículo 157 de la Ley 100 de 1993 prevé la universalidad de la vinculación al referido sistema, el 279 ibidem «[…] consagra la especialidad de los docentes, la cual es […] reiterada en la Ley 819 [sic] de 2003, [por lo que] no hay aval legal que permita la continuidad de […]» esas deducciones. 6.1.6 Recurso de apelación (ff. 168 a 170 c. primera instancia del expediente ordinario).

Inconforme con el anterior fallo, la entidad accionada interpuso recurso de apelación, al estimar que «No hay razón alguna, de hecho ni de derecho, para acceder a las pretensiones […]», puesto que la «[…] demandante, como cualquier otro pensionado […] está obligad[a] […] a cotizar, esto es a aportar al régimen contributivo del sistema de seguridad social en salud, con base en todos sus ingresos, y no hay norma alguna que haya excluido a los pensionados de gracia […] con los topes establecidos en la reglamentación de la Ley 100 de 1993, […] norma aplicable, dado que [ese] sistema […] es uno solo, que se articula, en el tema de su financiación, con los regímenes pensionales especiales.

No se puede confundir que [estos] regímenes […] no fueron excluidos del régimen contributivo de salud, que es diferente al régimen pensional de la Ley 100 de 1993» (sic). 6.1.7 Alegatos de conclusión. Admitido el recurso, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de auto de 6 de junio de 2013 (f. 5 c. segunda instancia del expediente ordinario), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por la demandante para reiterar sus argumentos de demanda (f. 6 c. segunda instancia del expediente ordinario). 6.2 Consideraciones de la Sala: 6.2.1 Problema jurídico.

De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la actora le asiste derecho o no para reclamar de la accionada (hoy UGPP) la suspensión de los descuentos por salud de la pensión gracia y la devolución de los practicados. 6.2.2 Análisis del caso concreto. De las pruebas allegadas al expediente se encuentra que con Resolución 22187 de 17 de mayo de 2007, la entonces Cajanal le reconoció pensión gracia a la accionante a partir del 29 de mayo de 2005 (fecha de adquisición del estatus pensional) y ordenó «Deducir de cada mesada pensional el valor correspondiente para los servicios médico- asistenciales, Ley 100/93» (sic) [artículo 4º].

Así las cosas, como se dejó anotado al estudiar el recurso extraordinario de revisión, no hay lugar a la devolución de los descuentos por salud de la pensión gracia de la demandante, ni mucho menos a suspender aquellos que en lo sucesivo se causen, habida cuenta de que, como se explicó, a pesar de que esa prestación es de naturaleza especial, no quedó excluida de la aplicación de la Ley 100 de 1993, de manera que sus beneficiarios deben aportar al sistema de seguridad social en salud en los límites establecidos en los artículos 204 de la mencionada Ley 100 de 1993 y 10 de la Ley 1122 de 2007[26].

Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se revocará la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda; en su lugar, se negarán. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.

Declárase fundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia de 8 de agosto de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la señora Ana Silvia Ruiz Orjuela contra la liquidada Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), que confirmó la de 31 de enero del mismo año del Juzgado Tercero (3º) Administrativo de Descongestión de Yopal, que accedió en forma parcial a las súplicas de la demanda; en consecuencia, infírmase dicha providencia, conforme a la parte motiva. 2º.

Revócase el fallo de 31 de enero de 2013 dictado por el Juzgado Tercero (3º) Administrativo de Descongestión de Yopal, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la señora Ana Silvia Ruiz Orjuela contra la desaparecida Cajanal; en su lugar, niéganse tales pretensiones, por las razones expuestas en las consideraciones. 3º.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente ordinario al juzgado de origen y archívense las presentes diligencias, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] Sucesora procesal de la liquidada Caja Nacional de Previsión Social. [2] Expediente 85001-33-31-002-2011-00804-01. [3] «Deducir de cada mesada pensional el valor correspondiente para los servicios médico-asistenciales, Ley 100/93» (sic). [4] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, auto de 12 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-2013-02110-00. [5] Artículo 308 del CPACA. [6] Los apartes «en cualquier tiempo» fueron declarados inexequibles, a través de sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. [7] El aparte «sin exclusión de la sección que profirió la decisión» fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C- 450 de 16 de julio de 2015. [8] Las frases tachadas fueron declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, a través de sentencia C-835 de 23 de septiembre de 2003, magistrado ponente Jaime Araújo Rentería. [9] Folios 6 a 8 c. primera instancia del expediente ordinario. [10] «Por el cual se modifica la estructura de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, Empresa Industrial y Comercial del Estado». [11] En providencia de 21 de junio de 2018, la subsección A de la sección segunda de esta Corporación, C. P. Rafael Francisco Suárez Vargas, expediente 11001-03-25-000-2013-00901-00 (1953-2013), desató idéntica discusión en los siguientes términos: «[…] como el acto administrativo que se acusó en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho […] fue expedido por el líder de Grupo de Nómina de Pensionados de la Caja Nacional de Previsión Social, era esta la autoridad administrativa que estaba llamada a fungir como demandada en el aludido proceso.

Adicionalmente, la competencia para realizar las deducciones de la mesada pensional por concepto de las cotizaciones obligatorias […], entre ellas, el aporte destinado al Sistema de Seguridad Social en Salud, fue encomendada, en su momento, a la Caja Nacional de Previsión Social, al tenor de lo dispuesto en el artículo 2, numeral 5, del Decreto 65 de 2004 […]». [12] «Por medio de la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». [13] Mediante Decreto 1132 de 1994, se reglamenta el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional y en él se ratifica la naturaleza jurídica como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social cuyos recursos serían administrados a través de encargo fiduciario. [14] El Decreto 1743 de 1966, reglamentario de la Ley 6ª de 1966, prevé en su artículo 2º: «Todos los afiliados forzosos o facultativos de la Caja Nacional de Previsión, aportarán como cuota de afiliación la tercera parte del primer sueldo o salario y la misma proporción de todo aumento de éstos.

Por concepto de cuotas periódicas, el aporte es del cinco por ciento (5%) del valor del salario correspondiente a cada mes. Estos aportes se causan a partir del veintitrés (23) de abril de mil novecientos sesenta y seis (1966). Cuando un afiliado a la Caja Nacional de Previsión permanezca separado del servicio público por un lapso superior a tres (3) meses, está obligado a pagar nueva cuota de afiliación.

PARÁGRAFO. Los pensionados seguirán cotizando el cinco por ciento (5%) del valor de la pensión que reciban en cada mes y demás, por una sola vez, aportarán una tercera parte del valor del reajuste o aumento de la pensión». [15] El Decreto 732 de 1976, que reglamentó de la Ley 4ª de 1976, en su artículo 16 dispone: «A partir de la vigencia de este decreto y para la cobertura de las prestaciones en él establecidas, los funcionarios y empleados […] contribuirán al sostenimiento de la Caja Nacional de Previsión Social con los siguientes aportes: 1.Un tercio del valor del sueldo mensual del respectivo cargo como cuota de afiliación. 2.Un cinco por ciento del valor del sueldo mensual del respectivo cargo, como cuota periódica ordinaria. […]». [16] «PRESTACION ASISTENCIAL. 1.

Los pensionados por invalidez, jubilación o retiro por vejez, tienen derecho a asistencia médica, farmacéutica, de laboratorio, quirúrgica y hospitalaria a que hubiere lugar, sin restricción ni limitación alguna. […] 3. Todo pensionado está obligado a cotizar mensualmente a la entidad pagadora el cinco por ciento (5%) del valor de su respectiva pensión, para contribuir a la financiación de la prestación asistencial a que se refiere este Artículo, suma que se descontará de cada mesada pensional». [17] «Por el cual se reglamentan las Leyes 71 y 79 de 1988 y se regulan algunos aspectos relacionados con los descuentos permitidos a las mesadas pensionales». [18] Modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007. [19] M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [20] Sección segunda, subsección A, C. P. Rafael Francisco Suárez Vargas, expediente 11001-03-25-000-2013-00901-00 (1953-2013). [21] Sustituida en esa obligación por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, por virtud de lo dispuesto en el artículo 156, numeral i) de la Ley 1151 de 2007. [22] El artículo 204 de la ley en comento preveía un 12% de cotización por ese concepto; no obstante, tal disposición fue modificada por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007, cuyo tenor literal es el siguiente: «La cotización al Régimen Contributivo de Salud será, a partir del primero (1°) de enero del año 2007, del 12,5% del ingreso o salario base de cotización, el cual no podrá ser inferior al salario mínimo». [23] «ARTÍCULO 289.

VIGENCIA Y DEROGATORIAS. La presente Ley rige a partir de la fecha de su publicación, salvaguarda los derechos adquiridos y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial el artículo 2o. de la Ley 4a. de 1966 […] y demás normas que los modifiquen o adicionen». [24] «Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones». [25] Exposición de motivos de la Ley 100 de 1993: «La principal carencia que pretende enfrentar el proyecto es la falta de universalidad del sistema actual.

Para lograr este propósito, se han diseñado instrumentos para obtener una cobertura total de la población en un plazo razonable. Con tal fin se propone la obligatoriedad de la afiliación al Sistema de Seguridad Social, ampliar la cobertura de la afiliación a la familia, y la puesta en práctica de un sistema de subsidios directos que permita a la población más pobre vincularse al sistema, a través de sus instituciones.

Esa universalidad, por demás, va aparejada de un propósito de obtener la integralidad en la cobertura en salud para la atención de todos los colombianos. Pero la universalidad no podría lograrse sin un enorme esfuerzo de solidaridad. La mayor afiliación de la población generará mayores recursos, Y estos serán por sí mismos de carácter progresivo, pues se prevé que la cotización crezca pari-passu con los ingresos ocupacionales […]» (Gaceta del Congreso 87 de 1º de octubre de 1992). [26] En igual sentido, ver sentencias de esta sala de decisión de (i) 8 de mayo, expediente 11001-03-25-000-2013-01606-00 (4128-2013);

(ii) 17 de julio, expediente 11001-03-25-000-2013-01144-00 (2742-2013); y (iii) 24 de julio, expediente 11001-03-25-000-2014-00237-00 (703-2014), todas de 2020; (iv) 13 de agosto de 2021, expediente 11001-03-25-000-2014-00514-00 (1625- 2014); y (v) 24 de febrero de 2022, expediente 11001-03-25-000-2018-00238- 00 (944-2018); C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. ----------------------- Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2014-00869-00 (2675-2014) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra Ana Silvia Ruiz Orjuela