1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SALA PLENA Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-26-000-2021-00015-00 (66.461) Actor: Yilmar Moreno Palacios y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia Asunto: Sentencia Temas: RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA – únicamente procede cuando la sentencia recurrida se oponga o contradiga una sentencia de unificación – sólo son subsumibles en el campo de la sentencia de unificación, procesos que discutan hechos similares que permitan hacer extensivo el precedente.
La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado decide el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por el señor Yilmar Moreno Palacios y otros, contra la sentencia del 18 de noviembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó. I.
ANTECEDENTES Demanda inicial 1. El 22 de marzo de 2016 el señor Yilmar Moreno Palacios y su grupo familiar, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con el fin de que se le declarara patrimonialmente responsable por los perjuicios causados como consecuencia de un atentado terrorista ocurrido el 25 de febrero de 2014, en el municipio de Quibdó – Chocó. 2.
Como soporte fáctico de sus pretensiones, indicaron que el 25 de febrero de 2014, detonó un artefacto explosivo instalado por integrantes de la guerrilla de las FARC en el supermercado denominado “Autoservicio Mercames”, ubicado en el municipio de Quibdó, en el cual laboraba el señor Yilmar Moreno Palacios, quien fue víctima de ese acto terrorista que le produjo graves secuelas físicas, piscologías y post traumáticas. 3.
Se sostuvo que a pesar de que los ataques a la población civil se habían anunciado con mucho tiempo de anticipación y se habían elevado peticiones de protección a las autoridades, el Estado hizo caso omiso a tales requerimientos. De esta forma, la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional estaba llamada a Radicación: 11001-03-26-000-2021-00015-00 (66.461) Actor: Yilmar Moreno Palacios y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Recurso Extraordinario de Unificación de jurisprudencia 2 responder patrimonialmente por los perjuicios causados a título de falla del servicio1.
Sentencia objeto de recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 4. Corresponde a la decisión ya indicada, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Chocó confirmó la sentencia dictada en primera instancia por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que negó las súplicas de la demanda. 5. Para fundar su decisión, el Tribunal tuvo en cuenta la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado del 20 de junio de 20172 y, frente al sub examine concluyó que no se configuró ninguna de las circunstancias bajo las cuales podría haberse comprometido la responsabilidad del Estado por actos violentos cometidos por terceros, pues no se acreditó que los actores hubieran solicitado protección específica para su libertad personal, vida o sus bienes, ni que hubieran denunciado amenazas, así como tampoco que hubiera existido cooperación, participación o complicidad por agentes estatales en el mencionado atentado terrorista. 6.
Agregó que a pesar de que el propietario del establecimiento de comercio “Mercames” formuló una denuncia penal por el delito de extorsión contra persona indeterminada, lo cierto era que esa investigación se archivó ante la imposibilidad de establecer el sujeto activo de la acción penal; además, ello no implicaba que el atentado a ese negocio fuera previsible para la fecha en que fue perpetrado, amén de que la denuncia se instauró por una conducta delictiva muy diferente a los hechos por los que se demandaban. 7.
En esa medida, concluyó que no resultaba exigible para la Policía Nacional ejecutar alguna acción encaminada a evitar un ataque que no era previsible, toda vez que no existieron precedentes de atentados en esa zona específica, ni manifestaciones en particular del grupo armado ilegal, ni pedidos de protección alguna por parte del propietario del establecimiento de comercio. 1 Folios 1 a 22 del cuaderno 1 del proceso ordinario. 2 Expediente 18.860, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.
En ese fallo, se abordó el análisis de la siguiente manera: “Antes de entrar a resolver el caso concreto, la Sala procederá a realizar un balance jurisprudencial sobre los casos en los cuales se ha atribuido responsabilidad patrimonial al Estado por los daños causados por actos violentos de terceros a partir de los títulos de imputación depurados por la Corporación -falla del servicio, riesgo excepcional y daño especial-; posteriormente, teniendo en consideración que el caso que convoca el presente litigio es un acto terrorista perpetrado por organizaciones criminales del narcotráfico, procederá a estudiar el tratamiento del terrorismo como acto violento desplegado por terceros en contextos de paz y de conflicto armado; finalmente resolverá el problema jurídico y determinará si los daños padecidos por las víctimas en el presente caso como consecuencia del acto terrorista son imputables a la entidad demandada y bajo qué régimen de responsabilidad o, si por el contrario, como lo sostienen las entidades demandadas, estos solo pueden ser atribuidos al hecho de un tercero”.
Radicación: 11001-03-26-000-2021-00015-00 (66.461) Actor: Yilmar Moreno Palacios y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Recurso Extraordinario de Unificación de jurisprudencia 3 8. Finalmente, descartó la imputación frente a la entidad demandada por daño especial o por riesgo excepcional, en tanto la Policía Nacional no desplegó ninguna conducta que causara los daños reclamados, como tampoco creó una situación de riesgo que materializa el daño alegado en la demanda3.
El recurso extraordinario de unificación 9. Contra la sentencia indicada, la parte actora formuló recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, por considerar que esa decisión resulta contraria a dictada el 6 de junio de 2013 (radicado No. 26.011)4, por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado. A juicio del recurrente, la denuncia instaurada por el propietario del establecimiento de comercio “Mercames” ante el Gaula de la Policía Nacional, era una prueba “contundente” de la previsibilidad de los hechos y, a pesar de ello no se adoptaron las medidas de prevención para enfrentar un posible ataque, por lo que en los términos de la citada sentencia se configuró una falla del servicio; además, porque el daño se produjo en el marco del conflicto armado interno y, bajo un régimen objetivo de responsabilidad correspondía al Estado responder por ese tipo de hechos dañosos. 10.
Manifestó que en los supuestos fácticos que dieron lugar al fallo de unificación que se había desconocido, no mediaba na denuncia o amenaza previa al ataque terrorista y, pese a ello, el “demandado fue condenado bajo el título de falla en el servicio”. En cambio, en el sub júdice, aunque hubo previamente una denuncia penal y un “conocimiento certero” de la inminente amenaza del atentado por parte de la entidad demandada, ésta no veló por la protección de la población civil y, a pesar de ello, el Tribunal negó las pretensiones de la demanda. 11.
Por último, adujo que se trató de un acto terrorista que se dirigió en contra de la sociedad, pero se localizó materialmente en un grupo determinado de ciudadanos, sin que pudiera pretenderse que cada una de las personas directamente afectadas denunciaran para considerarse como previsible el hecho5. Trámite del recurso 12. Mediante proveído del 18 de mayo de 2021, se admitió el recurso extraordinario de unificación. En esta misma decisión se corrió traslado a la entidad demandada, que guardó silencio y al Ministerio Público6. 3 Folios 422 a 448 del cuaderno principal. 4 Si bien la parte recurrente relacionó otras 5 providencias que supuestamente desconoció el fallo que es objeto de recurso, lo cierto es que solo la mencionada fue dictada por la Sala Plena de la Sección Tercera con el ánimo “unificar”.
Así se puntualizó en el auto admisorio de la demanda (folios 464 a 466 del cuaderno principal). 5 Folios 386 a 413 del cuaderno principal. 6 Folios 464 a 466 del cuaderno principal. Radicación: 11001-03-26-000-2021-00015-00 (66.461) Actor: Yilmar Moreno Palacios y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Recurso Extraordinario de Unificación de jurisprudencia 4 13.
En su concepto, el Ministerio Público manifestó que debía tenerse en cuenta la nueva jurisprudencia sobre el tema existente al momento de dictarse el fallo recurrido, pues de no hacerlo, haría inocua la labor judicial de unificación que realiza permanentemente esta Corporación. En virtud de lo anterior, adujo que debía abordarse el análisis del caso teniendo en cuenta también las premisas de la sentencia de unificación dictada el 7 de marzo de 2018 por la Sala Plena del máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo (interno: 34.359), dado que ésta era la sentencia unificadora mas reciente sobre el tema. 14.
En ese contexto, señaló que en la providencia recurrida, el Tribunal Administrativo del Chocó no “citó” las consideraciones contenidas en las sentencias previamente señaladas, bajo las cuales debía accederse a la solicitud elevada por la parte actora, pues le correspondía a la entidad demandada demostrar las actuaciones desplegadas con el fin de prevenir un hecho que ya había sido anunciado, en tanto el delito que originó la denuncia penal advertía un posible acto terrorista que se llevaría a cabo en la ciudad de Quibdó como retaliación por el no pago de una extorsión económica.
Sin embargo, como lo reveló el proceso, la demandada no adoptó medidas preventivas ni vigiló el establecimiento a pesar de que su propietario había sido objeto de intimidaciones. Con base en lo anterior, afirmó que el Tribunal desconoció los parámetros jurisprudenciales señalados en las referidas sentencias al realizar el análisis de la responsabilidad del extremo demandado7.
II. CONSIDERACIONES Competencia y oportunidad del recurso 15. Mediante auto admisorio proferido el 18 de mayo de 2021, se constató que el recurso fue presentado en oportunidad8 –el 4 de diciembre de 2019– y, de conformidad con las normas de competencia definidas en el artículo 259 de la Ley 1437 de 20119, la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente recurso extraordinario de unificación contra la sentencia del 18 de noviembre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó10. 7 SAMAI: Índice 10. 8 Según el artículo 261 de la Ley 1437 de 2011, el recurso de unificación de jurisprudencia deberá interponerse dentro de los 5 días siguientes a la ejecutoria del fallo que se considera contrario a una sentencia de unificación. Conforme se estableció en el auto admisorio, la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Chocó, objeto del recurso, quedó en firme el 3 de diciembre de 2019 (la sentencia recurrida se notificó el 28 de noviembre de 2019, el término de ejecutoria trascurrió del 29 de noviembre al 3 de diciembre de ese año).
La demanda se presentó el 4 de diciembre siguiente, es decir, antes de que transcurriera el término de cinco (5) días de que trata el citado artículo. 9 Artículo 259. Competencia. Del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia previsto en este capítulo conocerá, según el acuerdo correspondiente del Consejo de Estado y en atención a su especialidad, la respectiva sección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma Corporación. 10 El Acuerdo 80 de 2019 -reglamento del Consejo de Estado- dispuso que las Secciones, en atención a su especialidad, tramitarán y decidirán los recursos extraordinarios de unificación de jurisprudencia, por ende, a esta Sala le corresponde resolver sobre el asunto de la referencia. El artículo 14 del referido Acuerdo, Radicación: 11001-03-26-000-2021-00015-00 (66.461) Actor: Yilmar Moreno Palacios y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Recurso Extraordinario de Unificación de jurisprudencia 5 Objeto del recurso extraordinario formulado 16.
Planteados los términos del asunto a decidir, el problema jurídico que debe ser resuelto en esta oportunidad se contrae a determinar si están dados los supuestos para la prosperidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto contra la sentencia proferida el 18 de noviembre de 2019 por el Tribunal Administrativo del Chocó, dentro del proceso de reparación directa radicado bajo el número 27001-33-33-003-2016-00092-01.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia: naturaleza, objeto y alcance 17. El mencionado recurso fue introducido en el ordenamiento jurídico a través de la Ley 1437 de 2011, como un instrumento judicial para proteger el precedente vertical11 contenido en sentencias de unificación proferidas por esta Corporación, cuya finalidad es la de garantizar la unidad del derecho, lo cual incluye su interpretación y aplicación uniforme, así como salvaguardar los derechos de las partes y de los terceros perjudicados con la sentencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales, según se indica en el artículo 256 del mismo cuerpo normativo12. 18.
Este mecanismo procesal materializa uno de los principales objetivos del CPACA, cual es, proteger “la igualdad de quienes acuden a la administración pública y al Juez Contencioso Administrativo, proporcionándoles la garantía de que sus casos serán resueltos como se han decidido otros similares”13. Así, la ley permite a través de este medio de impugnación la ruptura excepcional de principios derivados del carácter ejecutorio que acompaña a las sentencias, en punto a la firmeza que adquieren en el ordenamiento jurídico procesal; de ahí que dispone: “Otros asuntos asignados a las secciones según su especialidad.
Cada una de las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo, atendiendo al criterio de especialidad, también tendrá́ competencia para: 1. Tramitar y decidir el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia (…) (se destaca). 11 “Se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel constitucional.
Así, para la mayoría de asuntos, el precedente vertical que deben seguir los funcionarios judiciales es determinado por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, como órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción”. Sentencia SU-113 de 2018. 12 La Ley 1437 de 2011 buscó fortalecer la función unificadora del Consejo de Estado a través de la expedición de “sentencias de unificación”, en los eventos previstos en el artículo 270 del CPACA.
En la exposición de motivos de dicha ley, sobre este punto se indicó: “Por último, cabe destacar la intención del proyecto en cuanto al acatamiento de las decisiones judiciales, como una manifestación del Estado de Derecho. Por ello, la preocupación de la Comisión se centró en dos aspectos, a saber: uno, el respeto a las decisiones judiciales frente a casos similares y dos, el cumplimiento de las decisiones judiciales. // Para garantizar el respeto a las decisiones judiciales que constituyen jurisprudencia reiterada o de unificación, se propone como mecanismo el derecho a solicitar la extensión y adaptación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, contenida en un fallo de unificación jurisprudencial en el que se haya reconocido una situación jurídica, siempre que, en lo pretendido exista similitud de objeto y causa con lo ya fallado (…)”.
Gaceta del Congreso No. 1173 de 2009. 13 Alvarado Ardila, Víctor Hernando y otros: “Instituciones del derecho administrativo en el nuevo código: una mirada a la luz de la Ley 1437 de 2011”, Bogotá D.C., Banco de la República, 2012, p, 209. Radicación: 11001-03-26-000-2021-00015-00 (66.461) Actor: Yilmar Moreno Palacios y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Recurso Extraordinario de Unificación de jurisprudencia 6 la única causal para la procedencia del recurso, según lo establece el artículo 258 del CPACA, es que la sentencia recurrida se oponga o contradiga una sentencia de unificación14. 19.
De conformidad con el artículo 270 ejusdem, las sentencias de unificación corresponden a las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado –bien a través de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, o bien por el pleno de las respectivas Secciones– por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia, precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; así como las dictadas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 200915. 20.
La condición como sentencia de unificación ha sido reconocida también jurisprudencialmente a aquellas que, habiendo sido proferidas al amparo del Decreto 01 de 1984, establecen y fijan un criterio jurisprudencial uniforme frente a un punto de derecho16. 21. Se trata, entonces, de un mecanismo excepcional que privilegia la función unificadora expresada en sentencia con caracteres de permanencia, identidad y carácter vinculante17, a la vez que desarrolla los principios de igualdad, buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima –artículos 13 y 83 de la Constitución Política–, como elementos transversales de la administración de justicia. 22.
Para activar con éxito este mecanismo procesal, resulta indispensable el estudio de los hechos de cada caso concreto, porque “solo serán subsumibles en el campo de la sentencia de unificación, procesos que discutan hechos similares 14 “Artículo 258. Causal. Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado”. 15 Artículo 270.
Sentencias de unificación jurisprudencial. (Artículo modificado por el artículo 78 de la Ley 2080 de 2021) Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. 16 Son sentencias de unificación aquellas que habiendo sido proferidas antes de la vigencia del artículo 270 del CPACA, “establecen y fijan un criterio jurisprudencial uniforme frente a (i) la aplicación o interpretación de una norma, (ii) la solución específica de un supuesto de hecho (v.gr. título de imputación aplicable a la responsabilidad por acto médico), (iii) la forma de llenar una laguna o vacío normativo (sentencias integradoras), (iv) criterios de ponderación o valoración de específicas situaciones o pruebas (v.gr. valor probatorio copias simples), o (v) se establecen presunciones judiciales o de hombre (v.gr. ingreso mínimo de la víctima, entre otros)”.
Consejo de Estado Sección Tercera, sentencia del 1 de agosto de 2019, radicación: 68001-33-33-001-2013-00046-01, número interno 58317. 17 Aun cuando el precedente judicial se caracteriza por su permanencia en el tiempo y la uniformidad de su aplicación, ello no significa que sea inamovible, pues bien, por el contrario, ante imperativos de adaptación a los cambios sociales, económicos y normativos, resulta posible que los órganos de cierre modifiquen las reglas fijadas en los precedentes jurisprudenciales, bajo la estricta exigencia argumentativa de demostrar las razones que justifican dicho cambio.
Sentencia SU-406 de 2016. Radicación: 11001-03-26-000-2021-00015-00 (66.461) Actor: Yilmar Moreno Palacios y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Recurso Extraordinario de Unificación de jurisprudencia 7 que permitan hacer extensivo el precedente” 18; ejercicio que se impone de cara a la circunstancia de que no todo el contenido de la sentencia de unificación sirve de soporte para el éxito del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, “pues solo el contenido relacionado con el decisum y la ratio decidendi del caso concreto es la que resulta útil para tal efecto”19. 23.
En este contexto, para la prosperidad del recurso será necesario, no solo verificar que la sentencia que se dice desconocida por el Tribunal tenga el carácter de sentencia de unificación, sino también que esta sea aplicable al caso concreto por ser sus hechos subsumibles o análogos y que el Tribunal haya pasado por alto o haya contrariado la regla expresada en la ratio decidendi de esa decisión. 24.
La circunstancia antes anotada, implica que a través de este recurso no son de recibo cuestionamientos sobre la valoración probatoria ejercida por los jueces que conocieron del proceso ordinario, pues su alcance y carácter excepcional no comporta una nueva instancia para controvertir las consideraciones propias del juez de la causa. Lo anterior, por cuanto “el recurso extraordinario no se concibe como una nueva vía de discusión de una causa jurídica, sino como una herramienta puntual para decantar criterios y plasmar líneas de interpretación que perduren en el tiempo”20. 25.
Establecido lo anterior, procede la Sala a analizar el caso concreto. Caso concreto 26. Como se ha reseñado, la parte recurrente alega que el fallo del 18 de noviembre de 2019, dictado por el Tribunal Administrativo del Chocó habría desconocido la sentencia proferida por el pleno de la Sección Tercera del Consejo de Estado el seis (6) de junio de 2013, Rad. 26.011), al considerar que probatoriamente está acreditado que las demandadas sí habían sido receptoras de las peticiones e informaciones que debieron activar sus deberes de protección y vigilancia ante la posible comisión de un acto terrorista. 18 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 1 de agosto de 2019, radicado interno: 58.317.
Pie de página en cita original “Para que una decisión sea precedente de otra decisión no se requiere que los hechos anteriores y los posteriores sean absolutamente idénticos (…) Es claro que la relevancia de un precedente depende de la forma como se caracterizan los hechos que se desprenden del primer caso (…). En orden a determinar qué es un precedente, se debe vincular las similitudes relevantes entre los dos casos.
SCHAUER, Frederick ‘Precedent’, en: Stanford Law Review, Vol. 39, n.° 3, pág. 577”. 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 6 de agosto de 2020, radicado interno: 63.357. En el mismo sentido, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 1 de agosto de 2019, radiado interno 58.317, en la que se concluyó: “De modo que el precedente solo tiene fuerza de cohesión y unidad frente a su ratio decidendi, significa que el obiter dictum –dicho de paso– o los obiter dicta –dichos de paso–de la sentencia no tienen la virtualidad de servir de fundamento del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia”. 20 Corte Constitucional, Sentencia C-179 de 2016.
Radicación: 11001-03-26-000-2021-00015-00 (66.461) Actor: Yilmar Moreno Palacios y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Recurso Extraordinario de Unificación de jurisprudencia 8 27. En relación con la providencia que señalaron la parte recurrente como desconocida, se observa que aquella fue proferida dentro un proceso de reparación directa, cuyo propósito era buscar que el Estado indemnizara a los demandantes por la muerte de una persona como consecuencia de la explosión de un artefacto en el parque San Antonio en la ciudad de Medellín. 28.
En dicha sentencia se citaron varias consideraciones de la providencia del 21 de febrero de 2002, dictada por la Sección Tercera de esta Corporación21 en la que se señaló que la responsabilidad del Estado por actos terroristas, debía analizarse bajo los regímenes de responsabilidad de la falla del servicio, de daño especial y de riesgo excepcional, según corresponda a los hechos probados.
Tales consideraciones fueron, en gran medida, el soporte de la argumentación de la presente demanda, pues de forma literal se trascribieron apartes de la sentencia que, a su vez, había sido citada en la providencia que se alega como desconocida. 29. No obstante lo anterior, cabe resaltar que el referido fallo del 21 de febrero de 2002 no corresponde a una sentencia de unificación, pues no fue proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ni por el Pleno de la Sección Tercera, al tiempo que tampoco fijó un criterio jurisprudencial uniforme frente a la aplicación o interpretación de una norma o un tema específico, toda vez que en ella se resolvió un caso concreto, en el que se negaron las pretensiones que perseguían la declaratoria de responsabilidad y la consecuencial indemnización de perjuicios ocasionados a los demandantes por la explosión de un carro-bomba en el barrio Quirigua de la ciudad de Bogotá, D.C. Caso que se analizó con fundamento en la jurisprudencia ya decantada sobre el tema22 30.
Ahora, en relación con la sentencia del 6 de junio de 2013 (Rad. 26.011), dictada por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado (que se invocó en el recurso como desconocida)23, debe destacarse que en su texto no se 21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 21 de febrero de 2002, exp. 13.661.
C.P. Ricardo Hoyos Duque. 22 Así se señaló en dicha sentencia “En relación con los daños causados por tales actos, la jurisprudencia ha considerado que en principio, no hay lugar a la reparación patrimonial por parte del Estado, porque los mismos son constitutivos de fuerza mayor, esto es, imprevisibles e irresistibles. No obstante, se ha declarado su responsabilidad cuando éstos le son imputables, lo cual ocurre en los siguientes supuestos: 1.
Que haya mediado una falla del servicio, bien porque funcionarios públicos participaron directamente en la comisión del hecho; porque la víctima, o la persona contra quien iba dirigido el acto había solicitado protección a las autoridades y ésta no se le brindó, o porque en razón de las especiales circunstancias que se vivían en el momento, el hecho era previsible… 2.
Que el daño haya estado dirigido contra un objetivo estatal concreto, por lo que se indemnizaría a las víctimas a título de daño especial… 3. También puede señalarse que la jurisprudencia ha utilizado el régimen de riesgo excepcional para resolver este tipo de eventos, aunque en la motivación de las sentencias no aparece claramente deslindado este criterio de imputación del de daño especial.
En estos supuestos ha considerado la Sala que procede la reparación a cargo del Estado, cuando éste a pesar de haber actuado en forma legítima creó un riesgo excepcional”. (negrilla fuera del texto). 23 Según se observa, la parte recurrente a pesar de que literalmente invocó dicha sentencia como desconocida, lo cierto es que tomó las consideraciones de otros fallos en ella citados para fundamentar la procedencia del presente recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Lo anterior, se reafirma con lo manifestado en la demanda, esto es, que supuestamente en los fundamentos fácticos que dieron lugar al fallo que el Tribunal contravino, no hubo una denuncia o amenaza previa al ataque terrorista y, aun así, el Radicación: 11001-03-26-000-2021-00015-00 (66.461) Actor: Yilmar Moreno Palacios y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Recurso Extraordinario de Unificación de jurisprudencia 9 establece que se trate de una sentencia de unificación y el hecho de haber sido proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera no le otorga automáticamente esa connotación. 31.
Como se dejó indicado, lo que corresponde en casos de sentencias proferidas bajo el régimen anterior al de la Ley 1437 de 2011, es determinar si dichos fallos establecen o no una regla respecto de la aplicación o interpretación de una norma, o frente a la aplicación de un punto de hecho o de derecho24. 32. Sobre la exigencia antes indicada, si bien en el parte inicial de la referida sentencia de 2013 se señaló, que: “(…) es preciso señalar, que conoce la Sala Plena de la Sección Tercera de la actuación, ante la necesidad de unificar el criterio jurisprudencial en relación al tema materia de juzgamiento, comoquiera que se han proferido fallos contradictorios en dos subsecciones sobre el particular”, lo cierto es que tal providencia, además de resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, tuvo como propósito aclarar por qué la mayoría de los integrantes de esa Sala no estaban de acuerdo con los argumentos esgrimidos en un fallo anterior proferido por la Subsección B25, en el que se condenó al Estado por los perjuicios ocasionados a unas víctimas por los mismos hechos que en ese caso se examinaban, es decir, la explosión del artefacto colocado en escultura “El Pájaro” de Fernando Botero en el parque de San Antonio de Medellín. No obstante, en la referida sentencia no se estableció ni fijó un criterio jurisprudencial uniforme frente a un punto de derecho, sino frente a unos hechos particulares que se demandaban, pues revisado su contenido, se observa en sus consideraciones, que lo que hace es reiterar la postura que para ese momento tenía la Corporación en lo concerniente a la responsabilidad del Estado por actos terroristas y los títulos de imputación que debían aplicarse en esos casos. 33.
Así, por ejemplo, en esa providencia se transcribieron las consideraciones y la tesis adoptada en la sentencia de unificación del 19 de abril de 201226 – consideraciones a las que también hizo alusión la parte actora como fundamento “demandado fue condenado bajo el título de falla en el servicio”, pues tal afirmación carece de certeza, ya que en la providencia del 6 de junio de 2013, la Sala Plena consideró que no se configuró una falla del servicio, en tanto, se demostró que el evento público que se celebrara en ese parque contó con la vigilancia de la Policía Nacional, servicio que se prestó por solicitud del particular organizador del mismo y que la entidad destinó 20 policías bachilleres que estaban bajo el mando de un Sargento, quienes efectuaron las medidas preventivas pertinentes, como requisas, registros y control de las personas que ingresaban al lugar. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia del 1 de agosto de 2019, radicación 68001-33-33-001-2013-00046-01(58.317). 25 Sentencia del 15 de febrero de 2012, la Subsección B condenó a la Policía Nacional por una falla del servicio.
Con fundamento en que se configuró una omisión por parte de esta entidad al prestar una vigilancia adecuada y eficiente que garantizara la seguridad de las personas que asistieron al evento. Lo anterior, teniendo en cuenta que el explosivo era de fácil identificación debido a su tamaño, pues estaba compuesto por 10 kilos de dinamita con metralla y sistema eléctrico, lo que permitía a los policiales que vigilaban el lugar y requisaban a las personas, localizarlo.
Adicionalmente, consideró que al ser ubicado el explosivo en la escultura ‘El Pájaro’, detectarlo requería de un control sobre el área, pues el lugar de la detonación estaba en el centro del parque San Antonio, de allí que, no se requerían medidas de prevención y seguridad adicionales para identificar el artefacto con dinamita. 26 Consejo de Estado, Sala Plena Sección Tercera, sentencia del 19 de abril de 2012, expediente 21.515, C.P. Hernán Andrade Rincón. Radicación: 11001-03-26-000-2021-00015-00 (66.461) Actor: Yilmar Moreno Palacios y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Recurso Extraordinario de Unificación de jurisprudencia 10 de su recurso–, en la que se fijó la regla, según la cual, el artículo 90 de la Constitución Política no privilegió ningún título de imputación en materia de responsabilidad estatal y, por ende, equivale a una cláusula general que comprende todos y cada uno de los títulos de atribución de responsabilidad, correspondiéndole a la autoridad judicial, en aplicación del principio “iure novit curia” y conforme con los hechos y la realidad probatoria del caso sometido a su consideración, determinar si hay lugar o no a declarar la responsabilidad estatal y, en caso afirmativo, establecer bajo qué título debe realizarse la imputación al Estado27. 34.
Como se observa en su tenor literal, la sentencia proferida el 6 de junio de 2013 por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado –invocada en el recurso–, reiteró la postura adoptada por esa Sección en fallos anteriores, en los siguientes términos: “Ahora bien, respecto a la responsabilidad del Estado por actos terroristas, ha sido estructurada por la jurisprudencia de esta Corporación, bajo los regímenes de responsabilidad o títulos de imputación jurídica, de la falla del servicio, el daño especial y el riesgo excepcional.
En efecto, sobre el particular se ha dicho: [se transcribieron apartes de las consideraciones del fallo del del 21 de febrero de 2002]. “(…) “Finalmente, la Sala Plena de la Sección Tercera, en sentencia de unificación, recogió la temática en la materia, señalando la pertinencia en la aplicación de los anteriores regímenes de responsabilidad en los eventos de actos terroristas.
En efecto, se dijo [se transcribieron apartes de las consideraciones de la sentencia de unificación del 19 de abril de 2012, interno: 21.515]”28. 35. Bajo ese escenario, la sentencia del 6 de junio de 2013 (Rad. 26.011), invocada como desconocida por la parte recurrente, no corresponde a aquellas dictadas por el Consejo de Estado en ejercicio de su función de unificación de jurisprudencia, dado que en ella no se adoptaron criterios nuevos ni se fijaron reglas de derecho, sino que se reiteraron las fijadas con antelación por esta Corporación. 27 Específicamente se dijo «En lo que refiere al derecho de daños, como se dijo previamente, se observa que el modelo de responsabilidad estatal establecido en la Constitución de 1991 no privilegió ningún régimen en particular, sino que dejó en manos del juez la labor de definir, frente a cada caso concreto, la construcción de una motivación que consulte razones, tanto fácticas como jurídicas que den sustento a la decisión que habrá de adoptar.
Por ello, la jurisdicción contenciosa ha dado cabida a la adopción de diversos ‘títulos de imputación’ como una manera práctica de justificar y encuadrar la solución de los casos puestos a su consideración, desde una perspectiva constitucional y legal, sin que ello signifique que pueda entenderse que exista un mandato constitucional que imponga al juez la obligación de utilizar frente a determinadas situaciones fácticas un determinado y exclusivo título de imputación. En consecuencia, el uso de tales títulos por parte del juez debe hallarse en consonancia con la realidad probatoria que se le ponga de presente en cada evento, de manera que la solución obtenida consulte realmente los principios constitucionales que rigen la materia de la responsabilidad…». 28 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia del 6 de junio de 2013, expediente: 26.011, C.P. Enrique Gil Botero.
Radicación: 11001-03-26-000-2021-00015-00 (66.461) Actor: Yilmar Moreno Palacios y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Recurso Extraordinario de Unificación de jurisprudencia 11 36. Ahora, si en gracia de discusión de admitiera que a la sentencia que la parte recurrente alega como desconocida fue la de unificación del 19 de abril de 2012, dado que, como se indicó, los demandantes trajeron a colocación las consideraciones de tal sentencia como sustento del presente recurso, lo cierto es que en esta sentencia únicamente se unificó lo relacionado con el alcance e interpretación que debe tener el artículo 90 Superior, pero no respecto a los eventos en los que es posible acceder a las pretensiones de la demanda de reparación directa por atentados terroristas bajo el título de falla del servicio o en relación con los daños que se causan en el marco del conflicto armado interno, como se alegó en el recurso de la referencia, pues ese no fue un asunto examinado en la referida providencia. 37.
En este punto, resalta la Sala que lo vinculante respecto de dicho fallo, es lo relacionado con el entendimiento del artículo 90 constitucional y no otras consideraciones que pudieron exponerse en ese fallo a modo de “obiter dicta” o para resolver el caso concreto. 38. Finalmente, en lo atinente a la sentencia que el Ministerio Público aduce como desconocida, correspondiente a la dictada el 7 de marzo de 2018 por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, radicado interno: 34.359, ha de señalarse que en ella se unificó la jurisprudencia en materia de responsabilidad patrimonial del Estado por daños causados en accidentes con mina antipersona (MAP), municiones sin explotar (MUSE) y artefactos explosivos improvisados (AEI), hipótesis que no se hacen extensivas a los hechos que se analizaron en el fallo objeto del recurso, relacionados con la explosión de una bomba instalada contra un establecimiento de comercio, pues los supuestos que aborda aquella sentencia no son subsumibles para el presente caso y, por ende, es evidente que no resulta aplicable, consideración que se refuerza de cara a las especiales exigencias de este mecanismo extraordinario de control de unificación de jurisprudencia que descarta de plano que su interposición implique la tarea de búsqueda de aquella providencia que no habiendo sido citada en el recurso pudiere acomodarse a los supuestos que lo motivan, pues a no dudarlo, las cargas que fija el artículo 262 del CPACA son de cuenta del interesado. 39.
Así las cosas, como este mecanismo judicial solo puede estar sustentado en providencias unificadoras y no en cualquiera otra sentencia expedida por el Consejo de Estado en el marco de sus funciones ordinarias, al no estar acreditados los supuestos para la prosperidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, será desestimado.
Costas 40. El artículo 267 del CPACA, establece que “si el recurso es desestimado, se condenará en costas al recurrente”. Por su parte, el artículo 365 del Código Radicación: 11001-03-26-000-2021-00015-00 (66.461) Actor: Yilmar Moreno Palacios y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Recurso Extraordinario de Unificación de jurisprudencia 12 General del Proceso (aplicable por remisión expresa del art. 188 del CPACA29) prevé que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, siempre y cuando se demuestren causadas y, en la medida de su comprobación. 41.
Como en este asunto la demandada -Policía Nacional- no se hizo parte en el proceso, a pesar de haber sido notificada de la demanda, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte impugnante, toda vez que no se causaron expensas ni gastos que deban liquidarse. III. PARTE RESOLUTIVA 42. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: DESESTIMAR el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por Yilmar Moreno Palacios y su grupo familiar, contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó el 18 de noviembre de 2019, dentro del expediente radicado bajo No. 27001-33-33-033-2016-00092- 01.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARIA ADRIANA MARÍN ACLARACIÓN DE VOTO Presidente 29 “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” (se resalta) Radicación: 11001-03-26-000-2021-00015-00 (66.461) Actor: Yilmar Moreno Palacios y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Recurso Extraordinario de Unificación de jurisprudencia 13 FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS SALVAMENTO DE VOTO ACLARACIÓN DE VOTO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ALBERTO MONTAÑA PLATA FREDY HERNANDO IBARRA MARTÍNEZ SALVAMENTO DE VOTO SALVAMENTO DE VOTO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ ACLARACIÓN DE VOTO CFR. VOTO DISIDENTE RAD. 58.317-19 # 4 ASUENTE CON EXCUSA FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO NICOLÁS YEPES CORRALES Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.
VF