Radicado: 11001-03-15-000-2025-01895-01 Demandante: Claudia Carolina Serrano Rincón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-01895-01 Demandante CLAUDIA CAROLINA SERRANO RINCÓN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, SALA DE DECISIÓN 1 Tema: Acción de tutela contra providencia que denegó en segunda instancia demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

Relación laboral encubierta. Relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la demandante contra la sentencia del 8 de mayo de 2025, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Quinta, resolvió:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación formulada por Juzgado Cuarto Administrativo de Oralidad del Circuito de Tunja.

SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por la señora Claudia Carolina Serrano Rincón, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte considerativa de esta providencia. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 31 de marzo de 20251, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderado, Claudia Carolina Serrano Rincón pidió la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, al trabajo, a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna.

A juicio de la demandante, la vulneración de sus garantías superiores se presenta con ocasión de la sentencia del 25 de septiembre de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 1, que denegó en segunda instancia las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 15001-33-33-004- 2022-00013-00/01. 2.

Pretensiones La tutelante formuló de manera textual las siguientes pretensiones: 1º.- Tutelar los Derechos Fundamentales de la Accionante doctora CLAUDIA CAROLINA SERRANO vulnerados por parte del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL DEPARTAMENTO DE BOYACÁ. 1 Índice 2 de Samai, bajo el radicado 11001-03-15-000-2025-001895-00. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01895-01 Demandante: Claudia Carolina Serrano Rincón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1.1.- Como consecuencia de la anterior, DEJAR SIN EFECTO la Providencia notificada el 01 de octubre de 2024 por parte del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE BOYACA al interior del medio de Control Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado Nro. 150013333004 2022 00013 00 por medio de la cual se decide revocar la Sentencia proferida el día 06 de marzo de 2023 por parte del Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Tunja.

Como consecuencia de la anterior se proferirá Sentencia Sustitutiva; para que en sede de instancia se confirme la decisión de fecha 06 de marzo de 2023 proferida por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE TUNJA. 3. Hechos Del escrito de tutela, las pruebas obrantes en el expediente y los documentos que reposan en el aplicativo de gestión judicial Samai, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 3.1 Actuación administrativa La demandante es ingeniera de alimentos y celebró con la Secretaría de Salud de Boyacá los siguientes contratos de prestación de servicios: Contrato Fecha de inicio Fecha de terminación 1585 del 25 de agosto de 2014 25 de agosto de 2014 31 de diciembre de 2014 1159 del 22 de enero de 2015 22 de enero de 2015 11 de diciembre de 2015 0746 del 7 de marzo de 20162 7 de marzo de 2016 29 de diciembre de 2017 00833 del 15 de enero de 2018 15 de enero de 2018 31 de diciembre de 2018 1511 del 13 de febrero de 2019 13 de febrero de 2019 31 de diciembre de 2019 0834 del 13 de febrero de 2020 13 de febrero de 2020 12 de mayo de 2020 2339 del 14 de julio de 2020 14 de julio de 2020 30 de diciembre de 2020 1065 del 1º de marzo de 2021 1º de marzo de 2021 31 de octubre de 2021 Que tenían por objeto realizar visitas a los establecimientos «de mayor riesgo» sanitario en los municipios asignados (ubicados en el norte de Boyacá), apoyar las jornadas «de capacitación de alimentos», vigilar el programa de alimentación escolar, elaborar los diagnósticos sanitarios de los restaurantes estudiantiles, apoyar el manejo de brotes de enfermedades trasmitidas por alimentos, entre otras actividades relacionadas con el fortalecimiento de la seguridad alimentaria y ambiental en el Departamento.

El 25 de agosto de 2016, la actora sufrió un accidente mientras se desplazaba al municipio del Cocuy en un vehículo de transporte público, hecho que al día siguiente le comunicó la Gobernación de Boyacá a la ARL Positiva, la cual le dictaminó una pérdida de la capacidad laboral del 44,39%. Las lesiones le impidieron a la contratista continuar con el objeto contractual, por lo que el supervisor del contrato de prestación de servicios vigente para ese momento la requirió para ejecutarlo, so pena de liquidarlo, ante lo cual ella le indicó que debía garantizársele el pago de los honorarios y parafiscales en razón a la estabilidad laboral reforzada que tenía por sus afecciones.

El 29 de diciembre de 2017, las partes suscribieron un acta de recibo final a satisfacción, en la que se consignó que el respectivo contrato de prestación de servicios estuvo suspendido entre el 26 de agosto de 2016 y el 18 de diciembre de 2017 y que se autorizaba el pago de un saldo a favor de la contratista de $3.272.818. El 26 de diciembre de 2018, la demandante le pidió a la Secretaría de Salud de Boyacá reconocer la existencia de una relación laboral entre ellos y pagarle los emolumentos correspondientes, pero la administración guardó silencio, por lo que la contratista interpuso 2 Se pactó por 6 meses, pero estuvo suspendido entre el 25 de agosto de 2016 y el 28 de diciembre de 2017.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-01895-01 Demandante: Claudia Carolina Serrano Rincón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 recursos de reposición y en subsidio de apelación contra el acto administrativo ficto. El 14 de julio de 2020 la actora presentó solicitud de conciliación prejudicial, ante lo cual la Gobernación de Boyacá indicó que en razón a la suspensión de términos dispuesta por la pandemia que provocó el virus COVID-19, todavía no había expirado el plazo para resolver los recursos, los cuales fueron decididos con Oficio S-2020-001556-UEDJD del 1º de septiembre de ese año, en el sentido (i) de «no acceder al de reposición», porque en la ejecución de los respectivos contratos de prestación de servicios no hubo subordinación, y (ii) de declarar improcedente la apelación (no se expuso argumento alguno sobre el particular).

El 6 de noviembre de 2020, la accionante volvió a presentar la solicitud de conciliación prejudicial que se declaró fallida el 9 de marzo de 2021. 3.2 Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho La señora Serrano Rincón promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el departamento de Boyacá – Secretaría de Salud (a la que se le asignó el número de radicación 15001-33-33-004-2022-00013-00/01), con el propósito (i) de que se declarara la configuración de los actos administrativos fictos derivados de la omisión de resolver la petición del 26 de diciembre de 2018 y los recursos interpuestos en sede administrativa, (ii) de obtener la nulidad de esas decisiones administrativas y del Oficio S-2020-001556-UEDJD del 1º de septiembre de 2020, (iii) de que se declarara la existencia de una relación laboral con el ente territorial, (iv) de que se ordenara el pago de los salarios y prestaciones correspondientes, y (v) de que se concediera la indemnización por despido sin justa causa, conforme al artículo 26 de la Ley 361 de 1997.

En la demanda, la señora Claudia Carolina Serrano Rincón afirmó que las actividades consignadas en los contratos de prestación de servicios las realizó por más de 6 años bajo órdenes emitidas por la Secretaría de Salud de Boyacá y en jornadas diarias de más de 10 horas. Además, señaló que ese Departamento no tuvo en cuenta los riesgos derivados de las tareas convenidas, pues no garantizó que sus desplazamientos se surtieran de manera segura, lo que desencadenó el accidente que sufrió el 25 de agosto de 2016.

El asunto fue asignado por reparto al Juzgado Cuarto Administrativo de Tunja, que el 7 de abril de 2022 lo admitió y el 9 de noviembre siguiente celebró la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, en la que decretó como pruebas las allegadas con la demanda y los testimonios de los señores Luis Alfredo Pérez Romero, Yaneth Milena Berrera Pinilla, Omaira Herrera Durán, Eduard Alfonso Vargas Lizarazo y Luyetheny Matilde Báez Rincón. El 30 de enero de 2023 el Juzgado de conocimiento realizó la audiencia de pruebas, en la que escuchó los testimonios de Eduard Alfonso Vargas Lizarazo3, Luis Alfredo Pérez Romero4 y Omaira Herrera Durán5, quienes coincidieron en que la demandante debía desplazarse a diferentes municipios a cumplir las actividades a su cargo.

Las dos últimas personas también señalaron que la tutelante tenía ubicado un puesto de trabajo en la sede de la Gobernación de Boyacá6 y que cumplía sus tareas en diferentes horas del día, incluso los domingos. Asimismo, el señor Pérez Romero agregó que la contratista debía gestionar «permisos para citas médicas» con el ingeniero Luis Antonio Muñoz Suárez y la 3 Quien laboró en la oficina de planeación del municipio de San Mateo (Boyacá). 4 Exservidor de la Secretaría de Salud de Boyacá. 5 Compañera de tareas de la actora entre 2014 y 2015. 6 El despacho estimó pertinente no escuchar a Yaneth Milena Barrera Pinilla y Luyethny Matilde Báez Rincón, en atención al artículo 212 del Código General del Proceso (CGP).

Radicado: 11001-03-15-000-2025-01895-01 Demandante: Claudia Carolina Serrano Rincón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 testigo Herrera Durán señaló que él era quien les programaba las visitas y les ordenaba acudir a determinadas horas a los correspondientes comités. Dentro de la audiencia de alegaciones y juzgamiento celebrada el 6 de marzo de 2023, el Juzgado Cuarto Administrativo de Tunja profirió sentencia, en la que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, la existencia de una relación laboral entre la demandante y el departamento de Boyacá y la prescripción de los derechos laborales causados con anterioridad al 26 de diciembre de 2015.

Además, ordenó pagarle a la actora los respectivos factores salariales y prestacionales de los lapsos comprendidos del 7 de marzo al 25 de agosto de 2016 y del 18 al 29 de diciembre de 2017. El a quo consideró que las actividades realizadas por la demandante eran propias del giro ordinario de la Secretaría de Salud de Boyacá, no fueron esporádicas (como lo demuestra el hecho de ejercerlas por más de 6 años) y las adelantó bajo subordinación, pues debía pedir permiso para ausentarse y recibió escritorio, silla, identificación como servidora del departamento y papelería institucional.

También señaló que el accidente que sufrió la actora el 25 de agosto de 2016 no comportaba un accidente de trabajo, dado que los improvistos acontecidos durante el desplazamiento del trabajador a su sitio de trabajo no tenían esa connotación. Con providencia del 9 de marzo de 2023 el juzgado de conocimiento adicionó el fallo de primera instancia, para indicar (i) que no había lugar a la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías, ya que el derecho a recibirlas surgía con la sentencia que declaró la existencia de la relación laboral, (ii) que no era dable ordenar el reintegro pretendido por la demandante, porque la existencia de la relación laboral no otorgaba la condición de servidora pública y (iii) que no era posible ordenar la indemnización prevista en el artículo 26 de la Ley 361 de 1997, debido a que no hubo terminación del contrato de prestación de servicios vigente para el momento del accidente.

Contra la sentencia de primera instancia las partes interpusieron recursos de apelación: (i) la demandante, al estimar que la relación laboral debía declararse entre el 25 de agosto de 2014 y el 29 de diciembre de 2021 y se le debía otorgar la indemnización señalada en la precitada norma, porque hubo interrupción de su vinculación durante sus incapacidades derivadas del accidente que sufrió el 25 de agosto de 2016; y (ii) la demandada, con el argumento de que no hubo subordinación en el cumplimiento de las labores contratadas, por tanto, no se configuró una relación laboral con la actora.

Mediante sentencia del 25 de septiembre de 2024 el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 1 revocó la de primera instancia para (i) declarar probadas las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda frente al supuesto acto administrativo ficto derivado de los recursos formulados en sede administrativa y falta de reclamación previa frente al vínculo acontecido luego del 26 de diciembre de 2018 y (ii) denegar las pretensiones de la demanda.

Explicó que no hubo un acto administrativo ficto en relación con los recursos interpuestos en sede administrativa, por cuanto fueron resueltos con Oficio S-2020-001556-UEDJD del 1º de septiembre de 2020, por ende, era esta decisión la susceptible de enjuiciamiento, pues «[n]o resulta válido asumir que dos actos (uno presunto y otro expreso) resolvieron los mismos recursos simultáneamente».

Además, no era dable pronunciarse sobre los contratos de prestación de servicios suscritos entre la demandante y el departamento de Boyacá luego del 26 de diciembre de 2018, porque ese día se presentó la respectiva petición, por ende, sobre los posteriores no se agotó el procedimiento administrativo. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01895-01 Demandante: Claudia Carolina Serrano Rincón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Que debían denegarse las pretensiones de la demanda, pues las pruebas allegadas al expediente no daban cuenta del elemento de subordinación. Que los testigos señalaron que la actora tenía asignado un puesto de trabajo en la Gobernación de Boyacá y algunos elementos (silla, computador y escritorio), también advirtieron que debía desplazarse por su cuenta a otros lugares para ejecutar las actividades contratadas y que las cumplía en diferentes horas en atención al cúmulo de tareas, de ahí que no fuera cierto que estuviera sujeta a un horario de trabajo.

Que los declarantes Luis Alfredo Pérez Romero y Omaira Herrera Durán señalaron que las tareas que adelantaba la demandante estaban previstas en los contratos de prestación de servicios y los «permisos» los gestionaba con el ingeniero Luis Antonio Muñoz Suárez, quien también programada las visitas que debían realizar, sin embargo, ello no involucraba subordinación, sino coordinación, situación que impedía declarar que el accidente que sufrió el 25 de agosto de 2016 fue de trabajo.

Concluyó que tampoco era dable conceder la indemnización prevista en el artículo 26 de la Ley 361 de 1997, pues aunque inicialmente el departamento de Boyacá se negó a pagarle honorarios por ese lapso, se los reconoció y cuando se recuperó, suscribió nuevos contratos de prestación de servicios, con lo que cumplió su obligación de renovar el contrato. 4.

Fundamentos de la acción de tutela De manera preliminar, la tutelante expuso las razones por las que la acción de tutela cumplía los requisitos generales de procedibilidad contra providencia judicial. En cuanto al fondo del asunto, la accionante afirmó que la sentencia cuestionada incurría en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, comoquiera que al declarar las excepciones relacionadas con el acto administrativo ficto concerniente a los recursos formulados en sede administrativa y la falta de agotamiento del procedimiento administrativo sobre los contratos de prestación de servicios celebrados después del 26 de diciembre de 2018, inobservó que el Juzgado Cuarto Administrativo de Tunja ya había decidido sobre el particular en la audiencia inicial, por ende, no era dable analizar de nuevo esas cuestiones.

La demandante también señaló que la providencia censurada adolecía de defecto sustantivo, porque desatendió el artículo 26 de la Ley 361 de 1997, que preveía que el contratista desvinculado en razón a una discapacidad sin autorización del Ministerio del Trabajo le asistía el derecho a recibir 180 días de salario, pues no advirtió que el departamento de Boyacá terminó su relación contractual mientras estaba incapacitada por el accidente que sufrió el 25 de agosto de 2016, de ahí que se le debiera otorgar la referida indemnización. 5.

Intervenciones El Tribunal Administrativo de Boyacá, a través de la ponente de la providencia cuestionada, sostuvo que en esa decisión era procedente declarar la excepción de ineptitud sustantiva porque los recursos promovidos en sede administrativa fueron desatados con el Oficio S-2020-001556-UEDJD del 1º de septiembre de 2020, por tanto, no hubo acto administrativo ficto sobre el particular.

Además, como fue con la reclamación del 26 de diciembre de 2018 que la actora pidió que se declarara la existencia de la relación laboral, no era dable analizar los contratos de prestación de servicios celebrados después de esa fecha, porque sobre ellos no se agotó el procedimiento administrativo. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01895-01 Demandante: Claudia Carolina Serrano Rincón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Que la demandante insistía en el otorgamiento de la indemnización de que trata el artículo 26 de la Ley 361 de 1997, pese a que fue negada tanto en primera como en segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 15001-33-33-004- 2022-00013-00/01, lo que denotaba que empleaba la tutela como una instancia adicional, situación que imponía declararla improcedente, máxime cuando esa pretensión no era factible otorgarla en razón a que a la actora no se le terminó el contrato de prestación de servicios durante sus incapacidades derivadas del accidente que sufrió el 25 de agosto de 2016, sino que fue suspendido y su vinculación contractual continuó. Concluyó que «las pretensiones de la tutela son incongruentes, ya que solicitan que se profiera un fallo de reemplazo que confirme la sentencia ordinaria de primera instancia, la cual dispuso no reconocer la indemnización del artículo 26 de la Ley 361 de 1997.

La providencia en comento declaró la existencia de un contrato realidad con las consecuencias prestaciones correspondientes, aspecto que fue revocado en segunda instancia (y no debate la acción de tutela), y negó la indemnización en la que insiste la demandante». El Juzgado Cuarto Administrativo de Tunja señaló que tramitó en primera instancia el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 15001-33-33-004-2022-00013-00/01 conforme al ordenamiento jurídico y debía desvincularse de este trámite constitucional, dado que no profirió la sentencia cuestionada por la demandante.

El departamento de Boyacá guardó silencio, pese a que se le notificó el auto admisorio de la acción de tutela de la referencia. 6. Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Quinta, por medio de sentencia del 8 de mayo de 2025, (i) denegó la solicitud de desvinculación del Juzgado Cuarto Administrativo de Tunja, toda vez que fue convocado como tercero interesado por haber decidido en primera instancia la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 15001-33-33-004-2022-00013-00/01, y (ii) declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional, pues la demandante insistía en los argumentos desestimados por la autoridad accionada sobre el reconocimiento de la indemnización prevista en el artículo 26 de la Ley 361 de 1997, lo que denotaba que la empleaba como una instancia adicional al referido proceso contencioso-administrativo.

Además, señaló no se constataba que la interpretación de la mencionada norma resultara caprichosa, por tanto, estaba cobijada por el principio superior de autonomía judicial. 7. Impugnación La tutelante impugnó el fallo de primera instancia, al estimar que el asunto debatido sí tenía relevancia constitucional, dado que concernía a las garantías de las que era titular por tener estabilidad laboral reforzada en razón a sus afecciones de salud causadas por el accidente que sufrió durante la ejecución de los contratos de prestación de servicios que suscribió con el departamento de Boyacá. Que la autoridad accionada no advirtió que las pruebas allegadas al expediente 15001- 33-33-004-2022-00013-00/01 daban cuenta de que en su vínculo contractual con el departamento de Boyacá aconteció el elemento de subordinación, porque las actividades que realizó eran propias de la Secretaría de Salud, permanecieron en el tiempo y las adelantó en atención a las órdenes dadas por el interventor de los respectivos contratos de prestación de servicios, lo que denotaba que la providencia cuestionada incurría en defecto fáctico.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-01895-01 Demandante: Claudia Carolina Serrano Rincón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 II. CONSIDERACIONES 1. Cuestión preliminar. Delimitación de la controversia En el escrito de tutela la demandante sostuvo que la sentencia que decidió en segunda instancia la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 15001-33-33-004-2022- 00013-00/01 adolecía (i) de defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, ya que declaró probadas unas excepciones sin advertir que ya habían sido desestimadas en la audiencia inicial por parte del Juzgado Cuarto Administrativo de Tunja, y (ii) de defecto sustantivo, porque inobservó el artículo 26 de la Ley 361 de 1997, que establecía que la terminación de un vínculo contractual por discapacidad del contratista ocasionaba el reconocimiento de una indemnización equivalente a 180 días de salario.

Con sentencia del 8 de mayo de 2025, el Consejo de Estado, Sección Quinta, declaró improcedente la tutela en razón a que no colmaba la exigencia de relevancia constitucional, pues la demandante insistía en los argumentos que ya habían sido desestimados en sede contencioso-administrativa, decisión contra la cual aquella interpuso impugnación, en la que indicó, además, que el fallo atacado incurrió en defecto fáctico al no advertir que las pruebas obrantes en el expediente 15001-33-33-004-2022- 00013-00/01 acreditaban que hubo subordinación en el cumplimiento de los contratos de prestación de servicios que suscribió con el departamento de Boyacá. En ese orden de ideas, la Sala constata que el defecto fáctico no fue planteado en la solicitud de amparo, omisión que impide analizarlo en segunda instancia, pues los principios de lealtad procesal y doble instancia impiden que el ad quem estudie aspectos jurídicos sobre los cuales la parte demandada y los terceros interesados no tuvieron la posibilidad de pronunciarse y que tampoco fueron analizados por el a quo.

Así las cosas, la Sala se pronunciará únicamente sobre los cargos formulados en la solicitud de amparo, por ende, se insiste, no emitirá pronunciamiento alguno sobre el defecto fáctico invocado por la tutelante en la impugnación que se desata. 2. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de primera instancia, dictada por el Consejo de Estado, Sección Quinta, que declaró improcedente la tutela de la referencia. La Sala anticipa que confirmará el fallo impugnado, toda vez que la presente acción de amparo no colma el requisito de relevancia constitucional, pues sobre el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto no se satisfizo la carga mínima argumentativa que exige la jurisprudencia constitucional y en relación con el defecto sustantivo acontece una reiteración de argumentos.

Para llegar a esas conclusiones, la Sala se referirá a (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la relevancia constitucional y, finalmente, (iii) al análisis del caso concreto. 3. La acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Por un lado, los Radicado: 11001-03-15-000-2025-01895-01 Demandante: Claudia Carolina Serrano Rincón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 requisitos generales7 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos8 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 4.

La relevancia constitucional A partir de la sentencia del 11 de febrero de 2021, dictada en el proceso 11001-03-15- 000-2020-05131-009, la Sección Cuarta del Consejo de Estado fijó cinco criterios para determinar si un asunto tiene relevancia constitucional. En concreto, esos criterios son (i) que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, (ii) que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, (iii) que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela, (iv) que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario y (v) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

El segundo criterio (carga argumentativa) está previsto para restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales. En lo que aquí interesa, el Decreto 2591 de 1991 no exige que cuando la solicitud de amparo se dirija contra providencias judiciales se deba identificar y sustentar alguna de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela que ha desarrollado la jurisprudencia de la Corte Constitucional y que han sido acogidas por el Consejo de Estado, cuando actúa como juez de tutela.

Lo que sí se exige es que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considere que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. La propia Corte Constitucional, en sentencia C-590 de 2005, estableció que el interesado tiene el deber de identificar los hechos de la amenaza o vulneración y que tal exigencia «es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos».

Posteriormente, en sentencia C-483 de 2008, la Corte Constitucional insistió en que el interesado en ejercer la acción de tutela debe cumplir con la carga mínima «de diligencia que se traduce en la presentación de los elementos básicos de la situación de hecho que motivó la solicitud de protección»4. En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), determinó que «es importante que el actor cumpla con la carga de identificar razonablemente los hechos que dieron 7 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 8 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. 9 M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-01895-01 Demandante: Claudia Carolina Serrano Rincón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 origen a la vulneración de los derechos fundamentales y de argumentar por qué el asunto reviste relevancia constitucional». Lo anterior no implica limitar el ejercicio de la acción de tutela.

Todo lo contrario, se trata simplemente de que el interesado cumpla el deber mínimo de argumentación para ilustrar al juez de tutela sobre los hechos que motivan la solicitud de amparo y así poder tomar decisiones de fondo que protejan los derechos fundamentales vulnerados. 5. Análisis del caso concreto 5.1 Procedencia de la tutela frente al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto En el escrito de tutela, la actora afirmó que la providencia cuestionada incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, por cuanto declaró probadas excepciones previas, pese a que ya habían sido desestimadas por el Juzgado Cuarto Administrativo de Tunja en la audiencia inicial.

Al respecto, la Sala advierte que si bien la autoridad accionada declaró las excepciones a las que hace referencia la demandante, ello no impidió que estudiara de fondo la controversia, es decir, que analizara si había acontecido una relación laboral encubierta entre la tutelante y el departamento de Boyacá, estudio que le permitió concluir que aquella no acreditó subordinación en la ejecución de las actividades que desarrolló en el marco de los contratos de prestación de servicios que celebró con el ente territorial, de ahí que debieran denegarse las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 15001-33-33-004-2022-00013-00/01, aspecto jurídico que fue el fundamento de la decisión y sobre la cual la accionante no hizo referencia alguna en el escrito de tutela, lo que impide a la Sala emitir un pronunciamiento sobre el particular en sede de impugnación, ya que, como se advirtió en precedencia, ello desconocería los principios de doble instancia y lealtad procesal.

En ese orden de ideas, el cargo relacionado con las mencionadas excepciones comporta aspectos formales que no inciden en el fondo del asunto decidido por la autoridad accionada, pues aunque llegare a prosperar no tiene la entidad de cambiar el sentido del fallo cuestionado, ya que no permite evidenciar que aconteciera subordinación en la relación contractual que existió entre la tutelante y el departamento de Boyacá, elemento indispensable para acceder a las respectivas súplicas y sobre el cual, se reitera, la demandante no formuló argumento alguno en el escrito de tutela.

Así las cosas, como en la tutela la accionante no cuestionó la ratio decidendi de la sentencia cuestionada, que fue la omisión de acreditar la subordinación, la Sala estima que no se colma la carga argumentativa que exige la jurisprudencia constitucional para controvertir providencias judiciales, por ende, para la Sala la acción de amparo de la referencia no satisface el requisito de relevancia constitucional frente al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto invocado.

Es de anotar que el simple alegato de la vulneración de los derechos fundamentales no es suficiente para tener por satisfecho el requisito de relevancia constitucional, puesto que es necesario, se reitera, poner en evidencia la afectación desproporcionada de los derechos fundamentales invocados, pues «la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, Radicado: 11001-03-15-000-2025-01895-01 Demandante: Claudia Carolina Serrano Rincón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel»10. 5.2 Procedencia de la tutela en relación con el defecto sustantivo.

En el escrito de tutela la actora afirmó que la sentencia censurada incurría en defecto sustantivo porque inobservó el artículo 26 de la Ley 361 de 1997, que prevé que debe reconocérsele al trabajador o contratista 180 días de salario como indemnización cuando se terminara el vínculo durante incapacidades sin el permiso del Ministerio del Trabajo, reparación a la que tenía derecho, pues se interrumpió la relación contractual con el departamento de Boyacá con ocasión del accidente que sufrió el 25 de agosto de 2016.

Sobre el particular, la Sala advierte que el mencionado argumento coincide con el propuesto en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 15001-33-33-004- 2022-00013-00/01. Básicamente, tanto en ese asunto contencioso-administrativo como en la acción de tutela de la referencia, la demandante argumentó que debía otorgársele la indemnización señalada en el artículo 26 de la Ley 361 de 1997, porque el departamento de Boyacá terminó el contrato de prestación de servicios vigente para el 25 de agosto de 2016, durante el tiempo en que estuvo incapacitada por un accidente que sufrió ese día. En efecto, en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el fallo del 6 de marzo de 2023, con el que el Juzgado Cuarto Administrativo de Tunja decidió en primera instancia la demanda 15001-33-33-004-2022-00013-00/01, se lee lo siguiente: En este punto, cabe señalar que el fallo recurrido además desconoció las condiciones de salud de la demandante que la ubicaban en un plano de estabilidad laboral reforzada y, con ello, la aplicación de Ley 361 de 1997 equivalente al pago de 180 días de salario frente al despido de que fuera víctima.

Pese a acreditarse probatoriamente que la demandante se encontraba en condición de debilidad manifiesta con ocasión de su Discapacidad laboral y que no se le respetó el debido proceso por cuanto el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ no solicitó el permiso ante el Ministerio del Trabajo, el a-quo omitió determinar que su desvinculación para el 25 de agosto de 2016 y hasta el 29 de diciembre del año 2017 fue ineficaz.

Es importante resaltar que la estabilidad reforzada en la condición de Discapacidad no está supeditada a calificación por parte de las Entidades creadas para tal efecto. Se insiste en que para la desvinculación del trabajador Discapacitado era necesario el permiso previo del Ministerio del Trabajo. Situación que en el caso que nos ocupa desconoció el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ –SECRETARIA DE SALUD- violando como insistentemente se ha señalado el artículo 47 Constitucional.

Por su parte, en la tutela la actora señaló que la autoridad accionada no advirtió que le asistía el derecho de acceder a la indemnización prevista en el artículo 26 de la Ley 361 de 1997, porque las lesiones que sufrió en el accidente del 25 de agosto de 2016 le otorgaron estabilidad laboral reforzada, por ende, no era dable que el departamento de Boyacá culminara su vínculo contractual.

Así lo indicó la accionante en la solicitud de amparo: 4.1.1.- El Tribunal Administrativo de Boyacá respecto de la condición de salud de la demandante genera una interpretación adversa a parámetros establecidos en la Constitución de igual manera le da un alcance no previsto a la Ley 361 de 1997, en desconocimiento de los derechos fundamentales vulnerados a la demandante, trayendo a colación la Sentencia T-151 de 2017, extrayendo parcialmente lo referente a la protección reforzada generando una interpretación errónea no acorde a lo preceptuado en dicha Sentencia en cuanto a la prestación de servicios cuyo contratante es el Estado y destaca aquel criterio manejado para el sector privado […]. 4.1.2.- El Tribunal Administrativo inadvierte que la accionante sí se encontraba en estado de debilidad 10 Corte Constitucional, sentencia SU- 573 de 2019.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-01895-01 Demandante: Claudia Carolina Serrano Rincón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 manifiesta y con posterioridad al 26 de agosto de 2016 (fecha ocurrencia accidente) se encontraba con incapacidad en prestación de su contrato de prestación de servicios Profesionales; por lo que concurría el restablecimiento de sus derechos laborales como aquellas condenas que refieren a la protección constitucional reforzada y de Ley 361 de 1997 […].

Como se observa, el Tribunal niega el pago de la Indemnización prevista en Ley 361 de 1997, y demás pretensiones, según su decir, porque el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ renovó el contrato de trabajo a la demandante y, por lo tanto, no se presenta la desprotección aludida. Situación que no es de recibo, pues la terminación del contrato se hizo efectiva sin consideración a su estado de salud.

En el hecho 8 y ss se expone que el día 17 de julio del año 2017 el supervisor del Contrato de Prestación de Servicios de la Demandante -LUIS MUÑOZ- le remite comunicación informando que no existe acta de suspensión del contrato legalizada y que el vínculo presuntamente terminó por vencimiento del plazo -el cual se encontraba estipulado hasta el día 6 de septiembre de 2017-, remitiéndole acta de liquidación para su firma so pena de su liquidación unilateral […].

El pretermitir la forma prevista por el legislador para el retiro del servicio de la demandante, sujet[a] de estabilidad laboral reforzada, hace que sea ineficaz. Estabilidad Laboral reforzada que, a lo dicho por la Corte Constitucional, surge como garantía de ciertos derechos fundamentales, siendo objeto de desarrollo legal específico, como se dijo en Ley 361 de 1997, que dispuso de ciertos mecanismos para garantizarla.

No obstante, la discusión sobre el reconocimiento de la indemnización señalada en el artículo 26 de Ley 361 de 1997 a favor de la demandante ya fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala 1 de Decisión, en el fallo del 25 de septiembre de 2024, en los siguientes términos: 145. En estas condiciones, el 21 de diciembre de 2017[…] la señora Serrano Rincón envió el informe final de actividades del contrato y el 29 de diciembre de 2017[…] las partes suscribieron un acta de recibo final a satisfacción, la cual de forma relevante plasmó que el acuerdo de voluntades permaneció suspendido entre el 26 de agosto de 2016 y el 18 de diciembre de 2017, que el plazo de ejecución terminó el 20 de diciembre de 2017 y que se autorizaba el pago del saldo de $3.272.818 a favor de la contratista. 146.

La accionante permaneció con incapacidades médicas ininterrumpidas desde el 26 de agosto de 2016 hasta el 16 de enero de 2018. El día anterior a que terminaran, la demandante suscribió el contrato de prestación de servicios 00833 con el Departamento de Boyacá, con un plazo de ejecución de 8 meses […]. 147. En el expediente aparece que posteriormente la señora Serrano Rincón tuvo dos nuevos periodos de incapacidad, que fueron del 24 de marzo al 21 de junio de 2018 y del 6 al 25 de septiembre de ese mismo año[…].

Y, adicionalmente, celebró otros tres acuerdos de voluntades con el Departamento de Boyacá, que fueron el contrato de prestación de servicios 1511 del 13 de febrero de 2019 (en total, 10 meses y 19 días), el contrato de prestación de servicios 0834 del 13 de febrero de 2020 (3 meses) y el contrato de prestación de servicios 2339 del 14 de julio de 2020 (en total, 5 meses y 17 días)[…]. 148.

Con base en el anterior relato, el Tribunal concluye que, aunque la actitud del Departamento de Boyacá fue errática respecto de la continuidad del vínculo contractual vigente al momento del accidente, lo cierto es que no se configuran los elementos para condenar a la entidad al pago de la indemnización […]. 150. En este caso, el estado de salud impedía a la señora Serrano Rincón desempeñar sus funciones, al punto que finalmente el 2 de septiembre de 2019[…] le fue dictaminada una pérdida de capacidad laboral permanente parcial del 43.99 %, lo que corresponde a una limitación severa de acuerdo con el artículo 7.º del Decreto 2463 de 2001[…]. 151.

Asimismo, el Departamento de Boyacá conocía el estado de debilidad manifiesta de la accionante porque (i) la ARL Positiva se lo informó al día siguiente del accidente; (ii) el supervisor del contrato en esa misma fecha remitió a la directora de la Oficina de Contratación de la entidad copia de la incapacidad médica respectiva; (iii) debido a las circunstancias, el supervisor pretendió suspender el contrato durante 90 días (hasta el 23 de noviembre de 2016);

(iv) era notorio que la accionante no estaba cumpliendo sus obligaciones contractuales debido a sus condiciones de salud, lo cual se corrobora al verificar el extenso periodo inicial en el que permaneció incapacitada; y (v) la demandante remitió a la entidad copia Radicado: 11001-03-15-000-2025-01895-01 Demandante: Claudia Carolina Serrano Rincón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 de las incapacidades médicas generadas desde el día del accidente con oficio calendado del 28 de octubre de 2016, es decir, antes de que la supuesta suspensión terminara. 152.

Sobre esto último, la Sala de Decisión encuentra que la actuación del supervisor generó confusiones, pues elaboró el acta de suspensión respectiva, pero la envió a la contratista cuando ya había vencido su plazo de ejecución; luego refirió que el vínculo entre las partes había desaparecido, aunque posteriormente la Dirección Jurídica hizo alusión a que la suspensión sí tuvo efectos; y en el acta de recibo final a satisfacción indicó que esta ocurrió entre el 26 de agosto de 2016 y el 18 de diciembre de 2017. 153.

Entonces, en principio podría afirmarse que el contrato terminó por el vencimiento de su plazo de ejecución, ya fuera el 6 de septiembre o el 23 de noviembre de 2016. No obstante, en criterio del Tribunal, esa situación se debió precisamente a la gravedad de las lesiones que sufrió la accionante, porque la entidad demandada procuró renovarlo inmediatamente le fue posible. 154.

Como se dijo, para los meses de septiembre y noviembre de 2016 la accionante estaba incapacitada, circunstancia que subsistió hasta el 16 de enero de 2018, así que sus condiciones de salud hacían imposible que cumpliera sus obligaciones contractuales. En esa medida, al celebrarse un nuevo contrato el 15 de enero de 2018, materialmente no existió solución de continuidad para la prestación real y efectiva de los servicios profesionales. 155.

Si el ente territorial hubiera suspendido oportunamente el acuerdo de voluntades y hubiera supeditado su reanudación a la rehabilitación de la accionante, en todo caso a esta última no le habría sido posible retomar sus actividades antes de ese instante. 156. Así, la Sala de Decisión recalca que ningún otro efecto habría tenido una suspensión o un contrato adicional que comprendiera el periodo que existió entre el vencimiento del plazo de ejecución original y la terminación de las incapacidades, pues la accionante no habría podido desarrollar sus funciones, tampoco se generaría una remuneración y, debido a que no se trataba de una relación laboral, la demandante no tendría derechos diferentes a los que surgieron de su afiliación independiente al Sistema de Riesgos Laborales. 157.

Incluso, debe agregarse que el 29 de diciembre de 2017 el Departamento de Boyacá autorizó el pago del saldo de $3.272.818 que quedó pendiente con ocasión del accidente, de manera que las partes de declararon a paz y salvo. 158. En suma, si bien formalmente el contrato 0746 de 2016 terminó y eso significó la desvinculación de la accionante, materialmente se mantuvo el vínculo contractual porque le fue renovado una vez pudo reincorporarse después de que terminaran las incapacidades.

Dicho de otra forma, el departamento cumplió su obligación de renovar el contrato. 159. En ese sentido, tratándose de una sanción lo que reclama la demanda, no puede condenarse al Departamento de Boyacá de manera objetiva, sin verificar el contexto en que se produjo la terminación del contrato y las acciones que adelantó para renovar el vínculo contractual. 160.

Igualmente, no podía exigírsele a la entidad que mantuviera el contrato suspendido indefinidamente, ya que ello iría en contravía de las normas que regulan la contratación estatal […]. 161. En consecuencia, la Sala de Decisión considera que en este proceso no se cumple el último requisito necesario para ordenar el pago de la indemnización reclamada, porque el Departamento de Boyacá cumplió su obligación de renovar el contrato de la demandante y, se insiste, el lapso de desvinculación correspondió estrictamente al periodo de incapacidad en el que a aquella le era imposible prestar sus servicios, sin que dicho periodo afectara sus condiciones o significara su desprotección. 162.

Por lo tanto, este cargo tampoco prospera. Como se ve, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala 1 de Decisión, ya determinó en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 15001-33-33-004-2022-00013- 00/01 que no había lugar a pagarle a la demandante la indemnización prevista en el artículo 26 de la Ley 361 de 1997 y que pide en la acción de tutela de la referencia. En el escenario que propone la demandante, la Sala estaría obligada a examinar Radicado: 11001-03-15-000-2025-01895-01 Demandante: Claudia Carolina Serrano Rincón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 nuevamente un asunto que ya fue resuelto por las autoridades judiciales demandadas en el proceso ordinario, finalidad para la que no está previsto este mecanismo constitucional.

En virtud de lo expuesto, como no se cumplió con una carga argumentativa suficiente en relación con el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto y hubo una reiteración de argumentos sobre el defecto sustantivo, se concluye que la tutela de la referencia carece de relevancia constitucional, de ahí que resulte improcedente, motivo por el cual se confirmará la sentencia impugnada.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA 1. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la presente providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3.

Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO La validez e integridad de este documento pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador