CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., doce (12) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 11001-03-26-000-2014-00021-00(49990) Demandante: NACIÓN-MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE Demandado: SANDRA DEL ROSARIO SUÁREZ PÉREZ, JUAN CARLOS VELÁSQUEZ ESTRADA Y HALMA ZOE FERNÁNDEZ GÓMEZ Referencia: REPETICIÓN COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA-Para conocer las repeticiones contra los representantes legales de los órganos y entidades del orden nacional.
VIGENCIA DE LA LEY PROCESAL-Como el término comenzó a correr antes de la entrada en vigencia del CPACA, aplica la Ley 678 de 2001. CADUCIDAD EN REPETICIÓN-El término cuenta a partir del día siguiente al de la fecha del último pago efectuado por la entidad pública, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 CCA.
CADUCIDAD EN REPETICIÓN-Las normas que disponen el término para demandar son de orden público e indisponibles para el juez y las partes. DERECHOS DE CONTENIDO CREDITICIO-El titular puede renunciarlos si solo afectan el interés individual y no lo prohíbe la ley. COSTAS-Se condena a la parte vencida en el proceso y la Sala tasará las agencias en derecho en única instancia, art. 188 CPACA, 365 y 366 CGP.
La Sala, de acuerdo con lo dispuesto en sesión del 5 de mayo de 2005, decide en única instancia el medio de control de repetición interpuesto por la Nación-Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible contra Sandra del Rosario Suárez Pérez, Juan Carlos Velásquez Estrada y Halma Zoe Fernández Gómez. SÍNTESIS DEL CASO El 1º de febrero de 2005, la Ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible –Sandra Suárez Pérez– declaró insubsistente el nombramiento provisional de Germán Beltrán Beltrán. El Juzgado 41 Administrativo en Descongestión de Bogotá anuló el acto administrativo por desviación de poder.
Como la entidad pagó esa condena, demandó en repetición.
ANTECEDENTES El 29 de julio de 2013, la Nación-Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a través de apoderado judicial, formuló demanda de repetición contra Sandra del Rosario Suárez Pérez, Juan Carlos Velásquez Estrada y Halma Zoe Fernández Gómez, para que se les declarara patrimonialmente responsables de la condena por $394.604.957, impuesta por el Juzgado 41 Administrativo en Descongestión de Bogotá en sentencia del 29 de agosto de 2008, que ordenó el reintegro de Germán Beltrán Beltrán y el pago de los salarios y prestaciones sociales que dejó de percibir.
En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que los demandados actuaron con culpa grave, pues desconocieron el inciso 2º del artículo 2º de la CN. El 24 de abril de 2014 el Consejo de Estado admitió la demanda y ordenó su notificación a los demandados y al Ministerio Público. En el escrito de contestación de la demanda, al oponerse a las pretensiones, Halma Zoe Fernández Gómez sostuvo que solo suscribió el escrito que comunicó esa decisión. Sandra del Rosario Suárez Pérez afirmó que actuó con diligencia y prudencia, pues verificó que el cargo estaba en provisionalidad y, por ello, el funcionario no tenía derechos de estabilidad de carrera.
Además, no se probó el pago de la condena. Juan Carlos Velásquez Estrada propuso la excepción de caducidad para formular el medio de control. Sostuvo que no se probó que él intervino en la expedición del acto de insubsistencia. El 5 de septiembre de 2022 se celebró audiencia inicial. El 21 de septiembre, 3 y 18 de octubre se celebró la audiencia de pruebas y en la última fecha se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente, según el artículo 181 CPACA.
La demandante y Juan Carlos Velásquez Estrada reiteraron lo expuesto. Halma Zoe Fernández Gómez y Sandra del Rosario Suárez Pérez agregaron que se configuró la caducidad. El Ministerio Público conceptuó que se configuró la caducidad. CONSIDERACIONES Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de los procesos de repetición contra los agentes que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hayan originado una condena contra una entidad pública, según el artículo 142 CPACA y el inciso 1° del artículo 7 de la Ley 678 de 2001.
El Consejo de Estado es competente en única instancia para estudiar este asunto, de conformidad con el artículo 149.13 CPACA, según el cual decide la acción de repetición que se ejerza contra los representantes legales de los órganos y entidades del orden nacional. Acción procedente 2. La acción de repetición es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial cuando la entidad pública sea condenada o haya conciliado producto de la culpa grave o del dolo de un agente que no estuvo vinculado al proceso respectivo (art. 90 CN, art. 142 CPACA, inciso 1º del art. 2 Ley 678 de 2001 y arts. 1668.3 y 1670 CC).
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si operó el fenómeno preclusivo de la caducidad del término para demandar. Análisis de la Sala 3. El artículo 187 CPACA prevé que la sentencia debe decidir sobre las excepciones propuestas en el proceso y las que el juez encuentre probadas, por ejemplo, la caducidad del término para formular la demanda. 4.
El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar ante las autoridades competentes. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley.
El artículo 624 CGP, que modificó el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, prescribe que los términos se rigen por las leyes vigentes al momento en que empiezan a correr. Como el término empezó a contabilizarse el 25 de abril de 2010, la norma aplicable es la Ley 678 de 2001. El término para formular la acción de repetición es de dos años contados a partir del día siguiente al de la fecha del pago total efectuado por la entidad pública, de conformidad con el artículo 11 de la Ley 678 de 2001.
Cuando el pago se haga en cuotas, el término de caducidad comenzará a contarse desde la fecha del último pago, incluyendo las costas y agencias en derecho si es que se hubiere condenado a ellas. La Corte Constitucional declaró exequible el artículo 11 de la Ley 678 de 2001 bajo el entendido que la frase «cuando el pago se haga en cuotas, el término de caducidad comenzará a contarse desde la fecha del último pago» se somete al mismo condicionamiento fijado en la sentencia C-832 de 2001.
De modo que, el término para formular la acción empieza a correr a partir de la fecha en que efectivamente se haga el pago o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el inciso cuarto del artículo 177 CCA. El término de caducidad establecido en el artículo 11 de la Ley 678 de 2001 es una norma de orden público –y por consiguiente de obligatorio cumplimiento (art. 13 CGP)– de la que no pueden disponer los jueces ni las partes, porque constituye una garantía para la seguridad jurídica y el interés general.
Además, salvo algunas excepciones legales, los derechos crediticios asociados a las acciones indemnizatorias son renunciables, transigibles y, en general, de libre disposición de su titular (art. 15 CC). La caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho. Así lo resaltó la Corte Constitucional, al declarar exequible el artículo 136 CCA, cuando estimó que la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas en la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado, situación que no se extiende a quien no acudió en tiempo a la defensa de sus derechos [ratio decidendi].
Este criterio lo reiteró la Corte en el estudio de constitucionalidad del artículo 44 de la Ley 446 de 1998, que modificó el artículo 136.9 CCA, al destacar que la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que apunta a la protección del interés general, de modo que su configuración impide el ejercicio de la acción y no puede iniciarse válidamente el proceso.
También señaló que la caducidad, dado su carácter de orden público, es indisponible y puede ser declarada de oficio por el juez, cuando se verifique su ocurrencia [ratio decidendi]. 5. El artículo 308 CPACA dispone que los procesos que estaban en curso cuando entró en vigencia esa ley seguirían con el régimen jurídico anterior y, por ello, las entidades deben pagar las sentencias condenatorias de los procesos tramitados con el CCA en el término indicado en ese código, es decir, dentro de los 18 meses siguientes a su ejecutoria (inciso 4, art. 177 CCA). 6.
Está acreditado que el 29 de agosto de 2008, el Juzgado 41 Administrativo de Descongestión de Bogotá profirió sentencia que condenó a la Nación-Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible al reintegro de Germán Beltrán Beltrán y al pago de los sueldos y prestaciones sociales dejados de percibir (f. 121 a 139 c. Ppal.). Como en el expediente no obra recurso de apelación contra esa decisión, ni sentencia de segunda instancia, la providencia quedó ejecutoriada el 24 de octubre de 2008.
Esto es, tres días después de desfijado el edicto (f. 23 c. 2), conforme al artículo 331 CPC, aplicable al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. El término de 18 meses para cumplir la condena, según el artículo 177 CCA, empezó a correr el día siguiente de la ejecutoria de la sentencia, esto es, desde el 25 de octubre de 2008 y vencía el 25 de abril de 2010.
Obra en el expediente orden de pago nº. 429.811 y comprobantes de obligación presupuestal del SIIF que dan cuenta del pago de $186.084.189,35 el 3 de agosto de 2011 (f. 28 a 35 c. 2). Como el único pago acreditado en el expediente se hizo por fuera del término previsto en el artículo 177 CCA, el término de dos años para demandar en repetición empezó a correr desde el día siguiente a la fecha límite que tenía para pagar, es decir, desde el 26 de abril de 2010 y vencía el 26 de abril de 2012.
Como la demanda se presentó el 29 de julio de 2013, según da cuenta el sello de radicado y acta de reparto (f. 1 y 16 c. Ppal.), esto es, por fuera del plazo de dos años establecido en el artículo 11 de la Ley 678 de 2001, operó el fenómeno preclusivo de la caducidad. 7. Obra en el expediente constancia de ejecutoria, emitida por el secretario del Juzgado 21 Administrativo de Bogotá. Conforme quedó consignado en ese documento, la sentencia del 29 de agosto de 2008 quedó ejecutoriada el 19 de noviembre de 2010 (f. 144 c. Ppal.).
No obstante, esa fecha no corresponde a la ejecutoria de la sentencia, sino a la de una providencia posterior, proferida dos años después de la ejecutoria y que resolvió un recurso de queja interpuesto por la Nación-Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Según los antecedentes de esa providencia, después de ejecutoriada la sentencia condenatoria, la entidad presentó un incidente de nulidad que se negó por improcedente.
Ante esta última decisión, el Ministerio interpuso recurso de apelación, que fue negado y, por ello, interpuso el recurso de queja (f. 140 a 144 c. Ppal.). 8. El artículo 188 CPACA prescribe que, salvo aquellos procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del CPC, hoy CGP.
En concordancia, el artículo 365.1 CGP ordena condenar en costas a la parte vencida en el proceso. De conformidad con el artículo 366.4 CGP y en los términos del Acuerdo nº. 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha de presentación de la demanda –hoy Acuerdo n°. 10554 de 2016–, las agencias en derecho se tasarán en el 0.3% del valor de las pretensiones en atención a la naturaleza del proceso, y la calidad y duración de la gestión ejecutada por el apoderado.
Como las pretensiones se estimaron en $394.604.957, la demandante pagará la suma de $1.183.815 por concepto de agencias en derecho. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLÁRASE probada la excepción de caducidad del término para formular la demanda.
SEGUNDO: CONDÉNASE a la parte demandante a pagar a favor de la parte demandada las costas del proceso y FÍJASE la suma de $1.183.815, por concepto de agencias en derecho.
TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE APS/OAO