Radicado: 76001-23-33-000-2014-00677-01 (68162) Demandante: Municipio de Santiago de Cali 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., cuatro (04) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Radicado número: 76001-23-33-000-2014-00677-01 (68162) Demandante: Municipio de Santiago de Cali.
Demandado: Jhon Maro Rodríguez Flórez. Referencia: Medio de control con pretensión de repetición. Tema 1: Pretensión de repetición. Subtema 1.1. Presupuestos del recurso de apelación – exigencia de carga argumentativa que no se satisface con la mera reiteración de las razones expuestas en el curso de la primera instancia, bien sea en la demanda o en la contestación. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección, con fundamento en el acta número 15 del cinco (5) de mayo de dos mil cinco (2005)1, resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el treinta (30) de julio de dos mil veintiuno (2021), que negó las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS El municipio de Santiago de Cali fue condenado al pago de los salarios y demás emolumentos dejados de percibir por una servidora pública, como consecuencia de la declaración de nulidad del decreto con el que, el actual demandado, declaró la insubsistencia tácita del nombramiento de dicha funcionaria. Pretende que la suma pagada en cumplimiento de esa condena sea reembolsada por el ex funcionario, al que le atribuye un actuar gravemente culposo.
Sin embargo, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la sentencia de primera instancia, negó aquella pretensión, decisión que fue apelada por el extremo actor con fundamento en los mismos argumentos planteados en la demanda. II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda El tres (3) de julio de dos mil catorce (2014)2, el entonces municipio de Santiago de Cali —hoy Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali3—, en ejercicio del medio de control con pretensión de repetición, presentó demanda en contra del señor Jhon Maro Rodríguez Flórez, con la que pretende que este último, en su condición de ex alcalde municipal 1 En la que la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado aprobó que los procesos de repetición podrían fallarse por las Subsecciones, sin sujeción al turno respectivo, pero respetando el año de ingreso del expediente al Consejo de Estado. 2 Folio 1 a 28 C.1. 3 Según Ley 1933 del 1° de agosto de 2018, “Por medio de la cual se categoriza al municipio de Santiago de Cali como Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios”.
Radicado: 76001-23-33-000-2014-00677-01 (68162) Demandante: Municipio de Santiago de Cali 2 de Cali, sea declarado responsable por los perjuicios ocasionados a esa entidad territorial con la condena impuesta por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia proferida el veintitrés (23) de febrero de dos mil doce (2012) dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral iniciado por la señora Claudia Janeth Sandoval Piñeros en contra de la aquí demandante y, como consecuencia de ello, se le condene al pago de dos mil diez millones novecientos cuarenta y siete mil ochenta y seis pesos M/cte.
($2.010.947.086), suma de dinero que el ente municipal debió pagar a la señora Sandoval Piñeros en cumplimiento de la aludida orden judicial que, de un lado, declaró la nulidad del acto administrativo mediante el cual el ahora demandado efectuó el nombramiento del señor Jaime Albán Rivera en el empleo que aquella ocupaba y, por otra parte, ordenó la vinculación de esta funcionaria al mismo cargo que desempeñaba o a otro de igual o superior categoría, con el consecuente pago de salarios y prestaciones sociales dejadas de devengar desde el momento de su retiro y hasta la fecha de su reintegro efectivo.
Para la entidad demandante, se encuentran configurados los presupuestos para la prosperidad de la pretensión de repetición por la existencia del fallo condenatorio y el pago de la condena efectuada por el municipio, tanto como por la actuación que a título de culpa grave atribuyó al señor Jhon Maro Rodríguez Flórez, la cual sustentó en los mismos argumentos que sirvieron a esta jurisdicción para la anulación del aludido acto administrativo cuestionado en sede de legalidad. 2.2.
Trámite procesal relevante en primera instancia La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante auto del veintiuno (21) de agosto de dos mil catorce (2014)4, que fue notificado al demandado5. El señor Jhon Maro Rodríguez Flórez contestó la demanda, con escrito en el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones formuladas6.
Aseguró que su actuación estuvo ceñida a derecho, comoquiera que el cargo que la señora Claudia Janeth Sandoval Piñeros ocupaba en la administración municipal era de aquellos catalogados como de libre nombramiento y remoción y que, fue la falta de cuidado y diligencia de la entidad territorial, por no recurrir el auto que concedió la apelación en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la que originó el pronunciamiento condenatorio del Consejo de Estado.
Incluso, destacó que aun de aceptarse que la sentencia de condena se hallaba desprovista de vicios de nulidad, la demanda de reembolso en todo caso estaba llamada a fracasar, habida cuenta que la señora Sandoval Piñeros nunca tomó posesión del cargo al cual fue reintegrada en cumplimiento de la sentencia dictada por esta Corporación. La audiencia inicial fue celebrada el veinticuatro (24) de agosto de dos mil diecisiete (2017)7, y en esa oportunidad, el Tribunal administrativo del Valle del Cauca manifestó que el litigio se contraía a establecer si, en el presente asunto, se configuraban los elementos que determinaban la prosperidad de la acción de repetición del Estado contra sus agentes y, por tanto, si le asistía derecho al municipio de Cali para repetir contra el señor Jhon Maro Rodríguez Flórez, por los perjuicios ocasionados como consecuencia de la condena impuesta, mediante 4 Folio 737 a 738 C. Ppal. 5 Folio 773 C. Ppal. 6 Folio 777 a 781 C. Ppal. 7 Acta de audiencia con su registro de video es visible a folios 825 a 840 C. Ppal.
Radicado: 76001-23-33-000-2014-00677-01 (68162) Demandante: Municipio de Santiago de Cali 3 sentencia del veintitrés (23) de febrero de dos mil doce (2012) proferida por el Consejo de Estado. Posteriormente, el Tribunal a quo decretó las pruebas documentales aportadas con la demanda y aquellas que fueron solicitadas por el demandado, con excepción del expediente contentivo de la hoja de vida de Claudia Janeth Sandoval Piñeros, que fue solicitada con el escrito de contestación. La audiencia de pruebas tuvo lugar el día veintiocho (28) de septiembre de dos mil diecisiete (2017)8.
En esta diligencia, se corrió traslado a las partes de las pruebas decretadas y recaudadas para su respectiva incorporación al expediente, luego de lo cual el Tribunal prescindió de la realización de la audiencia de alegaciones y juzgamiento, y ordenó la presentación de los alegatos de conclusión por escrito, a lo que procedió únicamente el extremo demandante, quien reiteró los argumentos expuestos en la demanda9. 2.3.
La sentencia recurrida El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia del treinta (30) de julio de dos mil veintiuno (2021)10, encontró acreditada la existencia de la condena objeto de repetición, tanto como el pago realizado por la entidad pública en cumplimiento de esa orden judicial y la calidad del demandado como ex agente del Estado.
Sin embargo, denotó ausencia de prueba en el expediente que demostrara conducta dolosa o gravemente culposa del señor Jhon Maro Rodríguez Flórez al momento de expedir el acto declarado nulo, pues más allá de las conclusiones contenidas en la sentencia que determinó la ilegalidad de esa manifestación de voluntad, no fueron aportados elementos de convicción idóneos que permitieran analizar e identificar una conducta malintencionada del agente frente “a dichas falencias e infracciones a la normatividad vigente”; por lo que negó las pretensiones de la demanda. 2.4.
El recurso de apelación El veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintiuno (2021)11, la entidad demandante presentó escrito con el que, con fundamento en los mismos argumentos expuestos expresamente en la demanda, se alzó en contra de las consideraciones que, en la sentencia de primer grado, sirvieron al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para negar las pretensiones formuladas en el acto procesal introductorio de la litis. 2.5.
Trámite procesal relevante en segunda instancia Esta Corporación admitió el recurso de apelación, con auto del treinta (30) de marzo de dos mil veintidós (2022)12. El agente del Ministerio Público se abstuvo de rendir concepto en el término previsto en el numeral 6° del artículo 247 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 202113.
III. PROBLEMA JURÍDICO 8 Acta de la audiencia con su respectivo registro de video obra a folios 845 a 849 C. Ppal. 9 Folio 957 a 960 C. Ppal. 10 Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. 11 Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. 12 Índice 4 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. 13 Índice 9 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
Radicado: 76001-23-33-000-2014-00677-01 (68162) Demandante: Municipio de Santiago de Cali 4 De acuerdo con el artículo 320 del Código General del Proceso (CGP) —aplicable en esta instancia conforme a la jurisprudencia administrativa unificada14— el “recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión”.
En razón a ello, la competencia funcional de la Sala, como juzgador de segunda instancia, se limita a “pronunciarse únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley”, como lo prescribe el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP).
En el presente asunto, el recurso se entiende interpuesto en vigencia del CGP, toda vez que se presentó el veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintiuno (2021)15, lo que de suyo implica que esta sea la normativa aplicable para su delimitación. Como la única parte que recurrió en apelación fue la demandante, en principio, la competencia de la Sala estaría restringida a resolver los motivos que en aquella oportunidad procesal fueron propuestos por la entidad territorial, de no ser porque, los argumentos plasmados en el recurso de apelación, hacen necesaria la verificación del cumplimiento de las cargas de sustentación, de cara a las exigencias impuestas por el artículo 322 del Código General del Proceso (CGP), por lo que, en ese orden, resulta pertinente abordar el siguiente interrogante: ¿Desde el punto de vista material, se encuentra debidamente sustentado el recurso de apelación propuesto por el municipio de Santiago de Cali contra la sentencia que, en primera instancia, dictó el Tribunal Administrativo del Caquetá el día treinta (30) de julio de dos mil veintiuno (2021)? Solo en el evento en que la respuesta a dicho problema sea de signo afirmativo, la Subsección pasará a pronunciarse sobre los argumentos expuestos por la entidad pública y adoptará, si es del caso, las determinaciones a que haya lugar.
IV. CONSIDERACIONES 4.1. Sobre la competencia La jurisdicción contencioso-administrativa conoce de los procesos de repetición contra agentes que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hayan originado una condena contra una entidad pública, conforme al artículo 7° de la Ley 678 de 200116. En ese orden, el Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto, según el inciso segundo del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. 4.2.
La vigencia del medio de control 14 Consejo de Estado, Sección Tercera. Auto del 25 de junio de 2014, rad. núm. 25000-23-36-000-2012-00395- 01(IJ). 15 En el caso en concreto, como el recurso de apelación fue interpuesto el 24 de agosto de 2001, este se regirá por las disposiciones que le resulten aplicables contenidas en el Código General del Proceso (CGP), que empezó a regir el 1° de enero de 2014, de acuerdo con lo previsto en el numeral 6° del artículo 627 de dicha codificación. 16 Ley 678 de 2001.
Artículo 7. “La jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de la acción de repetición. (…)”. Radicado: 76001-23-33-000-2014-00677-01 (68162) Demandante: Municipio de Santiago de Cali 5 El veintitrés (23) de febrero de dos mil doce (2012), la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, declaró la nulidad del decreto por medio del cual el entonces alcalde de Santiago de Cali nombró a Jaime Albán Rivera en reemplazo de Claudia Sandoval Piñeros y, como consecuencia de esa declaración, ordenó el reintegro de ésta última al cargo que desempeñaba en la administración municipal o a otro de igual o superior categoría, con el correspondiente pago de los salarios y prestaciones sociales dejadas de devengar desde el momento de su retiro y hasta la fecha en que fuera reintegrada efectivamente al cargo17.
Por lo tanto, el plazo de vigencia del presente medio de control comenzó a correr cuando se encontraba en vigor la Ley 678 de 2001, esto es, después del 4 de agosto de ese año18, definiéndose así dicho término conforme a esta ley. De acuerdo con el artículo 11 ejusdem —vigente para la presentación de la demanda— y lo establecido por la Corte Constitucional en sentencias C-832 de 200119 y C-394 de 200220, la pretensión de repetición tiene un término de caducidad de dos (2) años, contados a partir del día siguiente a aquel en el que la condena hubiera sido pagada por la entidad o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de diez (10) meses previstos en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)21, según lo prescrito en el texto original del literal l del numeral 2° del artículo 164 ibidem22.
Sin embargo, esta Sección de la Corporación ha precisado que el plazo para pagar con que cuenta la entidad pública deberá computarse con arreglo a la antigua codificación — dieciocho (18) meses del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo (CCA)— si el proceso que le da base a la repetición se tramitó bajo ese régimen jurídico y se ordenó sufragar la condena en esos términos23.
En este proceso se acreditó que: (i) el municipio de Santiago de Cali fue condenado con sentencia que cobró ejecutoria el dieciocho (18) de mayo de dos mil doce (2012)24; (ii) la condena fue proferida dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que inició su trámite en vigencia del Código Contencioso Administrativo (CCA), por lo que dicho ente debía cumplirla en los 17 Copia auténtica de la sentencia es visible en el cuaderno número uno. 18 Según el artículo 31 de la Ley 678 de 2001, “[l]a presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las normas que le sean contrarias” y ésta fue publicada en el Diario Oficial No. 44.509, del 4 de agosto de 2001. 19 “Declarar EXEQUIBLE la expresión ‘contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad’, contenida en el numeral 9º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, bajo el entendido que el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo”.
Corte Constitucional. Sentencia C-832 de 2001. 20 “Tercero.- Declarar EXEQUIBLE por los cargos analizados en esta Sentencia, el segundo inciso del artículo 11 de la Ley 678 de 2001, bajo el entendido que la expresión ‘Cuando el pago se haga en cuotas, el término de caducidad comenzará a contarse desde la fecha del último pago’ contenida en él, se somete al mismo condicionamiento establecido en la Sentencia C-832 de 2001, es decir, que el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo”.
Corte Constitucional. Sentencia C-394 de 2002. 21 CPACA. Artículo 192. “Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada”. 22 CPACA.
Artículo 164. “(…) l) Cuando se pretenda repetir para recuperar lo pagado como consecuencia de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, el término será de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en este Código”. 23 Consejo de Estado.
Sección Tercera. Auto del 5 de abril de 2017, exp. 58762. 24 Conforme se desprende del oficio expedido por la Alcaldía de Cali, el 7 de noviembre de 2013, visible a folio 642 C.1. Radicado: 76001-23-33-000-2014-00677-01 (68162) Demandante: Municipio de Santiago de Cali 6 términos de los artículos 177 y 178 de esa codificación; (iii) la aquí demandante contaba así con un plazo de dieciocho (18) meses para dar cumplimiento a lo fallado y este se cumplió el dieciocho (18) de noviembre de dos mil trece (2013); y (iv) que, de acuerdo con la constancia expedida el 20 de marzo de 2014 por la Subdirectora de Tesorería de Rentas del municipio de Santiago de Cali25, el pago realizado en cumplimiento de la sentencia condenatoria fue hecho por esa entidad, el día 5 de julio de 2013.
Por lo tanto, en el sub lite, el plazo para presentar la demanda de repetición caducaba el seis (6) de julio de dos mil quince (2015). Como la demanda que inició este proceso fue radicada el tres (3) de julio de dos mil catorce (2014)26, se impone concluir que el medio de control fue incoado en forma oportuna. 4.3. La legitimación para la causa El municipio de Santiago de Cali está legitimado en la causa por activa, por ser el órgano de derecho público que realizó el pago de la condena impuesta por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del veintitrés (23) de febrero de dos mil doce (2012).
Y, aunque la demanda de repetición fue interpuesta con posterioridad al término previsto en el artículo 8° de la Ley 678 de 2001, lo cierto es que dicha norma, como lo ha explicado esta Sección del Consejo de Estado27, en ningún modo dispone que vencidos los seis (6) meses desde el pago de la condena, la entidad afectada pierda competencia para presentar la demanda, pues lo que ocurre es que si aquella no se instaura en dicho periodo, el Ministerio Público y el Ministerio de Justicia y del Derecho quedan habilitados para hacerlo, pero no extingue la posibilidad de que la persona jurídica de derecho público directamente perjudicada ejercite la acción de repetición en el término de dos (2) años antes referido.
Ya en lo que atañe al extremo demandado, el señor Jhon Maro Rodríguez Flórez se encuentra legitimado en la causa por pasiva, pues se demostró que para el momento de los hechos que dieron lugar al pago de la condena fungía como alcalde del municipio de Cali, y que, en tal calidad, expidió el Decreto número 0009 del 1° de enero de 2001, por el cual nombró a Jaime Alban Rivera en reemplazo de la señora Sandoval Piñeros28. 4.4.
En relación con el problema jurídico propuesto El artículo 212 del Código Contencioso Administrativo (CCA), antes y después de la modificación incorporada por el artículo 37 de la Ley 1395 de 2010, exigía a la parte inconforme con la decisión de primera instancia sustentar su impugnación y, por tanto, imponía en cabeza del recurrente la carga de manifestar sus reparos frente a las razones que sirvieron de sustento a la decisión considerada como errónea o contraria a derecho, obligación que posteriormente se mantuvo con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 201129.
En ese mismo sentido, el artículo 350 del Código de Procedimiento Civil (CPC), prescribía que el recurso de apelación tenía por objeto que el superior estudiara la cuestión decidida en la providencia de primer grado, para que la revocara o reformara y, según el artículo 352 ejusdem, “el apelante deb[ía] sustentar el recurso ante el juez o tribunal que deb[iera] resolverlo (…), so pena de que se declar[ara] 25 La constancia expedida por el ente municipal el 20 de marzo de 2013 obra a folio 73 C.1. 26 Folio 28 C.1. 27 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 6 de julio de 2020, exp. 46808. 28 Copia auténtica del Decreto 0009 de 2001 es visible en el cuaderno número uno. 29 CPACA. Artículo 247. “Trámite del recurso de apelación contra sentencias”. Radicado: 76001-23-33-000-2014-00677-01 (68162) Demandante: Municipio de Santiago de Cali 7 desierto. Para la sustentación del recurso, ser[ía] suficiente que el recurrente expres[ara], en forma concreta, las razones de su inconformidad con la providencia”, obligación que se mantuvo y reafirmó con la entrada en vigor del Código General del Proceso (CGP)30.
En el presente asunto, la decisión desfavorable a los intereses de la entidad demandante, adoptada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en este proceso de repetición, giró en torno a la ausencia de prueba de la conducta gravemente culposa atribuida a Jhon Maro Rodríguez Flórez al momento de expedir el acto administrativo posteriormente declarado nulo.
A esta decisión, como se dijo en acápite previo de esta providencia, reaccionó el extremo actor con escrito en el que solicitó su revocación, por considerar que le asistía el derecho de repetir en contra del demandado por los perjuicios que le fueron ocasionados como consecuencia de la condena impuesta en sede de legalidad, producto del actuar del entonces servidor público.
Pero, luego de revisados los argumentos constitutivos del recurso de apelación propuesto por el municipio de Santiago de Cali, resulta posible denotar que, más allá de un reparo concreto o de una exposición de motivos de inconformidad, elaborada a partir de los argumentos planteados por el Tribunal para denegar las pretensiones de la demanda, el recurrente se limitó a modo de reproche a replicar, in extenso, los argumentos desarrollados en el escrito de la demanda para sustentar el elemento subjetivo de la pretensión de repetición. La entidad municipal, aun en el recurso de alzada, afirmó expresamente que la demanda había sido sustentada “en el análisis que hizo la máxima corporación jurisdiccional sobre la conducta del exservidor público demandado JOHN MARO RODRIGUEZ FLOREZ, Alcalde de la ciudad de Santiago de Cali para la época de los hechos, quien expidió el acto administrativo de insubsistencia —contenido en el Decreto No. 009 de enero 1° de 2001” e, incluso, procedió a reiterar, al igual que en el escrito introductorio, los fundamentos fácticos y jurídicos de la sentencia condenatoria proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 23 de febrero de 2013, a partir de los cuales esta Corporación, en aquella oportunidad, encontró acreditado que la manifestación de voluntad de la administración municipal, mediante la cual se declaró la insubsistencia tácita del nombramiento de la señora Claudia Sandoval Piñeros, fue expedida con desviación de poder, porque, “la facultad discrecional fue utilizada no en beneficio del buen servicio público, sino que se usó con fines contrarios al mismo, caso en el cual se deb[ía] establecer un límite claro a su ejercicio”.
La recurrente insistió nuevamente en los argumentos de su demanda, sin detenerse a confrontarlos con aquellos considerados por el juez de primera instancia para tomar su decisión, pues incluso, aun cuando el Tribunal encontró demostrados los demás presupuestos de procedencia de la acción de repetición, el municipio de Santiago de Cali volvió, sin necesidad alguna, sobre la prueba de la existencia de la sentencia condenatoria y del pago efectuado en cumplimiento de esa determinación. Es más, en un ejercicio meramente repetitivo, desprovisto de cualquier análisis de reproche, transcribió las mismas normas de derecho que en la demanda consideró aplicables al caso, tanto como las sentencias dictadas por la Sección Tercera del Consejo de Estado, relativas a la procedencia del medio de control propuesto y a la responsabilidad personal del agente por la expedición de 30 CGP.
Artículo 320. “El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. (…)”. Radicado: 76001-23-33-000-2014-00677-01 (68162) Demandante: Municipio de Santiago de Cali 8 un acto administrativo posteriormente declarado nulo31.
Inclusive, para sustentar la alzada, el ente demandante replicó la misma conclusión con la que, en su momento, buscó trabar el litigio, en virtud de la cual aseguró, en uno y otro momento procesal, que “el señor Jhon Maro Rodríguez Flórez, Alcalde del Municipio de Santiago de Cali, para la época de los hechos, obró de manera contraria al interés general, principio que debe orientar la función pública, tal como lo señala el Consejo de Estado en la sentencia condenatoria al indicar ‘la facultad discrecional fue utilizada no en beneficio del buen servicio público, sino que se usó con fines contrarios al mismo, caso en el cual se debe establecer un límite claro a su ejercicio’.
Y esa actuación de conformidad con la jurisprudencia y la legislación aplicable constituye una CULPA GRAVE, que sumado al fallo condenatorio y al pago de la condena por parte del Estado – Municipio de Santiago de Cali, constituyen los presupuestos para que prospere la presente demanda de Acción de Repetición”. Para la Subsección, está comprobado sin ningún tipo de ambages, que el municipio accionante arropó en su recurso de apelación la insistencia de la postura con la que sustentó en la demanda su pretensión de reembolso, circunstancia que impide al juez de segunda instancia volver sobre ella, comoquiera que tales argumentos, constituyeron el marco de juzgamiento que delimitó la competencia del a quo, lo que impone concluir que la impugnación propuesta contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el treinta (30) de julio de dos mil veintiuno (2021), que negó las pretensiones de la demanda, no estuvo debidamente sustentada desde el plano material o, lo que es lo mismo, carece de objeto de discusión para definir si hay o no mérito para la revocación de la providencia y, en consecuencia, tal carencia imposibilita emitir una decisión de fondo.
La carga de sustentación que corresponde cumplir a la parte recurrente, como lo ha explicado esta Sección de la Corporación 32, no se satisface con la simple manifestación de disenso frente a la providencia recurrida, tampoco con la solicitud de que se revoque para que, en su lugar, se acceda a los intereses de la parte inconforme o con la mera reiteración de las razones expuestas en el curso de la primera instancia, bien sea en la demanda o en la contestación. La ley impone que se ataquen los fundamentos de hecho y/o de derecho que sirvieron de sustento a la providencia en aquello que se considere desfavorable, no solo porque la decisión sea contraria a los intereses de quien la impugna, sino porque exista en realidad, a su juicio, una razón por la que piense que lo fallado en primera instancia no corresponde, en derecho, a la decisión acertada, lo cual, por tanto, delimita el marco al que debe sujetarse el juez al revisar la sentencia recurrida, como bien lo ha reconocido la Corte Suprema de Justicia33, la jurisprudencia de esta Corporación34 y la doctrina35. 31 Sentencias proferidas por la Sección Tercera de esta Corporación el 27 de noviembre de 2006 y el 2 de mayo de 2007 dentro de los expedientes 30113 y 31271, respectivamente. 32 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 30 de julio de 2021, exp. 50728. 33 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal. Sentencia del 28 de junio de 2023, SP241-2023. 34 “el recurso de apelación se encuentra establecido para que el afectado con una decisión judicial formule reparos, inconformidades o cuestionamientos, lo que conlleva a que la parte que lo interponga dirija su sustentación a esos aspectos”.
Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia del 3 de julio de 2015, exp. 2004 00228 01. 35 “Al estudiar las diversas clases de recursos se observa que todos deben ser motivados, es decir que no basta el deseo de la parte de recurrir de una determinada providencia, sino que debe indicar el porqué de su inconformidad debidamente fundamentada”, LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio “CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO PARTE GENERAL”, Editorial DUPRE Editores, Bogotá, 2017, pág. 775.
Radicado: 76001-23-33-000-2014-00677-01 (68162) Demandante: Municipio de Santiago de Cali 9 En otras palabras, no habrá sustentación o se habrá hecho en forma indebida, cuando se realice una réplica auténtica de las razones expuestas en el curso de la primera instancia36, pues ello dejaría sin contradicción la providencia dictada y reabriría sin justificación el debate suscitado en dicha oportunidad, de manera que la repetición única de lo que ocurrió en el trámite de la primera instancia —bien en la demanda o en su contestación—, no constituye una garantía del “principio de la doble instancia que, como regla general, está disponible para controvertir las decisiones judiciales que se reputan contrarias al ordenamiento jurídico” 37.
La consecuencia de que el juzgador de la segunda instancia constate una falta de sustentación del recurso de apelación —de carácter material suficiente o adecuada—, será entonces la confirmación de la providencia impugnada como lo ha expuesto la jurisprudencia de esta Corporación38, ya que el ad quem quedaría desprovisto de elementos para la revisión de la sentencia. De ahí que, en aras de salvaguardar el principio de congruencia, los límites y las finalidades por las que se instituyó el recurso de apelación, la Sala deba aplicar cierta exigencia de rogatividad y objetividad en la interpretación del recurso —sin que ello equivalga a un excesivo ritualismo— y, por los motivos previamente expuestos, procederá a resolver en forma negativa el problema jurídico propuesto y a confirmar íntegramente la sentencia recurrida.
V. COSTAS PROCESALES El artículo 188 del Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. La Sala precisa que, en esta jurisdicción, el Código Contencioso Administrativo exceptuaba la imposición de costas en las “acciones públicas” (artículo 171), mientras el CPACA exceptúa “los procesos en que se ventile un interés público” (artículo 188).
De esta forma, el legislador colombiano cambió la orientación de la exoneración a la imposición de costas en lo contencioso administrativo, debido a que las “acciones públicas”, además de perseguir un interés público —sin que se discutan derechos subjetivos39— tienen otros atributos, como lo son la legitimación universal (o abierta a cualquier “ciudadano”)40, la posibilidad de la intervención de terceros, la coadyuvancia41 y la imprescriptibilidad42.
Lo anterior, sin embargo, no implica que en cualquier asunto, con pretensiones patrimoniales, en el que el demandante sea un ente estatal se ventile un interés público. 36 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 8 de noviembre de 2021, exp. 45508. 37 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 2 de junio de 2023, exp. 60273. 38 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1 de agosto de 2018, exp. 3026-15.
También las sentencias de la misma Subsección: i) del 4 de marzo de 2022, exp. 47098; y ii) del 3 de marzo de 2023, exp. 53968. 39 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 13 de agosto de 2002, rad. núm. 11001-03-15-000-2001-0127-01(REV-0127). 40 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencias del 13 de junio de 2000, rad. núm. AC-10252. del 27 de abril de 2004, rad. núm. 11001-03-15-000-2003-00311-01(S-311). 41 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 7 de diciembre de 1993, radicación AC-1276. 42 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 11 de noviembre de 1925, C.P. José A. Valverde R. Radicado: 76001-23-33-000-2014-00677-01 (68162) Demandante: Municipio de Santiago de Cali 10 Así, al no haberse decantado claramente el legislador, en el CPACA, por una exoneración absoluta de costas en contra del Estado, no cabe darle esta interpretación a su artículo 188, que prevé disponer sobre la condena en costas, “salvo en los procesos en que se ventile un interés público”, pues tal entendimiento supondría un criterio subjetivo en materia de costas, relacionado con el fuero de una de las partes, que el precepto legal no prevé. Ahora, el medio de control de repetición constituye “una acción civil de carácter patrimonial”, por medio del cual el organismo estatal pretende el reembolso de la condena causada por el actuar doloso o gravemente culposo de sus agentes43, para así garantizar, de forma mediata, “los principios de moralidad y eficiencia de la función pública, sin perjuicio de los fines retributivo y inherentes a ella”44.
Si bien, de esta forma, la acción de repetición persigue indirectamente un interés público, este no es el asunto que se ventila de forma directa en el proceso. La repetición, como “acción civil de carácter patrimonial” con “fines retributivo y preventivo”, supone un ejercicio razonable del derecho de acción, circunscribiéndolo a los eventos en que el organismo estatal vislumbre un comportamiento doloso o gravemente culposo del servidor acusado por infringir sus deberes funcionales o por la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado, a partir de una comprobación certera de las circunstancias de hecho que sustentan la pretensión de reembolso.
En ese orden, el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable al presente proceso por remisión expresa de la misma norma, consagra que se condenará en costas “a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación”. El artículo 361 del CGP indicó que las costas se componen de expensas y gastos sufragados en el proceso y agencias en derecho.
En cuanto a las reglas para la imposición de la condena, la norma procesal general dispone que procede en contra de la parte vencida o contra quien se resuelva desfavorablemente el recurso de apelación y “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”45. En cuanto a la tasación de los elementos que las componen -expensas, gastos procesales y agencias en derecho-, la Sala precisa que, según lo previsto en el artículo 366 del Código General del Proceso (CGP), el Tribunal de primera instancia es el competente para determinar el valor de los demás gastos procesales y agencias en derecho en la medida de su comprobación, decisión que la parte interesada puede controvertir mediante los recursos de reposición y apelación contra el auto que apruebe la liquidación. Ahora, conforme a las reglas de procedencia de la condena en costas antes citadas, no procede su imposición en segunda instancia por los componentes de expensas y gastos procesales, porque no aparece demostrado en el expediente que se haya 43 Ley 678 de 2001, artículo 3. 44 Ídem. 45 CGP, artículo 365.
“Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.”. Radicado: 76001-23-33-000-2014-00677-01 (68162) Demandante: Municipio de Santiago de Cali 11 incurrido en ellos.
En lo relativo a las agencias en derecho, entendidas como “la porción de las costas imputables a los gastos de defensa judicial de la parte victoriosa”46, no se encuentra demostrado que el apoderado de Jhon Maro Rodríguez Flórez hubiera actuado en el marco de la segunda instancia, por lo que tampoco se encuentra acreditada su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el treinta (30) de julio de dos mil veintiuno (2021), de acuerdo con las consideraciones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Sin CONDENA en costas.
TERCERO: En firme esta providencia, ENVÍESE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones de rigor. Cópiese, Notifíquese y Cúmplase NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Magistrado (E) Salvamento de voto parcial JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente VF EJRC. 46 Acuerdo No.1887 de 2003, “Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho”.
Artículo 2. Concepto. Se entiende por agencias en derecho la porción de las costas imputables a los gastos de defensa judicial de la parte victoriosa, a cargo de quien pierda el proceso, el incidente o trámite especial por él promovido, y de quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, revisión o anulación que haya propuesto, y en los casos especiales previstos en los códigos de procedimiento.”.
(…) Artículo 6. Tarifas. Fijar las siguientes tarifas de agencias en derecho: (…) “CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. 3.1. ASUNTOS. (…) 3.1.3. Segunda instancia. (…) Con cuantía: Hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia. (…)”.