Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., veintisiete (27) de mayo de dos mil veintidós (2022) Radicado número: 11001-03-15-000-2022-00683-01 Accionante: María Estefanía Galvis Martínez Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela Tema: acción de tutela contra providencia judicial.

Subtema 1: requisitos de procedencia, relevancia constitucional. Subtema 2: improcedencia de la acción. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por María Estefanía Galvis Martínez, en contra de la sentencia de primera instancia proferida el 10 de marzo de 2022 por el Consejo de Estado – Sección Cuarta.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela María Estefanía Galvis Martínez, actuando a través de apoderado, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al trabajo y a la seguridad social, que consideró fueron vulnerados por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, con ocasión de la providencia proferida el 27 de mayo de 2021, al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 25-00-0234-2000-2014-00186-01. 1.2.

Hechos 1.2.1. María Estefanía Galvis Martínez ejerció como docente en la ciudad de Bogotá; después de varios años, le fue reconocida la pensión de jubilación a través de la Resolución núm. 1887 del 15 de mayo de 2006. 1.2.2. La accionante, en desarrollo de sus funciones, sufrió de una enfermedad profesional. El concepto médico laboral expedido por Médicos Asociados, el 27 de febrero de 2012, calificó la pérdida de capacidad laboral en un noventa y seis por ciento (96%). 1.2.3.

La Secretaría de Educación de Bogotá mediante Resolución núm. 3428 del 27 de marzo de 2012, dispuso el retiro del servicio de la tutelante por concepto de invalidez a partir del 30 de abril de 2012. 1.2.4. El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio dictó la Resolución núm. 4527 del 9 de agosto de 2021, en la que resolvió suspender los efectos fiscales de la Resolución núm. 1887 del 15 de mayo de 2006, y, en consecuencia, ordenó el reconocimiento y pago de la pensión por invalidez a partir del 30 de abril de 2012, a favor de María Estefanía Galvis Martínez. 1.2.5.

La parte actora presentó petición ante el Ministerio de Educación Nacional - Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, el 27 de marzo de 2013, en la que solicitó la devolución y pago de los saldos de ahorro pensional. 1.2.6. El Ministerio de Educación Nacional expidió el oficio con radicado número 2013EE2412401 en el que informó a la señora Galvis Martínez que su solicitud fue remitida a la Fiduprevisora S.A, por ser de su competencia. 1.2.7.

La Fiduprevisora S.A por medio del oficio número 2013EE00058788, contestó a la peticionaria que “la solicitud en la actualidad se encuentra radicada para ser objeto de estudio con el fin de verificar su viabilidad jurídica en los términos del Decreto 2831 de 2005”. 1.2.8. María Estefanía Galvis Martínez, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduprevisora S.A, con el fin de que se declarara la nulidad del acto ficto negativo surgido de la petición radicada el 27 de marzo de 2013 y que se ordenara la devolución y el pago de los saldos abonados en la cuenta individual de ahorro pensional. 1.2.9.

El asunto correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B, autoridad judicial que, en sentencia del 17 de noviembre de 2016, negó las pretensiones de la demanda al considerar que el ordenamiento jurídico no preveía que el afiliado al sistema tuviera derecho a la devolución de los aportes. 1.2.10. El Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, en segunda instancia, profirió fallo el 27 de mayo de 2021, en el que confirmó la decisión bajo el argumento de que las previsiones del artículo 53 del Decreto 1295 de 1994 y el literal b del artículo 15 de la Ley 776 de 2002 no eran aplicables a su situación particular. 1.3.

Pretensiones y argumentos de tutela María Estefanía Galvis Martínez, interpuso acción de tutela en procura del amparo de sus derechos fundamentales al trabajo y a la seguridad social; y, como consecuencia que, i) se dejara sin efectos la sentencia del 27 mayo de 2021 proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25-00-0234-2000-2014-00186-01; y ii) se ordenara la devolución de los saldos de ahorro pensional realizado por la accionante, desde la fecha en que le fue reconocida la pensión de invalidez.

Sostuvo que la providencia objeto de tutela incurrió en los siguientes defectos: (i) Sustantivo Frente a la configuración de este defecto, afirmó que en la sentencia censurada el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A aplicó la Ley 812 de 2003, siendo la Ley 776 de 2002 la que regula la materia. Manifestó que “(…) aceptar esa teoría es degradar o desconocer el principio de progresividad que protege al trabajador para efectos del derecho a la seguridad social, es evidente la contradicción entre los principios que protege la seguridad social y la norma que invoca la sentencia, para negarla (sic) la devolución de los saldos de ahorro pensional (…)” (ii) Violación directa de la constitución En relación con este cargo aseguró que “El aporte obligatorio que se debe hacer para pensión, de un trabajador, hace parte integral de los ingresos que le deben al trabajador por su jornada.

(…) No argumenta la sentencia porque (sic) razón, las normas invocadas, no le son aplicadas a la solicitante; resulta evidente entonces que (sic) sentencia es violatoria de las normas constitucionales invocadas.” Por último, a su juicio, la Ley 100 de 1993, el Decreto 1295 de 1994 y la Ley 776 de 2002 establecen la devolución obligatoria de los saldos de ahorro pensional posterior al reconocimiento de la pensión por invalidez. 1.4.

Trámite en primera instancia e intervenciones 1.4.1. El Despacho del magistrado ponente, por medio de auto del 31 de enero de 2022, admitió la acción, requirió copia del expediente del proceso ordinario y ordenó la notificación a las partes. 1.4.2. El Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A allegó informe en el que adujo que los argumentos expuestos en el escrito de tutela no fueron de orden constitucional, sino que contrario a ello, reiteraron los planteamientos expresados en el recurso de apelación al interior del proceso ordinario, y que fueron resueltos ampliamente en la sentencia objeto de amparo.

Destacó que la providencia censurada fue sustentada en la línea jurisprudencial adoptada por “la Sala de Subsección A”, por tanto, no era procedente acceder a la pretensión de reintegro elevada por la demandante. Lo expuesto, porque a los docentes afiliados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003 se les aplica el régimen consagrado en el Decreto Ley 3135 de 1968, y los Decretos 1848 de 1969 y 1045 de 1978, en los que no se contempla el derecho a la devolución de los aportes pensionales efectuados cuando el afiliado se pensiona por invalidez. 1.4.3.

El Ministerio de Educación Nacional, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduprevisora S.A., guardaron silencio. 1.5. Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado – Sección Cuarta, en sentencia del 10 de marzo de 2022, declaró improcedente el amparo solicitado por María Estefanía Galvis Martínez, al considerar que no cumplió con el requisito de relevancia constitucional.

Como fundamento de su decisión, determinó que el propósito de la tutela era convertir el mecanismo de amparo constitucional en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia enjuiciada, toda vez que la accionante reiteró el debate legal que ya resolvió el juez natural, situación que expuso al citar lo manifestado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Segunda – Subsección A de esta Corporación, así como, explicó los argumentos principales del recurso de apelación surtido en el trámite en mención. Adicionalmente, aseveró que en las dos instancias judiciales estudiaron la pretensión consistente en devolver y pagar los saldos abonados en la cuenta individual de ahorro pensional de María Estefanía Galvis Martínez, en relación con el asunto, le indicaron que las previsiones del artículo 53 del Decreto 1295 de 1994 y el literal b del artículo 15 de la Ley 776 de 2002 no resultaban aplicables a su situación particular, porque era docente afiliada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, vinculada con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 y que el esquema de cotizaciones o aportes de la Nación (empleadora) y de los docentes (trabajadores), que se realizaron con destino al Fondo financiaban las dos prestaciones a la vez (invalidez y jubilación), por lo que no existía claridad frente al monto a devolver.

Finalmente, precisó que la providencia objetada fue dictada por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, por lo que la verificación de la relevancia constitucional adquirió mayor importancia en este caso, pues se trató de una decisión proferida por una Alta Corporación. 1.6. Impugnación María Estefanía Galvis Martínez, a través de apoderado, presentó escrito de impugnación en el que indicó que la providencia dictada en primera instancia por el Consejo de Estado – Sección Cuarta al interior de este trámite de amparo no tuvo en cuenta la Sentencia SU-128 del 2021, pues en su criterio, en la solicitud de tutela invocó y demostró la violación al derecho fundamental a la seguridad social, por ende, el caso presentaba relevancia constitucional.

Reiteró “(…) Todas las normas laborales conducen a la convicción de que los aportes pensionales del trabajador y pertenecen al trabajador, en los casos de la pensión por invalidez, se impone devolver los aportes pensionales, al no haber hecho de los mismos para la pensión, por esta la asume el seguro. (…)” CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala tiene competencia para conocer de la impugnación presentada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia y en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 2.2.

Procedibilidad de la acción El mecanismo de tutela, dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, es un procedimiento preferente y sumario que toda persona tiene a su alcance para reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de un particular, en los casos que establece la ley.

La jurisprudencia constitucional ha establecido que, cuando una solicitud de amparo va dirigida en contra de una providencia judicial, el juez de tutela debe, de forma preliminar, analizar los requisitos generales de procedibilidad de la acción. Así, una vez verificada la observancia de los presupuestos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos en que incurre la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

En virtud del requisito de procedibilidad de relevancia constitucional, el escrito de tutela debe contener una debida carga argumentativa, que pueda demostrar en materia de defectos, los yerros en que los incurrió el juez de instancia al decidir la controversia, y cómo esos errores vulneraron el derecho fundamental invocado. Ahora, definir lo que es o no relevante en el plano constitucional, depende de verificar que, a primera vista, el reproche esté dirigido contra una posible afectación o vulneración de las garantías constitucionales relacionadas con el núcleo de los derechos fundamentales y, en especial, el derecho al debido proceso constitucional.

Para ello, la jurisprudencia constitucional ha definido cuáles son los requisitos específicos de procedencia que pueden ser alegados como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto. Así pues, la solicitud de amparo debe estar acompañada de la exposición de razones por las cuales la providencia adolece de alguno de los defectos en los términos en que el máximo Tribunal Constitucional ha establecido que estos se configuran y los supuestos en que cada uno de ellos se manifiesta.

Por tanto, el requisito de relevancia constitucional exige que la alegación en la solicitud de amparo esté dirigida a exponer una valoración en sentido negativo de la actuación jurisdiccional, en clave de los defectos como han sido definidos por la jurisprudencia. Así, son improcedentes los argumentos destinados a proponer fórmulas que habrían podido ser tenidas en cuenta en el proceso ordinario, o reiterar las ya expuestas en este.

De acuerdo con la jurisprudencia, este requisito persigue, como mínimo, tres finalidades, las cuales son: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”. 2.2.1.

En el caso concreto, la accionante alegó que el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A incurrió en un defecto sustantivo por haber invocado la Ley 812 de 2003 “Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”, referente a la vinculación de docentes para desconocer la devolución de los saldos de ahorro pensional, y no, como en su juicio debía ser, la Ley 776 de 2002 “Por la cual se dictan normas sobre la organización, administración y prestaciones del Sistema General de Riesgos Profesionales”, que regula los efectos de la seguridad social.

Así, la parte actora no presentó con suficiencia y claridad los motivos por los que la ley que utilizó como fundamento esa Corporación, no era aplicable al caso, ni desvirtuó los argumentos por los que la autoridad judicial decidió emplear esa norma. Se limitó a proponer una interpretación relativa al régimen normativo aplicable respecto de la devolución de aportes en materia pensional, en la que hizo caso omiso a la decisión judicial objeto de este trámite constitucional y, en cambio, reiteró los argumentos expuestos en sede ordinaria.

Así las cosas, le asiste razón al Consejo de Estado – Sección Cuarta, cuando en el fallo del 10 de marzo de 2022, impugnado, declaró la improcedencia del amparo al considerar que María Estefanía Galvis Martínez insistió en lo expresado en la demanda y en el recurso de apelación presentado dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y que tanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca como el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, en las instancias respectivas, estudiaron las pretensiones en relación con la devolución y el pago de los saldos abonados en la cuenta de ahorro pensional de la peticionaria, tal como se demostró en las citas que contiene la decisión de la Sección Cuarta de esta Corporación. Por tanto, es preciso concluir que la accionante no expuso una valoración en sentido negativo de la actuación jurisdiccional y, en ese orden, al pretender volver a plantear un cargo de mera legalidad, este no cumple el requisito de relevancia constitucional. 2.2.2.

Frente a la violación directa de la constitución, la Corte Constitucional ha indicado que el juez ordinario desconoce la Constitución Política cuando: “(i) Deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto, es decir, cuando (a) en la solución del caso se deja de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional, (b) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata, y (c) el juez en sus decisiones vulnera derechos fundamentales y no tiene en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución. (ii) Aplica la ley al margen de los dictados de la Constitución. Hace referencia al deber de aplicar las normas constitucionales con preferencia a las legales, mediante el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad.” En el presente asunto, la señora Galvis Martínez no realizó una debida argumentación y exposición de este defecto, en la que demostrara los yerros en los que incurrió el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, y cómo esos errores vulneraron los derechos fundamentales invocados.

Máxime, si se tiene en cuenta lo expuesto por el Tribunal Constitucional, en relación con el pronunciamiento del juez en los eventos en los que se cuestionan decisiones de las altas cortes, como es el caso concreto: “la tutela contra providencias judiciales de las altas Corporaciones es más restrictiva, en la medida en que sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional.

En los demás eventos los principios de autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aun cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión.” La parte actora en el escrito de tutela presentado el 26 de enero de 2022 limitó sus planteamientos a citar determinados acápites de la sentencia objeto de análisis en este juicio de amparo, y en consecuencia, afirmó que la providencia en mención vulneró garantías constitucionales porque no determinó la razón por la que las normas invocadas no eran aplicables al caso; tesis que no comparte la Sala, pues el fallo proferido el 27 de marzo de 2021 en el proceso ordinario, explicó claramente las razones por las que excluyó el artículo 53 del Decreto 1295 de 1994 y el articulo 15 liberal b de la Ley 776 de 2002 del estudio del asunto: “(…) Los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se encuentran excluidos de la aplicación del régimen de seguridad social en virtud de lo señalado por el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 (…) la demandante se vinculó al servicio antes de la entrada en vigencia de la citada Ley 812 de 2003 (en el año 1977), por lo que se rige por la Ley 91 de 1989 (…) aquellos docentes vinculados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, como en el presente caso, el reconocimiento de las pensiones de invalidez y jubilación se encuentran en cabeza de esa misma entidad, para la cual la Ley 91 de 1989 estableció en su artículo 8º un esquema de cotizaciones o aportes de la Nación como empleadora y de los docentes como trabajadores (…) La citada norma no contempla disposición alguna equiparable con las ya citadas en el acápite precedente frente a la devolución de los aportes pensionales realizados cuando el afiliado se pensiona por invalidez.” Así pues, se concluye que la solicitud de amparo de tutela no busca la protección de derechos fundamentales, sino agotar una tercera instancia judicial que resuelva el problema jurídico del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho relacionado con la devolución de los aportes realizados a la cuenta de ahorro pensional por ser beneficiaria de la pensión de invalidez. 2.2.3.

Finalmente, en el escrito de impugnación María Estefanía Galvis Martínez sostuvo que el fallo de primera instancia dictado en el curso de este trámite constitucional desconoció lo dispuesto en la sentencia SU-128 del 2021, pues “en la solicitud de amparo, se invoca y se demuestra la violación al derecho fundamental a la seguridad social de la accionante, el caso presenta relevancia constitución, por afectar derechos fundamentales.

( ) Es evidente entonces que, persistiendo la violación de derechos fundamentales, la decisión es incongruente con relación a los derechos fundamentales violados.” Esta Subsección no está de acuerdo con lo expuesto anteriormente, puesto que ha sido la Corte Constitucional en su jurisprudencia la que ha fijado el alcance del requisito de relevancia constitucional, incluso en el proveído que la tutelante adujo como vulnerado: “(…) la cuestión debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional.

Dado que el único objeto de la acción tutela es la protección efectiva de los derechos fundamentales, es necesario que el asunto que origina la presentación de la acción contra una providencia judicial tenga trascendencia para la aplicación y el desarrollo eficaz de la Constitución Política, así como para la determinación del contenido y alcance de un derecho fundamental.

Por tal razón, los asuntos en los que se invoca la protección de derechos fundamentales, pero cuya solución se limita a la interpretación y aplicación de normas de rango legal, no tienen, en principio, relevancia constitucional. (…) la tutela no es una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales.” (negrilla fuera del texto) Es así como no basta con la enunciación de los derechos fundamentales que se consideran transgredidos, es deber del solicitante de amparo justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a una garantía constitucional.

De acuerdo con lo expuesto, es preciso concluir que el caso bajo análisis carece de relevancia constitucional, por tanto, se confirmará la decisión proferida el 10 de marzo de 2022 por el Consejo de Estado – Sección Cuarta. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 10 de marzo de 2022 proferida por el Consejo de Estado – Sección Cuarta por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00