w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
Radicado: 17001-23-33-000-2017-00181-01 (2935-2019) Demandante: MARY LUZ BOTERO HERNÁNDEZ Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS. Tema: LEY 1437 DE 2011. EXCEPCIONES PREVIAS. FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA RECURSO DE APELACIÓN AUTO Procede el despacho a resolver el recurso de apelación presentado por la Nación - Ministerio de Educación Nacional, a través de apoderada, contra la providencia proferida en audiencia inicial celebrada el 21 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual, se declaró no probada la excepción de «falta de legitimación en la causa por pasiva» propuesta por el Ministerio. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. La señora Mary Luz Botero Hernández, a través de apoderada, ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas y la Nación – Ministerio de Educación Nacional, solicitando las siguientes pretensiones: «Primera.- Se declare la nulidad de la Resolución No. 5415-6 del 11 de Julio de 2016 y la Resolución No. 7162-6 del 13 de Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:17001-23-33-000-2017-00181-01(02935-2019) Demandante: Mary Luz Botero Hernández w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 septiembre de 2016, notificada el día, 01 de Agosto de 2016, por medio de la cual desconocieron y negaron los intereses moratorios generados con ocasión al pago tardío del retroactivo de la Homologación y Nivelación salarial.
Segunda.- Como consecuencia de la anterior declaración y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, igualmente se declare que el actor(sic) tiene pleno derecho a que LA SECRETARIA(sic) DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS y LA NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, le reconozcan y ordenen pagar, los intereses moratorios, efectivos a partir del día siguiente a los treinta (30) días posteriores a su causación, es decir, desde cuando se hicieron exigibles - 10 de Febrero de 1997 al año 2002 – y en adelante hasta el día en que se hizo efectivo el correspondiente pago, es decir, hasta el día 15 de mayo de 2013.
Tercera.- Se condene a LA SECRETARIA(sic) DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS Y LA NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, a pagar al actor los intereses moratorios a que tiene derecho, liquidados con base al interés bancario corriente desde la fecha de causación hasta la fecha efectiva de pago; en consideración a que, el pago de la nivelación salarial debe hacerse al igual que el salario, por periodos de treinta (30) días, por tanto, una vez ocurrido dicho vencimiento, su no pago genera automáticamente la obligación de cancelar los intereses aludidos.
Cuarta.- Se ordene liquidar y pagar, a expensas de LA SECRETARIA(sic) DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS Y LA NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, a favor del actor, los intereses reclamados, con base al capital neto cancelado, es decir, sin incluir el valor que por concepto de Indexación salarial se reconoció. Quinta.- Se ordene a LA SECRETARIA(sic) DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS Y LA NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, dar cumplimiento al fallo dentro del término previsto en el inciso segundo del artículo 192 del CPACA., igualmente que en virtud de la voluntad contemplada en el poder conferido se haga entrega de los dineros al apoderado.
Sexta.- Se condene a LA SECRETARIA(sic) DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS Y LA NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, pagar a favor de mi mandante, los intereses moratorios, conforme lo ordena el inciso 3ero. Del artículo 192 del CPACA.» 1 1 Folio 67 y 68 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:17001-23-33-000-2017-00181-01(02935-2019) Demandante: Mary Luz Botero Hernández w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Mediante auto de fecha 1 de agosto de 2017, el Tribunal Administrativo de Caldas, admitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, ordenando notificar a la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, al Ministerio Público y la Nación – Ministerio de Educación Nacional.
Por medio de escrito allegado el 30 de octubre de 2017,2 la Nación – Ministerio de Educación Nacional presentó contestación de la demanda y propuso excepciones, entre otras, que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva, aduciendo que esta entidad no es la titular de las obligaciones pretendidas, toda vez que por medio de la Ley 60 de 1993 perdió la condición de nominador de los docentes y esta facultad la tomo las entidades territoriales quienes mediante la Ley 715 de 2001 adquirieron la administración, distribución y manejo de los recursos del sistema general de particiones con destinación al sector educativo, por lo tanto, no fue el Ministerio de Educación Nacional el encargado de emitir el acto administrativo del cual se pretende se declare la nulidad.
A través del escrito de contestación calendado 23 de octubre 20173, por medio de apoderado, la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, solicitó se desestimaran todas las pretensiones propuestas por la parte actora, argumentando que el programa de homologación lo promovió el Ministerio de Educación y es de esta entidad que provienen los recursos para el pago del mismo.
Adujo que, los dineros que se le entregaron a la señora Mary Luz Botero, «no le dan derecho a reclamar ninguna sanción moratoria en calidad de intereses, ya que se estaría pretendiendo (…) que el Departamento de Caldas incurra en doble sanción, cuando además la entidad territorial es un mero ejecutor de las políticas del Nivel Central».
2. DECISIÓN APELADA El Tribunal Administrativo de Caldas, a través de audiencia inicial celebrada el 21 de febrero de 2019, declaró no probada la excepción 2 Folio 93 a 110 del expediente. 3 Folio 115 a 118 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:17001-23-33-000-2017-00181-01(02935-2019) Demandante: Mary Luz Botero Hernández w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Nación – Ministerio de Educación Nacional, indicando lo siguiente: «Los argumentos con base en los cuales se plantea dicha excepción se refieren también a lo que constituye el busilis del asunto, aspecto cuyo estudio no es dable abordar en esta oportunidad sobre todo atendiendo la pretensión económica que se persigue, en donde se discute que ha habido un pago tardío de un retroactivo de homologación y nivelación salarial, en donde se debe determinar si hay una corresponsabilidad o alguna de las dos entidades de asumir lo que se persigue por los demandantes.
Lo anterior, por cuanto la presencia de las entidades demandadas dentro de este trámite procesal se dirige a otorgarles la posibilidad de defender sus intereses ante la eventual prosperidad de las pretensiones de los demandantes, en acatamiento del mandato establecido en el artículo 29 Superior, más allá de que salgan avantes o no las suplicas de la parte actora en cada uno de los expedientes.»4
3. RECURSO DE LA APELACIÓN La apoderada de la Nación – Ministerio de Educación Nacional propuso recurso de apelación argumentando que la entidad no intervino en la creación y expedición de los actos administrativos que se pretenden anular y, por lo tanto, no es acarreador de la obligación que demanda la accionante; sustentando su recurso según lo expuesto por esta Corporación en sentencia de 14 de marzo de 2012, radicado 76001-23-25-000-1997-03056-01. 5 4.
CONSIDERACIONES 1. Competencia. Es competencia de esta corporación conocer el recurso de apelación formulado en primera instancia contra la providencia de 21 de febrero de 2019, expedida por el Tribunal Administrativo de Caldas, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso. 4 Folio 141 del expediente. 5 Minuto 8:38 a 9:37 del CD de la audiencia inicial.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:17001-23-33-000-2017-00181-01(02935-2019) Demandante: Mary Luz Botero Hernández w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 Corresponde al ponente dictar la presente providencia en virtud de lo dispuesto en el artículo 125 del CPACA, ya que la decisión que se adopta no está entre las que contemplan los numeral 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 ibídem. 2.
Problema jurídico. Corresponde determinar si en el presente caso, la Nación – Ministerio de Educación se encuentra legitimado para actuar como demandado dentro de la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho presentada por la señora Mary Luz Botero Hernández. Para resolver el anterior planteamiento se hace necesario primero hacer alusión a lo siguiente: i) De la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.
Dentro de la audiencia inicial corresponde al juez o magistrado ponente decidir sobre las excepciones que ostenten el carácter de previas, es decir, aquellas que se encargan de cuestionar el procedimiento, pero, no atacan el fondo de asunto. En tal sentido, el artículo 180 del C.P.A.C.A. en su numeral 6.° contempla6 la de «falta de legitimación en la causa», no obstante, técnicamente dicha exceptiva constituye un presupuesto material de la sentencia «[…] vinculado sustancialmente al concepto “parte”, salvo en lo que tiene que ver con la legitimación en la causa de hecho que se relaciona con la vinculación procesal del demandante o demandado al litigio propuesto.7»8.
Es así como las partes pueden interponer la exceptiva de «falta de legitimación en la causa», o el Juez, puede declararla de oficio. 6 Numeral 6 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011: «Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.» 7 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección “B”. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Fecha: 17 de noviembre de 2016. Rad.: 11001-03-25-000-2009- 00014-00(0410-09). 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Auto de 6 de febrero de 2020, Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicado: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:17001-23-33-000-2017-00181-01(02935-2019) Demandante: Mary Luz Botero Hernández w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Se presenta dicha figura cuando se demuestra que no existe la calidad o el derecho para ser parte activa o pasiva de la relación jurídica sustancial, y, por lo tanto, hay carencia de facultad para controvertir las pretensiones de la demanda.
Al respecto ha dicho esta Corporación9 lo siguiente: «La legitimación en la causa -legitimatio ad causam- se refiere a la posición sustancial que tiene uno de los sujetos en la situación fáctica o relación jurídica de la que surge la controversia o litigio que se plantea en el proceso y de la cual según la ley se desprenden o no derechos u obligaciones o se les desconocen los primeros o se les exonera de las segundas.
Es decir, tener legitimación en la causa consiste en ser la persona que, de conformidad con la ley sustancial, se encuentra autorizada para intervenir en el proceso y formular o contradecir las pretensiones contenidas en la demanda por ser sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial debatida objeto de la decisión del juez, en el supuesto de que aquella exista.
Es un elemento de mérito de la litis y no un presupuesto procesal.» Respecto de la legitimación en la causa por pasiva, la Sección Tercera de esta Corporación ha considerado: «Para ese efecto, es del caso señalar que la legitimación en la causa es un elemento sustancial relacionado con la calidad o el derecho que tiene una persona (natural o jurídica), como sujeto de la relación jurídica sustancial, para formular o para contradecir las pretensiones de la demanda; de esta manera, la parte demandante tiene la posibilidad de reclamar el derecho invocado en la demanda -legitimación por activa- frente a quien fue demandado -legitimación por pasiva-.
En ese sentido, se entiende que la primera (la legitimación por activa) es la identidad que tiene el demandante con el titular del derecho subjetivo quien, por lo mismo, posee la vocación jurídica para reclamarlo, al paso que la segunda (la legitimación por pasiva), es la identidad que tiene la parte accionada con quien tiene el deber de satisfacer el derecho reclamado.
Así las cosas, es deber del juez determinar si la parte accionante está legitimada para reclamar la indemnización del daño y si el demandado es el llamado a responder por aquélla. Ante la falta de prueba sobre alguno de tales presupuestos, habrá lugar, indefectiblemente, a negar las pretensiones de la demanda […]”10 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia del 23 de abril de 2008, Consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio. Exp. 16.271. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, providencia de 31 de enero de 2019, Consejero Ponente: Carlos Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:17001-23-33-000-2017-00181-01(02935-2019) Demandante: Mary Luz Botero Hernández w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 De igual forma, esta Corporación ha determinado la existencia de dos tipos de legitimación, a saber: i) una de hecho que hace referencia a la circunstancia de obrar dentro del proceso en calidad de demandante o demandado, una vez se ha iniciado el mismo en ejercicio del derecho de acción y en virtud de la correspondiente pretensión procesal y ii) una material que da cuenta de la participación o vínculo que tienen las personas - siendo o no partes del proceso-, con el acaecimiento de los hechos que originaron la formulación de la demandada.
En este sentido, no siempre quien se encuentra legitimado de hecho tiene que estarlo materialmente, en consideración a que si bien puede integrar una de las partes de la litis, ello no implica que frente a la ley tenga un interés jurídico sustancial en cuanto al conflicto.»11(Subrayado adicional) Por consiguiente, se analizará en el caso de estudio si la Nación – Ministerio de Educación Nacional cuenta con la debida legitimación en la causa para estar vinculado como demandado dentro del proceso. 3.
Caso concreto. Una vez realizadas las anteriores consideraciones, en el presente caso la señora Mary Luz Botero Hernández, actuando por medio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el artículo 138 del CPACA, demandó las Resoluciones núm. 5415-6 del 11 de julio de 2016 y núm. 7162-6 del 13 de septiembre de 2016 proferidas por la Secretaria de Educación del Departamento de Caldas, mediante las cuales se dio respuesta a la petición presentada por la actora el 28 de julio de 2015,12 dichas actos administrativos negaron el reconocimiento y pago de los intereses moratorios causados por el pago tardío de la homologación y nivelación salarial.
A través de audiencia inicial que se adelantó el 21 de febrero de 2019, el magistrado ponente decidió declarar no probada la Alberto Zambrano Barrera, número único de radicación: 190012331000-2005- 00941-01 (43511) 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, providencia de 6 de mayo de 2019, Consejera Ponente: María Adriana Marín, numero único de radicación: 250002336000-2016-00276-01 (60032) 12 Folio 21 del expediente.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:17001-23-33-000-2017-00181-01(02935-2019) Demandante: Mary Luz Botero Hernández w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 excepción de falta de legitimación en la causa, propuesta por la Nación – Ministerio de Educación, por lo cual, la apoderada interpuso recurso de apelación. Ahora bien, se tiene que la Sección Segunda de esta Corporación se ha pronunciado frente a la participación del Ministerio de Educación Nacional en casos relativos a la nivelación salarial de los empleados administrativos el sector educativo, aduciendo que «cuando el departamento incorporó a la actora a su planta de personal adquirió la calidad de empleador y, por ende, la condición de sujeto pasivo en los conflictos que se susciten entre las partes […], la pasividad procesal en las acciones impugnatorias como la de nulidad y restablecimiento del derecho la determina la autoría de los actos que se discuten, los cuales en el presente asunto emanan del Departamento de Casanare, circunstancia que excluye al Ministerio de cualquier vinculación […]»13.
Por lo anterior, es el Departamento de Caldas quien adquirió la obligación que emana del empleador de ser él el llamado a responder en conflictos laborales. De igual manera, frente a las resoluciones demandas, se tiene que fue el Departamento quien expidió dichos actos, por lo cual, es este ente territorial el interesado en responder frente a las pretensiones de la actora, careciendo el Ministerio de Educación Nacional de legitimación en la causa frente a lo pretendido.
Por lo anterior, no se le asiste la razón al argumento propuesto por el a quo, encaminado a defender el derecho de contradicción del apelante en el caso sub judice, por cuanto al reclamarse los intereses moratorios no es necesaria su vinculación, como se ha visto en casos similares, donde se ha estudiado lo referente a la homologación y nivelación salarial.14 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, providencia de 26 de julio de 2012, radicado 85001-23-31-000-2003- 01299-01(0069-07). 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, expediente: 85001-23- 31-000-2003-01239-01 (0086-07), providencia del 21 de agosto de 2008.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:17001-23-33-000-2017-00181-01(02935-2019) Demandante: Mary Luz Botero Hernández w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 Así las cosas, este Despacho revoca la decisión contenida en la providencia proferida en la audiencia inicial celebrada el 21 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual, declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.
En mérito de lo expuesto, el Despacho
RESUELVE
PRIMERO. – REVOCAR la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas en audiencia de fecha 21 de febrero de 2019, por medio de la cual se declaró no probada la excepción de «falta de legitimación en la causa por pasiva» para en su lugar, DECLARAR probada la excepción antes mencionada propuesta por la Nación – Ministerio de Educación y DESVINCULAR esa entidad del presente trámite.
SEGUNDO. - DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero Ponente