CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-0306-000-2025-00432-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Universidad del Pacifico y Procuraduría General de la Nación - Procuradurías Provincial de Instrucción de Buenaventura y Regional de Instrucción del Valle del Cauca Asunto: autoridad administrativa competente para conocer de una queja disciplinaria.
Oficina de control disciplinario interno inoperante. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20211, respectivamente, procede a estudiar el asunto de la referencia. I. ANTECEDENTES2 1.
El 4 de agosto de 2022, mediante documento 2022EE0132924, la Contraloría General de la República remitió a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Buenaventura, información acerca de la auditoría financiera realizada a la Universidad del Pacífico para la vigencia 2021, en la que se realizaron distintos hallazgos administrativos. Dentro de dichos hallazgos, se encuentra el «núm.17. titulado Código de clasificación de bienes y servicios.
(A)(D)», el cual consiste en presuntas irregularidades en la celebración del contrato núm. 132 entre la Universidad del Pacifico y la empresa Bioport Zomac SAS. 2. El 5 de julio de 2024, dentro del proceso disciplinario E-2024-381614, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Buenaventura profirió un auto en donde resolvió lo siguiente: 1 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». 2 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto número 11001030600020250043200 que reposa en SAMAI.
Radicación 11001-03-06-000-2025-000432-00 PRIMERO: Remitir el Hallazgo No 17 en contra de los funcionarios de la Universidad del Pacifico, a la Oficina de Control Interno de la Universidad del Pacifico de Buenaventura, para lo de su competencia. Lo anterior, al considerar que corresponde a las Oficinas de Control Disciplinario Interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado conocer los asuntos disciplinarios contras los servidores de sus dependencias. 3.
Mediante oficio del 27 de agosto de 2025, la Universidad del Pacífico manifestó que actualmente no cuenta con una oficina de control disciplinario interno que garantice el debido proceso, la autonomía e independencia, la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento y la doble instancia, por lo que «procederá a remitir el expediente, aclarando a su vez, que se remite en el estado en el que se recibió, sin ninguna actuación sobre el mismo, por considerar que no se tiene competencia para ello».
Por lo anterior, propuso ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado un conflicto negativo de competencias administrativas entre esa entidad educativa y la Procuraduría Provincial de Buenaventura, con el fin de que se determine la autoridad administrativa competente para asumir el conocimiento de la investigación disciplinaria.
II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39, inciso 3° de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, el 24 de septiembre de 2025, la Secretaría de la Sala fijó el edicto número 401, por el término de cinco días hábiles, del 26 de septiembre al 2 de octubre de 2025, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones frente al conflicto de competencia planteado.
En el expediente obra constancia del 24 de septiembre de 2025, sobre la comunicación de la existencia del presente asunto a la Universidad del Pacífico, a la Procuraduría General de la Nación, Procuraduría Provincial de Instrucción de Buenaventura, al Comité Disciplinario Interno de la Universidad del Pacífico, a la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Universidad del Pacifico3, a la señora Martha Cecilia Mosquera Vásquez - profesional jurídica especializada de la Universidad del Pacífico4, 3 Informa la Secretaria de la Sala de Consulta y Servicio Civil, «se comunica teniendo en cuenta lo relacionado en el expediente allegado por la Universidad del Pacifico». 4 Informa la Secretaria de la Sala de Consulta y Servicio Civil, «Se comunica teniendo en cuenta que es la encargada de presentar la solicitud de conflicto de competencias».
Radicación 11001-03-06-000-2025-000432-00 a la Contraloría General de la República y al Departamento Administrativo de Función Pública5. Según informe secretarial el 3 octubre de 2025, la Universidad del Pacífico y la Procuraduría Provincial de Instrucción de Buenaventura allegaron consideraciones. Las demás autoridades y particulares involucrados guardaron silencio.
El despacho ponente, al revisar la totalidad de los documentos que integran el expediente, no encontró el auto de apertura de investigación ni la orden de vinculación contra las personas indeterminadas que pudieron incurrir en las irregularidades encontradas con ocasión del hallazgo núm. 17, advertido en la auditoría financiera realizada a dicha institución, por la Contraloría General de la República, para la vigencia 2021, que acreditaran la calidad de investigado de alguna persona en concreto, así como tampoco la citación a audiencia, ni el pliego de cargos o la providencia que ordenara el archivo definitivo de la investigación por todos los cargos, etapas del procedimiento disciplinario en las que se podría levantar la reserva de este.
Así pues, con el fin de salvaguardar la reserva, la Sala determinará que la comunicación del presente asunto se realizará a través de la autoridad que se declare competente para conocer de la actuación disciplinaria que debe adelantarse contra de los sujetos, por ahora indeterminados, en la etapa procesal disciplinaria que corresponda.
Se reitera, en atención a la reserva de dicho procedimiento disciplinario. El 11 de noviembre de 2025 se expidió un auto de mejor proveer, con el fin de vincular a la Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca al presente trámite y solicitar a la Universidad del Pacífico copia del Acuerdo Superior 216 de 2025. A través de informes secretariales del 20 de noviembre de 2025, se puso de presente que la Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca guardó silencio y la Universidad del Pacífico atendió la solicitud efectuada6.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Universidad del Pacífico Mediante escrito del 2 de octubre de 2025, la institución educativa indicó que «no existe una oficina o unidad de control disciplinario interno en la Universidad del Pacífico, conforme con las disposiciones legales vigentes», a pesar de que, mediante el Acuerdo Superior núm. 162 de 2023, se hubieran otorgado facultades al vicerrector para adelantar las gestiones necesarias para su creación. 5 Informa la Secretaria de la Sala de Consulta y Servicio Civil, «Se comunica teniendo en cuenta la solicitud realizada a este, el día 2 de mayo de 2024, respecto de una consulta sobre la creación de la Oficina de Control Disciplinario Interno». 6 SAMAI, expediente digital, archivos 040 y 044.
Radicación 11001-03-06-000-2025-000432-00 Puso de presente que, si bien en vigencia de la Ley 734 de 2002 (Código Único Disciplinario) la universidad contaba con un grupo de control disciplinario interno, ese grupo no cumplía con los requerimientos legales. Además, en vigencia de la Ley 1952 de 2019, no le era factible a esa oficina garantizar la doble instancia, razón por la cual, en aplicación del artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, la competencia para conocer de la queja disciplinaria, a su juicio, debía ser de la Procuraduría General de la Nación. Adicionalmente, sostuvo que es clara la obligación de la Universidad del Pacífico de implementar la Unidad u Oficina de Control Disciplinario Interno y que, con ese propósito, se están adelantando los trámites correspondientes.
Señaló que con el Acuerdo Superior núm. 216 del 5 de junio de 2025, se creó en la Universidad del Pacífico la Oficina de Control Disciplinario Interno de Instrucción y los cargos de jefe de control disciplinario interno de instrucción, profesional especializado y profesional universitario. No obstante, para el funcionamiento de la Oficina de Control Disciplinario Interno de Instrucción se requiere la incorporación de los cargos creados a la planta global de cargos de la universidad, la modificación y actualización del manual de funciones, así como una serie de procesos administrativos.
Por lo tanto, en la actualidad no se cuenta con una dependencia que pueda asumir el conocimiento de los procesos disciplinarios contra los servidores de la institución, razón por la cual, con el fin de garantizar el debido proceso, todos los asuntos de esa naturaleza han sido remitidos a la Procuraduría General de la Nación. Por último, aclaró que el expediente se remitió en el estado en el que se recibió, sin ninguna actuación o decisión de fondo sobre el mismo, por considerar que no se tiene competencia para ello. 2.
Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Provincial de Instrucción de Buenaventura En sus consideraciones del 3 de octubre de 2025, dicha autoridad señaló que la Universidad del Pacífico, por mandato expreso de la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, está obligada a organizar y poner en funcionamiento una oficina o unidad del más alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios contra sus servidores.
Sostuvo que, según lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto Ley 1851 de 2021, que modificó el artículo 76 del Decreto 262 de 2000, «este despacho no tiene competencia asignada para adelantar investigación contra servidores de entidades de orden nacional, como es el caso de los servidores adscritos a la Universidad del Pacífico». Adicionalmente, señaló que constituye un deber legal de la entidad implementar el control disciplinario interno, garantizando al menos la etapa de instrucción, y trasladar a la Procuraduría General de la Nación los procesos en los cuales no es posible ejercer la etapa de juzgamiento.
Pero, la Procuraduría «no puede realizar de forma automática Radicación 11001-03-06-000-2025-000432-00 la remisión de procesos, bajo la expresión de que no existe formalmente, en la Universidad del Pacifico, una dependencia que actualmente detente la competencia disciplinaria». IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil 1.1 Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios según la Ley 1952 de 2019 El artículo 99 de la Ley 1952 de 2019, Código General Disciplinario, regula el procedimiento aplicable ante un conflicto de competencias suscitado entre autoridades que tengan un superior común, cuando estas rechazan o reclaman la facultad para conocer de una actuación disciplinaria.
Esta situación no es aplicable en el caso objeto de estudio, debido a que las partes de este proceso, a saber, la Procuraduría General de la Nación, a través de las Procuradurías Provincial de Instrucción de Buenaventura y Regional de Instrucción del Valle del Cauca, y la Universidad del Pacífico, no tienen un superior común. Se trata de autoridades del orden nacional, autónomas e independientes.
En consecuencia, la Sala procede a estudiar si resulta aplicable la regla general de resolución de conflictos de competencia prevista en el CPACA y, en caso afirmativo, emitirá un pronunciamiento de fondo sobre este asunto. 1.2. Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos los requisitos para que la Sala asuma el conocimiento del presente conflicto de competencias. En efecto: i) las dos autoridades en conflicto son del orden nacional, esto es, la Procuraduría General de la Nación, a través de las Procuradurías Provincial de Instrucción de Buenaventura y Regional de Instrucción del Valle del Cauca y la Universidad del Pacífico; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, en relación con la actuación disciplinaria en contra de funcionarios indeterminados de la Universidad del Pacifico, surgida con ocasión del hallazgo núm. 17, advertido en la auditoría financiera realizada a dicha institución, por la Contraloría General de la República, para la vigencia 2021.
Dicho hallazgo, consiste en presuntas irregularidades en la celebración del contrato Radicación 11001-03-06-000-2025-000432-00 núm. 132 entre la Universidad del Pacifico y la empresa Bioport Zomac SAS y iii) ambas autoridades negaron la competencia, sucesivamente, para adelantar la referida actuación. 2. Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva7. 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 2. Problema jurídico y síntesis del conflicto La Sala debe definir la autoridad competente para conocer la actuación disciplinaria en contra de funcionarios indeterminados de la Universidad del Pacifico, con ocasión del hallazgo núm. 17, advertido en la auditoría financiera realizada a dicha institución, por la Contraloría General de la República, para la vigencia 2021.
Dicho hallazgo consiste en presuntas irregularidades en la celebración del contrato núm. 132 celebrado entre la Universidad del Pacifico y la empresa Bioport Zomac SAS. La Universidad del Pacífico señaló que no cuenta con una Oficina de Control Disciplinario Interno operativa que pueda asumir los procesos disciplinarios en curso, ya que la institución se encuentra en un proceso de reestructuración y reorganización administrativa.
Dicho proceso incluye la creación de esa oficina, lo cual se hizo, aunque falta crear los cargos correspondientes en la planta global, y la implementación de los cambios introducidos por el Código General Disciplinario. Adicionalmente, sostuvo que es clara la obligación de la Universidad del Pacífico de implementar la Unidad u Oficina 7 Este mandato es armónico con lo dispuesto en los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación 11001-03-06-000-2025-000432-00 de Control Disciplinario Interno y que, con ese propósito, se están adelantando los trámites correspondientes. Por su parte, la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Provincial de Instrucción de Buenaventura, adujo que es un deber legal de la Universidad del Pacífico implementar el control disciplinario interno, garantizando al menos la etapa de instrucción. Asimismo, tiene la obligación de trasladar a la Procuraduría General de la Nación los procesos en los cuales no sea posible ejercer la etapa de juzgamiento.
Finalmente, sostuvo que dicha Procuraduría no cuenta con competencia para adelantar investigación contra servidores de entidades de orden nacional, como es el caso de los servidores adscritos a la Universidad del Pacífico. Por último, la Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca guardó silencio. Para resolver el problema jurídico, la Sala se referirá a: i) La potestad disciplinaria del Estado.
Reiteración. ii) La obligación de las entidades u órganos del Estado de conformar una oficina, dependencia o unidad de control disciplinario interno y de garantizar que las etapas de instrucción y juzgamiento sean conocidas por funcionarios diferentes e independientes. Reiteración. iii) Competencia de la Procuraduría General de la Nación, en la salvaguarda de las garantías de instrucción y juzgamiento.
Reiteración. iv) El control disciplinario interno de la Universidad del Pacífico. Reiteración v) Caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración8 De manera reiterada, la Sala ha expresado que la potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos está justificada en la necesidad de garantizar que, en el ejercicio de sus funciones, tales personas actúen con observancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, que guían la función administrativa9. 8 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 13 de diciembre de 2019, radicación 11001-03-06-000-2019-00120-00. 9 «En el campo del derecho disciplinario esta finalidad se concreta en la posibilidad de regular la actuación de los servidores públicos con miras a asegurar que en el ejercicio de sus funciones se preserven los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que rigen la función administrativa, para lo cual la ley describe una serie de conductas que estima contrarias a esos cometidos, sancionándolas proporcionalmente a la afectación de tales intereses».
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 27 de octubre de 2006, radicación núm. 11001-03-06-000-2006-00112-00 (1787). Véase también el artículo 16 de la Ley 734 de 2002: «La sanción disciplinaria tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función pública».
Radicación 11001-03-06-000-2025-000432-00 En esa medida, el control disciplinario es un instrumento jurídico orientado a proteger el buen nombre, la transparencia y la eficiencia de la Administración Pública10, y a que la función pública se ejecute en beneficio del bien común o interés general de la comunidad y de sus asociados, así como de sus derechos y libertades11.
Como se vio, la Ley 1952 de 201912, modificada por la Ley 2094 de 2021, reconoce al Estado como titular de la potestad disciplinaria13. A la vez, radica la titularidad para el ejercicio de dicha potestad (acción disciplinaria) en la Procuraduría General de la Nación, las personerías distritales y municipales, las oficinas de control disciplinario interno de las entidades públicas, los funcionarios con potestad disciplinaria de todas las ramas, órganos y entidades del Estado, y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ─a través de sus seccionales─.14 5.2.
La obligación de las entidades u órganos del Estado de conformar una oficina, dependencia o unidad de control disciplinario interno y de garantizar que las etapas de instrucción y juzgamiento sean conocidas por funcionarios diferentes e independientes. Reiteración15 Por control interno disciplinario debe entenderse la oficina o dependencia de una entidad administrativa que, conforme a la ley, tiene a su cargo el ejercicio de la función disciplinaria.
En el marco de la potestad disciplinaria de la cual el Estado es titular, el inciso cuarto del artículo 2° de la Ley 1952 de 2019, disposición modificada por el artículo 1° de la Ley 2094 de 2021, dispone lo siguiente en materia de control disciplinario interno: 10 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 27 de octubre de 2006, radicación núm. 11001-03-06-000-2006-00112-00 (1787). 11 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 3 de marzo de 2011, radicación núm. 11001-03-06-000-2011-00002-00 (2046). 12 La Sala, en decisiones anteriores, ha considerado que la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019, con las modificaciones efectuadas por la Ley 2094 de 2021, ocurrió el 29 de marzo de 2022, fecha a partir de la cual dejó de tener vigencia la Ley 734 de 2002, salvo el artículo 30 de dicha normativa, modificado por el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011 (que aún está vigente).
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 15 de octubre de 2024, radicación 11001-03-06-000-2024- 00518-00; decisión del 18 de septiembre de 2024, radicación 11001-03-06-000-2024-00470-00; y decisión del 10 de julio de 2024, radicación 11001-03-06-2024-00168-00. 13 Ley 1952 de 2019, artículo 2°. 14 Ley 1952 de 2019, artículo 2. «El Estado es el titular de la potestad disciplinaria», «Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias». 15 Ver entre otras: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 7 de junio de 2023, radicación 11001-03-06-000- 2023-040; decisión del 5 de marzo de 2025, rad. núm. 11001-03-06-000- 2024-00709-00 y decisión del 29 de junio de 2022, rad núm. 11001-03-06-000-2022-00070-00.
Radicación 11001-03-06-000-2025-000432-00 Artículo 2. Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones de la procuraduría general de la nación e independencia de la acción. artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 2094 de 2021. El nuevo texto es el siguiente: […]. Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias. […].
A su vez, el artículo 92 de la misma Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, al regular la competencia en razón del sujeto disciplinable, establece: Artículo 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Artículo modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021. El nuevo texto es el siguiente: […].
Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. […]. Para cumplir el mandato legal que se asigna a las oficinas de control disciplinario interno de las entidades públicas, el artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, dispone: Artículo 93.
Control disciplinario interno. <Artículo modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, debe organizar una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.
Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional, esta será de competencia de la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con sus competencias. En aquellas entidades u organismos en donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel con sus respectivas competencias.
Radicación 11001-03-06-000-2025-000432-00 La segunda instancia seguirá la regla del inciso anterior, en el evento en que no se pueda garantizar en la entidad. En los casos en donde se deba tramitar la doble conformidad, la decisión final estará siempre a cargo de la Procuraduría General de la Nación, atendiendo sus competencias. El jefe o director del organismo tendrá competencia para ejecutar la sanción. Parágrafo 1o.
Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. El jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno deberá́ ser abogado y pertenecerá al nivel directivo de la entidad. Parágrafo 2o. Las decisiones sancionatorias de las Oficinas de Control Interno y de las Personerías serán susceptibles de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. [ ]. [Resalta la Sala].
Más adelante, la Ley 2094 de 2021, que modificó la Ley 1952 de 2019, introdujo la separación de las funciones de instrucción y de juzgamiento en el proceso disciplinario, con la exigencia de que cada etapa sea asumida por funcionarios diferentes, independientes y autónomos entre sí: Artículo 12. Debido proceso. Modificado por el artículo 3° de la Ley 2094 de 2021.
El disciplinable deberá ser investigado y luego juzgado por funcionario diferente, independiente, imparcial y autónomo que sea competente, quienes deberán actuar con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y dándole prevalencia a lo sustancial sobre lo formal.
En el proceso disciplinario debe garantizarse que el funcionario instructor no sea el mismo que adelante el juzgamiento. […]. [Resalta la Sala]. Ante dicho deber, y no obstante las facultades de las oficinas de control interno disciplinario, el inciso final del artículo 92 de la Ley 1952, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, establece la siguiente regla de competencia subsidiara: […].
En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable. Visto lo anterior, se tiene que las unidades u oficinas de control disciplinario interno tienen la facultad para investigar y declarar responsables disciplinariamente (o para exonerar, según el caso) a cualquier servidor público de la rama, órgano, organismo o entidad de la cual formen parte, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría Radicación 11001-03-06-000-2025-000432-00 General de la Nación, de las personerías, o de la competencia atribuida por la Constitución y la ley a otras autoridades.
En ese contexto, la estructura del control disciplinario de cada entidad y órgano del Estado debe garantizar que las etapas de instrucción y juzgamiento se realicen por funcionarios independientes y autónomos entre sí. 5.3 Competencia de la Procuraduría General de la Nación, en la salvaguarda de las garantías de instrucción y juzgamiento.
Reiteración16 Como en líneas precedentes se mencionó, el Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019 modificada por la Ley 2094 de 2021) establece una serie de eventos en los cuales la Procuraduría General de la Nación desplaza la competencia de las autoridades de control disciplinario interno con el fin de adelantar las actuaciones pertinentes bajo los postulados legales y constitucionales aplicables.
Uno de tales eventos, se configura cuando la entidad u órgano del Estado que debería adelantar la actuación no puede garantizar la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento. Como se señaló, el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, dispone que, en aquellos casos en los que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer, el conocimiento del asunto será de competencia de la Procuraduría General de la Nación. En el marco de la anterior disposición, el artículo 20 del Decreto Ley 1851 de 2021, que modificó el artículo 75A del Decreto Ley 262 de 200017 atribuye a las procuradurías regionales la competencia para conocer la etapa de juzgamiento de los procesos instruidos por las oficinas o unidades de control disciplinario interno del orden departamental, cuando al interior de la respectiva entidad no sea posible garantizar la separación de la instrucción y el juzgamiento.
Establece dicha norma lo siguiente: Artículo 20. Adiciónese el Artículo 75A al Decreto Ley 262 de 2000, el cual quedara así: Artículo 75A. Procuradurías regionales de juzgamiento. Las procuradurías regionales de juzgamiento tienen, dentro de su circunscripción territorial, las siguientes competencias: 16 Ver entre otros: Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del veintiuno (21) de junio de dos mil veintitrés (2023), Radicación: 11001-03-06-000-2023-0004100. 17 «Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos».
Radicación 11001-03-06-000-2025-000432-00 […]. 6. Conocer del juzgamiento de los procesos disciplinarios de competencia del control interno disciplinario del orden departamental, en los eventos en que no se pueda garantizar Ia separación de Ia instrucción y el juzgamiento. A su vez, el artículo 23 del mismo Decreto Ley 1851 de 2021, que adicionó el artículo 76A al Decreto Ley 262 de 2000, asigna a las procuradurías provinciales y distritales la competencia para conocer la etapa de juzgamiento de los procesos instruidos por las oficinas de control interno del orden municipal y distrital, según el caso, en el evento en que estas no puedan garantizar la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento.
Asimismo, esta norma faculta a las procuradurías distritales de Bogotá para conocer la etapa de juzgamiento de los procesos cuya instrucción ha sido adelantada por las oficinas de control disciplinario interno de las entidades del orden nacional. Es de resaltar que, frente a la normativa antes citada, la Sala de Consulta y Servicio Civil18 ha manifestado que «la Procuraduría General de la Nación, a través de las procuradurías regionales, provinciales o distritales de juzgamiento, no desplaza completamente la competencia de las oficinas de control interno disciplinario cuando estas no puedan garantizar la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento», en tanto, «a la Procuraduría General de la Nación solo le corresponde asumir la etapa de juzgamiento, mientras la de instrucción o investigación sigue siendo competencia de la oficina de control disciplinario interno de la entidad al cual está vinculado el disciplinario.
Así, de manera reiterada esta Sala ha indicado que «a la Procuraduría General de la Nación, […] le corresponde conocer la etapa de juzgamiento de los procesos disciplinarios instruidos por las oficinas de control disciplinario interno de las entidades u órganos del Estado, cuando estas no puedan garantizar la separación de las etapas de investigación y juzgamiento».19 5.4.
El control disciplinario interno de la Universidad del Pacífico. Reiteración20 18 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 7 de junio de 2023, radicación 1001-03-06-000-2023-0004000; Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 6 de marzo de 2024, radicación 11001-03-06-000-2023-00639-00. 19 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 17 de abril de 2024, radicación 11001-03-06-000-2024-00068-00; Decisión del 6 de marzo de 2024, radicación 11001-03-06-000-2023- 00639-00 y Decisión del 21 de junio de 2023, radicación 11001-03-06-000-2023-00042-00. 20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 16 de julio de 2025, radicación núm. 11001-03-06-000-2025-00167-00, y decisión del 16 de julio de 2025, radicación núm. 11001-03- 06-000-2025-0095-00.
Radicación 11001-03-06-000-2025-000432-00 La Universidad del Pacífico es una institución de educación superior oficial, creada mediante la Ley 65 de 1988, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente, sometida a la inspección y vigilancia del Ministerio de Educación Nacional y, de conformidad con el artículo 64 de la Ley 30 de 1992, el Consejo Superior Universitario es el máximo órgano de dirección y gobierno de la Universidad.
En materia disciplinaria, desde la Ley 734 de 2002, las entidades del Estado tienen la obligación de contar con una oficina de control disciplinario interno, deber que fue ratificado con la Ley 1952 de 2019, mediante la cual el legislador consolidó la titularidad del ejercicio de la acción disciplinaria en tales dependencias. En casos como el de la universidad, ese deber recae en la oficina de control disciplinario interno que cree la entidad, por lo que, en principio corresponde a dichas dependencias conocer de las quejas disciplinarias en contra de los servidores de la misma universidad.
En tal virtud, el Consejo Superior de la Universidad del Pacífico emitió el Acuerdo 001 del 29 de julio de 200921, por el cual se adoptó el reglamento del personal administrativo aplicable a los servidores públicos de la planta de personal, trabajadores oficiales y funcionarios de libre nombramiento y remoción, mientras permanezcan al servicio de la institución universitaria.
En el título V del referido Acuerdo se estableció el régimen disciplinario de los empleados universitarios y, en el artículo 76, se determinó la competencia disciplinaria de la siguiente manera: 1. La Procuraduría General de la Nación: conocerá de las faltas cometidas por el Rector, por el Director del Grupo de Control Disciplinario Interno de la Universidad, o, por ejercicio del poder preferente, de las faltas que se atribuyan a cualquier servidor universitario. 2.
El Grupo de Control Disciplinario Interno: conocerá, en primera y única instancia, de las faltas cometidas por los demás empleados administrativos, docentes y trabajadores de la Universidad. 3. El Rector de la Universidad: conocerá en segunda instancia de los procesos que en primera instancia adelante el Grupo de Control Disciplinario Interno. Por su parte, en el artículo 77 se señaló que el Grupo de Control Disciplinario Interno, en procesos de única y primera instancia, estaría conformado por: 1.
El vicerrector administrativo, quien lo preside. 2. El jefe de recursos humanos, quien lo coordina. 3. Un profesional, encargado de sustanciar los procesos. 21 Expediente digital 2025-437 Samai, documento: 7_110010306000202500437005DemandaWeb 2025922213414. Radicación 11001-03-06-000-2025-000432-00 4. El personal de apoyo que se requiera en casos especiales, a juicio del Rector.
Las funciones asignadas al Grupo en mención, según el artículo 78 del citado Acuerdo, son las siguientes: 1. Conocer, tramitar y fallar, en única y en primera [instancia], los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores públicos universitarios. […]. 3. Ejercer vigilancia sobre la conducta oficial de los servidores universitarios y adelantar, de oficio, o por queja o información de terceros, las indagaciones preliminares o investigaciones disciplinarias. 4.
Remitir a la Procuraduría General de la Nación, por incompetencia funcional del Grupo o por impedimento de cualquiera de sus integrantes, las investigaciones que por información, queja u oficio deban adelantarse contra los servidores universitarios. 5. Realizar el seguimiento a las investigaciones disciplinarias que por competencia prevalente lleve a cabo la Procuraduría General de la Nación, o a las que por competencia funcional corresponda adelantar a otra entidad contra los universitarios. […]. 12.
Someter a conocimiento de la Procuraduría General de la Nación, las investigaciones que el Grupo no pueda adelantar en razón a posibles impedimentos o a incompetencia funcional. […]. En relación con las funciones específicamente asignadas al director del Grupo de Control Disciplinario Interno, el artículo 79 del Acuerdo 001 del 2009 consagró, entre otras: 1.
Proferir y suscribir los autos y fallos que deban producirse en los procesos disciplinarios, seguidos contra los servidores universitarios. […]. Por su parte, frente a las funciones del coordinador del Grupo de Control Disciplinario Interno, el artículo 80 del Acuerdo 001 del 2009 consagró, entre otras: 1. Velar por la legalidad en los trámites del proceso disciplinario. 2.
Coordinar y supervisar las actividades que se desprendan del desarrollo de los procesos disciplinarios. […]. Radicación 11001-03-06-000-2025-000432-00 En cuanto a las funciones del profesional universitario del Grupo de Control Disciplinario Interno, el artículo 81 del Acuerdo 001 del 2009 señaló, entre otras: 1. Proyectar las providencias interlocutorias, de sustanciación de los procesos disciplinarios y todas las diligencias que se deban realizar. 2.
Recaudar las pruebas a que haya lugar en los diferentes asuntos. […]. Ahora bien, al revisar el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales remitido por la Universidad22 se destaca lo siguiente: a) No existe identificación, denominación o dependencia que registre funciones para el cargo de vicerrector administrativo. b) No existe un cargo del nivel profesional con funciones relacionadas con la sustanciación de procesos disciplinarios. c) No existe, en estricto sentido, la denominación del cargo de jefe de recursos humanos, solamente aparece la identificación de un cargo de profesional especializado grado 19, código 2028, asignado a la División de Desarrollo de Personal, el cual tiene como propósito principal, diseñar, organizar, coordinar, ejecutar y controlar los planes, programas y proyectos del Talento Humano de la entidad, pero sin que se indique que alguna de las funciones esenciales de dicho empleo están relacionadas con la coordinación del Grupo de Control Disciplinario Interno de la Universidad.
Posteriormente, el Acuerdo núm. 003 del 17 de mayo de 201323 «[p]or medio del cual se adopta el organigrama funcional y se consolida la planta global de cargos de la Universidad del Pacífico», en su artículo 1.º, permite constatar que en la planta global de cargos de la universidad no se evidencia la existencia del cargo de vicerrector administrativo, ni de jefe de recursos humanos. Al tiempo que, en el nivel directivo no se registra la existencia de ningún cargo que ostente la jefatura, dirección o coordinación del Grupo de Control Disciplinario Interno al interior de la Universidad.
Adicionalmente, el mencionado acuerdo contiene el siguiente organigrama: 22 Expediente digital 2025-437, SAMAI, documento: 35_1100103060002025004370019DemandaWeb 2025922213415 23 Expediente digital 2025-437 SAMAI, documento: 9_110010306000202500437006DemandaWeb 2025922213414 Radicación 11001-03-06-000-2025-000432-00 Gráfico No. 1.
Tomado del Acuerdo 003 del 17 de mayo de 2013 Descripción organizacional en la que no se registra la existencia de la Vicerrectoría Administrativa ni la del Grupo de Control Disciplinario Interno. En ese orden, mediante el Acuerdo núm. 162 del 29 de junio de 202324, el Consejo Superior de la Universidad del Pacifico delegó al rector para adelantar las gestiones necesarias para la creación de la Oficina de Control Interno Disciplinario de esa institución universitaria.
En virtud de lo anterior, la universidad inició la gestión para la creación de la oficina en comento con la elaboración de las siguientes etapas25: i) Primera etapa. Cumplida. Vinculación de abogada especialista en derecho disciplinario, para apoyar la reestructuración. ii) Segunda Etapa. Diagnóstico: Cumplida. Revisión de normas y documentos para determinar las necesidades de la organización. iii) Tercera Etapa.
Consulta al Departamento Administrativo de la Función Pública - estudio técnico y financiero: Cumplida. De las sugerencias propuestas por el Departamento de Función Pública se encontró que, efectivamente, en la planta global actual de la Universidad del Pacífico no existen cargos como el de jefe de control disciplinario interno de Instrucción y jefe de control disciplinario interno de Juzgamiento que se requerirían.
Por lo que se proyectaron los estudios técnicos que justifican la 24 Expediente digital 2025-437 SAMAI, documento: 11_110010306000202500437007DemandaWeb 2025922213414 25 Expediente digital 2025-437 SAMAI, documento: 42_RECIBEMEMORIAL_RESPUESTA2025437_2_ 20251031160729437 Radicación 11001-03-06-000-2025-000432-00 necesidad de la creación de la Unidad u Oficina de Control Disciplinario Interno de Universidad del Pacífico, basados en el análisis de las funciones, dependencias, perfiles, nomenclatura, clasificación y asignación básica de esos empleos.
También se proyectaron las propuestas de los acuerdos por medio de los cuales se crea la Unidad u Oficina de Control Disciplinario Interno. Además, se realizó el estudio de viabilidad financiera que concluyó que hay disponibilidad presupuestal para crear la dependencia para la vigencia de 2025. iv) Cuarta Etapa. Remisión a la Procuraduría General de la Nación – Cumplida.
Remisión de expedientes disciplinarios en los términos ya descritos, mientras se concretaba la consolidación de la Oficina. v) Quinta Etapa. Entrega de Propuestas – Cumplida. Entrega de las propuestas y actos administrativos de creación de la Unidad u Oficina de Control Disciplinario Interno de la Universidad del Pacífico a los integrantes del Consejo Superior, para su conocimiento y revisión. Sobre esta etapa, la Secretaria General de la Universidad certificó que, en sesión extraordinaria del Consejo Superior del 20 de mayo de 2025, se presentaron para su discusión, en primer debate: (i) el proyecto de acuerdo «[p]or medio del cual se deroga el título V "Régimen Disciplinario de los empleados Universitarios" -artículos 71 al 86 del Acuerdo Superior No. 001 del 29 de julio de 2009» y, (ii) la actualización del proyecto de acuerdo «[p]or medio del cual se crea la oficina de control disciplinario interno de la Universidad del Pacífico». vi) Sexta Etapa.
Sustentación en Debates - Consejo Superior Universidad del Pacífico. Cumplida, las propuestas, fueron presentadas y debatidas, en dos sesiones ante el Consejo Superior de la Universidad del Pacífico. vii) Séptima etapa. Creación – Cumplida, en virtud de ello, la universidad expidió el Acuerdo Superior núm. 215 del 5 de junio de 202526 «[p]or medio del cual se deroga el Título V “Régimen Disciplinario de los Empleados Universitarios” y se modifica el Acuerdo Superior N. 001 del 29 de junio de 2009, de la Universidad del Pacífico», y el Acuerdo Superior núm. 216 del 5 de junio de 202527 «Por medio del cual se crea la Oficina de Control Disciplinario Interno de Instrucción y los cargos de Jefe de Control Disciplinario Interno de Instrucción, Profesional Universitario y profesional especializado, de la Universidad del Pacífico». viii) Octava etapa.
Implementación y organización - en curso, la Universidad del Pacífico, se está adelantando la modificación del manual específico de funciones y de 26 Expediente digital 2025-437 SAMAI, documento: 17_1100103060002025004370010DemandaWeb 2025922213414 27 Expediente digital 2025-437 SAMAI, documento: 43_RECIBEMEMORIAL_ACUERDOSUPERIOR No216_0_20251031164620653 Radicación 11001-03-06-000-2025-000432-00 competencias laborales para alinear el marco funcional de los empleos que intervengan en el proceso de control disciplinario. ix) Novena etapa.
Puesta en funcionamiento, pendiente, indicó que para que la Oficina de Control Disciplinario Interno de Instrucción de la Universidad del Pacífico inicie a funcionar se requiere la aprobación de la inclusión en la planta global de los cargos creados. En ese orden, con independencia de las limitaciones o restricciones que se tengan respecto de la puesta en funcionamiento de la Unidad u Oficina de Control Disciplinario Interno, lo cierto es que, actualmente, en la Universidad del Pacífico no hay evidencia de la existencia material de una Oficina de Control Disciplinario Interno debidamente implementada que conozca de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias y que, en consecuencia, pueda desplegar la función disciplinaria, dando cumplimiento a los deberes constitucionales y legales que tiene.
Lo anterior, contraviniendo lo establecido en la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, que ordena a las entidades públicas a tener una dependencia que organice el control interno disciplinario y que garantice que las etapas de instrucción y juzgamiento se tramiten a través de funcionarios independientes y autónomos entre sí. 6.
Caso concreto Revisados los antecedentes normativos y los documentos que obran en el expediente, la Sala encuentra que la Procuraduría General de la Nación, a través de Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca, es la autoridad competente para conocer del proceso disciplinario en contra de sujetos indeterminados, relacionados con el hallazgo núm. 17, advertido en la auditoría financiera realizada a dicha institución, por la Contraloría General de la República, para la vigencia 2021.
Dicho hallazgo consiste en presuntas irregularidades en la celebración del contrato núm. 132 celebrado entre la Universidad del Pacifico y la empresa Bioport Zomac SAS, con fundamento en los siguientes argumentos: 1. En lo que respecta al ejercicio de la acción disciplinaria, la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, le otorgó «autonomía e independencia al Derecho Disciplinario»28, a través de una normativa «reglada y garantista»29 y «la creación de 28 Gaceta del Congreso núm. 482 de 2015.
Debate Plenaria Cámara del Proyecto de Ley número 195 de Cámara, 55 del Senado, por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se deroga la Ley 734 del 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474, todas relacionadas con el Derecho Disciplinario. 29 Gaceta del Congreso núm. 276 del 2015. Informe de ponencia para primer debate Cámara, Proyecto de Ley No 195 de 2014 Cámara y 55 de 2014 Senado.
Radicación 11001-03-06-000-2025-000432-00 un proceso único [y] ágil»30, que cuenta con dos fases específicas: una de instrucción y otra de juzgamiento31. 2. Para asegurar que la justicia disciplinaria no fuese ajena «a los sistemas procesales que se han establecido en el ordenamiento jurídico y a la normativa internacional, especialmente aquella que se ocupa de la garantía de los derechos fundamentales»32, la Ley 1952 de 2019 reafirmó que era pertinente fortalecer, a su vez, la actividad disciplinaria de los órganos y entidades estatales, con la creación de oficinas de control disciplinario interno. De hecho, el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, señaló que «[c]orresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores». [subraya la Sala].
La referida competencia cubre a todos los servidores públicos del respectivo organismo o entidad, cualquiera sea la naturaleza del cargo (empleados públicos y trabajadores oficiales, así como empleados de libre nombramiento y remoción, de carrera administrativa, o provisionales) y cualquiera sea el nivel al cual corresponda el empleo, salvo las competencias propias de la Procuraduría General de la Nación y de otras autoridades, según lo dispuesto en la ley. 3.
De esta manera, respecto a la calidad del presunto sujeto disciplinable, se tiene que los sujetos investigados, aun indeterminados, en razón del hallazgo núm. 17, advertido en la auditoría financiera realizada a dicha institución, por la Contraloría General de la República, para la vigencia 2021, que consiste en presuntas irregularidades en la celebración del contrato núm. 132 celebrado entre la Universidad 30 Ibidem. 31 «[L]a primera fase de este procedimiento único estaría encaminada a la incorporación de los medios probatorios que permitan verificar los hechos, la individualización del presunto autor de la falta y a determinar si existe mérito para formular cargos.
Su principal característica, en consecuencia, es la de ser escritural. Seguidamente, una vez recaudadas las pruebas se procedería a cerrar la investigación, con lo cual se correría traslado a los sujetos procesales para que presentaran alegatos previos a la evaluación. Surtido lo anterior, se examinará la investigación y de existir mérito se citará a audiencia y se formularán los cargos respectivos.
En caso contrario, se archivará la actuación. La fase de juzgamiento, en la que el disciplinado deberá contar con defensor, se desarrollaría en audiencia, la cual se adelantaría de manera concentrada y solamente siendo apelable el auto que niega pruebas. //Una vez se recauden las pruebas en la audiencia, se correría traslado para alegatos de conclusión; agotados estos, se citaría para fallo, decisión esta última contra la que procedería el recurso de apelación. El trámite en la segunda instancia sería escritural y se limitaría a revisar la legalidad de la actuación y a la resolución del recurso […]».
Ver, Gaceta del Congreso núm. 842 de 2014. Ponencia para segundo debate al proyecto de ley número 55 de 2014 Senado, por medio de la cual se expide el Código Disciplinario Único y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario. 32 Gaceta del Congreso núm. 842 de 2014.
Ponencia para segundo debate al proyecto de ley número 55 de 2014 Senado, por medio de la cual se expide el Código Disciplinario Único y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario, pág. 6. Radicación 11001-03-06-000-2025-000432-00 del Pacifico y la empresa Bioport Zomac SAS, ostentaban la calidad de servidores públicos de la institución educativa 33.
En virtud de lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2, 92 y 93 de la Ley 1952 de 2019, modificados, respectivamente, por los artículos 1°, 13 y 14 de la Ley 2094 de 2021, la competencia disciplinaria, en principio, correspondería a la Unidad u Oficina de Control Disciplinario Interno de esa institución. Lo anterior, sin perjuicio de que, durante la actuación disciplinaria, se determine la responsabilidad disciplinaria de sujetos que no ostenten la calidad de servidores públicos. 4.
En efecto, como se mencionó, la citada ley ordenó a todos los organismos y entidades estatales organizar una unidad u oficina del más alto nivel, con funciones para conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios contra los servidores públicos del respectivo organismo o entidad, garantizando, además, la separación de las fases de instrucción y el juzgamiento en el proceso, y la segunda instancia. Así, el artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, determinó que la oficina de control disciplinario interno que se cree debe estar conformada, como mínimo, por servidores públicos del nivel profesional y por un jefe de oficina del nivel directivo, a quien se le exige título profesional de abogado.
Los requerimientos de esta norma suponen que se trate de una oficina debidamente organizada, esto es: i) que se encuentre incluida dentro de la estructura de la entidad y que por lo tanto pueda materialmente cumplir las funciones que le competen, de manera real y efectiva; ii) que opere de forma permanente en la organización; iii) que cuente con personal plural de planta, con calidad de servidores públicos; iv) que se conforme por personas mínimo del nivel profesional, en cuanto a sus investigadores, y v) que sea dirigida por un jefe del nivel directivo, también de planta, que debe tener título de abogado.
Las citadas exigencias están destinadas a asegurar la identificación de las personas que cumplirán la función disciplinaria dentro de la entidad, así como los requisitos de idoneidad que requieren para el efecto, no solo en lo que respecta a su jerarquía institucional, sino, además en cuanto a su formación y conocimientos necesarios para llevar a cabo debidamente su propósito.
Desde el punto de vista sustancial, además, tales especificaciones y requerimientos, tienen tres implicaciones relevantes: 33 Expediente digital SAMAI 2025-432, documento: 5_11001030600020250043200DemandaWeb_ExpedienteRemisión.pdf. Folio 3. Radicación 11001-03-06-000-2025-000432-00 Primero, aseguran una instrucción y juzgamiento idóneo que propugnen, realmente, por el buen funcionamiento de la administración pública y el respeto por las obligaciones y deberes de los responsables, en aras de corregir conductas que puedan afectar la integridad, eficiencia y moralidad de la función pública.
En segundo lugar, garantizan que se logre un fortalecimiento de la función disciplinaria, como lo quiere el Legislador, pues se trata de unidades que cumplen una función especializada dentro de la institución, orientada a asegurar que exista un organismo responsable y debidamente determinado, que cumpla con dicha función disciplinaria.
Y tercero, garantizan el debido proceso, pues la claridad en la estructura competencial asegura contar con un «juez natural» establecido frente a tales procesos disciplinarios, a quien, además, se le puede exigir por parte de los investigados e interesados la protección y garantía de los derechos que les corresponden, porque tienen la idoneidad y competencia para el efecto. 5.
Aunque la Universidad del Pacífico contaba, formalmente, con un Grupo de Control Interno Disciplinario, lo cierto es que, mediante el Acuerdo Superior núm. 215 del 5 de junio de 202534 «[p]or medio del cual se deroga el Título V “Régimen Disciplinario de los Empleados Universitarios” y se modifica el Acuerdo Superior N. 001 del 29 de junio de 2009, de la Universidad del Pacífico» dicho Grupo, legalmente fue eliminado de la estructura orgánica de la universidad.
No obstante, mediante el Acuerdo Superior No. 216 del 5 de junio de 2025 se creó la Oficina de Control Disciplinario Interno de Instrucción, así como los cargos de jefe de control disciplinario interno de instrucción y el de profesional especializado y profesional universitario. Sin embargo, para el funcionamiento de la oficina se requiere la incorporación de los cargos creados a la planta global de la institución, así como la modificación y actualización del manual de funciones junto con una serie de actividades previas, razones por las que no se tiene formalmente una dependencia que, actualmente, detente la competencia disciplinaria.
Como se indicó, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2, 92 y 93 de la Ley 1952 de 2019, modificados, respectivamente, por los artículos 1°, 13 y 14 de la Ley 2094 de 2021, la competencia disciplinaria, en principio, correspondería a la Unidad u Oficina de Control Disciplinario Interno de esa institución. Ello, sin perjuicio de que, durante la actuación disciplinaria, se determine la responsabilidad disciplinaria de sujetos que no ostenten la calidad de servidores públicos. 6.
Así las cosas, ante la inoperancia de la Oficina de Control Disciplinario Interno de Instrucción no le es viable a la universidad adelantar los procesos disciplinarios contra sus servidores públicos, menos aún garantizar los derechos fundamentales al debido proceso y defensa del sujeto disciplinable, a través de la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento y la garantía de la doble instancia. Por tal razón, se hace necesario acudir a las diferentes alternativas que contiene la ley para llevar a cabo la acción disciplinaria. 34 SAMAI, documento 023RECIBEMEMORIAL_ACURDOSUPERIORN215DE.pdf.
Radicación 11001-03-06-000-2025-000432-00 El legislador autorizó que en el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer, el conocimiento del asunto será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable35. Igualmente, determinó que, de no ser posible garantizar la segunda instancia, la competencia sería asumida, de forma excepcional, por dicha entidad36.
La posibilidad de que la Procuraduría General de la Nación asuma el conocimiento de los procesos disciplinarios de aquellos servidores públicos de entidades que carezcan de una Oficina de Control Disciplinario Interno surge del reconocimiento por parte del legislador, de que algunas estructuras organizacionales de organismos y entidades públicas pueden, eventualmente, verse limitadas o ser insuficientes para asegurar las adecuadas garantías procesales para los involucrados, tales como la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento, y la doble instancia dentro de la misma entidad.37 En ese sentido, y en atención al artículo 22 de la Ley 1952 de 2019, que recuerda que en la interpretación y aplicación del régimen disciplinario deben prevalecer los principios rectores contenidos en la Constitución Política, entre ellos el reconocimiento de las garantías procesales de los investigados y disciplinados, es necesario que, con el fin de asegurar dichos principios, se interprete el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, en consonancia con el artículo 22 del Decreto Ley 1851 de 2021, a la luz de asegurar las adecuadas garantías procesales de las personas indeterminadas, y dar una solución oportuna y pertinente a su situación particular.
A ese respecto, debe considerarse que el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019 (Código General Disciplinario), modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, autoriza expresamente que, «en el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable».
Determinación normativa que habilita el apoyo y la actividad disciplinaria de la Procuraduría, no solo en la etapa de juzgamiento del proceso disciplinario, sino también en la de instrucción si ello eventualmente llega a ser necesario. En ese orden, y teniendo en cuenta que la Universidad del Pacífico es un ente universitario autónomo, del orden nacional, con personería jurídica, autonomía académica, administrativa, financiera y patrimonio independiente, de acuerdo con el artículo 19 del Decreto Ley 1851 de 202138, es competencia de las «procuradurías 35 Ley 1952 de 2019, artículo 92, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021. 36 Ley 1952 de 2019, artículo 93. 37 Gaceta No 276 del 2015.
Informe de ponencia para primer debate Cámara, Proyecto de Ley No 195 de 2014 Cámara y 55 de 2014 Senado. 38 Por el cual se modifican los Decretos ley 262 y 265 de 2000 con el fin de reconfigurar la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación, modificar el régimen de competencias internas, crear, fusionar cargos y determinar los funcionarios que los ocupaban a donde pasarán a ocupar los nuevos Radicación 11001-03-06-000-2025-000432-00 regionales de instrucción», dentro de su circunscripción territorial, «conocer de las actuaciones disciplinarias, hasta la notificación del pliego de cargos o de la decisión de archivo, en contra de los siguientes sujetos disciplinables»: a) Los servidores públicos que tengan rango inferior al de Secretario General de las entidades que formen parte de las ramas ejecutiva del orden nacional, legislativa, de la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo, la Auditoría General de la República, la Organización Electoral, del Banco de la República, las comisiones de regulación y de otros organismos autónomos del orden nacional.
En virtud de lo expuesto, estas disposiciones autorizan que, en circunstancias muy concretas, como las descritas, a pesar de tratarse de un asunto originalmente de competencia de las oficinas de control disciplinario interno, los procuradores regionales de instrucción puedan, eventualmente, conocer de procesos disciplinarios en etapa de instrucción, en contra de servidores públicos de organismos autónomos del orden nacional, como lo es la Universidad del Pacífico. 7.
En consecuencia, la Sala encuentra que la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca, en virtud de los factores subjetivo y territorial previstos en los artículos 92 y 97 de la Ley 1952 de 2019, la primera disposición modificada por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, es la autoridad competente para adelantar el proceso disciplinario que corresponda, en contra de los sujetos indeterminados, con ocasión del hallazgo núm. 17, advertido en la auditoría financiera realizada a dicha institución, por la Contraloría General de la República, para la vigencia 2021.
Dicho hallazgo consiste en presuntas irregularidades en la celebración del contrato núm. 132 celebrado entre la Universidad del Pacifico y la empresa Bioport Zomac SAS. 7.. Exhorto La Sala exhortará a la Universidad del Pacífico y a su Consejo Superior para que adelante, en el menor tiempo posible, la reestructuración administrativa anunciada por su rectora y las modificaciones que se requieran en la planta de personal y en la estructura de la organización, para la puesta en funcionamiento de la oficina de control disciplinario interno operativa que cumpla con la normativa vigente.
Asimismo, exhortará a la Procuraduría General de la Nación para que acompañe a la Universidad del Pacífico en el proceso de reestructuración, en aras de consolidar la operatividad de la Unidad u Oficina de Control Disciplinario Interno de esa entidad. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, cargos que se creen, así como la reasignación o cambio de la estructura de funcionamiento y asignación de las diferentes funciones y cargos de los empleados y se dictan otras disposiciones.
Radicación 11001-03-06-000-2025-000432-00 RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE a la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca, para conocer del proceso disciplinario en contra de funcionarios indeterminados de la Universidad del Pacifico, con ocasión del hallazgo núm. 17, advertido en la auditoría financiera realizada a dicha institución, por la Contraloría General de la República, para la vigencia 2021.
Dicho hallazgo consiste en presuntas irregularidades en la celebración del contrato núm. 132 celebrado entre la Universidad del Pacifico y la empresa Bioport Zomac SAS.
SEGUNDO. REMITIR el expediente a la Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca para lo de su competencia.
TERCERO. EXHORTAR a la Universidad del Pacífico, para que, en el menor tiempo posible, ajuste su estructura organizacional, de tal suerte que ponga en funcionamiento la Oficina de Control Disciplinario Interno, de conformidad con los requisitos establecidos en la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021.
CUARTO. EXHORTAR a la Procuraduría General de la Nación para que acompañe a la Universidad del Pacífico en el proceso de reestructuración, en aras de consolidar la operatividad de la Unidad u Oficina de Control Disciplinario Interno de esa entidad.
QUINTO. COMUNICAR esta decisión a la Procuraduría General de la Nación, a las Procuradurías Provincial de Instrucción de Buenaventura y Regional de Instrucción del Valle del Cauca, a la Universidad del Pacífico, al Comité Disciplinario Interno, a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la institución universitaria y a la señora Martha Mosquera Vásquez, quien funge como profesional jurídica especializada de la Universidad del Pacífico, a la Contraloría General de la República y al Departamento Administrativo de Función Pública.
SEXTO. ORDENAR a la Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca comunicar el presente asunto a los sujetos indeterminados, en la etapa procesal disciplinaria que corresponda, en atención a la reserva de las actuaciones disciplinarias.
SÉPTIMO. REMITIR copia de la presente decisión al Despacho del procurador general de la Nación.
OCTAVO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. Radicación 11001-03-06-000-2025-000432-00 NOVENO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021.
La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase, MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de la Sala -con salvamento de voto- ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejero de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.