Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 24 de junio de 2022 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01147-01 Demandante: Yeiner Romero Alfonso Demandado: Dirección de Sanidad del Ejército Nacional Referencia: Acción de tutela.
Auto. Consulta incidente de desacato Temas: CONSULTA DE DESACATO. Verificación de las garantías al debido proceso/ verificación del elemento objetivo/ verificación del elemento subjetivo/ revoca sanción Síntesis del caso: El Tribunal Administrativo de Santander, mediante Auto de 27 de mayo de 2022, impuso sanción consistente en multa de 1 smlmv al Mayor General Rincón Arango, en su calidad de director de Sanidad del Ejército Nacional, por el desacato a la Sentencia de tutela de 26 de octubre de 2016.
De conformidad con el inciso 2 del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, procede la Sala a resolver la consulta de la sanción impuesta al actual director de Sanidad del Ejército Nacional, mediante Auto de 27 de mayo de 2022, por el desacato de la orden de tutela dada por el Tribunal Administrativo de Santander en Sentencia de 26 de octubre de 2016.
Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1 Hechos relevantes. 1.2. Providencia consultada. 1.3. Actuaciones posteriores 1.1. Hechos relevantes 1. Yeiner Romero Alfonso interpuso acción de tutela en contra de la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales de petición y seguridad social y, en consecuencia, se le ordenara a la accionada dar respuesta completa, clara y de fondo a la solicitud de 10 de marzo de 2015, encaminada a obtener la valoración de pérdida de capacidad por las enfermedades que, presuntamente, fueron adquiridas con ocasión del servicio militar obligatorio, así como el respectivo reconocimiento prestacional. 2.
Mediante Sentencia de 26 de octubre de 2016, el Tribunal Administrativo de Santander amparó los derechos fundamentales invocados y resolvió (se trascribe): Radicado: 68001-23-33-000-2016-01147-01 Demandante: Yeiner Romero Alfonso Demandado: Dirección de Sanidad del Ejército Nacional Referencia: Acción de tutela. Auto. Consulta incidente de desacato Decisión: Revoca sanción 2 de 9 “Segundo. ORDENAR a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – DIRECCIÓN DE SANIDAD DEL EJÉRCITO NACIONAL que, dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la notificación de la presente providencia: i) active al accionante en su sistema de salud para que éste pueda ser valorado por las especialidades de medicina general, optometría, psiquiatría, odontología, fonoaudiología y laboratorio clínico, ii) lleve a cabo una Junta médico laboral con el fin de establecer la presunta pérdida de su capacidad laboral, y iii) decida de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de la prestación a que haya lugar, como consecuencia de las enfermedades adquiridas, según la demanda, con ocasión del servicio militar obligatorio, decisión que deberá ser notificada al aquí actor o a su apoderada”. 3.
El 28 de abril de 2022, el señor Romero Alfonso, por intermedio de apoderada judicial, presentó escrito de desacato por (se trascribe) “estar pendiente su valoración por la especialidad de fisiatría, la cual fue peticionada desde el 24.03.2022”. 4. Mediante Auto de 3 de mayo de 20221, de manera previa a la apertura formal del incidente de desacato, el Tribunal Administrativo de Santander requirió al director de Sanidad del Ejército Nacional para que informara acerca de cumplimiento de la orden de tutela, así como quién era el encargado de verificar dicho cumplimiento.
No obstante, guardó silencio. 5. En virtud de lo anterior, por Auto de 16 de mayo de 2022, el Tribunal Administrativo de Santander dio apertura formal al incidente de desacato en contra de Carlos Alberto Rincón Arango, en su condición de director de Sanidad del Ejército Nacional, a quien requirió para que informara (se trascribe) “en qué etapa se encuentra el trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral del señor Romero Alfonso, y de haber éste finalizado, en qué etapa se encuentra el trámite de reconocimiento y pago de la prestación a la que haya lugar, en virtud del porcentaje de pérdida que se hubiese obtenido”. 1.2.
Providencia consultada 6. El Tribunal Administrativo de Santander, a través de providencia de 27 de mayo de 2022, sancionó por desacato al Mayor General Carlos Alberto Rincón Arango, en su calidad de director de Sanidad del Ejército Nacional, con multa de 1 salario mínimo legal mensual vigente, por lo siguiente: 1) evidenció que, desde el 24 de febrero de 2022, el médico tratante de “Yeiner Vera Villarreal” le ordenó valoración con especialistas en medicina física y de rehabilitación y fisiatría, la cual, pese a haber sido solicitada mediante correo electrónico de 24 de marzo de 2022, no obraba prueba de su programación, 2) infirió un desinterés y renuencia al 1 La cual se efectuó, según constancia secretarial, el mismo día. Radicado: 68001-23-33-000-2016-01147-01 Demandante: Yeiner Romero Alfonso Demandado: Dirección de Sanidad del Ejército Nacional Referencia: Acción de tutela.
Auto. Consulta incidente de desacato Decisión: Revoca sanción 3 de 9 cumplimiento por parte del señor Rincón Arango, quien guardó silencio en el trámite incidental y, 3)determinó que la ausencia de valoraciones impedía que “Yeiner Vera Villarreal” pudiera continuar con el trámite de su pérdida de capacidad, con lo que se afectaba el reconocimiento y pago de la prestación social a que hubiera lugar. 1.3.
Actuación posterior 7. El 6 de junio de 2022, se remitió el Oficio No. 288, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Santander remitió la acción de la referencia a esta Corporación para surtirse el grado jurisdiccional de consulta2. 8. El 7 de junio de 2020, Sanidad del Ejército Nacional envío un correo electrónico al Tribunal Administrativo de Santander, en el que adjuntó un informe de 16 de mayo de 20223 y, además, indicó que disponía del correo disan.juridica@buzonejercito.mil.co para notificaciones judiciales. 9.
En el informe puso de presente las gestiones que realizó para dar cumplimiento al fallo de tutela de 26 de octubre de 2016, entre las cuales se encontraron: 1) El Oficio No. 2022325008106443 de 16 de mayo de 2022, mediante el cual solicitó al Director General de Sanidad Militar, el señor Mayor General Hugo Alejandro López Barreto, la adición y renovación de la activación de los servicios médicos de Yeiner Romero Alfonso por 90 días, así como el cambio del accionante al Dispensario Médico de Bucaramanga, 2) la expedición y renovación de las ordenes de conceptos médicos de las especialidades de CX DE COLUMNA y FISIATRIA, con fecha de 10 de mayo de 2022, y 3) el Oficio No. 2022325001049411 de 16 de mayo de 2022, en el que informó todo lo expuesto al accionante y lo exhortó a realizar el trámite pertinente para dar pleno cumplimiento a la orden judicial4. 10.
En esa medida, indicó que para el cumplimiento, tanto accionado como accionante, debian desplegar ciertas acciones. Además, aclaró que dicha Dirección solamente cumplía funciones administrativas y no asistenciales, por lo que la asignación de citas médicas, exámenes, procedimientos y servicios médicos le correspondían a los Establecimientos de Sanidad Militar y/o Dispensarios Médicos de Sanidad Militar.
En ese orden, el accionante debía solicitar el diligenciamiento del concepto médico por la especialidad de CX DE COLUMNA y la asignación de cita médica para la realización del concepto médico por la especialidad de FISIATRIA. 2 El cual fue objeto de reparto al despacho ponente, el 7 de junio de 2022. 3 Con constancia de envío el mismo día, a las 5:55 pm, al correo electrónico ventanillatriadmsan@condoj.ramajudicial.gov.co. 4 A los correos briggittiverabogada@gmail.com y organizacioncajuridicos1103@gmail.com.
Radicado: 68001-23-33-000-2016-01147-01 Demandante: Yeiner Romero Alfonso Demandado: Dirección de Sanidad del Ejército Nacional Referencia: Acción de tutela. Auto. Consulta incidente de desacato Decisión: Revoca sanción 4 de 9 11. Mediante correo electrónico de 16 de junio de 2022, el despacho ponente solicitó la remisión de la acción de tutela en la cual se profirió la decisión objeto del presente incidente de desacato, requerimiento este que fue cumplido por el Tribunal Administrativo de Santander el mismo día5.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial de la consulta de decisiones adoptadas en incidentes de desacato de órdenes de tutela. 2.2. Verificación del trámite incidental y debido proceso. 2.3. Conclusión 2.1. Marco normativo y jurisprudencial de la consulta de decisiones adoptadas en incidentes de desacato de órdenes de tutela 12.
El inciso 2 del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 dispone que, las sanciones impuestas por el juez de primera instancia mediante el trámite incidental de desacato serán consultadas al superior jerárquico quien resolverá si la sanción impuesta debe revocarse o confirmarse. 13. Por tal razón, el objeto de la presente providencia se contrae a establecer si existió renuencia o no, por parte del sancionado, en el cumplimiento de la orden de tutela.
Así mismo, la consulta en el desacato está instituida no sólo para verificar la efectividad de la protección de los derechos que se ampararon al tutelante, también está consagrada para revisar que la sanción impuesta por el juez de primer grado sea justa, equitativa y adecuada al propósito dispuesto y concordante con la norma que la consagra.
Al respecto la Corte Constitucional6 ha señalado (se trascribe): “El juez que decide la consulta ejerce su competencia sobre dos asuntos estrechamente relacionados pero diferentes. Primero, debe verificar si hubo un incumplimiento y si este fue total o parcial [elemento objetivo]. En ambos casos apreciará en las circunstancias del caso concreto la causa del incumplimiento [elemento subjetivo7] con el fin de identificar el medio adecuado para asegurar que se respete lo decidido.
Segundo, una vez verificado el incumplimiento, el juez de consulta debe analizar si la sanción impuesta en el incidente de desacato es la correcta. Ello comprende corroborar que no se ha presentado una violación de la Constitución o de la Ley, y asegurarse de que la sanción es adecuada [debido proceso y proporcionalidad], dadas las circunstancias específicas de cada caso, para alcanzar el fin que justifica la existencia misma de la acción de tutela, es decir, asegurar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia. En el evento en que el juez en consulta encuentre que no ha habido 5 Tal como consta en SAMAI, la Dirección remitió un correo electrónico con el zip del expediente solicitado, el 16 de junio de 2022 a la 1:07 pm. 6 C. Constitucional, sentencia T-086 de febrero 6 de 2003 7 T 935 de 2005 “debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento” Radicado: 68001-23-33-000-2016-01147-01 Demandante: Yeiner Romero Alfonso Demandado: Dirección de Sanidad del Ejército Nacional Referencia: Acción de tutela.
Auto. Consulta incidente de desacato Decisión: Revoca sanción 5 de 9 incumplimiento, no procede la sanción por desacato.”8 (Subrayado fuera del texto) 14. Adicionalmente, frente a la finalidad del trámite de desacato que culmina con la consulta, la Corte Constitucional, reiteradamente, ha sostenido (se trascribe): "Acerca de la finalidad que persigue el incidente de desacato, la postura que de vieja data ha acogido la Sala Plena de esta Corte y que se ha mantenido es que, si bien una de las consecuencias derivadas de este trámite incidental es la imposición de sanciones por la desobediencia frente a la sentencia, su auténtico propósito es lograr el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada; de suerte que no se persigue reprender al renuente por el peso de la sanción en sí misma, sino que ésta debe entenderse como una forma para inducir que aquel encauce su conducta hacia el cumplimiento, a través de una medida de reconvención cuyo objetivo no es otro que auspiciar la eficacia de la acción impetrada y, con ella, la reivindicación de los derechos quebrantados."9 2.2.
Verificación del trámite incidental y debido proceso 15. La Sala procederá al estudio de la sanción impuesta por desacato al Mayor General Carlos Alberto Rincón Arango, en su calidad de director de Sanidad del Ejército Nacional, en esa medida, se revisará el debido proceso frente al sancionado. 16. Sea lo primero advertir que, Sanidad del Ejército Nacional fue tenida como parte demandada10 en la acción de tutela, en la que, mediante Sentencia de 26 de octubre de 2016, el Tribunal Administrativo de Santander amparó los derechos fundamentales de Yeiner Romero Alfonso. 17.
Tras el presunto incumplimiento de lo ordenado en la providencia anterior, con Auto de 16 de mayo de 2022, se dio apertura al incidente de desacato en contra del director de Sanidad del Ejército Nacional, Mayor General Carlos Alberto Rincón Arango, a quien se le corrió traslado de dicha decisión para que rindiera informe sobre el cumplimiento de la orden de tutela y aportara los respectivos soportes documentales.
Dicha decisión fue notificada el 17 de mayo de 202211. 18. Finalmente, la sanción se impuso el 27 de mayo de 2022 al citado funcionario. Respecto de la notificación de dicha providencia, se advirtió, 8 Corte Constitucional, Sentencia T 086 de febrero 6 de 2003 9 Corte Constitucional. Sala Plena, Sentencia SU 034 de 3 de mayo de 2018. 10 En Auto admisorio de 14 de octubre de 2016, al correo electrónico notificacionesjuridi@ejercito.mil.co, disanejc@ejercito.mil.co, notificaciones.bucaramanga@mindefensa.gov.co y notificacionesDGSM@sanidadfuerzasmilitares.mil.co. 11 En el expediente digital obra una constancia secretarial de 20 de mayo de 2022 en la que se informó (se trascribe) “las partes fueron debidamente notificadas del auto que abre formalmente desacato de fecha 16 de mayo de 2022 notificado a los correos electrónicos para tales fines el 17/05/22.
Durante el tiempo que estuvo el expediente en la Secretaría de esta Corporación, no se allegaron informes”. Radicado: 68001-23-33-000-2016-01147-01 Demandante: Yeiner Romero Alfonso Demandado: Dirección de Sanidad del Ejército Nacional Referencia: Acción de tutela. Auto. Consulta incidente de desacato Decisión: Revoca sanción 6 de 9 de las actuaciones registradas en SAMAI, que esta se efectuó el 2 de junio de 2022. 19.
Ahora bien, al revisar en su integridad el expediente de desacato, la Sala encontró que hubo un cercenamiento al debido proceso en el trámite incidental adelantado por el Tribunal Administrativo de Santander, y, en esa medida, su decisión, objeto de consulta, deberá revocarse. Lo anterior obedece a lo que a continuación pasa a explicarse. 20. 1) Se evidenció que, si bien, en el Auto de 27 de mayo de 2022, el Tribunal Administrativo de Santander determinó que se estructuraban los elementos objetivo y subjetivo que daban lugar a la imposición de la sanción que es objeto de la presente consulta, lo cierto es que dicha decisión solamente se fundó en la falta de prueba en el expediente de las autorizaciones solicitadas –“especialistas en medicina física y de rehabilitación y fisiatría”- y, por ende, de su programación. 21. 2) Lo anterior, con pleno desconocimiento del informe de cumplimiento que le remitió la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional el 16 de mayo de 2022, fecha que coincide con la del Auto de apertura de incidente de desacato, al correo ventanillatriadmsan@cendoj.ramajudicial.gov.co, tal como se evidencia en los siguientes pantallazos: 22.
Se destaca que, el correo electrónico ventanillatriadmsan@cendoj.ramajudicial.gov.co es el mismo al cual el despacho sustanciador requirió al Tribunal Administrativo de Santander para que remitiera el expediente solicitado12, por lo que resulta extraño que, aun así, la Secretaría de dicha autoridad judicial haya informado que, 12 Requerimiento que se efectuó el 16 de junio al correo ventanillatriadmsan@cendoj.ramajudicial.gov.co.
Radicado: 68001-23-33-000-2016-01147-01 Demandante: Yeiner Romero Alfonso Demandado: Dirección de Sanidad del Ejército Nacional Referencia: Acción de tutela. Auto. Consulta incidente de desacato Decisión: Revoca sanción 7 de 9 al 20 de mayo de 2022, no se allegaron informes y, por ende, el memorial referido tampoco conste en las actuaciones registradas en SAMAI, lo cual demuestra una inconsistencia al interior del trámite del incidente de desacato que, a su vez, impide que se tengan por demostrados los elementos objetivo y subjetivo del presunto incumplimiento que motivó la sanción. 23. 3) No puede perderse de vista que todos los Autos proferidos al interior del incidente de desacato se refirieron al accionante como “Yeiner Vera Villareal”, cuando en realidad es Yeiner Romero Alfonso, pues, es su apoderada quien se apellida Vera Villareal. 24. 4) Adicionalmente, de cara al informe suscrito por la Gestión Jurídica de la Dirección de Sanidad del Ejército, por orden del Mayor General Carlos Alberto Rincón Arango, el 16 de mayo de 2022, y en el cual se manifestó que dicha entidad ya había expedido y renovado las órdenes de conceptos médicos de las especialidades de CX DE COLUMNA y FISIATRIA, de 10 de mayo de 2022 y que, en consecuencia, le correspondía al accionante solicitar el diligenciamiento del concepto médico por la especialidad de CX DE COLUMNA y la asignación de cita médica para la realización del concepto médico por la especialidad de FISIATRIA, servicios que le competían a los Establecimientos de Sanidad Militar y/o Dispensarios Médicos de Sanidad Militar por ser entes asistenciales, la Sala considera oportuno poner de presente que no se debe desestimar dicha respuesta. 25.
En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Santander debió determinar quién es el competente, tanto para el diligenciamiento del concepto médico por la especialidad de CX DE COLUMNA, como para la asignación de cita médica para la realización del concepto médico por la especialidad de FISIATRIA y, de ser el caso, realizar las vinculaciones pertinentes, ya que la dichas valoraciones se requieren para dar continuidad con el trámite de pérdida de capacidad laboral del señor Romero Alfonso y, en consecuencia, el reconocimiento y pago de la prestación a la que hubiere lugar, tal como lo estipula la orden contenida en el fallo de tutela de 26 de octubre de 201613, siendo esta el marco en el cual debe actuar el juez al resolver el incidente de desacato. 26.
De lo trascrito se observa que las órdenes, en virtud del amparo de los derechos fundamentales de Yeiner Romero Alfonso, fueron dadas a la 13 “Segundo. ORDENAR a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – DIRECCIÓN DE SANIDAD DEL EJÉRCITO NACIONAL que, dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la notificación de la presente providencia: i) active al accionante en su sistema de salud para que éste pueda ser valorado por las especialidades de medicina general, optometría, psiquiatría, odontología, fonoaudiología y laboratorio clínico, ii) lleve a cabo una Junta médico laboral con el fin de establecer la presunta pérdida de su capacidad laboral, y iii) decida de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de la prestación a que haya lugar, como consecuencia de las enfermedades adquiridas, según la demanda, con ocasión del servicio militar obligatorio, decisión que deberá ser notificada al aquí actor o a su apoderada”.
Radicado: 68001-23-33-000-2016-01147-01 Demandante: Yeiner Romero Alfonso Demandado: Dirección de Sanidad del Ejército Nacional Referencia: Acción de tutela. Auto. Consulta incidente de desacato Decisión: Revoca sanción 8 de 9 Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, es decir, que su cumplimiento correspondía al Director de Sanidad del Ejército Nacional; no obstante, ella atribuye el cumplimiento de funciones asistenciales a los Establecimientos de Sanidad Militar y/o Dispensarios Médicos de Sanidad Militar, por lo que, se insiste, debe el Tribunal Administrativo de Santander dilucidar e identificar plenamente al responsable de cumplir la orden de tutela. 27.
Lo anterior obedece a que un actuar omisivo en el cumplimiento del fallo judicial puede conllevar a la imposición de una sanción que, de no realizarse una correcta individualización, podría terminar imponiéndose a quien no le corresponde y, con ello, vulnerarse su derecho al debido proceso, así como impedirse la satisfacción correcta de la orden de tutela enmarcada en lo pedido por la parte actora, esto es, la solicitud de ambas valoraciones - CX DE COLUMNA y FISIATRIA-. 28.
Por lo expuesto, la Sala concluye que el trámite incidental objeto de consulta debe rehacerse a fin de preservar los derechos al debido proceso y de defensa de la persona a quien se sancionó, así como a quien le corresponde el cumplimiento y materialización de la orden de tutela, quien debe estar plenamente individualizado, identificado y vinculado, para así proceder con la verificación de los elementos objetivo (cumplimiento del fallo de tutela) y subjetivo (conducta del funcionario), los cuales, en el presente caso, no se pueden entrar a estudiar, dada la falta de claridad de los responsables, así como la inobservancia por parte del tribunal del informe rendido por Sanidad del Ejército Nacional. 2.3.
Conclusión 29. En consecuencia, esta Sala revocará la decisión del Tribunal Administrativo de Santander que resolvió el incidente de desacato e impuso sanción al Mayor General Carlos Alberto Rincón Arango, en su calidad de director de Sanidad del Ejército Nacional y, en su lugar, se ordenará rehacer el trámite, en consideración a lo expuesto previamente. 3.
DECISIÓN En mérito de lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por la autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el Auto de 27 de mayo de 2022, por medio del cual, el Tribunal Administrativo de Santander sancionó al director de Sanidad del Radicado: 68001-23-33-000-2016-01147-01 Demandante: Yeiner Romero Alfonso Demandado: Dirección de Sanidad del Ejército Nacional Referencia: Acción de tutela. Auto. Consulta incidente de desacato Decisión: Revoca sanción 9 de 9 Ejército Nacional, Mayor General Carlos Alberto Rincón Arango, por las razones expuestas.
SEGUNDO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Santander rehacer, dentro de los 10 días siguientes a la notificación de esta providencia, la actuación del trámite incidental de desacato, promovido por Yeiner Romero Alfonso, conforme lo aquí anotado.
TERCERO: NOTIFICAR esta decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 16 del Decreto 2591 de 1991).
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al despacho de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA