Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., dos (2) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-02915-00 Demandante: Consorcio Centro Barco Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A y otro Temas: Derechos de acceso a la administración de justicia y del debido proceso Decisión: Declarar la carencia actual de objeto por hecho superado y la improcedencia de la solicitud de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA _____________________________________________________________________ La Sala decide la solicitud formulada por el Consorcio Centro Barco, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 333 de 2021. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud1 1. El Consorcio Centro Barco promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales debido proceso y acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la falta de resolución por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, a su petición de autorización para el pago del depósito judicial constituido en su favor, en el medio de control de controversias contractuales identificado con el radicado 25000- 2336- 000-2015-00710-00. 2.
Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: 2.1. Presentó demanda, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, en contra del Instituto de Desarrollo Urbano2 con la finalidad de que se le declarara responsable de la mayor permanencia en obra del contrato 110 de 2009, cuyo objeto consistió en la construcción de un «ciclo puente» en Bogotá y, como consecuencia, se le condenara a liquidarlo y pagarle voluntariamente el valor de la 11 Ver índice 2 de Samai, actuación denominada «4ED_Demanda(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2». 2 En adelante IDU. 2 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02915-00 Demandante: Consorcio Centro Barco ejecución completa, así como los reajustes derivados del incremento en el tiempo de ejecución. 2.2.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, en sentencia del 17 de agosto de 2017 negó las pretensiones de la demanda. En contra de esta decisión la parte demandante interpuso recurso de apelación. 2.3. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, en sentencia del 24 de julio de 2024 revocó la decisión del a quo y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda. 2.4.
En respuesta a su solicitud, el 17 de enero de 2025, la Secretaría de la corporación judicial demandada emitió la constancia de ejecutoria de la sentencia de segunda instancia. 2.5. El 11 de febrero de 2025, solicitó ante el IDU el cumplimiento de la sentencia en cuestión. Respecto de lo cual, la entidad demandada constituyó un depósito judicial en el Banco Agrario por concepto de pago parcial. 2.6.
El 14 de marzo y 8 de abril de 2025, peticionó ante la autoridad judicial demandada la autorización para el pago del depósito judicial constituido a su favor. Frente a lo cual, con providencia del 29 de abril de 2025 se le requirió para que su apoderada judicial aportara el poder donde constara la facultad expresa de recibir. Requerimiento que fue atendido. 2.7.
La autoridad judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales ante la falta de gestión a su petición de pago del depósito judicial constituido en su favor, ya que, a la fecha, no se ha expedido la autorización para ello. Así como también se vulneraron por parte de la entidad demandada en el proceso contencioso, al realizar un pago parcial sin constituir depósito de las costas procesales. 1.1.1.
Pretensiones 3. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó: «[…]
PRIMERO: Solicito al Despacho del HONORABLE CONSEJO DE ESTADO SECCION TERCERA como Juez de Tutela se amparen los derechos fundamentales del CONSORIO ACCIONANTE CENTRO BARCO a la administración de justicia y el derecho al debido proceso, conexos con la confianza legítima, vulnerados por la arbitraria dilación, la constitución de un depósito judicial parcial, desplegadas por los ACCIONADOS INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO Y EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION TERCERA- SUBSECCION A, quienes vienes dilatando el cumplimiento y pago total de la SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA PROFERIDA POR EL CONSEJO DE ESTADO SECCION TERCERA dentro del expediente No. 25000-2336-000-2015-00710-00 SEGUNDO: Como consecuencia del anterior amparo constitucional solicito al Despacho ORDENAR a los ACCIONADOS TRIBUNAL ADMINISTTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION TERCERA SUBSECCION A- Y AL INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO - IDU-, que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, disponga el pago total de la sumas contenidas en la providencia de segunda instancia debidamente ejecutoriada a la fecha y cuyas costas y agencias en derecho fueron oportunamente liquidadas por el accionado Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección A- concretados en las sumas de: 3 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02915-00 Demandante: Consorcio Centro Barco DOSCIENTOS SESENTA Y SIETE MILLONES QUINIENTOS CUARENTA Y OCHO MIL TRECIENTOS TREINTA Y SIETE PESOS ($ 267.548.337);
Más las costas y agencias en derecho liquidadas en la suma de CATORCE MILLONES QUINIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL SETECIENTOS PESOS CON 14 CENTAVOS ($14.534.700.14) […]» (sic). 1.2. Informes rendidos en el proceso 4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A3 luego de hacer un recuento de las actuaciones jurídico-procedimentales surtidas al interior del expediente contencioso, precisó que no existió negligencia alguna de su parte, pues actuó dentro de un término razonable, sin que a la fecha tenga algún trámite pendiente comoquiera que con providencia del 19 de mayo de 2025 dispuso la entrega del título judicial pretendido, el cual se elaboró el 16 de junio siguiente. 5.
El IDU4 solicitó que se negara el amparo pretendido ante la inexistencia de vulneración a los derechos fundamentales invocados por el demandante, ya que realizó el depósito judicial correspondiente. De hecho, ya había efectuado el pago de la sentencia y el de las costas se encontraba en trámite dentro de los plazos establecidos para la entidad.
Situación distinta fue, que el Consorcio Centro Barco no había presentado la correspondiente solicitud de pago. 2. Consideraciones 6. En atención a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) determinación del problema jurídico; iii) procedencia de la solicitud de tutela - derechos de acceso a la administración de justicia y del debido proceso; y iv) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia 7. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el 1.º del Decreto 333 del 6 de abril de 20216, esta Sala es competente para conocer de la solicitud de amparo contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A y otro. 2.2.
Problema jurídico 8. De conformidad con el escrito de tutela, la Sala deberá definir los siguientes problemas jurídicos: 8.1. ¿si en el presente asunto se configuró la carencia actual de objeto por hecho superado con ocasión de la providencia proferida el 19 de mayo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A? 3 Ver índice 14 de Samai, actuación denominada «22RECIBEPRUEBAS_25000233600020150071(.pdf) NroActua 14». 4 Ver índice 15 de Samai, actuación denominada «25RECIBEMEMORIAL_1202542500660011_000(.pdf) NroActua 15». 4 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02915-00 Demandante: Consorcio Centro Barco 8.2.
¿si la presente solicitud de tutela cumple con el requisito de procedibilidad adjetiva de la subsidiariedad para lograr el pago total de una sentencia judicial? 2.3. Procedencia de la solicitud tutela 9. El artículo 86 constitucional señala que: «[e]sta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]».
A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone, entre otras, como causal de improcedencia de la solicitud de amparo: […] 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […] 10.
Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren. 2.3.1.
Derechos de acceso a la administración de justicia y del debido proceso 11. El artículo 228 de la Constitución Política define el acceso a la administración de justicia como una función pública relacionada directamente con los fines del Estado5, pues solo en la medida en que se garantice a los integrantes del país una instancia imparcial, objetiva y efectiva encargada de la resolución pacífica de sus conflictos se puede pretender la consecución de una república democrática y respetuosa de la dignidad humana. 12.
Por su parte, el artículo 229 ibidem determinó que la administración de justicia no se es un mero servicio a cargo del Estado, sino que también goza de una dimensión de naturaleza subjetiva, es decir, es un derecho fundamental radicado en cabeza de todos los habitantes del país. 13. Frente a la procedencia de la solicitud de tutela para proteger el derecho de acceso a la administración de justicia, la Corte Constitucional6 ha señalado: «[…] Ahora bien, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a acceder a la justicia tiene una significación múltiple y compleja.
De manera reiterada, ha sostenido esta Corte, que el derecho a acceder a la justicia es un pilar fundamental del Estado Social de Derecho y un derecho fundamental de aplicación inmediata, que forma parte del núcleo esencial del debido proceso. […] 5 Artículo 2 de la Constitución Política. 6 Sentencia C-177 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02915-00 Demandante: Consorcio Centro Barco En cuanto a lo segundo, atendiendo a su importancia política, la jurisprudencia constitucional le ha reconocido al acceso a la administración de justicia el carácter de derecho fundamental de aplicación inmediata, integrándolo a su vez con el núcleo esencial del derecho al debido proceso, y relacionándolo con otros valores constitucionales como la dignidad, la igualdad y la libertad.
Por virtud de tal vinculación, el acceso a la administración de justicia adquiere un amplio y complejo marco jurídico de aplicación que compromete los siguientes ámbitos: (i) el derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente de mecanismos judiciales -acciones y recursos- para la efectiva resolución de los conflictos;
(ii) el derecho de acción o de promoción de la actividad jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurídico o de sus intereses particulares; (iii) el derecho a que la promoción de la actividad jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las pretensiones que han sido planteadas, y que ella se produzca dentro de un plazo razonables;
(iv) el derecho a que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso. […]». 14. Por su parte, en tratándose de la jurisdicción contencioso-administrativa el derecho en cuestión adquiere connotaciones especiales dada su naturaleza rogada, sin embargo, todos los requisitos formales del derecho de acción deben ser entendidos y analizados en la medida en que con ellos se protejan derechos sustanciales de las partes, como el debido proceso. 15.
Asimismo, el artículo 29 de la Constitución Política dispone que toda persona tiene derecho a un debido proceso, el cual es de obligatorio acatamiento en toda actuación judicial y administrativa; por lo que nadie puede ser «juzgado» o afectado en sus intereses sin la «observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio». 16.
En tal sentido se refirió la Corte Constitucional en sentencia C-341 de 201411, al señalar: «[…] La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;
(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con 6 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02915-00 Demandante: Consorcio Centro Barco fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas. […]». 17.
Finalmente, es oportuno recordar que la solicitud de tutela procede contra toda actuación que amenace o vulnere derechos fundamentales, siempre que no haya otro recurso idóneo y efectivo en el ordenamiento para su protección, incluidas aquellas propias de las autoridades judiciales. 2.4. Análisis de la Sala 2.4.1. De la subsidiariedad en el caso en concreto 18.
El Consorcio Centro Barco acude al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se ordenara al IDU efectuar el pago total de las sumas a su favor, conforme a lo dispuesto en la sentencia de segunda instancia proferida en el medio de control de controversias contractuales con radicado 25000-2336-000-2015-00710-00, y a la autoridad judicial demandada pronunciarse sobre su solicitud de autorización de pago del depósito judicial en cuestión. 19.
Al respecto, de las pruebas obrantes en el expediente y la información contenida en Samai7 se observa: 19.1. El consorcio demandante presentó demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales en contra del IDU. 19.2. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, en sentencia del 24 de julio de 2024 revocó la decisión del a quo y, en su lugar, ordenó al IDU el pago de $267.548.337 y lo condenó en costas bajo unas agencias en derecho del 1% del valor de las pretensiones. 19.3.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, en providencia del 8 de noviembre de 2024 obedeció y cumplió lo dispuesto por el superior. 19.4. En providencia del 13 de diciembre de 2024, aprobó la liquidación de costas y agencias en derecho por la suma de $ 14.534.700. 19.5. El 17 de enero de 2025, la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A expidió las primeras copias auténticas de las sentencias que prestaban mérito ejecutivo, junto con la constancia de ejecutoria.
Corregidas el 21 de enero siguiente. 19.6. El 14 de marzo de 2025 la parte demandante presentó solicitud ante la Secretaría del tribunal demandado en los siguientes términos: 7 Ver proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 11001031500020250291500. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02915-00 Demandante: Consorcio Centro Barco 19.7.
La anterior, fue reiterada el 8 de abril del 2025, en el siguiente sentido: 8 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02915-00 Demandante: Consorcio Centro Barco 19.8. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, en providencia del 29 de abril de 2024 requirió a la apoderada de la parte demandante para que en el término de 5 días aportara el poder donde constara la facultad expresa de recibir.
Requerimiento que fue atendido en debida forma. 19.9. En providencia del 19 de mayo de 2025 resolvió: «[…]
PRIMERO: Por Secretaría, ENTRÉGUESE a la apoderada judicial y/o representante legal de la Consorcio Centro Barco, el título de depósito judicial No. 400100009658608 del 26 de diciembre de 2024, constituido en la suma de DOSCIENTOS SESENTA Y DOS MILLONES CIENTO NOVENTA Y SIETE MIL TRESCIENTO SETENTA PESOS ($262.197.370,00).
SEGUNDO: RECONOCER personería a la abogada Laura Esmeralda Romero Ballestas CC 52.706.243 y TP 141.315, como apoderada de la parte demandante, en los términos y para los fines del poder aportado. […]». (sic) 9 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02915-00 Demandante: Consorcio Centro Barco 19.10. Decisión notificada el 20 de mayo de 2025: 19.11.
El 16 de junio de 2025, la Secretaría de la Sección Tercera demandada elaboró el título respectivo, así: 10 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02915-00 Demandante: Consorcio Centro Barco 19.12. Actuación comunicada mediante correo electrónico del día siguiente, como se evidencia: 20. Tal como quedó acreditado, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A atendió la solicitud presentada por el consorcio demandante mediante la providencia del 19 de mayo de 2025, por la cual se ordenó la 11 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02915-00 Demandante: Consorcio Centro Barco entrega del título de depósito judicial 400100009658608 del 26 de diciembre de 2024, lo cual ocurrió posterior a la radicación de la solicitud de tutela (15 de mayo de 2025). 21.
A juicio de la Sala, en el presente asunto se configuró la carencia actual de objeto por hecho superado, pues, durante el trámite de la solicitud de amparo el tribunal demandado atendió la solicitud del demandante (19 de mayo de 2025), tan es así que el 16 de junio siguiente la Secretaría de esa corporación elaboró el título respectivo y, según lo informado, «al verificar el estado del título en el portal web del Banco Agrario, este aparece con la misma fecha de pago», con lo cual finalizó la conducta vulneradora alegada. 22.
La Corte Constitucional en sentencia T-038 de 20198, respecto del fenómeno jurídico de la carencia actual de objeto por hecho superado, señaló: «[…] Este escenario se presenta cuando entre el momento de interposición de la acción de tutela y el fallo, se evidencia que como consecuencia del obrar de la accionada, se superó o cesó la vulneración de derechos fundamentales alegada por el accionante.
Dicha superación se configura cuando se realizó la conducta pedida (acción u abstención) y, por tanto, terminó la afectación, resultando inocua cualquier intervención del juez constitucional en aras de proteger derecho fundamental alguno, pues ya la accionada los ha garantizado […]». 23. Por otra parte, en lo relacionado con el pago total de las obligaciones contenidas en la sentencia contenciosa-administraba proferida en favor del demandante por parte del IDU, debe precisarse que no alegó ni demostró haber adelantado un proceso ejecutivo, como mecanismo judicial idóneo para lograr su cometido, como hoy lo pretendió ante el juez de tutela. 24.
A partir de lo expuesto, encuentra la Sala que la solicitud de tutela presentada por Consorcio Centro Barco no cumple con el requisito de la subsidiariedad frente al IDU, toda vez que cuenta con otro mecanismo de defensa judicial para lograr el cumplimiento total de la sentencia proferida en su favor; frente a lo cual se advierte que en el sistema jurídico no puede permitirse el paralelismo o la concurrencia de competencias entre el juez natural del asunto y el de tutela, ni el ciudadano puede elegir entre uno y otro, como aquí se propone. 25.
Sin perjuicio de lo anterior, de acuerdo con el escrito de oposición a la solicitud de tutela, el IDU informó que el pago de costas se encuentra actualmente en trámite. 3. Decisión 26. En este orden de ideas, quedó superada la vulneración alegada por Consorcio Centro Barco de forma que la Sala declarará la carencia actual de objeto por hecho superado, en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A. 27.
Asimismo, declarará improcedente la solicitud de tutela, por no superar requisito de la subsidiariedad, en lo que a las pretensiones propuestas contra el IDU se refiere 8 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 12 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02915-00 Demandante: Consorcio Centro Barco En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, en la solicitud de tutela presentada por el Consorcio Centro Barco en contra del Tribunal Administrativo Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A. Segundo. Declarar improcedente la solicitud de tutela presentada por el Consorcio Centro Barco en contra del Instituto de Desarrollo Urbano. Tercero. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Cuarto. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente LVLQ/LXRR Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador