Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., dieciséis (16) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 54001-23-33-000-2015-00342-01 (5478-2022) Demandante: Clara Inés Aguilera de Pabón Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Vinculación como docente nacional.
La incorporación no cambia la naturaleza de la relación legal y reglamentaria. Condena en costas en primera instancia. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el veintiocho (28) de julio de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora CLARA INÉS AGUILERA DE PABÓN instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes, PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad del acto ficto resultante de la petición elevada el 28 de octubre de 1999, relativa al reconocimiento de la pensión gracia y de las resoluciones: i) RDP 3631 del 25 de septiembre de 2000, por medio de la cual se declaró la configuración de un silencio administrativo negativo respecto de la petición del reconocimiento pensional y se resolvió desfavorablemente el recurso 1 Folios 3 a 4 del archivo digital denominado «015ActaAudIn», índice 2 SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 54001-23-33-000-2015-00342-01 (5478-2022) de apelación y ii) RDP 024593 de 29 de mayo de 2013, por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer y pagar a la accionante la mencionada prestación en cuantía equivalente al 75% del promedio salarial mensual devengado en el año anterior a la consolidación del estatus pensional, con efectividad desde ese mismo instante ocurrido el 11 de agosto de 1998 y con el debido ajuste de valor sobre las sumas adeudadas por este concepto.
Que la autoridad demandada sea condenada en costas y dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 y siguientes del CPACA. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la señora Clara Inés Aguilera de Pabón cumplió los 50 años el 7 de noviembre de 1997. Que en su vida laboral estuvo vinculada al magisterio inicialmente desde el 26 de septiembre de 1978 hasta el 30 de marzo de 1978, esto como consecuencia del nombramiento efectuado mediante Decreto 326 de 22 de marzo de 1978, a fin de desempeñarse como docente en el colegio departamental «Once de Noviembre» en el municipio Los Patios.
Posteriormente fue nombrada como educadora al servicio del distrito de Bogotá, siendo incorporada a la planta de personal de dicho ente territorial el 12 de agosto de 1993, esto, en virtud de la Ley 60 de 1993. Que como consecuencia del fenómeno de la descentralización del servicio educativo, los servicios prestados por la demandante con ocasión a dicha incorporación deben tomarse como territoriales y, por tanto, son aptos para el reconocimiento de la pensión gracia. Que la parte demandante el 28 de octubre de 1999 solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, el cual fue denegado mediante la Resolución 3631 del 25 de septiembre de 2000, que declaró la configuración del silencio administrativo negativo y confirmó el acto ficto surgido de la petición inicialmente presentada.
Que a través de la Resolución 50229 del 26 de septiembre de 2006, la UGPP efectuó el reconocimiento pensional en cumplimiento a la orden dada el Juzgado Treinta y Seis Penal del Circuito de Bogotá D.C. en sede tutela; sin embargo, dicha 2 Folios 2 a 5, archivo digital «002Demanda», índice 2 SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 54001-23-33-000-2015-00342-01 (5478-2022) decisión fuere revocada a través de la Resolución 19063 del 25 de noviembre de 2011, en atención a que el Tribunal Superior de Bogotá revocó la orden adoptada por el juez de primera instancia. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 3 de febrero de 20163 y notificada a la UGPP4, quien, mediante memorial de contestación, manifestó que a la demandante no le asiste el derecho reclamado, dado que no cuenta con veinte años en la docencia oficial de carácter departamental, distrital, municipal y/o nacionalizado, teniendo en cuenta que para acceder a la prestación solicitada no es posible computar tiempos de servicio que fueron prestados como docente del orden nacional entre el 18 de julio de 1978 y el 30 de diciembre de 1996.
Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de la obligación y (ii) prescripción de mesadas pensionales y factores salariales. En la audiencia inicial5 al momento de efectuarse la etapa de saneamiento del proceso, el magistrado ponente pese a que comprobó que no se agotó el recurso de apelación respecto de la Resolución 024593 del 29 de mayo de 2013, dispuso tener como demandado dicho acto administrativo, con base en la sentencia emitida por esta corporación en el proceso con radicado 54001-23-33-000-2013-00187-01, como quiera que la UGPP no cumplió con la carga de informar con exactitud si procedía o no el recurso de alzada.
Seguidamente, adujo que los medios exceptivos serían resueltos en sentencia al estar relacionados con el derecho discutido por la parte actora; fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión; señaló que no existía ánimo conciliatorio; efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011 y fijó fecha para celebrar la audiencia de que trata el inciso final del numeral 10 del artículo 180 del CPACA.
Finalmente, durante la audiencia de pruebas se incorporaron las documentales decretadas y se dispuso correr traslado para presentar alegatos de conclusión. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN6 El Tribunal Administrativo de Norte de Santander mediante sentencia del 28 de julio 3 Folios 3 a 6, archivo digital «002Demanda», índice 2 SAMAI. 4 Archivo digital «008NotiAdmisión», índice 2 SAMAI. 5 Archivo digital «012ActaAudIni», índice 2 SAMAI.
Debe precisarse que la diligencia fue constituida el día 27 de marzo de 2017; no obstante, dado que se encontró que no existía claridad sobre el cumplimiento del requisito de procedibilidad contemplado en el numeral 2 del artículo 161 del CPACA, se le concedió a la parte demandante un término de 5 días para que acreditara y aclarara dicha situación. La audiencia fue reanudada el 6 de agosto de 2019. 6 Archivo digital denominado «021SentenciaNyR», índice 2 SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 54001-23-33-000-2015-00342-01 (5478-2022) de 2022 negó las pretensiones de la demanda, argumentando que la señora Clara Inés Aguilera de Pabón no cumplió con los requisitos dispuestos en la ley para acceder a la pensión gracia. Para arribar a tal conclusión efectuó el siguiente análisis: Que si bien la actora acredita haber estado vinculada como docente desde antes del 31 de diciembre de 1980, en virtud de la designación que efectuó el alcalde mayor de Bogotá, mediante Decreto 997 del 12 de septiembre de 1975, mal puede pretender que se le tenga en cuenta el tiempo restante que fue trabajado en virtud de la Resolución 9859 del 18 de julio de 1978, acto administrativo que si bien no se aportó, fue reconocido por la propia parte que fue expedido por el Ministerio de Educación Nacional.
Que, aunque la descentralización de la educación en Colombia involucró el traslado del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, primero a los entes departamentales como lo determinó la Ley 60 de 1993 y después, a los municipales en virtud de lo dispuesto en la Ley 715 de 2001, ello no implicó una mutación en el tipo de nombramiento, ni en el cómputo de los tiempos de servicios para adquirir el derecho a la pensión gracia. De ahí que, la descentralización no puede ser un pretexto para soslayar el hecho a que solo pueden acceder a la prestación quienes hubieren prestado servicios en planteles municipales, departamentales o nacionalizados.
Que, dado que la demandante solo muestra haber estado vinculada como docente por 2 años, 9 meses y 4 días como docente territorial no satisfizo la condición de los 20 años de servicio en planteles departamentales, distritales y/o municipales necesaria para acceder a la citada prestación; hecho que, además, impide continuar con el estudio de los requisitos restantes que han sido previstos en la legislación. Finalmente, se abstuvo de condenar en costas a la parte demandante al no encontrar prueba de su causación. EL RECURSO DE APELACIÓN7 La parte demandante en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se reconozca y pague la pensión gracia con la inclusión de todos los factores salariales que fueron devengados al momento de consolidar el derecho.
Para sustentar su recurso adujo: Que, la señora Aguilera cumplió a cabalidad con cada uno de los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia, a saber: tener 50 años de edad, laborar desde antes de 1980 y por más de 20 años como docente a favor del magisterio y desempeñarse con buena conducta durante el ejercicio de sus cargos. 7 Archivo digital denominado «022RecursoApelación», índice 2 SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 54001-23-33-000-2015-00342-01 (5478-2022) Luego de efectuar una citación in extenso de la sentencia C-741 de 2012 de la Corte Constitucional resaltó que, aunque originariamente la pensión gracia fue concebida como una prestación de cuya titularidad solo podían gozar los maestros de básica primaria del nivel territorial, a partir de las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933 fue extendida a algunos docentes del orden nacional.
Seguidamente, citó cada una de las reglas de unificación establecidas en la sentencia proferida por la sección segunda de esta corporación respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de la pensión gracia. PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES De conformidad con el numeral 4° del artículo 247 del CPACA, una vez admitido el recurso, las partes guardaron silencio.
POSICIÓN DE MINISTERIO PUBLICO El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si la demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980, ello en el entendido de que tuvo dos incorporaciones a la planta de personal docente de diferentes entidades territoriales en virtud del proceso de descentralización del servicio educativo.
Para resolver este problema jurídico, la Sala hará referencia a: i) los aspectos generales de la pensión gracia aplicables al caso concreto, ii) las implicaciones de la incorporación del personal docente a los entes territoriales en el proceso de descentralización de la educación y finalmente, iii) resolverá el caso concreto. Marco normativo y jurisprudencial a. Desarrollo conceptual de la pensión gracia y de los requisitos para su acceso En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló que, Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 54001-23-33-000-2015-00342-01 (5478-2022) «[l]os maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «[l]os veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»8. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que, «[c]uando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». 8 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 54001-23-33-000-2015-00342-01 (5478-2022) Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.
Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 19979 señaló que, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto). 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 54001-23-33-000-2015-00342-01 (5478-2022) De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201810 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera 10 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 54001-23-33-000-2015-00342-01 (5478-2022) inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora. Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,11 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 11 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 54001-23-33-000-2015-00342-01 (5478-2022) En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. b. Incorporación personal docente a los entes territoriales en el proceso de descentralización de la educación En atención al proceso de descentralización planteado en la Constitución de 1991, el Congreso de la República profirió la Ley 60 de 1993, la cual dispuso la desarticulación del proceso de nacionalización que imperaba previamente para la prestación del servicio educativo, con el fin de que los entes territoriales estuvieran encargados de la cobertura y la calidad de este servicio.
En el parágrafo del artículo 15 ibidem, se determinó que la Nación cedería los bienes del servicio educativo a los departamentos, municipios y distritos; de igual manera, a través de dicha normativa, dispuso el traslado del personal y de los establecimientos educativos a las entidades del orden territorial. En el inciso 4 del artículo 6 de la Ley 60 de 1993 se indicó: « […] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones.
El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 54001-23-33-000-2015-00342-01 (5478-2022) de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. […]» (Subrayado y negrilla fuera del texto original) A partir de lo expuesto, las plantas de personal comenzarían a formar parte de la respectivas entidades territoriales, en principio departamentos y distritos y, en consecuencia, era necesario que se adelantara un proceso de incorporación, pues los docentes que tenían la condición de nacionales o nacionalizados, debían migrar a los departamentos, municipios o distritos, y el régimen prestacional que regiría tanto a los docentes que se incorporaran como a los que se vincularan de forma posterior, sería el establecido en la Ley 91 de 1989.
Ahora bien, aunque como se puso de manifiesto la intención de la norma era que más municipios asumieran el manejo total de la administración del servicio de educación, lo cierto es que dicha legislación únicamente habilitó a los municipios certificados (con una población superior a 100 mil habitantes) para que se les trasladara directamente los recursos relacionados con al sistema educativo para ser invertidos con autonomía. Así, lo dispuso el literal b, numeral 7 del artículo 16 ibidem: «A solicitud de los concejos de los municipios que tengan población igual o superior a 100.000 habitantes según el censo nacional de 1985 y con la aprobación del Ministerio de Educación Nacional podrán las asambleas otorgar a estos municipios autonomía para la prestación del servicio de educación y la asunción de las obligaciones correspondientes en las mismas condiciones de los distritos.» De forma posterior, con el fin de hacer frente al problema base de la educación del país generado por «la duplicidad de funciones entre los niveles municipal, departamental y nacional» y en aras a «pasar a una nueva etapa de la descentralización, en la cual […] las entidades territoriales consolidan su autonomía administrativa como operadores de la organización de los servicios de educación […]», se expidió la Ley 715 de 2001.
Dicha normativa fue expedida con el fin de asignar competencias a las entidades territoriales relacionadas con la prestación del servicio público de la educación en sus niveles preescolar, básico y medio. Asimismo, esta ley se refirió expresamente a la incorporación de personal administrativo en sus artículos 34 y 38. Tales normas disponen: «ARTÍCULO 34.
Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios. Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad […] Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 54001-23-33-000-2015-00342-01 (5478-2022)
ARTÍCULO 38. Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo. […]» En conclusión, el proceso de descentralización del sector educativo trajo consigo dos consecuencias: i) que las entidades territoriales debían recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la Ley a través del procedimiento de incorporación, y ii) que los docentes incluidos en la nueva planta mantendrían el mismo tipo de vinculación que ostentaban de manera inicial y sin solución de continuidad.
Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la señora Clara Inés Aguilera de Pabón nació el 7 de noviembre de 194712, de modo que cumplió los 50 años el 7 de noviembre de 1997.
Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es centro de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial. No obstante, se comenzará especialmente con el período en el que la actora discute que, si bien al inicio tuvo un vínculo nacional, este mutó a territorial con motivo de los procesos de incorporación por la descentralización del servicio educativo en aplicación de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, pues dicho interregno es el de mayor duración y por lo tanto el más relevante en este punto, pues la determinación de su naturaleza como nacional sería suficiente para poder tener por no cumplido este requisito y por lo tanto convalidar la negativa de las pretensiones. • Del 11 de agosto de 1978 al 7 de noviembre de 201213 Sobre el particular es del caso resaltar que, aunque al expediente no fue allegado el acto administrativo de nombramiento de la demandante, a pesar de que fue 12 Según copia de la cédula de ciudadanía obrante a folio 48 del archivo digital «002AnexosDemanda», índice 2 de SAMAI y el Registro Civil de nacimiento obrante a folio 3 del mismo archivo. 13 A folio 44 del archivo digital «002AnexosDemanda», índice 2 de SAMAI se encuentra el Formato Único de Historia Laboral emitido por la Secretaría de Educación municipal de San José de Cúcuta de fecha 10 de diciembre de 2012, en el cual se registra que la docente fue retirada forzosamente del servicio por cumplimiento de edad mediante acto administrativo 9859 del 6 de noviembre de 2012, el 7 de noviembre de 2012; esta última data que coincide con la establecida en el Decreto 0661 del 29 de noviembre de 2012, folio 30 del archivo digital denominado «017Pruebas».
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 54001-23-33-000-2015-00342-01 (5478-2022) requerido ante a la Alcaldía de San José de Cúcuta, al plenario fue aportada el acta de posesión 020 del 11 de agosto de 197814, donde consta que la señora Aguilera de Pabón fue nombrada en el cargo de profesora de enseñanza secundaria del Instituto Técnico Nacional de Comercio de Cúcuta en Norte de Santander, esto, en virtud de la Resolución 9859 del 18 de julio de 1978.
Aunado a ello, se tiene que si bien no se menciona en la respectiva acta de posesión quién fue la autoridad que profirió la resolución de nombramiento lo cierto es que de otras pruebas que obran en el expediente es posible advertir fue la Nación quien fungió como nominador en uso de sus facultades legales; lo que nos obliga a concluir que la vinculación fue de naturaleza nacional.
Así, de la copia del telegrama enviado por el jefe de División Personal del Ministerio de Educación Nacional y la certificación emitida por el coordinador de registro y control de hojas de vida de la División de Administración y Desarrollo del Recurso Humano de la Secretaría de Educación del departamento de Norte de Santander15 fue el propio Ministerio de Educación quien nombró a la recurrente a partir del 11 de agosto de 1978, en el cargo de profesora de enseñanza secundaria del Instituto Técnico Nacional de Comercio de Cúcuta en Norte de Santander, tal como se aprecia de las siguientes imágenes: 14 Folio 108 archivo digital «002AnexosDemanda», índice 2 de SAMAI. 15 Folio 108, ibid.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 54001-23-33-000-2015-00342-01 (5478-2022) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 54001-23-33-000-2015-00342-01 (5478-2022) Así las cosas, debe recordarse que la Ley 91 de 1989 en el artículo 1º dejó claro que un docente nacional es aquel nombrado directamente por el Gobierno Central, a saber: «Artículo 1.
Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional […]» Lo anterior, de la misma forma lo ratifica el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedido el 14 de agosto de 2019 por la Secretaría de Educación municipal de San José de Cúcuta16, documento a partir del cual se advierte que la vinculación de la actora se dio de forma ininterrumpida durante el mencionado periodo en calidad de docente y bajo una vinculación nacional.
Por lo tanto, en el entendido de que probatoriamente se encuentra plenamente demostrado que la señora Clara Inés Aguilera de Pabón detentó una vinculación como docente oficial en virtud de un nombramiento efectuado por el mismo Ministerio de Educación en una plaza propia, es decir, del orden nacional, se concluye que el lapso comprendido entre el 11 de agosto de 1978 al 7 de noviembre de 2012 (34 años, 2 meses, y 25 días), no podría ser tenido en cuenta para colmar la exigencia bajo estudio necesaria a fin de acceder al derecho en litigio, pues este tipo de relación legal y reglamentaria es incompatible con la finalidad de la prestación conforme a los presupuestos de la Ley 114 de 1913.
En este punto, debe señalarse que, tal y como lo consideró el a quo, contrario a lo que manifestó la demandante en su escrito petitorio, el nombramiento realizado por la Nación nunca mutó a territorial como consecuencia de los procesos de incorporación a través de los cuales quedó en manos de las entidades territoriales la administración directa de los recursos del situado fiscal y la prestación del servicio educativo.
Ello, en tanto, el traspaso o entrega del personal a los entes territoriales suponía de un lado que, los departamentos, distritos y/o municipios se debían reajustar su estructura para cumplir con los fines del servicio educativo y, de otro, que la inclusión del personal en la nueva planta debía tomarse sin solución de continuidad, esto es, manteniendo el aspecto formal de los empleos, como lo es la naturaleza de su vinculación. Con relación a esto, se logra evidenciar que en el acto de incorporación de la demandante a la planta de personal educativo del departamento del Norte de Santander (Resolución 001222 del 28 de julio de 199717), expresamente se estableció lo siguiente: 16 Folio 23 a 25, archivo digital «002AnexosDemanda», índice 2 de SAMAI. 17 Por la cual se otorga certificación del cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 14 de la Ley 60 de 1993, por parte del Departamento del Cauca.
Folios 101 a 103. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 54001-23-33-000-2015-00342-01 (5478-2022) «Resolución 001222 28 de julio de 1997 Por la cual se crea la PLANTA DE PERSONAL Directivo y Docente del Departamento del Norte de Santander por municipio y centro educativo INSTITUTO TÉCNICO NAL DE COMERCIO […] Aguilera de Pabón Clara Inés C.C.#41433577 Grado 13 Docente Situado […]
ARTÍCULO SEGUNDO: El personal Directivo Docente y Docente relacionado en la presente Resolución, se entiende incorporado a las plantas de personal de las Instituciones Educativas, en las mismas condiciones de vinculación tiempo y remuneración en la que vienen prestado sus servicios de conformidad con las normas vigentes. […]
PARAGRAFO SEGUNDO: La presente creación de la planta de personal, ni interrumpe, ni altera la relación jurídico-laboral del personal incorporado en las plantas de personal de las Instituciones Educativas y se seguirá rigiendo por las normas legales vigentes ARTÍCULO QUINTO. La secretaría de Educación del Departamento, ejecutará el plan de nacionalización del recurso humano, según lo establecido en la Ley 60 de 1993, Ley 115 de 1994, Decreto Ley 344 de 1996 […]».
(Subrayado y negrillas fuera del texto original) De igual forma, respecto del Decreto 0159 del 5 de mayo de 200418, a través del cual el municipio de San Juan de Cúcuta incorporó a la demandante dentro de su planta de personal puede predicarse el mismo efecto de la continuación del vínculo pues, aunque la reclamante como se dijo estuvo sujeta la entrega de personal permaneció siendo una docente nacional, condición que fue la última que detentó y con la que se retiró del servicio estatal.
En tales términos, dentro de este acto administrativo se indicó: «ARTÍCULO PRIMERO- Incorporase a la planta de cargos adoptada mediante Decreto No. 096 del 05 de Marzo (sic) de 2004, de conformidad con el Artículo 2° del Decreto 3020 de 2002, la planta de personal docente, directivo docente y administrativo con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones, así:
1. PLANTA DE PERSONAL DOCENTE Y DIRECTIVO DOCENTE.
1.1. PLANTA DE PERSONAL DIRECTIVO DOCENTE No. CEDULA APELLIDOS NOMBRES CARGO […] 63 41433577 AGUILERA DE PABON CLARA INÉS DOCENTE ARTÍCULO SEGUNDO- La incorporación se hará sin solución de continuidad. […] »(Subrayado y negrillas fuera del texto original) 18 Por la cual se incorpora la planta de cargos de personal docente, directivo docente y administrativo para la prestación del servicio educativo en el municipio de San José de Cúcuta, financiada con recursos del Sistema General de Participaciones.
Folio 18 a 22 del archivo digital denominado archivo digital «007Pruebas», índice 2 de SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 54001-23-33-000-2015-00342-01 (5478-2022) En tal sentido, si bien es cierto que la descentralización educativa en Colombia conllevó el traslado e incorporación del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, y que por lo tanto la administración del servicio y de dichos empleados terminó radicada en las referidas autoridades, no lo es menos que tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción como es el caso de la actora.
Esto halla sustento en virtud del artículo 6° de la Ley 60 de 1993 que planteó lo siguiente: «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […]».
De igual forma, resulta adecuado precisar que los efectos de las aludidas incorporaciones fueron desarrollados en los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, para lo cual en el mencionado artículo 34 se dispuso que, «los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.» En tal sentido, es claro que el fenómeno en comento no es un fundamento válido para afirmar que en virtud de las denominadas incorporaciones (que no corresponden a nuevos vínculos derivados de relaciones legales diferentes), los docentes que desde el principio eran nacionales y continuaron en ejercicio de su cargo sin solución de continuidad en las plantas de personal de las entidades territoriales, pueden modificar la naturaleza de su primera y única vinculación con desconocimiento de las características y condiciones jurídicas que se configuraron para ellos desde el mismo instante en que fueron nombrados por una autoridad en ejercicio de su facultad nominadora como lo es, por ejemplo, el Ministerio de Educación Nacional19.
Lo propio deberá afirmarse para el caso de la demandante, en el que, si bien se observa que tuvo dos incorporaciones a la planta de personal de distintos entes territoriales, a saber, una en el departamento del Norte de Santander y otra en el municipio de San José de Cúcuta, ello en cumplimiento del artículo 6 de la Ley 60 de 1993 y de los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001 respectivamente, lo cierto es de esta no generó el cambio en la naturaleza de su relación legal y reglamentaria 19 Como respaldo de este postulado pueden consultarse las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079-2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146-2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 54001-23-33-000-2015-00342-01 (5478-2022) original generada con la Nación, pues la plaza ocupada seguía siendo la misma durante los extremos temporales bajo estudio. Por lo tanto, al evidenciar que la vinculación más larga y relevante de la demandante, (sostenida entre el 11 de agosto de 1978 al 7 de noviembre de 2012), no resulta computable para adquirir una pensión gracia, se concluye que no satisfizo el requisito de acreditar mínimo 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado, de manera que este solo hecho le impide a la actora consolidar el derecho prestacional solicitado.
Ahora, si bien es cierto la señora Aguilera de Pabón también detentó otros vínculos como maestra oficial entre el 26 de septiembre de 197520 y el 30 de marzo de 197821, este período no será objeto de análisis respecto de la procedencia de su inclusión a fin de colmar la presente exigencia normativa, por cuanto tal relación legal y reglamentaria, así hubiese sido de naturaleza nacionalizada o territorial, solo equivale en tiempo a 2 años, 6 meses y 4 días, los cuales resultan insuficientes para efectos del reconocimiento de la prestación bajo estudio.
Bajo tal contexto, en el entendido de que la señora Aguilera de Pabón no cumplió este requisito que es esencial para adquirir el beneficio pretendido, resulta inane verificar los demás preceptos señalados previamente, pues ante este primer análisis se corrobora la necesidad de negar el reconocimiento de la prestación reclamada, de manera que se confirmará la providencia apelada.
Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de 20 Según certificado de información laboral obrante a folio 36 del archivo denominado «002AnexosDemanda», índice 2 SAMAI. 21 Según certificado de información laboral obrante a folios 37 y 38, ibid., la demandante laboró hasta esta fecha dado que obtuvo dos licencias no remuneradas entre el 1 de abril de 1978 y el 30 de mayo de 1978 (1 años y 29 días) y entre el 1 de junio de 1978 y el 30 de junio de 1978 (29 días).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 54001-23-33-000-2015-00342-01 (5478-2022) fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación y de la contestación de la demanda presentados por ambas partes no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas.
Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses. En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.
CUARTO: RECONOCER personería adjetiva al abogado Omar Andrés Viteri Duarte, portador de la tarjeta profesional 111.852 del Consejo Superior de la Judicatura, en calidad de apoderado general de la UGPP conforme al poder que le fue otorgado mediante escritura pública visible en el índice 15 de la plataforma SAMAI.
QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente