1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejera Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 12 de mayo de 2022 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00831-00 Interno: 6043-2019 Demandante: Paolo Armando Tenjo Carrillo Demandado: Ministerio de Defensa Nacional y otros Asunto: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia – Ley 1437 de 2011 Tema: Estándar mínimo de motivación de actos administrativos de retiro por llamamiento a calificar servicios.
Procede el despacho a decidir sobre la admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia que interpuso el apoderado de la parte demandante en contra de la sentencia de segunda instancia del 26 de junio de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda, subsección “C”, que revoco la providencia estimatoria de primera instancia, y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES PROCESALES 1.1. Demanda1 1.El señor Paolo Armando Tenjo Carrillo instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad de la Resolución No. 2524 del 17 de abril de 2013, emanada del Ministro de Defensa Nacional, por el cual fue retirado del servicio activo de las Fuerzas Militares – Ejercito Nacional por llamamiento a calificar servicios. 1 Folios 57 a 95 Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 6043-2019 Demandante: Paolo Armando Tenjo Carrillo Demandado: Ministerio de Defensa Nacional y otros 2 2.
A título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordenara su reintegro al cargo de Jefe de Colegios Militares de la Jefatura de Educación y Doctrina del Ejército Nacional, repartición castrense con sede en la ciudad de Bogotá, o en otro empleo de igual o superior categoría y remuneración. 3. Adicionalmente, solicitó que se condene a la entidad accionada a pagarle en forma actualizada según lo dispone el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, todos los salarios y emolumentos que dejó de percibir desde su retiro hasta la fecha en que se dé cumplimiento al fallo. 4.
Aunado a lo anterior, solicitó se disponga el pago de i) perjuicios morales equivalentes a 100 SMLMV o la suma más alta fijada jurisprudencialmente por el Consejo de Estado, ii) daño emergente equivalente a los salarios que dejó de percibir a título de indemnización y, iii) lucro cesante por haberlo privado de la opción de ascender al grado de coronel, atendiendo a los principios de reparación integral y equidad. 1.1.1 Hechos de la demanda 5.
El demandante ingresó a la Escuela Militar de Cadetes General José María Córdova el día 1° de febrero de 1986, para adelantar el curso de Oficiales del Ejército Nacional. Posteriormente, el día 1º de diciembre de 1988, fue ascendido al grado de Subteniente y, el 1º de diciembre de 2007 al de Teniente Coronel. 6. Precisó que por reunir los requisitos legalmente establecidos en las normas de carrera militar, en diciembre de 2012 fue evaluado junto con sus compañeros para el ascenso al grado de Coronel, motivo por el cual había sido trasladado a la Dirección de Reclutamiento y Control Reservas del Ejército, sin embargo, en tal panorama le fue informado que no sería considerado para continuar con el proceso, razón por la cual radicó solicitud a fin de que el Comando del Ejército reconsiderara la decisión y lo presentara a la Junta Asesora del Ministerio de Defensa para las Fuerzas Militares para concepto previo.
La solicitud fue resuelta de forma negativa a través del Oficio No. 20125530279133 de 6 de diciembre de 2012. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 6043-2019 Demandante: Paolo Armando Tenjo Carrillo Demandado: Ministerio de Defensa Nacional y otros 3 7. Como consecuencia de lo anterior, el accionante indagó sobre las posibles razones que fundamentaron la dicha decisión, siendo informado que se debió a la amenaza que tiempo atrás el General Sergio Mantilla Sanmiguel le hizo en el sentido: “Coronel usted me debe cuentas”. 8.
Afirmó que durante los últimos cinco (5) años de servicios obtuvo dos calificaciones de “bueno” y tres de “muy bueno”, lo cual, a su juicio le garantizaba su permanencia en la institución y su ascenso al grado de Coronel, en la medida que la carrera militar está soportada en disposiciones concretas en las que no puede aplicarse la facultad discrecional, sino que debe ceñirse a lo dispuesto en el artículo 217 de la Constitución Política. 9.
Manifestó que la recomendación de no ascenso quedó plasmada en el Acta No. 859 del 16 de octubre de 2012, a pesar de tener un puntaje superior al de muchos de sus compañeros que sí fueron ascendidos y de contar con distintas condecoraciones, felicitaciones y amplia formación académica que relacionó para el efecto. 10. Indicó que el 25 de abril de 2013, fecha en la que se encontraba desempeñando el cargo de Oficial Jefe de Colegios Militares de la Jefatura de Educación y Doctrina del Ejercito, fue retirado del servicio activo por llamamiento a calificar servicios, mediante la Resolución No. 2524 de 17 de abril de 2013. 1.2.1 Decisión de primera instancia 11.
Mediante sentencia de 14 de noviembre 2015, el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá – sección segunda, accedió a las pretensiones de la demanda al considerar que, la facultad discrecional ejercida por la administración no se basó en la satisfacción de un objetivo denominado “mejoramiento del servicio”, en la medida que el retiro del accionante se fundó en una recomendación de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional que dista de la realidad al no estar directamente relacionada con los hechos comprobables en la hoja de vida del demandante, Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 6043-2019 Demandante: Paolo Armando Tenjo Carrillo Demandado: Ministerio de Defensa Nacional y otros 4 que determina que la presencia de éste en el Ejercito Nacional de ninguna forma entorpecía la realización de los fines legales y constitucionales de la institución castrense, sino que por el contrario su labor la desarrolló más allá del mero deber2. 12.
Adicionalmente, argumentó que el Acta No. 01 de 30 de enero de 2013 de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa para las Fuerzas Militares, por la cual se recomendó el retiro del servicio por llamamiento a calificar servicios del accionante, no tenía consignadas de manera clara cuales fueron las razones que la motivaron de acuerdo con las características profesionales y personales del demandante.
Preciso, además, que el acta no fue firmada por el comandante General de las Fuerzas Militares, ni por el comandante del Ejército y, que tampoco estaba demostrado que los mismos mandos asistieron a la reunión hecha para tal efecto, como lo establece el artículo 99 del D. L 1790/00, por lo que concluye que el acta fue expedida de manera irregular. 1.2.2 Trámite de la segunda instancia 1.2.2.1 Recurso de apelación 13.
Inconforme con la anterior decisión, la parte demandada interpuso recurso de apelación para que se revocara y en su lugar, se desestimaran las pretensiones de la demanda3. Alegó que el fallo se encontraba en desacuerdo con la jurisprudencia invocada, en la medida que fundan la decisión en el Decreto 1791 de 2001 “Régimen de Carrera de la Policía Nacional” y no en el Decreto 1790 de 2000 que rige al accionante, al haber pertenecido al Ejército Nacional. 14.
Adicionalmente, manifestó que la obligación del estudio de la hoja de vida del actor y de las evaluaciones de desempeño, no hacen parte del procedimiento para retirar a un miembro de las Fuerzas Armadas por la causal de llamamiento 2 Folios 308 a 321 3 Folios 325 a 333 Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 6043-2019 Demandante: Paolo Armando Tenjo Carrillo Demandado: Ministerio de Defensa Nacional y otros 5 a calificar servicios, debido a que no son postulados que se encuentren en la ley y la jurisprudencia del Consejo de Estado para proceder en tal sentido. 15.
El demandante igualmente interpuso recurso de apelación contra la decisión contenida en el numeral segundo de la parte resolutiva del fallo para que se revocara parcialmente y, se determinara en su lugar que no hay lugar a descuento alguno de lo pagado por concepto de asignación de retiro por la Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerzas Militares4. 16.
Lo anterior, habida cuenta de que la entidad demandada no le ha cancelado ninguna suma de dinero por concepto de asignación de retiro, toda vez que la entidad pagadora es CREMIL. Precisó que los Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares desde su ingresó al escalafón respectivo, aportan de su sueldo el 8% para que CREMIL les cancele la asignación de retiro en el momento en que cumplan los requisitos para beneficiarse de dicha prestación y que una vez, es reconocida el Oficial debe aportar de ésta el 5% de acuerdo con lo establecido en el artículo 243 del Decreto 1211 de 1990. 1.2.2.2 Sentencia de segunda instancia 17.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección “C” profirió sentencia el 26 de junio 2016, por medio de la cual revocó la de fecha 14 de octubre de 2015, expedida por el Juzgado Quinto (5) Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda, y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. 18.
Sostuvo que al estar debidamente acreditado que i) hubo concepto previo de la Junta Asesora de Defensa Nacional para las Fuerzas Militares que recomendó el retiro del accionante y, ii) que el éste cumplía con los requisitos establecidos en el artículo 14 del Decreto 4433 de 2004 para ser beneficiario de una asignación de retiro, era posible concluir que el acto acusado se encontraba 4 Folios 334 a 344 Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 6043-2019 Demandante: Paolo Armando Tenjo Carrillo Demandado: Ministerio de Defensa Nacional y otros 6 ajustado a derecho, pues como lo ha señalado la jurisprudencia de las Altas Cortes, no se requiere de una motivación que exceda la prestablecida por la ley. 19.
Adicionalmente afirmó, que de acuerdo con lo establecido en el artículo 33 del Decreto 19 de 2012, en el cual se dispone que las decisiones adoptadas por cuerpos colegiados deben constar en actas firmadas principalmente por quien preside la sesión, indicando expresamente los votos emitidos, carece de sentido lo señalado por la parte actora sobre este punto, en la medida que el Acta No. 01 de 30 de enero de 2013, con sesión realizada en la fecha anotada estuvo presidida por el Doctor Juan Carlos Pinzón Bueno, Ministro de Defensa y en la misma constan los votos emitidos por los 39 Oficiales Generales y de Insignia, quienes por unanimidad recomendaron la decisión administrativa acusada. 20.
Por último, desestimó la alegada falsa motivación, toda vez que el actor cumplía con los requisitos para ser beneficiario de una asignación de retiro a la luz de lo contemplado en el Decreto 4433 de 20045, siendo viable entonces la causal de llamamiento a calificar servicios. II. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA 21.
Dentro del término legal, el 9 de julio de 20196, el apoderado de la parte demandante interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de 26 de junio del mismo año, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección “C”, la cual fue notificada a los sujetos procesales mediante correo electrónico el 5 de julio de 2019. 5 Folios 419 a 443 6 Folios 447 a 466.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 6043-2019 Demandante: Paolo Armando Tenjo Carrillo Demandado: Ministerio de Defensa Nacional y otros 7 2.1 Trámite procesal 22. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección “C”, mediante auto del 4 de septiembre de 2019, concedió el recurso extraordinario.
Además, dispuso el término de 20 días que establecía el artículo 261 del CAPCA para su sustentación7. 23. Mediante escrito de 7 de octubre de 2019, dentro del término legal8, el apoderado de la parte demandante sustentó su recurso. Pidió que se anule la sentencia recurrida y en su lugar, se dicte la de reemplazo. 24. Como soporte jurisprudencial de sus intenciones, alegó que el fallo recurrido desconoció la sentencia del H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda del 4 de agosto de 2010, expediente No. 76001233100020010162601, No. interno 0516-2007, con ponencia del consejero el Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila, en la que se estableció como regla de unificación que la discrecionalidad no puede confundirse con lo arbitrario ni con la ausencia de motivos para proferir una determinada decisión, puesto que la discrecionalidad exige de un lado que la decisión que se adopte responda a fines de la norma que otorga la facultad, esto es, lo previsto en los artículos 99, 100 y 103 del Decreto 1790 de 2000, y de otro lado, la proporcionalidad entre los hechos respecto de los cuales se pronuncia la administración y la consecuencia jurídica que se genera. 25.
Lo anterior, por cuanto el acto administrativo de retiro por llamamiento a calificar servicios debe observar los principios que gobiernan la función pública, esto es, artículo 209 de la Constitución Política, a fin de que la decisión que se tome resulte acorde con la moralidad y eficacia, para no vulnerar los derechos particulares del afectado y el interés general de la comunidad, quien confía en la idoneidad y capacidad del personal que ejecuta las tareas encomendadas a las Fuerzas Militares. 7 Folios 468 a 475 8 Folios 477 a 495 Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 6043-2019 Demandante: Paolo Armando Tenjo Carrillo Demandado: Ministerio de Defensa Nacional y otros 8 26.
Adicionalmente, señaló que la sentencia recurrida se contrapone también con la SU-053/15 de la Corte Constitucional, en la que se sostuvo que el retiro discrecional de miembros de la Fuerza Pública debe fundamentarse en razones objetivas, razonables y proporcionales al fin perseguido, que no es otro que garantizar la eficiencia y eficacia de las Fuerzas Militares y Policía Nacional. 27.
Refirió que los anteriores pronunciamientos fueron reiterados en las SU- 091/16 y 217/16 de la misma Corte Constitucional, las cuales determinaron que la motivación del llamamiento a calificar servicios debe cumplir con las exigencias de racionabilidad y razonabilidad y que la motivación debe estar contenida en el acto de forma extratextual. 28.
El expediente ingresó al despacho, el 30 de octubre de 2019, para decidir sobre la admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia9. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia 29. El Despacho es competente para conocer del presente proceso, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 259 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)10, que estableció la competencia funcional para desatar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en el Consejo de Estado.
El artículo 265 del CPACA dispone que el magistrado ponente será quien resolverá la admisión de este recurso11. 30. En consecuencia, repartido el expediente de la referencia a este Despacho, la Ponente es competente para conocer y decidir sobre la admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por la parte demandante. 9 Folio 498. 10 CPACA, “Artículo 259.
Competencia. Del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia previsto en este capítulo conocerá, según el acuerdo correspondiente del Consejo de Estado y en atención a su especialidad, la respectiva sección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma Corporación.” 11 “[…] Si el recurso reúne los requisitos legales, el ponente lo admitirá. Si carece de los requisitos consagrados en el artículo 262, el ponente los señalará para que el recurrente los subsane en el término de cinco (5) días, y si no lo hiciere, lo inadmitirá y ordenará devolver el expediente al Tribunal de origen”.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 6043-2019 Demandante: Paolo Armando Tenjo Carrillo Demandado: Ministerio de Defensa Nacional y otros 9 3.2 Importancia del precedente jurisprudencia en el estado social de derecho. 31. La Constitución Política, determinó en su artículo 230 el sistema de fuentes en la actividad judicial, al expresar que «[l]os jueces, en sus providencias, solo están sometidos al imperio de la ley», y que «[l]a equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial». 32.
Sobre el precedente jurisprudencial como mecanismo realizador de la igualdad jurídica, la Corte Constitucional expresó, lo siguiente12: «[…] Si las autoridades deben sometimiento a la Constitución y la ley en el ejercicio de sus funciones, deben también sujeción al principio de igualdad que la propia Ley Superior prescribe: implícito en la obligación para las autoridades de sometimiento a la Constitución y la Ley, se encuentra el deber de igualdad en el ejercicio de la función pública como mandato fundamental.
En otras palabras, el deber de las autoridades de trato igualitario a las personas emana de la obligación general de acatamiento de la Constitución y la ley, inscrito en la noción de Estado de Derecho. De este modo, desde el momento en que las autoridades administrativas juran el cumplimiento de la Constitución y de la ley - actos de legislación-, se encuentran obligados a la garantía de la igualdad legal de todos los ciudadanos, tanto en el ámbito de la administración pública como en la esfera de los procesos judiciales. […] Para reforzar la aplicación práctica del deber de igualdad en la adjudicación y reconocimiento por las autoridades de los derechos a las personas, la función jurisdiccional da cuenta de un instrumento: el valor vinculante de ciertas decisiones judiciales para la solución de nuevos casos.
Significa que la regla de decisión de algunas sentencias debe ser aplicada por los jueces y tribunales competentes a los casos posteriores que se apoyen en los mismos supuestos fácticos y jurídicos. En tal sentido, el precedente jurisprudencial aparece como un mecanismo realizador de la igualdad jurídica, pues los ciudadanos pueden contar con que el derecho ya reconocido a una persona habrá de serle concedido a otra u otras que se hallaren en la misma situación fáctica y jurídica inicialmente decidida.
Con todo, en los regímenes jurídicos legatarios de la tradición continental europea como el nuestro, se controvierte el sistema de precedentes en el mismo sentido de la argumentación del demandante: oponiendo a la obligatoriedad de la jurisprudencia, el carácter auxiliar de la misma. En otras palabras, a la 12 Corte Constitucional, Sentencia C-816 del 1 de noviembre de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 6043-2019 Demandante: Paolo Armando Tenjo Carrillo Demandado: Ministerio de Defensa Nacional y otros 10 obligación judicial de aplicación del precedente jurisprudencial -en desarrollo del deber constitucional de adjudicación igualitaria del derecho-, se le enfrenta el principio también constitucional de la autonomía judicial frente a las decisiones precedentes, con base en el carácter auxiliar de la jurisprudencia y en el sólo sometimiento a la ley en el ejercicio de la función judicial prescrito en la en la Constitución (se destaca). 33.
La misma Corte Constitucional, precisó que «Es entonces necesario aceptar que todo sistema jurídico se estructura en torno a una tensión permanente entre la búsqueda de la seguridad jurídica -que implica unos jueces respetuosos de los precedentes- y la realización de la justicia material del caso concreto -que implica que los jueces tengan capacidad de actualizar las normas a las situaciones nuevas-.»13. 34.
La Corte Constitucional también estableció que la aplicación del precedente judicial vinculante, procede cuando se reúnan los siguientes requisitos: (i) que los hechos relevantes del caso bajo análisis sean semejantes a los supuestos de hecho del caso precedente, (ii) que la consecuencia jurídica que se aplicó anteriormente puede equipararse a la exigida en el nuevo caso, y (iii) que la regla o criterio interpretativo fijado se mantenga, no haya cambiado o evolucionado que pueda modificar algún supuesto de hecho para efectos de su aplicación14. 35.
De lo anterior, se tiene que el sistema de precedentes tiene vital importancia en el ordenamiento jurídico colombiano, dado que se reconoce la fuerza vinculante de los pronunciamientos judiciales previos, en garantía de la seguridad jurídica y del principio de igualdad, con el objeto de otorgar de coherencia al sistema judicial. 3.3 Las sentencias de unificación en la Ley 1437 de 2011. 36.
Al existir cierto grado de indeterminación en las normas jurídicas y multiplicidad de operadores judiciales y administrativos que pueden llegar a entendimientos distintos sobre su alcance15, resulta necesario que los órganos 13 Corte Constitucional, Sentencia SU-047 del 29 de enero de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero. 14 Corte Constitucional, Sentencia T-812 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 15 Corte Constitucional, sentencia C-634 de 2011: “El reconocimiento de la jurisprudencia como fuente formal de derecho, opción adoptada por el legislador en la norma demandada, se funda en una postura teórica del Derecho Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 6043-2019 Demandante: Paolo Armando Tenjo Carrillo Demandado: Ministerio de Defensa Nacional y otros 11 de cierre de las distintas jurisdicciones cumplan una función de unificación jurisprudencial que brinde a la sociedad «cierto nivel de certeza respecto de los comportamientos aceptados dentro de la comunidad»16 y se garantice el derecho constitucional a que las decisiones se funden en una interpretación uniforme y consistente del ordenamiento jurídico. 37.
Es importante resaltar que la función de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado es inherente a la condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo que le reconoce a la Corporación el artículo 237-1 de la Constitución Política17. En consecuencia, el deber de las autoridades administrativas y judiciales de hacer una interpretación uniforme y coherente de las normas jurídicas y de garantizar el derecho a la igualdad y la seguridad jurídica es un mandato general, directo y de aplicación inmediata que se debe cumplir en cualquier actuación administrativa.
Entonces, la función de unificación de la jurisprudencia atribuida al Consejo de Estado deriva de su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. 38. Es importante recordar que el artículo 10 del CPACA, establece el deber que tienen las autoridades de aplicación uniforme de las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado cuando se encuentren ante situaciones con los mismos supuestos fácticos y jurídicos, de la siguiente manera: «Artículo 10.
Deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades que parte de considerar que los textos normativos, bien sea constitucionales, legales o reglamentarios, carecen de un único sentido, obvio o evidente, sino que solo dan lugar a reglas o disposiciones normativas, estas sí dotadas de significado concreto, previo un proceso de interpretación del precepto.
Esta interpretación, cuando es realizada por autoridades investidas de facultades constitucionales de unificación de jurisprudencia, como sucede con las altas cortes de justicia, adquiere carácter vinculante.” 16 Corte Constitucional, sentencia C-836 de 2001. 17 “5.4.2.5. Así, de la condición de “máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria”, de “tribunal supremo de lo contencioso administrativo”, de “guarda de la integridad y supremacía de la Constitución” que les fija la Constitución a la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, respectivamente, surge el encargo de unificar la jurisprudencia en las respectivas jurisdicciones, tarea implícita en la atribuciones asignadas a la primera como tribunal de casación, en la de cierre jurisdiccional de lo contencioso administrativo del segundo, y en la función de guardián de la Constitución y de revisor de las decisiones judiciales de tutela de los derechos fundamentales que tiene la Corte Constitucional.
Y de tal deber de unificación jurisprudencial emerge la prerrogativa de conferirle a su jurisprudencia un carácter vinculante. En otras palabras, el valor o fuerza vinculante, es atributo de la jurisprudencia de los órganos de cierre, quienes tienen el mandato constitucional de unificación jurisprudencial en su jurisdicción.” (Corte Constitucional, sentencia C-816 de 2011) Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 6043-2019 Demandante: Paolo Armando Tenjo Carrillo Demandado: Ministerio de Defensa Nacional y otros 12 aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas.» 39. Del contenido de la norma, es posible deducir que la Ley 1437 de 2011 reconoce el precedente judicial como una fuente de derecho y por consiguiente, es deber de las autoridades administrativas acatar las sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado, no sin antes resaltar que las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia deben emplearse de manera preferente18. 40.
En este contexto, las denominadas sentencias de unificación responden a criterios particulares y diferentes que las cualifican e identifican de cualquier otra providencia judicial. Sobre el particular se tiene que, el artículo 270 del CPACA define cuales sentencias dictadas por el Consejo de Estado tienen el carácter de unificación, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 270.
SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.» 41.
La norma transcrita es clara en establecer que las sentencias de unificación jurisprudencial son aquellas que profiera el Consejo de Estado: (i) por importancia jurídica, trascendencia económica o social o por necesidad de sentar jurisprudencia, reguladas en el artículo 271 ibídem; (ii) al decidir los recursos extraordinarios (regulados en los artículos 248 y siguientes del CPACA) y (iii) las relativas al mecanismo eventual de revisión de acciones populares y de grupo – denominadas por el CPACA como los medios de control de protección de los 18 Sentencia C-634 del 24 de agosto de 2011.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 6043-2019 Demandante: Paolo Armando Tenjo Carrillo Demandado: Ministerio de Defensa Nacional y otros 13 derechos e intereses colectivos y reparación de los perjuicios causados a un grupo, respectivamente- (regulado en el artículo 272 del CPACA). 42. Por otra parte, el mencionado artículo 271 también es diáfano en determinar que la competencia para dictar sentencias de unificación jurisprudencial recae en: (i) la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo cuando existan diferencias surgidas ante las Secciones de la Corporación y (ii) en las Salas Plenas de Sección de las que surjan entre sus Subsecciones, además de los asuntos de competencia de los tribunales que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial. 3.4 Finalidad y requisitos de procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 43.
El artículo 256 del CPACA19, como novedad procesal instituyó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia con el fin de «asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de quienes resulten perjudicados con la providencia y reparar los agravios inferidos a tales sujetos».
Dicho recurso tiene como objetivo rescatar el carácter unificador de las sentencias del Consejo de Estado que profiere en el rol de supremo tribunal de lo contencioso administrativo y de órgano de cierre de esta jurisdicción, con el propósito de que las decisiones adoptadas sean aplicadas en condiciones de igualdad a los usuarios de administración de justicia. 44.
En efecto, su ejercicio persigue el sometimiento de una providencia al precedente unificado dictado por el Consejo de Estado, porque dadas las condiciones fácticas y normativas del litigio, resultaba vinculante para los jueces de instancia al momento de finalizar el correspondiente juicio. De esta forma, el aludido recurso tiene como fin primordial velar por la exactitud y uniformidad del 19 Artículo 256: “Fines.
El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales”.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 6043-2019 Demandante: Paolo Armando Tenjo Carrillo Demandado: Ministerio de Defensa Nacional y otros 14 ordenamiento jurídico. Al respecto, la Subsección B de la Sección Tercera de la corporación, sostuvo20: «Dado que este recurso es de carácter extraordinario y excepcional solo puede ser invocado para impugnar aquellas sentencias judiciales que hayan violado normas sustanciales o quebrantado aquellas que prevén requisitos indispensables de procedimiento.
De ahí que no se trata de una tercera instancia y tampoco puede equipararse a los recursos ordinarios. Lo anterior por cuanto su finalidad es la de revisar la legalidad de la sentencia de segunda instancia. En orden a i) la unificación de la jurisprudencia con el fin de garantizar una interpretación uniforme de la ley, ante situaciones de hecho similares, con lo cual se tiende a hacer efectivo el derecho a la igualdad; ii) asegurar la aplicación justa de la ley en cada caso concreto y iii) restablecer los derechos que le han sido conculcados a las partes, mediante la anulación de la sentencia y la expedición de una nueva decisión que favorezca los derechos del recurrente agraviado con la providencia objeto del recurso.
En conclusión, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia más que abogar por la protección de intereses subjetivos de los sujetos procesales propende por la defensa del interés supremo del Estado y la comunidad jurídica en la conservación, respeto y garantía de las normas, con el fin de asegurar, conforme al preámbulo de la Constitución, un marco de justicia material, efectiva, concreta y comprometida con el anhelo de paz y orden.» 45.
Por su parte, la Sección Segunda de esta Corporación21, ha indicado que el recurso estudiado es un mecanismo de unificación jurisprudencial de naturaleza correctiva, toda vez que el momento en que le corresponde emitir un pronunciamiento al Consejo de Estado es posterior al de expedición de la sentencia ejecutoriada por el órgano judicial competente.
En ese orden, con éste se busca enmendar la posición que se fijó en una sentencia que ha adquirido firmeza y que ha sido dictada en única o segunda instancia por un tribunal administrativo, con el propósito de que se acompase con lo que el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo haya establecido sobre la materia de que se trate en una sentencia de unificación. Esto denota la importancia que el legislador quiso imprimirle al precedente vertical por medio de esta figura. 46.
El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede en contra de las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 7 de marzo de 2016, exp. n.º 08001-23- 33-001-2014-00427-01(55312), C.P. Stella Conto Díaz del Castillo. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Auto del 7 de abril de 2016, Sala Plena de la Sección Segunda; expediente 3172-2015.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 6043-2019 Demandante: Paolo Armando Tenjo Carrillo Demandado: Ministerio de Defensa Nacional y otros 15 administrativos que contraríen una sentencia de unificación jurisprudencial de esta Corporación, con lo cual se garantiza la efectividad del precedente vertical, de acuerdo al contenido de los artículos 257 y 258 del CPACA.
El recurso se debía interponer dentro de los (5) cinco días siguientes a la ejecutoria de la providencia, de conformidad el artículo 261 ibídem22. 47. El artículo 257 del CPACA23 también preveía que, tratándose de una sentencia de contenido patrimonial en procesos tramitados bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento de carácter laboral, el recurso procedería siempre y cuando la condena o las pretensiones de la demanda sean iguales o superiores a noventa (90) salarios mínimos mensuales legales vigentes (SMMLV). 48.
En relación con la cuantía para recurrir, la Ponente precisa que Ley 2080 de 202124 a través del artículo 71 que modificó la disposición 257 del CPACA, señaló que, tratándose de litigios de índole laboral y pensional, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede sin consideración de la cuantía. No obstante, en atención a las reglas de vigencia de la modificación legislativa introducida por aquella norma, tratándose de los recursos interpuestos, la norma procesal que los rige es la vigente al momento de su formulación, tal como lo establece el artículo 86, en este caso la disposición original del CPACA. 49.
Sobre este particular, se precisa que la Sección Segunda de esta Corporación emitió pronunciamiento de unificación en el auto del 28 de marzo de 2019, expediente 0288-15 con ponencia del Consejero de Estado William Hernández Gómez, en donde se fijó la siguiente regla: «c- Inaplicar el requisito de cuantía consagrado en el numeral 1 del artículo 257 del CPACA respecto del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en materia laboral cuando su exigencia, en el caso concreto, se traduzca en el 22 Modificado por el artículo 72 de la Ley 2080 de 2021 23 Modificado por el artículo 71 de la Ley 2080 de 2021 24 Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 6043-2019 Demandante: Paolo Armando Tenjo Carrillo Demandado: Ministerio de Defensa Nacional y otros 16 desconocimiento del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva.» 50.
Lo anterior, habida consideración de que el propósito del recurso no es otro que el de la aplicación uniforme de las reglas de unificación jurisprudencial, siendo ajeno a este objetivo el valor o monto de las pretensiones perseguidas considerando que ello define la estimación de la cuantía del proceso. 51. En este sentido, esta corporación, al analizar el contenido del artículo 258 del CPACA25, indicó que «la única causal para que opere el estudio del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, se encuentra en oposición o contradicción a una providencia de unificación por parte de una sentencia»26. 52.
Por otra parte, la Ponente precisa que se encuentran legitimados para interponer el recurso las partes y los terceros procesales que resulten perjudicados con la providencia. Se destaca que, frente a este aspecto, el artículo 260 del CPACA estableció un requisito de procedibilidad al determinar en su parágrafo que no estará legitimado quien no haya apelado la sentencia en primera instancia ni adherido a la apelación de la contraparte, siempre y cuando el fallo de segunda instancia sea exclusivamente confirmatorio de aquella. 53.
A su vez, el artículo 262 del CPACA establece los requisitos formales que debe reunir la petición de unificación de jurisprudencia, estos son: i) la designación de las partes; ii) la indicación de la providencia impugnada; iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio; y iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento. 54.
En lo que tiene que ver con el requisito de indicar las razones en que se fundamenta el recurso, esta Corporación ha determinado «que esto supone que la parte recurrente debe realizar un ejercicio de comparación de la ratio 25 “Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado”. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del dieciséis (16) de octubre de dos mil veinte (2020), Radicado No: 11001-03-26-000-2019-00173- 00(65247);
Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del cinco (5) de mayo de dos mil dieciséis (2016), radicación número 11001-03-15-000-2016-00719-00(AC). Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 6043-2019 Demandante: Paolo Armando Tenjo Carrillo Demandado: Ministerio de Defensa Nacional y otros 17 decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria»27. 55.
Esta Corporación también ha establecido que para la procedencia del recurso de unificación de jurisprudencia, se requiere de la unidad temática entre la providencia recurrida y la sentencia de unificación jurisprudencial, al determinar que «la necesidad de que las temáticas o conceptos sobre las que versan las decisiones contrastadas sea la misma y, por supuesto, que esta identidad de materia no se predique simplemente respecto de los argumentos de paso u obiter dicta sino, como se indicó, de las razones esenciales de la decisión u ratio decidendi»28. 4.
Caso concreto. 56. La Ponente procede a decidir si en el presente caso se reúnen los requisitos de índole formal y material del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de segunda instancia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “C” el 26 de junio de 2019.
En este orden, se tiene que cumple con los requisitos formales y materiales exigidos por la ley para su procedencia, los cuales se expondrán a continuación: Procedencia: providencia impugnada y cuantía 57. El apoderado de la parte demandante interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra de la sentencia proferida el 26 de junio de 2019, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “C”.
Mediante esta providencia se revoco la del 14 de octubre de 2015, expedida por Juzgado Quinto (5) Administrativo de Descongestión del 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del 8 de julio de 2021), Radicado No: 11001-03-26-000-2020-00115-00(66246) M.P Jaime Enrique Rodríguez Navas. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del diez (10) de diciembre de dos mil veinte (2020), Radicado No: 11001-03-25-000-2020-01051-00(3393- 20).
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 6043-2019 Demandante: Paolo Armando Tenjo Carrillo Demandado: Ministerio de Defensa Nacional y otros 18 Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda que accedía a las pretensiones de la demanda, y en su lugar, las negó. Esto es, tiene el carácter de segunda instancia proferida por los tribunales administrativos. 58.
De conformidad con lo expuesto en consideraciones anteriores, para el Despacho es claro que, tratándose de conflictos de origen laboral, como el presente caso, no es exigible una cuantía determinada para estimar como procedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, razón por la cual, no se examinará el referido aspecto. 4.2 Legitimación 59.
El fallo de primera instancia accedió a las pretensiones de la demanda y fue recurrido por la parte demandante y demandada, siendo el primero quien actúa como recurrente extraordinario en esta oportunidad. 60. En consecuencia, se estima que la parte recurrente se encuentra legitimada para interponer el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, toda vez que apeló el fallo de primer grado y el resultado de la segunda instancia fue una decisión desfavorable a sus intereses. 4.3 Requisitos materiales y de oportunidad 61.
Según constancia secretarial, la sentencia de segunda instancia fue notificada por correo electrónico el 5 de julio de 201929. Teniendo en cuenta que el apoderado de la parte demandante presentó el recurso el día 9 del mismo mes y año, la Ponente concluye que su presentación fue oportuna. La sustentación se produjo el 7 de octubre de 2019, esto es, dentro del término de 20 días que establecía el artículo 261 del CAPCA30, concedido mediante proveído del 4 de septiembre de 2019 y notificado mediante correo electrónico el 11 del mismo mes y año. 29 Folios 444 a 446 30 Folio 528 vuelto Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 6043-2019 Demandante: Paolo Armando Tenjo Carrillo Demandado: Ministerio de Defensa Nacional y otros 19 62.
En el escrito del recurso se indicaron las partes, la sentencia impugnada, las razones, fundamentos y la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio. 63. La parte recurrente invocó como causal única la prevista en el artículo 258 de la Ley 1437 de 2011, la cual señala que habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado.
Además, refirió como sentencia de unificación jurisprudencial presuntamente contrariada proferida por el H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda del 4 de agosto de 2010, expediente No. 76001233100020010162601, No. interno 0516-2007, con ponencia del consejero el Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila.
También en este mismo contexto, la sentencia la SU-053/15 de la Corte Constitucional. 64. En las providencias señaladas, se fijaron los límites de la facultad discrecional que tiene la administración para retirar del servicio a miembros de la Fuerza Pública, disponiendo que la decisión adoptada debe responder a los fines de la norma que otorga la potestad y que, a la vez, debe ser proporcional entre los hechos respecto de los cuales se pronuncia la administración y la consecuencia jurídica que se genera. 65.
De lo expuesto, se considera que la sentencia de unificación proferida por la Corte Constitucional señalada por el recurrente tiene el carácter de unificación, la cual conforme al contenido del artículo 1031 del CPACA es vinculante para la 31 ARTÍCULO
10. DEBER DE APLICACIÓN UNIFORME DE LAS NORMAS Y LA JURISPRUDENCIA. <Artículo CONDICIONALMENTE exequible> Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas.
Artículo declarado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE, por los cargos analizados, por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-634-11 de 24 de agosto de 2011, Magistrado Ponente Dr. Luis Ernesto Vargas Silva, 'en el entendido que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. Esto sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan el control abstracto de constitucionalidad.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 6043-2019 Demandante: Paolo Armando Tenjo Carrillo Demandado: Ministerio de Defensa Nacional y otros 20 administración y por tanto, para los juicios en donde se decide la legalidad de las actuaciones administrativas de retiro del servicio de los uniformados de la fuerza pública.
En consecuencia, de conformidad con el artículo 258 de la misma obra procesal, procede la causal prevista para la admisibilidad del medio de impugnación en mención. 66. En conclusión, una vez revisado que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la parte demandante, el Despacho verifica que reúne los requisitos exigidos por el artículo 262 del CPACA, esto es: i) la designación de las partes, ii) la indicación de la providencia impugnada, iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio y iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento.
En consecuencia, lo admitirá. En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE:
PRIMERO: Por venir debidamente sustentado y reunir los demás requisitos formales, SE ADMITE el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de segunda instancia dictada 26 de junio de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda, subsección “C”, que revocó el fallo estimatorio de las pretensiones de la demanda dentro del proceso de la referencia y, en su lugar, las negó; conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Por Secretaría de la sección segunda,
NOTIFÍQUESE la presente providencia a las partes de conformidad con lo establecido por el artículo 201 del CPACA y personalmente al delegado del Ministerio Público en atención a lo consagrado por el artículo 198, numeral 3º del CPACA.
TERCERO: Una vez cumplido lo ordenado en el numeral anterior, por Secretaría de la sección segunda CÓRRASE traslado por el término de quince (15) días al Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional, del recurso extraordinario de Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 6043-2019 Demandante: Paolo Armando Tenjo Carrillo Demandado: Ministerio de Defensa Nacional y otros 21 unificación de jurisprudencia para que presenten su oposición o concepto, según fuere el caso, conforme lo dispone el artículo 266 del CPACA.
CUARTO: Cumplido lo ordenado en esta providencia, REGRÉSESE el proceso de la referencia al despacho para continuar con el trámite correspondiente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Consejera de Estado