Demandante: Yolanda Sierra Nempeque Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Rad: 11001-03-15-000-2025-07062-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D. C., doce (12) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-07062-01 Demandante: YOLANDA SIERRA NEMPEQUE Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN C Temas: Tutela contra providencia judicial.
Revoca parcialmente decisión de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación formulada por la parte accionante, contra el fallo del 4 de diciembre de 2025, por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Primera declaró la improcedencia del amparo solicitado, por cuanto el asunto planteado no gozaba de relevancia constitucional.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo1 Con escrito radicado el 10 de noviembre de 2025, la señora Yolanda Sierra Nempeque, actuando por intermedio de apoderado judicial2, entabló acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia «a la tutela judicial efectiva, confianza legítima, igualdad y seguridad jurídica».
En criterio de la actora, la trasgresión de las citadas garantías constitucionales tuvo lugar con ocasión de la providencia del 7 de mayo de 2025 dictada por la autoridad judicial accionada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25269-33-33-002-2023-00137-01, que revocó la sentencia del 19 de 1 Índice 2 de Samai.
Cuaderno de primera instancia. 2 Índice 2 de Samai. Cuaderno de primera instancia. Bajo la descripción de documento: 3_DemandaWeb_Poder_PODER(.pdf) NroActua 2 Demandante: Yolanda Sierra Nempeque Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Rad: 11001-03-15-000-2025-07062-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co noviembre de 2025 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá, para en su lugar negar las pretensiones de la demanda. 1.2.
Pretensiones Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en ese entendido, pidió: […] se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y, se profiera una nueva con fundamento en la normatividad aplicable al caso de la parte actora, esto es, Ley 33 de 1985, en los términos solicitados en la demanda y, atendiendo al precedente jurisprudencial del Máximo Órgano de lo Contencioso Administrativo3. 1.3.
Hechos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes supuestos fácticos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará: La señora Yolanda Sierra Nempeque promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el departamento de Cundinamarca, a fin de obtener la nulidad del acto ficto o presunto configurado el 25 de enero de 2023, mediante el cual, se le negó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación. En primera instancia, el conocimiento le correspondió al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá, que mediante fallo del 19 de noviembre de 2024 accedió a las pretensiones elevadas y declaró la existencia y posteriormente, la nulidad del acto administrativo demandado, a título de restablecimiento del derecho ordenó a reconocer, liquidar y pagar «una pensión vitalicia de jubilación compatible con el salario devengado, de conformidad con la Ley 33 de 1985, efectiva a partir del día 19 de marzo de 2022, en el equivalente al 75% del promedio de los factores salariales devengados durante al año inmediatamente anterior a la obtención del estatus pensional».
Como sustento de lo anterior, adujo que observó, que la primera fecha de vinculación de la accionante al servicio público por contrato de prestación de servicios fue anterior a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, por lo que, en aplicación de la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 de 25 de abril de 2019, tenía derecho a la pensión de jubilación reclamada, con los requisitos de la Ley 33 de 1985.
Aunado a que la misma, resultaba «compatible con el salario, toda vez que el sector oficial docente fue excluido del Sistema General de Seguridad Social conforme al artículo 279 de la Ley 100 de 1993, cual indica que las prestaciones a cargo del Fondo 3 Cita textual del original con posibles errores. Demandante: Yolanda Sierra Nempeque Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Rad: 11001-03-15-000-2025-07062-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio creado por la Ley 91 de 1989, serían compatibles con cualquier clase de remuneración».
Inconforme con lo anterior, la parte demandada interpuso recurso de apelación, al considerar que los períodos durante los cuales la demandante afirmó haber prestado sus servicios no podían ser tenidos en cuenta, toda vez que, para esas fechas, no se encontraba nombrada en propiedad, sino vinculada mediante la figura de prestación de servicios.
En consecuencia, sostuvo que al momento de su vinculación como docente en propiedad ya se encontraba vigente la Ley 100 de 1993. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C mediante fallo del 7 de mayo de 2025, revocó la decisión del a quo, por cuanto concluyó, que la parte actora no aportó material probatorio que diera certeza de la forma, modo y lugar en que desarrolló la labor docente, situación que impedía tener por acreditados los elementos que caracterizaban una verdadera relación laboral, motivo por el cual, no podía computar los tiempos para analizar la pensión bajo el régimen que alega la accionante.
Adicionalmente resaltó que, pese a que, se allegó un reporte de semanas cotizadas proferido a COLPENSIONES, únicamente avizoraba cotizaciones hasta el año de 1998 circunstancia que le impedía tener certeza sobre los aportes al Sistema Pensional, aspecto que, en su consideración era determinante para el financiamiento de la prestación y sin el cual no resultaba viable el reconocimiento solicitado.
Aclaró que, de acuerdo con lo establecido en la Sentencia de 27 de junio de 2023, expediente 05001-23-33-000-2019-00691-01 (4615-2022) dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, no compartía la decisión del a quo, que acogió los tiempos de servicios prestados por la señora Sierra Nempeque bajo vinculación contractual ejecutada como docente al servicio de la Secretaría de Educación de Cundinamarca, para efectos de acreditar su ingreso al mencionado servicio previo a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003.
Adicionalmente, detalló que, en gracia de discusión, y siguiendo la orientación del Consejo de Estado en Sentencia de 28 de enero de 20214, quienes no contaran con los 20 años de servicios en el sector docente y pretenden acumular tales tiempos con cotizaciones en el ISS propios del sector privado y adquirir su pensión con la Ley 71 de 1988, debían acreditar estar cobijados por el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, de lo contrario no tienen derecho.
Por lo anterior, definió lo siguiente: Así las cosas, se tiene que, en el caso particular, la demandante para el 1o de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, sólo acreditaba una 4 Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicación número: 76001-23-33-000-2013-00942- 01(2075-18), posición que adujo fue reiterada en providencias de 25 de marzo de 202120 y de 9 de marzo de 2023 Demandante: Yolanda Sierra Nempeque Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Rad: 11001-03-15-000-2025-07062-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co edad de 28 años (nació el 16 de junio de 1966) y no contaba con más de 750 semanas cotizadas, de manera que es evidente que NO CUMPLE con la condición que permitiría la aplicación favorable de la Ley 71 de 1988, como es ser beneficiaria del régimen de transición del Sistema General de Pensiones y en ese contexto, esta Colegiatura, concluye que la pensión bajo este régimen tampoco le es aplicable a la actora la pluricitada pensión por aportes.
El anterior fallo, fue notificado el 9 de mayo de 2025 a las partes e intervinientes de forma personal mediante correo electrónico5. 1.4. Fundamentos de la solicitud de amparo La accionante explicó que se configuró un «defecto sustantivo por desconocimiento de precedente», puesto que, si bien el tribunal accionado hizo referencia a un fallo de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el cual se exigía «la demostración de aportes como condición para acceder al beneficio pensional, lo cierto es que dicha tesis fue reconsiderada, dando lugar a la postura vigente que reconoce los períodos laborados mediante contratos de prestación de servicios, independientemente de la cotizaciones al sistema pensional y, que facultaba a la autoridad competente para efectuar el recobro ante la entidad o descontar los valores adeudados por aportes a pensión, de modo que la controversia sobre este aspecto se encontraba plenamente superada».
Referenció que, la Sección Segunda, Subsección A y B del Consejo de Estado, en distintas providencias6, ha reconocido la pensión de jubilación con fundamento en el régimen de la Ley 33 de 1985, con referencia a períodos laborados bajo la modalidad de prestación de servicios, aun cuando no se hubieren efectuado los aportes correspondientes.
Por ello, iteró que «ambas subsecciones mostraron la viabilidad de conceder el beneficio pensional, bajo el argumento sólido como los efectos vinculantes y obligatorios de la sentencia de unificación CESUJ-5 del 25 de agosto de 2016, en la que se señaló que la vinculación del personal docente mediante contratos de prestación de servicios no desvirtúa el carácter personal de su labor ni es ajena al elemento de la subordinación existente en el servicio público educativo, siendo similar su condición a las de los maestros empleados públicos y, por ende, tales períodos laborados debían ser computados para la reclamación de sus acreencias económicas». 5 Índice 14 y 15 de Samai.
Radicado 25269-33-33-002-2023-00137-01. 6 Radicado 81001-23-33-000-2013-00079-01 del 11 de febrero de 2021, radicado 50001-23-33-000- 2018-00357-01 del 3 de junio de 2021, radicado 63001-23-33-000-2018-00184-01(4983-2019) del 7 de abril de 2022, radicado 25000-23-42-000-2019-01673-01 (1950-2023) del 23 de mayo de 2023, radicado 15001-23-33-000-2021-00637-01 (3167-2023) del 4 de julio de 2024, radicado 15001-23-33- 000-2021-00407-01 del 12 de septiembre de 2024, radicado 15001-23-33-000-2021-00135-01 (1594- 2023) del 19 de septiembre de 2024, radicado 27001-23-33-000-2021-00048-01 (7094-2023) del 20 de noviembre de 2024, radicado 66001-23-33-000-2022-00016-01 (3402-2024) del 30 de enero de 2025, radicado 68001-23-33-000-2021-2021-00781-01 (6350-2022) del 6 de marzo de 2025, y radicado 17001-23-33-000-2021-00178-01 (6485-2023) del 23 de abril de 2025.
Demandante: Yolanda Sierra Nempeque Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Rad: 11001-03-15-000-2025-07062-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Reprochó que la autoridad judicial accionada desatendió el precedente vigente al justificar la negativa del reconocimiento pensional con fundamento en una sentencia del Consejo de Estado que sostenía la tesis anterior, la cual exigía la demostración de aportes a pensión, pese a que la alta Corte «había reconsiderado dicha interpretación y adoptado una nueva lectura sobre los criterios para el reconocimiento pensional del personal docente en armonía con los principios de primacía de la realidad sobre las formalidades, prevalencia del derecho sustancial y, la observancia de la sentencia de unificación CESUJ-5 del 25 de agosto de 2016».
Alegó, que el tribunal accionado no cumplió con la carga argumentativa exigida para apartarse del precedente judicial, ya que no hizo referencia a la posición actual del Consejo de Estado respecto de la no exigibilidad de la cotización de aportes, ni explicó las razones por las cuales aplicó un precedente abandonado al momento de analizar la pretensión de reconocimiento pensional, y «omitió justificar por qué debía otorgarse prioridad a una tesis restrictiva y superada, en lugar de acoger la interpretación más favorable que venía consolidándose en la jurisprudencia vertical para casos análogos».
Resaltó que, en caso dado que se aceptara dos posibles interpretaciones judiciales, se debía aplicar la más favorable a su situación, la cual, era «el régimen pensional previsto en la Ley 33 de 1985 para el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, dado que su vinculación al servicio educativo oficial se produjo con anterioridad al 26 de junio de 2003 y cumplió con las exigencias legales, motivo por el cual no podía alegarse ningún otro condicionamiento para negar la prestación económica».
Finalmente, sostuvo que también se presentó un defecto fáctico, en la medida que los elementos de prueba sí permitían verificar la existencia de una relación laboral, en virtud de las documentales aportadas, los cuales «demostraban el ejercicio de funciones docentes entre los años 2001 a 2003 para el Departamento de Cundinamarca»; por lo que, el razonamiento empleado para resolver el debate jurídico resultó arbitrario y separado de los hechos debidamente probados en el proceso. 1.5.
Trámite de la acción de tutela Por auto del 14 de noviembre de 20257 el a quo avocó el conocimiento de la solicitud de amparo, ordenó notificar a la parte accionada, y vinculó como terceros con interés en el resultado del proceso a la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al Departamento de Cundinamarca, Secretaria de Educación y al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá8, por ser el extremo pasivo y juez de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2569-33-33-002-2023-00137-01. 7 Índice 5 de Samai.
Cuaderno de primera instancia. 8Índice 8 de Samai. Cuaderno de primera instancia. Se notificó a las siguientes direcciones electrónicas: Demandante: Yolanda Sierra Nempeque Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Rad: 11001-03-15-000-2025-07062-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.
Intervenciones 1.6.1 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C9 El Magistrado Ponente del fallo cuestionado se opuso a las pretensiones de la tutela, toda vez, que no desconoció los derechos alegados por la actora, en la medida que la decisión la adoptó con fundamento en «las normas pertinentes y con la interpretación que a ellas correspondía según el material probatorio recaudado y el criterio de la Sala sobre la materia».
Argumentó que observó servicios prestados por la señora Sierra Nempeque desde el 16 de julio de 2001 hasta el 5 de diciembre de 2003, para cumplir funciones como docente en calidad de contratista, sin embargo, señaló que, para efectos de computar los lapsos temporales alegados, a su juicio es necesario que previamente se constituya la existencia de una relación laboral durante los años predicados y, «acreditarse los aportes pensionales mientras la docente estuvo vinculada mediante contrato de prestación de servicios, para efectos de financiar la pensión».
Por lo anterior, manifestó que la demandante no aportó material probatorio que diera certeza de la forma, modo y lugar en que desarrolló la labor docente por lo que, para la Corporación no existieron razones de hecho que permitieran tener por acreditados los elementos que caracterizan una verdadera relación laboral. Puntualizó, que no se acreditaron condiciones que permitieran equiparar las obligaciones contractuales con una relación laboral, ni la certeza de las cotizaciones al sistema pensional, las cuales solo aparecen hasta 1998.
Asimismo, precisó que la Ley 71 de 1988 no resultaba aplicable tras la vigencia de la Ley 100 de 1993, salvo para quienes estén en régimen de transición, requisito que la docente no demostró cumplir, situación que generaba que no procediera el reconocimiento solicitado. Finalmente indicó que la acción de la referencia no cumple con los requisitos fijados por la Corte Constitucional para la procedencia, pues la accionante pretende utilizarla como una tercera instancia para reexaminar el reconocimiento de su prestación. Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá jadmin02fac@cendoj.ramajudicial.gov.co y j02adminfac@cendoj.ramajudicial.gov.co, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, FOMAG tutelasdpe@fiduprevisora.com.co y tutelas_fomag@fiduprevisora.com.co, Ministerio de Educación Nacional notificacionesjudiciales@mineducacion.gov.co y atencionalciudadano@mineducacion.gov.co, Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección C scs02sb03tadmincdm@notificacionesrj.gov.co y scregtadmcun@cendoj.ramajudicial.gov.co, departamento de Cundinamarca - Secretaria de Educación notificaciones@cundinamarca.gov.co tutelas@cundinamarca.gov.co contactenos@cundinamarca.gov.co y epifaniocardenasabg@gmail.com. 9 Índice 9 de Samai.
Cuaderno de primera instancia. Demandante: Yolanda Sierra Nempeque Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Rad: 11001-03-15-000-2025-07062-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.2. Departamento de Cundinamarca10 La representante de la entidad señaló que la misma carece de falta de legitimación en la causa, debido a que tanto las decisiones de primera y segunda instancia proferidas al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se absolvió a la entidad de toda responsabilidad.
Igualmente arguyó que la tutela resultaba improcedente por cuanto no encontraba acreditado los requisitos de procedencia contra providencia judicial. 1.6.3 Nación, Ministerio de Educación, Nacional11 Expuso que carece de falta de legitimación en la causa por pasiva para emitir un pronunciamiento de fondo, toda vez que la controversia planteada en la tutela recae sobre una decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, asimismo, por cuanto no evidenció en el libelo cuál es la acción u omisión que le es atribuible y amerite su vinculación a este trámite.
Solicitó declarar la improcedencia de la presente acción constitucional por cuanto en el caso particular se presenta como debate procesal una controversia de naturaleza estrictamente económica, y un litigio que involucra intereses privados, situación que excede la competencia del juez de tutela, por carecer de absoluta relevancia constitucional. 1.6.4 Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá pese a que fue debidamente notificado no presentó pronunciamiento. 1.7.
Sentencia de primera instancia12 El Consejo de Estado, Sección Primera dictó sentencia el 4 de diciembre de 2025, en la que declaró improcedente la acción de tutela, al observar que no se cumplió con el requisito general de relevancia constitucional. En sustento de lo anterior indicó que la argumentación que esgrimió la accionante para acreditar la presunta vulneración de los derechos fundamentales en que incurrió la autoridad judicial accionada no devela que el asunto gire en torno al alcance de algún derecho fundamental, sino, únicamente, frente a la mera inconformidad con la decisión adoptada en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 25269-33-33-002-2023-00137-01.
Se señaló que la parte actora no alegó ni demostró la existencia de una arbitrariedad judicial ni una afectación desproporcionada de sus derechos fundamentales, sino que cuestionó la interpretación normativa realizada por la autoridad judicial. En 10 Índice 11 de Samai. Cuaderno de primera instancia. 11 Índice 12 de Samai. Cuaderno de primera instancia. 12 Índice 15 de Samai.
Cuaderno de primera instancia. Demandante: Yolanda Sierra Nempeque Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Rad: 11001-03-15-000-2025-07062-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consecuencia, concluyó que la solicitud constitucional buscaba reabrir un asunto ya decidido por el juez natural, sin que existiera una verdadera relevancia constitucional que habilitara su procedencia. Lo anterior, fue notificado de forma persona a las partes e intervinientes el 15 de diciembre de 202513 mediante correo electrónico. 1.8.
Impugnación14 Sostuvo que el debate constitucional planteado reviste de relevancia constitucional en la medida que, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca adoptó una postura abiertamente contraria del precedente planteado por el Consejo de Estado, según el cual, «debe considerarse todos los tiempos laborados por el docente para determinar el régimen pensional, independiente de la forma de vinculación al sector público educativo oficial y, sin perjuicio de que haya efectuado o no aportes por concepto de seguridad social en pensiones, en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formas», así mismo porque en la decisión debatida se afirmó que se acreditó la totalidad de las cotizaciones al sistema pensional durante el tiempo que laboró como docente bajo contratos de prestación de servicios.
Replicó los argumentos expuestos en el escrito inicial para reiterar que, con la decisión cuestionada se incurrió en un «defecto sustantivo o material por desconocimiento de precedente», y fáctico, porque vulneraron sus garantías constitucionales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad jurídica, a la confianza legítima y, al principio de favorabilidad.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para resolver la impugnación formulada por la parte accionante, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el Acuerdo 080 de 2019. 2.2. Problema jurídico Conforme con lo señalado en los antecedentes, la pretensión invocada por la parte accionante, el material probatorio recaudado y la decisión emitida en primera instancia, corresponde definir si confirma, modifica o revoca la sentencia proferida por 13 Índice 18 de Samai.
Cuaderno de primera instancia. 14 Índice 19 de Samai. Cuaderno de primera instancia. La sentencia se notificó el 15 de diciembre de 2025 a través de correo electrónico, mientras que el escrito contentivo de la impugnación fue radicado el 14 de enero de 2026. En ese sentido, se tiene que fue oportuna la interposición del recurso. Demandante: Yolanda Sierra Nempeque Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Rad: 11001-03-15-000-2025-07062-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el Consejo de Estado, Sección Primera el día 4 de diciembre de 2025.
Para lo que, se deberá abordar los siguientes interrogantes: • ¿Se superan los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales? En caso de superarse se resolverá así: • ¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sucesión C, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia «a la tutela judicial efectiva, confianza legítima, igualdad y seguridad jurídica», con ocasión de la providencia del 7 de mayo de 2025 dictada al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25269-33-33-002-2023-00137-01? Para decidir los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) relevancia constitucional; y (iii) el caso concreto. 2.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201215 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema16 y declaró su procedencia.17 Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 16 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 17 Se dijo en la mencionada sentencia «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia».
Demandante: Yolanda Sierra Nempeque Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Rad: 11001-03-15-000-2025-07062-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad 2.4.1. Relevancia constitucional La accionante expuso que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C en la providencia del 7 de mayo de 2025 incurrió en un defecto fáctico y, desconoció del precedente, por cuanto, negó la pensión de jubilación solicitada, bajo el argumento de que no se efectuó la cotización de aportes durante el tiempo en que se desempeñó como docente contratista, aun cuando en el proceso obraban pruebas suficientes que acreditaban el cumplimiento de los requisitos exigidos por la Ley 33 de 1985, máxime, sin tener en cuenta la postura establecida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en casos análogos al suyo.
De manera preliminar, la Sala adelanta que el estudio de los yerros será por separado en atención a que el presente requisito no se encuentra satisfecho en uno de ellos, por tanto, resulta pertinente recordar el criterio adoptado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 202218, en cuanto a la procedencia de la acción constitucional de cara a este presupuesto.
En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: […] el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene “vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad”.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de 18 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia SU-215 del 16.06.22. M.P. Natalia Ángel Cabo. Demandante: Yolanda Sierra Nempeque Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Rad: 11001-03-15-000-2025-07062-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para: […] lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: […] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal19 (Énfasis de la Sala).
De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico20; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional21. […] En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica. […] Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal22”.
En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales23”. En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental […] Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto24, lo que implica verificar que en 19 Sentencia SU-573 de 2019. 20 Sentencia SU-103 de 2022. 21 Sentencia SU-103 de 2022. 22 Sentencia SU-103 de 2022. 23 Sentencia SU-128 de 2021. 24 Sentencia SU-573 de 2019.
Demandante: Yolanda Sierra Nempeque Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Rad: 11001-03-15-000-2025-07062-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.
Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal25. (Resaltado de la Sala). Acorde con la pauta jurisprudencial aludida, advierte la Sala que lo debatido por el accionante en lo concerniente al defecto fáctico, corresponde a una inconformidad con la conclusión a la que arribó el juez de segunda instancia, pretendiendo que mediante el presente asunto se adopte una decisión diferente a la que le resultó desfavorable a sus intereses, pues según su juicio, los elementos de prueba sí permitían verificar la existencia de una relación laboral, como el cumplimiento del tiempo de servicios requerido para el reconocimiento de la prestación solicitada bajo el régimen pensional establecido en la Ley 33 de 1985.
Sobre la valoración de los medios de prueba, es preciso mencionar que es un ejercicio intelectivo en el que el director del proceso, aplicando las reglas de la sana crítica y las máximas de la experiencia, determina el valor que asigna a cada uno de estos. Lo cual, se encuentra cobijado por la independencia y autonomía que gozan las autoridades judiciales, por lo que, salvo casos excepcionalísimos26, no es viable su reproche en esta instancia judicial.
Por lo anterior, considera la Sala que la aseveración realizada por la parte actora en cuanto al cargo analizado, no tiene la identidad o trascendencia suficiente para aplicar, interpretar o desarrollar un mandato constitucional, ya que la discusión planteada pone en evidencia el desacuerdo de la parte actora con la decisión a la que arribó el juez de segunda instancia y lo que pretende es que se realice un nuevo ejercicio hermenéutico de las documentales aportadas en el proceso ordinario, que en principio es competencia del juez contencioso.
Por ello, no se evidencia un argumento sólido que demuestre la vulneración de las garantías constitucionales alegadas, así como que no se avizora la carga argumentativa necesaria para alegar la configuración de este. De otro lado, se precisa que la administración de justicia garantiza que los funcionarios judiciales gocen de autonomía e independencia en sus decisiones, circunstancia por la que, en principio, no es procedente reprochar sus decisiones vía acción de tutela; máxime cuando se advierte, como en el presente caso, que el debate planteado por 25 Ib. 26 El defecto fáctico, en su dimensión positiva, puede acreditarse en dos escenarios.
Primero, respecto de aquellas pruebas que pueden ser valoradas de manera libre y amplia, el funcionario judicial incurre en tal defecto cuando actúa contra la razonabilidad. Caso en el que (i) no respeta las reglas de la lógica deóntica al establecer la premisa fáctica, (ii) resuelve la controversia acudiendo a su propio capricho, (iii) no valora íntegramente el acervo, o (iv) funda su convencimiento en pruebas impertinentes, inconducentes o ilícitas.
Segundo, si el legislador establece que del elemento probatorio p debe seguirse q, incurre en un defecto fáctico si concluye algo distinto sin ofrecer una justificación para ello (v. gr. la probada falsedad del documento). En cualquiera de los dos eventos antedichos, el juez desconoce el derecho al debido proceso de las partes y, en consecuencia, vía tutela, la decisión podrá dejarse sin efectos.
Demandante: Yolanda Sierra Nempeque Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Rad: 11001-03-15-000-2025-07062-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el tutelante obedece a una inconformidad con el análisis efectuado por el ad quem respecto de las pruebas que en su consideración acreditaban los requisitos exigidos para ser beneficiaria del régimen pensional establecido en la Ley 33 de 1985, lo que conlleva a concluir que busca mutar el amparo constitucional en una tercera instancia. Se resalta que la administración de justicia garantiza que los funcionarios judiciales gocen de autonomía e independencia en sus decisiones, circunstancia por la que, en principio, no es procedente reprochar las mismas vía acción de tutela.
En consecuencia, se considera que, lo pretendido por la accionante en cuanto al aspecto anteriormente analizado carece de relevancia constitucional, por lo que se torna improcedente, y en dicho entendido se confirmará la decisión impugnada en torno al cargo planteado. Ahora bien, en lo referente al desconocimiento del precedente, se puede avizorar que lo alegado transciende de la esfera legal a la constitucional, pues la parte actora afirma que la autoridad judicial accionada desconoció el precedente establecido por las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en 11 casos con cuestiones fácticas y jurídicas similares, y en las cuales se aplicó los efectos vinculantes de la sentencia CE-SUJ2-05 del 25 de agosto de 2016 de esta Corporación, para reconocer la pensión de jubilación con fundamento en el régimen de la Ley 33 de 1985, con referencia a períodos laborados bajo la modalidad de prestación de servicios, aun cuando no se hubieren efectuado los aportes correspondientes.
Así mismo, refirió que, la autoridad judicial accionada no cumplió con la carga argumentativa exigida para apartarse del precedente judicial, ya que no aludió a la posición actual del Consejo de Estado respecto de la no exigibilidad de la cotización de aportes, ni explicó las razones por las cuales aplicó un precedente abandonado al momento de analizar la pretensión de reconocimiento pensional.
En línea con lo expuesto, se advierte que en cuanto a dicho cargo se satisface el requisito de la relevancia constitucional, debido a que, se observa la posible vulneración de los derechos a la igualdad y al debido proceso, e imponen el deber al juez constitucional de revisar si se configuró el quebrantamiento de las garantías superiores de la parte actora.
De acuerdo con lo dicho, se evidencia una tensión o contradicción entre la racionalidad de la decisión y el núcleo esencial de las mencionadas garantías fundamentales de la señora Yolanda Sierra Nempeque, por lo que la cuestión trasciende un estudio de lo meramente legal. Debido a lo anterior, para esta Sala de Decisión resulta importante analizar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, se apartó de la aplicación del precedente sin fundamento alguno, frustrando injustificadamente Demandante: Yolanda Sierra Nempeque Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Rad: 11001-03-15-000-2025-07062-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la prestación social reclamada por la actora. 2.4.2.
Tutela contra tutela Se observa que no existe reparo alguno en relación con este juicio de procedibilidad, toda vez que no se trata de una tutela contra una decisión de la misma naturaleza, pues, la providencia judicial demandada fue proferida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con radicado 25269-33-31-001- 2023-00137-00 que promovió la parte accionante contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento de Cundinamarca. 2.4.3.
Subsidiariedad En consideración al requisito de subsidiariedad, este se encuentra satisfecho por tratarse de la sentencia del 7 de mayo de 2025 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en segunda instancia. Así mismo, se observa que lo pretendido vía amparo constitucional, no es susceptible de ser ventilado a través de otros mecanismos judiciales, por cuanto el fallo que se cuestiona no es susceptible de otro recurso ordinario, además que contra la misma no proceden los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia, comoquiera que las inconformidades señaladas por la parte actora, no se adecúan a las causales establecidas en los artículos 250 y 257 de la Ley 1437 de 2011. 2.4.4.
Inmediatez Es preciso señalar que esta colegiatura27 ha considerado como plazo prudencial el de seis (6) meses desde la ocurrencia del hecho generador – el cual es la ejecutoria de la providencia judicial cuestionada– que da lugar a la solicitud de protección y la presentación de esta, y cuando este es excesivo se declara su improcedencia. No obstante, se analiza en cada caso concreto si median razones suficientes que justifiquen el retardo, como para omitir su consideración y entrar al fondo del debate jurídico planteado.
En el caso objeto de estudio, se observa que la sentencia del 7 de mayo de 2025 proferida por la autoridad judicial accionada se notificó a las partes de forma personal a través de correo electrónico el 9 de mayo de 2025 y la presente acción fue promovida 27 Ver sentencias: de 18.04.13, Rad.11001-03-15-000-2012-01172-01, M.P: Susana Buitrago Valencia; 03.07.13, Rad.11001-03-15-000-2012-01891-01, 12.08.13, Rad.11001-03-15-000-2013-1435-00, M.P: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; 03.07.13, Rad. 11001-03-15-000-2013-00142-01, 12.09.13, Rad. 11001-03-15-000-2012-02203-01, M.P: Alberto Yepes Barreiro; 21.09.16, Rad. 11001-03-15-000-2016- 01549-01, M.P: Rocío Araújo Oñate; entre otras.
Demandante: Yolanda Sierra Nempeque Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Rad: 11001-03-15-000-2025-07062-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el 10 de noviembre de 202528, por lo que, sin ahondar en su ejecutoria, se tiene que el amparo fue promovido en un término razonable, ya que no se alcanzan a completar los 6 meses contemplados como plazo prudencial. 2.5.
Generalidades del defecto por desconocimiento del precedente La Sala precisa que el precedente es aquella regla creada por una alta corte para solucionar un determinado conflicto jurídico, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que aquella sea considerada como precedente. Igualmente, constituyen precedente las sentencias de constitucionalidad y las de unificación, expedidas tanto por la Corte Constitucional, como por el Consejo de Estado.
Asimismo, el Máximo Tribunal Constitucional ha definido al precedente judicial como: «[…] la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que, por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo29». El principio de coherencia también comporta el deber de respeto por los precedentes horizontales, es decir, las decisiones adoptadas por el mismo juez30.
Así, la Corte Constitucional ha indicado que: […] el respeto al precedente es una obligación de todas las autoridades judiciales, - sea este vertical u horizontal-, dada su fuerza vinculante y su inescindible relación con la protección de los derechos al debido proceso e igualdad31. Lo anterior, dado que el precedente constituye una herramienta de protección de la confianza legítima y la buena fe, en la medida en que el respeto por las decisiones anteriores obedece a la guarda del principio de igualdad, el cual resultaría transgredido sí frente a casos idénticos se brinda una respuesta disímil. 2.6.
Caso concreto Como se señaló la parte actora cuestiona la sentencia del 7 de mayo de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que revocó la providencia del 19 de noviembre de 2025 del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá dentro del medio de control nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado 25269-33-33-002-2023-00137-01y a través de la cual, se había accedido a las pretensiones. 28 la accionante contaba hasta el 9 de noviembre de 2025 para interponer la acción de tutela; no obstante, al coincidir dicha fecha con un día no hábil el término se prorrogó hasta el lunes 10 de noviembre de 2025, día hábil siguiente. 29 Corte Constitucional, M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo, Sentencia SU-354 de 25.05.17, Exp.
T-5.882.857. 30 Corte Constitucional, M.P. Diana Fajardo Rivera, Sentencia SU-380 de 03.11.21, Exp. T-8.147.130. 31 Corte Constitucional, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, Sentencia SU-113 de 08.11.18, Exp. T- 6.550.645. Demandante: Yolanda Sierra Nempeque Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Rad: 11001-03-15-000-2025-07062-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, comentó que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en su condición de órgano de cierre en materia administrativa laboral, ha consolidado un precedente pacífico y reiterado en torno al reconocimiento de la pensión de jubilación de los docentes, con inclusión de los períodos laborados bajo contratos de prestación de servicio, aun cuando durante dichos lapsos no se hubiesen efectuado cotizaciones al sistema de seguridad social.
Lo anterior, lo sustentó mediante diversas providencias dictadas por las Subsecciones A y B de la Sección Segunda de la Corporación32, acompasadas con la sentencia de unificación CESUJ-5 del 25 de agosto de 2016, en la que se desarrollaron aspectos relevantes que coadyuvaban a reforzar el criterio de la aplicación de los principios de primacía de la realidad sobre las formalidades, la prevalencia del derecho sustancial y la garantía del derecho de acceso a la pensión y a la seguridad social.
En ese contexto, la accionante manifestó no encontrar razonable la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada, en tanto no soportó sus argumentos en la jurisprudencia del órgano de cierre ni cumplió con la carga de transparencia exigida, para explicar las razones de su apartamiento del criterio reiterado. Así las cosas, con el propósito de ilustrar el asunto objeto de análisis, esta Sala de Decisión procederá a referirse a la línea jurisprudencial decantada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en relación con los docentes vinculados a través de contratos de prestación de servicios y el cómputo del tiempo para efectos del reconocimiento pensional.
Inicialmente, esta Corporación33 sostenía que los interregnos durante los cuales un docente había sido vinculado al Estado mediante contratos de prestación de servicios, no podían ser computados para efectos de acumular el tiempo requerido para acceder a la pensión de jubilación, en ausencia de una declaratoria previa sobre la existencia de una relación de carácter laboral.
No obstante, dicha postura fue modificada por medio de diversos pronunciamientos de la Sección Segunda, en los cuales se determinó la procedencia de computar el tiempo laborado por los docentes bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios para efectos del reconocimiento de prestaciones de carácter periódico. Este cambio de criterio tuvo como uno de sus fundamentos la sentencia C-555 de 1994, en la cual la Corte Constitucional precisó que la diferenciación entre los docentes vinculados formalmente a las plantas de personal y aquellos contratados bajo la modalidad de prestación de servicios, carecía de justificación constitucional, 32 Radicados: 50001-23-33-000-2018-00357-01; 63001-23-33-000-2018-00184-01; 25000-23-42-000- 2019-01673-01; 15001-23-33-000-2021-00637-01; 15001-23-33-000-2021-00407-01; 15001-23-33- 000-2021-00135-01; 27001-23-33-000-2021-00048-01 y, 66001-23-33-000-2022-00016-01. 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. Gabriel Valbuena Hernández, Sentencia 03.06.21, Rad. 50001-23-33-000-2018-00357-01.
Demandante: Yolanda Sierra Nempeque Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Rad: 11001-03-15-000-2025-07062-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la medida en que ambos grupos desempeñaban la misma actividad, siendo la ley y no el contrato la que determinaba el régimen aplicable y, que el menor costo de los contratos por servicios no podía servir de sustento para el desconocimiento de los derechos laborales irrenunciables34.
Asimismo, dicha postura se apoyó en los parámetros fijados en la sentencia de unificación jurisprudencial del 25 de agosto de 201635, conforme a la cual la vinculación de docentes bajo la modalidad de prestación de servicios no desvirtuaba el carácter personal de su labor, ni resultaba ajena al elemento de subordinación inherente al servicio público de educación, pues en estas, se encontraban igualmente configurados los elementos del contrato laboral36.
A partir de dichas referencias, se entendió que el ejercicio de la función docente mediante la vinculación de contratos por prestación de servicios, en aplicación de los principios de la primacía de la realidad sobre las formalidades, favorabilidad y pro homine, permitía el cómputo del tiempo laborado para efectos pensionales, por cuanto la falta de vinculación como empleados públicos obedeció al incumplimiento de un deber legal por parte del Estado, circunstancia que no podía traducirse en la afectación de sus derechos laborales37.
De igual forma, se ha decantado que la lógica aplicada en los asuntos anteriormente referidos resulta extensiva a los aportes al Sistema de Seguridad Social, pues aun cuando el docente no hubiese efectuado las cotizaciones correspondientes, ya fuere por omisión de la entidad contratante o del propio contratista, tal circunstancia no constituía impedimento para el reconocimiento del tiempo computable para la pensión de jubilación38.
Incluso, sobre este punto, la Sección Segunda del Consejo de Estado39 ha precisado que corresponde a los fondos de pensiones adelantar las gestiones pertinentes ante las entidades territoriales contratantes, con el fin de establecer las responsabilidades a que haya lugar, garantizar la financiación del derecho pensional y subsanar las omisiones en el pago de las cotizaciones, habida cuenta que los períodos en los cuales el docente hubiese laborado en el sector público a través de contratos de prestación de servicios, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar, Sentencia 12.09.24, Rad. 15001-23-33-000-2021-00407-01 y 27001-23-33-000-2021-00048-01. 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Sentencia 25.08.16, Rad. 23001-23-33-000-2013-00260-01. 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. William Hernández Gómez, Sentencia 07.04.22, Rad. 63001-23-33-000-2018-00184-01. 37 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. Luis Eduardo Mesa Nieves, Sentencia 30.01.25, Rad. 66001-23-33-000-2022-00016-01. 38 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera, Sentencia 04.07.24, Rad. 15001-23-33-000-2021-00637-01. 39 Consejo de Estado: Sección Segunda, Subsección B, M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar, Sentencia 19.09.24, Rad. 15001-23-33-000-2021-00135-01.
Sección Segunda, Subsección A, M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Sentencia 3.06.21, Rad 5001-23-33-000-2018-00357-01, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia 30.01.2025, M.P. Luis Eduardo Mesa Nieves Demandante: Yolanda Sierra Nempeque Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Rad: 11001-03-15-000-2025-07062-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resultan válidos para acreditar el tiempo de servicio exigido para la adquisición del derecho a la pensión de jubilación. Así las cosas, una vez advertida la línea jurisprudencial pacífica sostenida por la Sección Segunda de esta Corporación, construida por demás, con la inclusión de las sentencias traídas por la parte actora como desconocidas por la autoridad judicial accionada, referentes a que el tiempo de vinculación del docente mediante contratos de prestación de servicios debe ser tenido en cuenta para efectos del régimen pensional, incluso cuando durante dichos periodos no se hayan efectuado las cotizaciones al sistema, procede esta Sala a analizar el contenido del fallo del 7 de mayo de 2025 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. Tras examinar las pruebas obrantes en el expediente, la autoridad judicial accionada sostuvo que no era posible tener en cuenta los periodos de vinculación mediante órdenes de prestación de servicios, por cuanto «[…] previamente se debía constituir la existencia de una relación laboral durante los años predicados bajo prestación de servicio, y de otro lado, acreditarse los aportes realizado bajo dicha vinculación».
Asimismo, expresó que al plenario únicamente se allegaron los contratos suscritos entre las partes —algunos de ellos con reportes de certificado de disponibilidad presupuestal— con el fin de establecer los lapsos temporales de ejecución. Sin embargo, no se aportó material probatorio que brindara certeza sobre la forma, el modo y el lugar en que se desarrolló la labor docente; y en consecuencia de ello no existían razones fácticas que permitieran tener por acreditados los elementos que caracterizan una verdadera relación laboral, así como que, no había circunstancias que posibilitaran concluir que las obligaciones contractuales se llevaron a cabo bajo parámetros de igualdad con el personal que mantiene o tuvo una vinculación legal y reglamentaria.
Con fundamento en ello, determinó que no era posible el cómputo de tiempos para analizar la pensión bajo el régimen que alegaba la accionante. Adicionalmente, reiteró que, si bien se allegó un reporte de semanas cotizadas expedido por Colpensiones, en este únicamente se registran cotizaciones hasta el año 1998. Esta circunstancia que impedía tener certeza sobre los aportes efectuados al Sistema General de Pensiones por parte de la entonces contratista, aspecto que en su consideración resultaba relevante para el financiamiento de la prestación pensional y sin el cual no resulta viable el reconocimiento solicitado.
Adujo que la anterior conclusión se sustentaba en el panorama jurisprudencial acogida por dicha Subsección, por cuanto, en la sentencia del 27 de junio de 2023 dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el expediente 05001-23-33-000-2019-00691-01 (4615-2022), se analizó el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación de docente, teniendo en cuenta periodos prestados Demandante: Yolanda Sierra Nempeque Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Rad: 11001-03-15-000-2025-07062-01 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mediante vinculación contractual y sobre los cuales se haya realizado la respectiva cotización. Finalmente indicó, que si aun en gracia de discusión, se considerara la pensión por aportes prevista en la Ley 71 de 1988, creada para permitir la acumulación de tiempos del sector público y cotizaciones del sector privado, la misma no podría ser beneficiaria del régimen de transición dado que «para el 1.º de abril de 1994 la demandante tenía 28 años y no acreditaba más de 750 semanas cotizadas».
En consecuencia, no se avizora que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, hubiese adoptado la resolutiva del caso en armonía con la jurisprudencia vigente de la Sección Segunda de esta Corporación, puesto que la exigencia de acreditar la realización de aportes al sistema durante la vinculación por OPS, o de contar con una declaración judicial previa de la existencia de la relación laboral, eran criterios utilizados antes por las autoridades judiciales, sin embargo, actualmente desconoce los derechos fundamentales de la parte actora y desnaturaliza la postura pacífica previamente expuesta.
Adicionalmente, esta Sala de Decisión considera que el cuerpo colegiado accionado se apartó injustificadamente del precedente jurisprudencial, sin ofrecer una carga argumentativa suficiente, clara y razonable que explicara las razones de dicho distanciamiento, circunstancia que comporta un desconocimiento del principio de seguridad jurídica.
Incluso, de la revisión de la jurisprudencia acerca del tema en cuestión, se observa la acción de tutela resuelta el 30 de octubre de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A40 en la que condensó la postura reiterada y fue enfático en señalar la existencia de una línea consolidada, como se evidencia a continuación: 33.
Sin embargo, para la Sala esta decisión desconoce abiertamente la jurisprudencia pacífica de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cual ha señalado de forma reiterada que el tiempo de vinculación del docente mediante contratos de prestación de servicios debe ser tenido en cuenta para efectos del régimen pensional, incluso cuando durante dichos periodos no se hayan efectuado cotizaciones al sistema por parte de la entidad contratante o del propio contratista. 34.
Ciertamente, el máximo tribunal de lo contencioso administrativo ha sostenido que la falta de aportes no constituye un impedimento para el cómputo de esos tiempos, y que es deber de los fondos de pensiones adelantar las gestiones correspondientes ante las entidades territoriales contratantes con el fin de establecer responsabilidades, garantizar la financiación del derecho pensional y corregir las omisiones en el pago de las cotizaciones. 40 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. Juan Camilo Morales Trujillo, Sentencia 30.10.25, Rad. 11001-03-15-000-2025-05937-00.
Demandante: Yolanda Sierra Nempeque Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Rad: 11001-03-15-000-2025-07062-01 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35. Lo anterior por cuanto los períodos en que hubiese laborado la docente en el sector público a través de contratos de prestación de servicios, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, son válidos para acreditar el tiempo de servicio que se exige para adquirir el derecho a una pensión de jubilación. 36.
Así, las Subsecciones de la Sección Segunda, en múltiples sentencias, han señalado que la posibilidad de contabilizar los períodos en que el demandante fungió como docente contratista no puede estar supeditada a demostrar la realización de aportes con destino al sistema de pensiones durante dicho tiempo, ya que para ese momento no existía norma jurídica que estableciera la obligación de efectuar tales cotizaciones en el caso de los contratistas por prestación de servicios, pues esta se introdujo en el ordenamiento jurídico colombiano en el año 2003, con la Ley 797. 37.
En este sentido, si bien no existe una sentencia de unificación que trate de forma específica este punto, lo cierto es que sí hay una línea jurisprudencial consolidada y pacífica al interior del Consejo de Estado, que le reconoce fuerza vinculante en virtud de los principios constitucionales de seguridad jurídica e igualdad. En ese contexto, la providencia cuestionada incurre en un claro desconocimiento del precedente, en la medida en que impuso exigencias expresamente descartadas por el órgano de cierre en la materia.
Por consiguiente, se revocará parcialmente la sentencia del 4 de diciembre de 2025 proferida por la Sección Primera de esta Corporación, para en su lugar, amparar los derechos fundamentales de la señora Yolanda Sierra Nempeque al debido proceso y de acceso a la administración de justicia y, se dejará sin efectos la sentencia del 7 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, para que adopte una nueva decisión en la que observe y aplique el precedente consolidado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en relación al objeto de controversia.
III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR PARCIALMENTE la sentencia del 4 de diciembre de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera que declaró la improcedencia de la acción constitucional por no superarse el requisito general de relevancia constitucional, para en su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales de la señora Yolanda Sierra Nempeque al debido proceso y de acceso a la administración de justicia por haber incurrido en el desconocimiento del precedente analizado.
Demandante: Yolanda Sierra Nempeque Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Rad: 11001-03-15-000-2025-07062-01 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: DEJAR sin efectos la sentencia del 7 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en consecuencia, ORDENAR que dicte una nueva decisión en aplicación del precedente explicando previamente referente a los tiempos servidos a la docencia mediante contratos de prestación de servicios para efectos del reconocimiento pensional, en un término de veinte (20) días contados a partir de la notificación de la presente providencia.
TERCERO: CONFIRMAR la improcedencia de la acción constitucional por falta de relevancia constitucional solo respecto del defecto fáctico alegado.
CUARTO: NOTIFICAR a las partes y terceros con interés, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
QUINTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.