Radicado: 25000-23-37-000-2017-00830-01 (844) Demandante: Beneficencia de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D. C., cinco (05) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2017-00830-01 (844) Demandante BENEFICENCIA DE ANTIOQUIA Demandado UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP Y OTROS Temas Apelación. Auto que decide excepción mixta de falta de legitimación en la causa por pasiva.

AUTO INTERLOCUTORIO El despacho decide los recursos de apelación interpuestos por el Ministerio de Trabajo (como representante del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional -FOPEP-) y el Ministerio de Salud y Protección Social, contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, en la audiencia inicial celebrada el 26 de septiembre de 20191, en cuanto que negó las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva que fueron propuestas por dichas entidades2.

ANTECEDENTES Hechos relevantes Beneficencia de Antioquia (hoy Lotería de Medellín) presentó la demanda de la referencia, en la que pretende la nulidad de la Resolución Nro. 2266 del 14 de diciembre de 2012, expedida por el liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación (en adelante CAJANAL), mediante la cual negó las reclamaciones presentadas por concepto del recobro de cuotas partes pensionales.

De igual modo, la actora también pretende la nulidad de la Resolución Nro. 3361 del 20 de marzo de 2013, que declara la compensación de obligaciones recíprocas de cuotas partes pensionales con Beneficencia de Antioquia, y de la Resolución Nro. 3850 del 17 de abril del mismo año, que decide el recurso de reposición presentado contra la anterior decisión. La demanda identifica como demandados a CAJANAL, al Ministerio del Trabajo (FOPEP), a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Sociedad Fiduciaria Filial del Banco Agrario de Colombia (en adelante Fiduagraria) y al Ministerio de Salud y Protección Social. 1 El proceso fue remitido a este despacho por competencia el 27 de julio de 2023.

Samai, índice 30 y 31. 2 Samai, índice 33. PDF. ED_C04_01 OTROS-CUADERNO 04 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 33. Página 135 a 156. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00830-01 (844) Demandante: Beneficencia de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Excepciones propuestas por las recurrentes Para el presente análisis, interesa precisar las excepciones aquí discutidas que fueron propuestas por el Ministerio de Trabajo (FOPEP) y el Ministerio de la Salud y de la Protección Social, en las respectivas contestaciones de la demanda.

El Ministerio del Trabajo (FOPEP) propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, bajo el argumento de que dicha entidad y el FOPEP no intervinieron en la expedición de los actos de reconocimiento pensional, ni en los que determinaron las cuotas partes pensionales, ni en el que ordenó la compensación de las obligaciones.

Agregó que, los artículos 130 de la Ley 100 de 1993 y, 1 y 2 del Decreto 1222 de 2013, le imponen la obligación de pagar las cuotas partes pensionales, pero dicha competencia no se extiende al reconocimiento del derecho ni a los desacuerdos jurídicos originados en esa decisión. El Ministerio de la Salud y de la Protección Social propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, alegando que, si bien asume la representación judicial de los procesos en curso, ello no supone una subrogación en las obligaciones a cargo de CAJANAL, por lo que no tiene legitimidad para actuar en el proceso de la referencia. Sumado a lo anterior, indicó que no expidió los actos acusados.

Providencia impugnada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, en la audiencia inicial celebrada el 26 de septiembre de 2019, declaró probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva con relación al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y Fiduagraria. De otro lado, tuvo por no probadas las excepciones de caducidad, de falta de competencia, de indebido agotamiento de la vía gubernativa y de inexistencia de la persona demandada.

Y dispuso que la excepción de prescripción, por ser de mérito, se decidirá en la sentencia. Decisiones que no fueron objeto de recurso. Además, el a quo declaró no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva que fueron propuestas por el Ministerio de Trabajo (FOPEP) y el Ministerio de Salud y Protección Social; decisión que es objeto de los recursos de apelación aquí analizados.

Frente al Ministerio del Trabajo, el Tribunal sostuvo que el FOPEP fue creado por el artículo 130 de la Ley 100 de 1993 para sustituir a CAJANAL y, conforme con los artículos 1 y 2 del Decreto 1222 de 2013, mantuvo la obligación de pagar las cuotas partes pensionales a su cargo. Luego, indicó que los actos acusados están relacionados con el reconocimiento y pago a favor de Beneficencia Antioquia de las cuotas partes pensionales que fueron reclamadas ante CAJANAL, por lo que existe una relación procesal entre la demandante y el FOPEP, que a su vez es representado por el Ministerio de Trabajo.

En cuanto al Ministerio de Salud y de la Protección Social, manifestó que es el sucesor procesal del Patrimonio Autónomo Cuotas Partes Pensionales, por lo que está legitimado para actuar en el proceso como demandada. Indicó que el artículo 1 del Decreto 1222 de 2013 expuso que se debía constituir un Radicado: 25000-23-37-000-2017-00830-01 (844) Demandante: Beneficencia de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 patrimonio autónomo para la liquidación de CAJANAL, el cual administrara las cuotas partes pensionales que hubieran quedado a su cargo o que hayan sido reconocidas antes del 8 de noviembre de 2011.

Además, estableció que, al cierre del proceso liquidatario, la facultad para continuar con los procesos de cobro coactivo por este concepto sería del Ministerio de Salud y Protección Social, salvo aquellos a cargo de la UGPP. Así las cosas, determinó que dicha entidad, como sucesora procesal de Fiduagraria, está llamada a defender la legalidad de los actos acusados que rechazaron el reconocimiento de las cuotas partes pensionales.

Recursos de apelación El Ministerio del Trabajo (FOPEP) sustentó su recurso en la audiencia, señalando que la demanda pretende la nulidad de actos administrativos expedidos por CAJANAL y, a título de restablecimiento del derecho, el reconocimiento y pago de cuotas partes pensionales frente a 5 pensionados. Luego, expuso que fue llamada al proceso como un posible sucesor procesal de la entidad que expidió los actos acusados.

Sin embargo, destacó que el Ministerio no profirió los actos acusados y que, si bien se le impuso al FOPEP la obligación de pagar, no tiene ninguna facultad relacionada con el reconocimiento de derechos. Afirmó que el Decreto Ley 4108 de 2011, que dio lugar a la creación del Ministerio de Trabajo, en su estructura funcional solo se previó la fijación de políticas en materia de pensiones, seguridad social y riesgos laborales.

Pero no asignó ninguna responsabilidad con relación a la definición de derechos pensionales ni de reconocer o recobrar cuotas partes pensionales. Manifestó que, en la práctica, las entidades que sustituyeron a CAJANAL son las que están legitimadas para decidir los derechos frente a los derechos pensionales y las cuotas partes pensionales.

Una vez se defina la situación, sea mediante acto administrativo o sentencia judicial, es que procede el pago de FOPEP. Indicó que la naturaleza jurídica del FOPEP es una cuenta especial, adscrita el Ministerio de Trabajo, sin personería jurídica, y cuyos recursos se administran bajo encargo fiduciario, según el artículo 130 de la Ley 100 de 1993.

Resaltó que, al no tener personería jurídica, no puede ejercer derechos, pues solo es un depositario de dinero girado por la Nación para cumplir con obligaciones pensionales, siempre y cuando haya reconocimientos previos. El Ministerio de Salud y Protección Social afirmó que no está llamada a responder por lo pretendido, pues no existe norma que le obligue a hacerse responsable de los actos administrativos expedidos por una entidad liquidada, como es CAJANAL.

Señaló que el Ministerio asumió la representación judicial de CAJANAL, pero no se subrogó en las obligaciones derivadas del funcionamiento de dicha entidad, o lo que hizo su agente liquidador. Manifestó que en la oposición a la demanda se hizo énfasis en que, durante el proceso de liquidación, la demandante tuvo la oportunidad para debatir los actos proferidos por el agente liquidador y, pese a ello, omitió pronunciarse en la oportunidad debida.

Radicado: 25000-23-37-000-2017-00830-01 (844) Demandante: Beneficencia de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Finalmente, reiteró que los actos acusados no fueron proferidos por el Ministerio ni tuvo conocimiento previo de su contenido para ejercer su derecho de defensa, atendiendo la división de competencias entre las entidades que fueron vinculadas al proceso de la referencia. Traslado de los recursos Beneficencia de Antioquia y las otras entidades demandadas manifestaron que no realizarían ningún pronunciamiento sobre las apelaciones.

El Ministerio Público manifestó que CAJANAL no solo reconocía, sino que pagaba, y que a causa de su liquidación, para proteger los derechos de los afiliados, la ley definió qué entidades debían reconocer y pagar. Entonces, vale la pena mantener la vinculación de las entidades recurrentes para que exista un pronunciamiento de fondo en la sentencia, pues en este momento no es clara su falta de legitimación en la causa por pasiva.

CONSIDERACIONES Corresponde al despacho determinar si está probada la excepción mixta de falta de legitimación en la causa por pasiva que fue formulada por el Ministerio del Trabajo (FOPEP) y el Ministerio de Salud y Protección Social. 1. Sobre la procedencia de los recursos y la competencia para decidirlos Se pone de presente que los recursos de apelación fueron interpuestos antes de la reforma de la Ley 2080 de 2021.

En consecuencia, son procedentes según lo previsto en el numeral 6 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, en su versión original3. De otro lado, conforme a la redacción entonces vigente del artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la decisión sobre esta apelación es de ponente, pues la providencia recurrida no pertenece a aquellas enunciadas en los numerales 1 a 4 del artículo 243 ibidem4. 2.

Sobre la legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Trabajo (FOPEP) Según esta entidad, la excepción propuesta está probada porque los artículos 130 de la Ley 100 de 1993 y, 1 y 2 del Decreto 1222 de 2013, únicamente le imponen obligaciones de pago de cuotas partes pensionales, pero no le asignan funciones relacionadas con su reconocimiento, tal como se pretende por la actora.

Sumado a 3 CPACA. Artículo 180. Audiencia Inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: ( ) 6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.

( ) El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso. 4 Los citados numerales se referían a: 1. El que rechace la demanda; 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite; 3. El que ponga fin al proceso; 4.

El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00830-01 (844) Demandante: Beneficencia de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 esto, señaló que no intervino en la expedición de los actos administrativos acusados, por lo que carece de legitimación para defender su legalidad.

Para resolver, se pone de presente que el artículo 130 de la Ley 100 de 1993 creó el FOPEP como una cuenta de la Nación, adscrita al Ministerio de Trabajo, con el fin de sustituir a CAJANAL «en lo relacionado con el pago de las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes, y a las demás cajas de previsión o fondos insolventes del sector público del orden nacional, que el Gobierno determine y para los mismos efectos».

En concordancia, el artículo 1 del Decreto 1222 de 2013 estableció que «El pago de las cuotas partes pensionales a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal EICE) en liquidación, se efectuará a través del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP), en consideración a que el liquidador, mediante Resoluciones números 2266 del 14 de diciembre de 2012 y 2503 del 7 de febrero de 2013, las excluyó de la masa de liquidación».

Por su parte, el artículo 2 ibidem previó que la UGPP continuará realizando el reconocimiento y trámite de las cuotas partes pensionales por cobrar y por pagar derivadas de las peticiones presentadas a partir del 8 de noviembre de 2011, cuyo pago también sería realizado a través del FOPEP. Teniendo en cuenta lo anterior, el despacho advierte que la pretensión tercera de la demanda formuló lo siguiente: «TERCERA: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones se RESTABLEZCA EL DERECHO de la demandante, BENEFICENCIA DE ANTIOQUIA, Empresa Industrial y Comercial del Orden Departamental, declarando que no existe causa alguna para rechazar los montos reclamados por concepto de cuotas partes pensionales, por carecer de fundamento jurídico y ordenando al ente demandado LA CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN y las demás entidades demandadas, cancelar todos los dineros cobrados oportunamente y conforme a la legislación aplicable de las cuotas partes pensionales mediante la reclamación radicada con el No. 1957-2369-8448-17402, por valor (…)»5 (Subraya el despacho).

Como se observa, la demandante pretende el pago de cuotas partes pensionales que, a su juicio, debieron ser pagadas por CAJANAL. Y, conforme con las normas expuestas, el llamado a realizar dicho pago es el Ministerio de Trabajo (FOPEP). En consecuencia, dicha entidad está legitimada en la causa por pasiva, en la medida que es la encargada de ejecutar el restablecimiento del derecho pretendido, en caso de que prospere la demanda.

En todo caso, como lo ha expuesto esta Sección «será el análisis de fondo que se efectuará en la sentencia, el que determinará, en el evento de que prosperen las pretensiones, quién sería la llamada a cumplir la condena solicitada por el demandante»6. De esta forma, la vinculación del Ministerio de Trabajo (FOPEP) es necesaria para garantizar el debido proceso de la entidad, aun cuando ella no haya expedido los actos acusados y que el Decreto Ley 4108 de 2011 (por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Trabajo) no prevea alguna competencia relacionada con el objeto del litigio, en la medida que la responsabilidad de pagar las cuotas partes pensionales le fue asignada en las normativas anteriormente señaladas.

Por lo expuesto, no prospera este recurso de apelación. 5 Samai, índice 33, PDF del cuaderno 1, páginas 43 a 44. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, exp. 23562, auto del 27 de septiembre de 2018, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00830-01 (844) Demandante: Beneficencia de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 3.

Sobre la legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Salud y Protección Social. De acuerdo con la apelación de esta entidad, la excepción planteada está demostrada debido a que no existe alguna disposición que le imponga la subrogación de las obligaciones a cargo de CAJANAL con relación al reconocimiento de derechos pensionales o cuotas partes pensionales.

Entonces, comoquiera que no intervino en la expedición de los actos acusados, no debe defender su legalidad. Con relación a lo expuesto, el artículo 1 del Decreto 1222 de 2013 dispuso que se constituirá un patrimonio autónomo para la administración de las cuotas partes pensionales que hayan quedado a cargo de CAJANAL o que hubieren sido reconocidas a su favor, con relación a las peticiones presentadas antes del 8 de noviembre de 2011.

Y precisó que, «para lo anterior, se entregará al Patrimonio Autónomo la información y documentación requerida y al Ministerio de Salud y Protección Social, copia de dicha información». De igual forma, la norma referida indicó que, al cierre de la liquidación de CAJANAL, «la facultad para continuar con los procesos de jurisdicción coactiva por concepto de cuotas partes pensionales por cobrar que venían siendo adelantados por dicha entidad, recaerá en el Ministerio de Salud y Protección Social, quien asumirá la posición de Fideicomitente dentro del Patrimonio Autónomo de que trata este artículo».

(Subraya el despacho). Ahora bien, en los hechos de la demanda, la actora informa que algunas de las cuotas partes pensionales objeto del debate fueron reconocidas por CAJANAL antes del 8 de noviembre de 2011. Por ejemplo, se observa el siguiente hecho: «3.5. Que la Caja Nacional de Previsión CAJANAL mediante resolución No. 4060 del 23 de septiembre de 1976, aceptó la cuota parte respectiva consultada previamente por la Beneficencia de Antioquia.

Manifestando además que el referido pago comenzara (sic) a partir del 01 de julio de 1975»7. Como se observa, el debate gira en torno a cuotas partes pensionales que, prima facie, están a cargo del patrimonio autónomo del cual es fideicomitente el Ministerio de Salud y Protección Social. Entonces, tal como se enunció frente al Ministerio de Trabajo (FOPEP), su vinculación es necesaria para garantizar el derecho al debido proceso, aunque será en la sentencia donde se determine con precisión cuál es la entidad encargada de cumplir con la eventual condena que sea impuesta.

Finalmente, el despacho no analizará los argumentos expuestos en la apelación con relación a la omisión de la actora de controvertir los actos acusados frente al liquidador de CAJANAL y la imposibilidad del Ministerio de ejercer su derecho de defensa. Esto es así porque no tienen relación alguna con la legitimación en la causa por pasiva, esto es, con la aptitud jurídica de dicha entidad para controvertir las pretensiones formuladas en la demanda.

Así mismo, se observa que estos argumentos no impedirían la expedición de una sentencia de mérito que de fin al litigio. Por lo expuesto, este recurso tampoco prospera. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, 7 Samai, índice 33, PDF del cuaderno 1, página 37. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00830-01 (844) Demandante: Beneficencia de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 RESUELVE 1.

Confirmar el auto de primera instancia proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, en la audiencia inicial celebrada el 26 de septiembre de 2019. 2. Reconocer personería al abogado Juan Carlos Velandia Galeano como apoderado de la parte demandante, de conformidad con el poder allegado al proceso (SAMAI, índice 17). 3.

Reconocer personería a la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón como apoderada de la UGPP, de conformidad con el poder allegado al proceso (SAMAI, índice 26). Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO