Radicación: 11001-03-15-000-2025-02261-01 Demandante: Blanca Eugenia Díaz Castañeda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., primero (1º) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-02261-01 Demandante: BLANCA EUGENIA DÍAZ CASTAÑEDA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – No procede estudio de fondo porque no se reúnen los requisitos generales de procedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Se pretende utilizar la tutela como instancia adicional del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho; además, la controversia tiene una naturaleza estrictamente legal y económica.
La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia proferida el 29 de mayo de 2025 por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo, por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. I. A N T E C E D E N T E S A. Pretensiones, hechos y argumentos de la tutela 1.
El 21 de abril de 20251, la señora Blanca Eugenia Díaz Castañeda, mediante apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, con ocasión de la sentencia proferida el 24 de octubre de 2024, mediante la cual se revocó la 1 Se advierte que, el 21 de julio de 2025, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-02261-01 Demandante: Blanca Eugenia Díaz Castañeda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 providencia del 24 de noviembre de 2023, emitida por el Juzgado Quinto Administrativo de Pereira, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 66001-33-33-005-2022-00223-01 (transcripción textual): Déjese sin efectos y valor la sentencia del 24 de octubre de 2024, dictada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión, Magistrado Ponente Juan Carlos Hincapié Mejía, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la señora BLANCA EUGENIA DÍAZ CASTAÑEDA contra la NACION – MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, radicado con el No. 66001-33-33-005-2022 00223-01 (J-0274-2024).
Se profiera una nueva decisión en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora BLANCA EUGENIA DÍAZ CASTAÑEDA en contra del FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, radicado con el No. 66001-33-33-005-2022 00223-01 (J-0274-2024), en la que tenga en cuenta las consideraciones hechas en la presente acción de tutela. 2.
La señora Blanca Eugenia Díaz Castañeda manifestó que, el 25 de febrero de 2020, solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio2, por ser «docente oficial de la gobernación de Risaralda». 3. Mediante Resolución 0105 del 27 de febrero de 2020, la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda, en representación del Fomag, le reconoció a la demandante una suma equivalente de $165.586.673, por concepto de cesantías definitivas, la cual fue aclarada en la Resolución 0344 del 11 de agosto de 2020. 4.
Las cesantías reconocidas por la referida resolución fueron canceladas el 5 de noviembre siguiente. 5. Dado el plazo transcurrido entre la fecha de la solicitud del reconocimiento y el pago efectivo de la misma, la actora consideró que se incurrió en mora, razón por la cual, el 16 de marzo de 2022, solicitó ante el Fomag el reconocimiento de la sanción moratoria por pago tardío, petición que no fue contestada. 2 En adelante, Fomag.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-02261-01 Demandante: Blanca Eugenia Díaz Castañeda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 6. La señora Díaz Castañeda ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el anterior acto administrativo ficto o presunto negativo configurado el 16 de junio de 2022, proceso del cual conoció en primera instancia el Juzgado Quinto Administrativo de Pereira, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 7.
Apelada la decisión por el Ministerio de Educación Nacional y el Fomag, en sentencia del 24 de octubre de 2024, el Tribunal Administrativo de Risaralda la revocó y, en su lugar, negó las súplicas de la demanda. 8. En criterio de la señora Díaz Castañeda, la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente, porque se alejó de las reglas previstas en la sentencia de unificación CE-SUJ-SII- 012-2018 del 18 de julio de 2018 (rad. 73001-23-33-000-2014-00580-01) y en el artículo 324 de la Ley 2294 de 20233. 9.
Resaltó que, a pesar de que allí se estableció que la responsabilidad de los pagos retrasados era atribuible únicamente al Fomag y que, por ende, no era necesaria la vinculación de los «entes territoriales», el Tribunal accionado lo pasó por alto, sin ningún rigor probatorio, pues no analizó la «fecha de radicación de la solicitud de las cesantías y la exigibilidad de la sanción moratoria, amén de analizar 3 ARTICULO 324.
Modifíquese el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el cual quedará así:
ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. ( )
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2022, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención. Radicación: 11001-03-15-000-2025-02261-01 Demandante: Blanca Eugenia Díaz Castañeda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 si hubo o no demora en la expedición del acto administrativo» y, por ende, equivocadamente aplicó las disposiciones fijadas en la Ley 1955 de 2019 B. Trámite impartido e intervenciones 10.
Mediante auto del 25 de abril de 2025, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Risaralda, como parte demandada. Como terceros con interés, se vinculó al Juzgado Quinto Administrativo de Pereira, al ministro de Educación Nacional, y al representante legal —o quien haga sus veces— de la Fiduprevisora S.A., en calidad de administradora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag). 11.
El Tribunal accionado pidió que se declarara improcedente la solicitud de amparo, porque la accionante pretende convertir este valioso mecanismo constitucional en una tercera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 66001-33-33-005-2022-00223-00. 12. El Ministerio de Educación Nacional solicitó que se desvinculara del presente proceso. 13.
Pese a ser debidamente notificados, los demás sujetos procesales no presentaron informe alguno. 14. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado tampoco intervino en esta oportunidad. C. Fallo impugnado 15. En sentencia del 29 de mayo de 2025, la Sección Primera del Consejo de Estado denegó la referida solicitud de desvinculación y declaró improcedente la presente solicitud de amparo, por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, bajo el argumento de que la parte accionante pretende reabrir una controversia que ya fue zanjada por el juez natural.
Que, de hecho, esta Corporación ha fallado múltiples asuntos relacionados con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria ocasionada por el retardo en la consignación de las Radicación: 11001-03-15-000-2025-02261-01 Demandante: Blanca Eugenia Díaz Castañeda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 cesantías, en los que ha decidido que no se cumple con el requisito general de relevancia constitucional, porque la discusión versa en un asunto meramente económico.
Para ello, entre otras citó la sentencia del 15 de julio de 2021, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado (rad. 11001-03-15-000-2021-01425- 01). D. Impugnación 16. La parte accionante reiteró los fundamentos de la solicitud de amparo, al considerar que la tutela no pretende reabrir el proceso ordinario, sino que busca advertir que el Tribunal desconoció las reglas previstas en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 y en múltiples fallos dictados por esta Corporación, entre ellos, citó la sentencia del 25 de enero de 2024, dictada por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación (rad. 17001-23-33-000- 2021-00300-01).
II. C O N S I D E R A C I O N E S E. Competencia 17. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de tutela de segunda instancia, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en armonía con los artículos 13, 17 y 25 del Acuerdo 080 de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado).
F. Problema Jurídico 18. Lo primero que la Sala deberá examinar es si está acreditado o no el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional. Solo en el evento de que se reúna esta exigencia y todos los demás requisitos generales, se analizará si la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos endilgados y, por ende, vulneró los derechos fundamentales invocados por la señora Blanca Eugenia Díaz Castañeda.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-02261-01 Demandante: Blanca Eugenia Díaz Castañeda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 E. Análisis de la Sala Incumplimiento del requisito general de relevancia constitucional en el caso concreto 19. De entrada, tal como lo advirtió el a quo, la Sala observa que la presente solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, por las siguientes razones: 20.
Se pretende convertir este valioso mecanismo de protección de los derechos fundamentales en una instancia adicional del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 21. En efecto, mediante providencia del 24 de noviembre de 2023, el Juzgado Quinto Administrativo de Pereira accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: 22.
En primer lugar, adujo que, el 25 de febrero de 2020, la señora Díaz Castañeda solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías definitivas, la cual fue otorgada a través de la Resolución 0105 del 27 de febrero de 2020, notificada el 1° de junio del mismo año, es decir, «que se notificó por fuera del término». 23. Indicó que el pago de las cesantías ocurrió el 5 de noviembre de 2020, esto es, después de los 45 días hábiles establecidos en la norma contada a partir de que dicho acto administrativo haya quedado en firme, por lo que el Fomag incurrió en mora en el pago de las cesantías definitivas a favor de la señora Díaz Castañeda, pues se le debía reconocer y pagar la sanción moratoria fijada en el artículo 5 de la Ley 1071 de 20064, entre el 10 de junio de 2020 y el 4 de noviembre de 2020.
Concluyó que: [E]n relación con la pretensión de actualización de las sumas adeudadas, señaló que se dará aplicación a lo dispuesto en la sentencia de unificación. En tal sentido, dispuso el reajuste de la condena en los términos del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente en que cesó la 4 Artículo 5. Mora en el pago.
La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-02261-01 Demandante: Blanca Eugenia Díaz Castañeda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 causación de la sanción moratoria, esto es, el 6 de noviembre de 2020, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia. 24. Los argumentos de la alzada presentados por el Fomag fueron analizados y resueltos en sentencia del 24 de octubre de 2024, en la que el Tribunal Administrativo del Risaralda revocó la decisión apelada y, en su lugar, negó las súplicas de la demanda.
Para tal efecto, se ocupó de analizar el marco general normativo y jurisprudencial de la sanción moratoria y lo probado en el referido proceso ordinario, en especial, las fechas de la solicitud de la cesantía y del acto administrativo de reconocimiento y pago de la cesantía, la cual le permitió concluir lo siguiente: 25. En primer lugar, el Tribunal indicó que la parte accionante solicitó las cesantías, el 25 de febrero de 2020, por lo que la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda, inicialmente, profirió la Resolución 0105 del 27 de febrero de 2020; sin embargo, luego, se expidió la Resolución 0344 del 11 de agosto de 2020, mediante la cual se aclaró el primer acto administrativo de reconocimiento y pago de la cesantía, debido a un error en la liquidación realizada. 26.
Precisó que, conforme a su propio precedente, ha sostenido que «no basta con que el ente territorial expida un primer acto en término y con ello se argumente el cumplimiento de la norma, sino que esta emisión debe ser realizada de manera correcta y debe ser notificada a tiempo», razón por la cual la responsabilidad por la mora en el reconocimiento y pago de las cesantías no podía ser atribuida al Fomag. 27.
En ese sentido, explicó que fue el ente territorial el que incurrió en mora, pues se retrasó en proferir el acto administrativo definitivo que liquidó las referidas cesantías. Agregó que se demostró que la solicitud en mención fue presentada el 25 de febrero de 2020, mientras que la Resolución 0344 del 11 de agosto de 2020 —acto administrativo que consideró definitivo— se profirió por fuera del plazo de 15 días previsto en el artículo 4 de la Ley 1071 de 20065. 28.
Explicó que la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018, la Sección Segunda del Consejo de Estado fijó las siguientes reglas: 5 Artículo 4°. Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-02261-01 Demandante: Blanca Eugenia Díaz Castañeda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 […] la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/200618), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 201119) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 5120], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006. 29.
A partir del anterior análisis, determinó: [D]e acuerdo con la fecha en que se radicó la solicitud de retiro de cesantías parciales, la sanción moratoria se causó a partir del 10 de junio de 2020; esto es, al día siguiente del vencimiento de los 70 días hábiles con los que contaba la administración para el reconocimiento y pago de la prestación aludida y hasta el 04 de noviembre de 2020, día anterior en que se hizo efectivo el pago de la suma reconocida conforme a lo dispuesto por el parágrafo del artículo 5 de la Ley 1071 de 200627, toda vez que el pago por el valor total reconocido tuvo lugar el 05 de noviembre de 2020, tal como se registró en la consignación del banco BBVA como soporte de pago de cesantías, quedando demostrado un período de sanción moratoria de 148 días. 30.
De otra parte, frente a la responsabilidad de las entidades territoriales y del Fomag en el pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, sostuvo que era atribuible al departamento de Risaralda, pues el acto administrativo se expidió, notificó y remitió cuando el plazo para hacerlo ya estaba vencido, situación que «sin lugar a dudas incidió en la causación de la mora aquí determinada, configura incumplimiento material de las obligaciones que al ente territorial le eran exigibles». 31.
Sobre este punto, aclaró lo siguiente: Así las cosas, a juicio de esta Sala de Decisión no puede tenerse como período de mora a cargo del FOMAG la tardanza en el pago del acto administrativo, toda vez que conforme a la Ley 1955 de 2019 anteriormente analizada, la responsabilidad en el pago de la sanción moratoria nace por el incumplimiento de los plazos legales en el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías de los docentes, por lo que no puede pasarse por alto que en el trámite de las cesantías la responsabilidad de la entidad territorial es Radicación: 11001-03-15-000-2025-02261-01 Demandante: Blanca Eugenia Díaz Castañeda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 expedir y notificar el acto administrativo dentro de los 15 días hábiles, y además, una vez ejecutoriado el acto administrativo, lo debe remitir de manera inmediata al Fondo para el pago.
De tal suerte que, esta situación no sucedió en el sub examine, pues quedó demostrado que el ente territorial tardó 121 días hábiles para proferir y notificar el acto, lo que permite inferir que no hubo inmediatez en su actuar. Se aclara que no puede reducirse los 45 días que tiene el FOMAG para pagar las cesantías, cuando el incumplimiento del plazo para la expedición del acto administrativo fue causado por la entidad territorial, debiendo ésta asumir el pago de la sanción moratoria por el lapso que tiene el FOMAG para el pago después de la expedición y ejecutoria del acto administrativo (45 días); en consecuencia, contrario a lo analizado por el juez de primera instancia que determinó que la sanción moratoria se encuentra a cargo del FOMAG, la Sala la Decisión considera que para el caso en concreto, esta recae sobre el Departamento de Risaralda, teniendo la obligación en el pago de la sanción moratoria causada a la parte demandante. 32.
El Tribunal Administrativo de Risaralda, una vez revisado cada reparo del recurso de apelación, y conforme a las pruebas obrantes en el expediente ordinario, concluyó razonablemente que los elementos de convicción allegados acreditaban que, aunque se presentó una tardanza en el reconocimiento y pago de las cesantías a la docente Blanca Eugenia Díaz Castañeda, lo cierto es que tal retraso era atribuible al departamento de Risaralda, Secretaría de Educación, y no al Fomag, que no debía asumir la falta de diligencia del ente territorial. 33.
Con respecto a esa conclusión, conviene precisar que la controversia principal no se centró en la existencia de un litisconsorcio necesario o facultativo, como en otros casos que ha analizado la Sala, sino en determinar si se le podía atribuir al Fomag la mora por la falta de pago oportuno de las cesantías. 34. En efecto, la situación descrita es distinta a la que esta Subsección estudió en la sentencia del 21 de marzo de 2025, dentro del proceso de tutela con radicado 11001-03-15-000-2024-05416-01, pues en aquella oportunidad la autoridad judicial accionada se abstuvo de adoptar una decisión de fondo, por considerar que el departamento del Quindío carecía de legitimación en la causa por pasiva, a pesar de que en primera instancia el juez había vinculado oficiosamente a dicho ente territorial, por considerar que existía un litisconsorcio necesario entre este y el Fomag.
Tal decisión fue reprochada por esta Sala por las siguientes razones: Radicación: 11001-03-15-000-2025-02261-01 Demandante: Blanca Eugenia Díaz Castañeda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 41. Si bien no se desconoce el deber que tenía el juzgador de analizar los presupuestos procesales de procedibilidad del medio de control, entre ellos el de la legitimación en la causa, no resultaba admisible que en el fallo de cierre del proceso ordinario se hubiera dejado sin efectos la decisión que adoptó el Juzgado Tercero Administrativo de Armenia, en auto de 23 de julio de 2021, mediante la cual vinculó al proceso al Departamento del Quindío, pues ello no sólo sorprendió a los sujetos implicados, sino que, al estar contenido en la sentencia de segunda instancia ese examen sobre la naturaleza del litisconsorcio —facultativo o necesario—, impide que sea controvertido, a pesar del gran impacto que supone una decisión de tal calado para la garantía de justicia material. 42.
En el curso del proceso ordinario, la providencia que ordenó vincular de oficio al Departamento del Quindío para que integrara el extremo pasivo era susceptible del recurso de reposición, conforme a lo dispuesto en los artículos 242 y 243A del CPACA. Pese a ello, las partes optaron por guardar silencio y acatar la decisión del a quo, lo que, con mayor razón, obligaba al ad quem a adoptar una decisión de fondo de cara a las pretensiones de la demanda, toda vez que, en virtud de lo dispuesto en los artículos (sic) 207 del CPACA, los posibles vicios o irregularidades en el proceso se entendían convalidados.(…) 44.
Pese a lo anterior, en el presente caso, el Tribunal optó por declarar probada, en la sentencia, la falta de legitimación en la causa material por pasiva del Departamento del Quindío y consideró que no era necesario efectuar ningún otro análisis, aun cuando la controversia también giraba en torno a la posible responsabilidad de la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, entidad que fue debidamente vinculada al proceso y frente a la cual también se trabó la litis. 45.
El hecho de que se hubiera estimado que el Departamento del Quindío no era la entidad llamada a responder por la imputación que se elevó en la demanda, no eximía a la autoridad judicial accionada de efectuar un pronunciamiento frente a la otra entidad demandada, ni llevaba necesariamente a negar, de forma automática, las pretensiones que se elevaron en su contra. 46.
Ahora, la excusa a la que aludió el Tribunal para inhibirse de resolver sobre la responsabilidad del otro ente encartado, según la cual no era necesario efectuar análisis adicional porque el recurso de apelación que interpuso la parte actora discutió únicamente los días de mora sobre los que se liquidó la condena, tampoco es de recibo, si se tiene en cuenta que hasta antes del fallo cuestionado las partes tenían la plena confianza de que las autoridades vinculadas eran parte legítima del proceso y, adicionalmente, el interés jurídico del extremo accionante para impugnar la sentencia de primera instancia estaba dada por el sentido de esa decisión, en lo que le Radicación: 11001-03-15-000-2025-02261-01 Demandante: Blanca Eugenia Díaz Castañeda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 resultó desfavorable; luego, no podía esperarse que se refiriera a las demás entidades demandadas, como parece suponer la accionada. 35.
En el sub lite, si bien el Tribunal accionado aludió en un acápite posterior a aspectos como el litisconsorcio necesario o facultativo, no puede perderse de vista que lo hizo tras señalar que era la parte actora la que elegía a quién demandar y que, en ese caso, la señora Díaz Castañeda instauró la demanda únicamente contra el Fomag, por lo que «no era procedente vincular a la entidad territorial», punto que, a juicio de la Sala, resultaba irrelevante, si se tiene en cuenta que ello nunca ocurrió, pues, a diferencia de lo que se examinó en el proceso de tutela 2024- 05416-01, aquí en el juez a quo (Juzgado Quinto Administrativo de Pereira) no vinculó de oficio al ente territorial (departamento de Risaralda). 36.
Con todo, se reitera: la discusión principal no giró en torno a la conformación de un litisconsorcio, ya sea necesario o facultativo, por lo que aquí no se podrá exigir la inclusión de otros sujetos procesales, máxime cuando las partes del referido proceso ordinario no presentaron ningún tipo de solicitud en ese sentido, ni lo cuestionaron con vehemencia en sede de tutela, dado que el debate se limitó a establecer si al Fomag se le podía endilgar la tardanza en el pago de las cesantías.
Es esta diferencia sustancial la que justifica un análisis y una decisión distintos a los del caso referido (proceso de tutela con radicado 2024-05416-01). 37. Para la Sala, la señora Blanca Eugenia Díaz Castañeda no revela ni demuestra que las conclusiones de la autoridad judicial accionada sean abiertamente antagónicas, contrastadas objetivamente con los elementos de prueba, sino que hace una interpretación propia para enarbolar una teoría y una conclusión diferentes a las del fallo atacado, pero sin acreditar que la decisión se adoptó con total desconocimiento de las pruebas arrimadas y de las normas citadas. 38.
De hecho, se observa que realmente discrepa de la forma como la referida autoridad judicial abordó el caso bajo estudio, pues, en su criterio, las pruebas obrantes en el proceso ordinario acreditaban que la mora en el pago de las respectivas cesantías era atribuible al Fomag, sumado a que la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda expidió el acto administrativo que reconoció la prestación, el cual «se emitió y remitió en tiempo», inconformidad que, como se vio, fue abordada y zanjada en la sentencia de segunda instancia. Radicación: 11001-03-15-000-2025-02261-01 Demandante: Blanca Eugenia Díaz Castañeda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 39.
Ahora, tanto en la impugnación como en el escrito de tutela, la señora Díaz Castañeda insistió en que la Ley 1955 de 2019 no estaba vigente para la fecha que radicó la solicitud del pago y el reconocimiento de la cesantía y, además, se alejó de las reglas fijadas (i) en la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018 y (ii) en las múltiples sentencias proferidas por el Consejo de Estado sobre el asunto objeto de debate.
Entre otras6, citó la sentencia 25 de enero de 2024, dictada por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación (rad. 17001-23-33-000-2021-00300-01). 40. En ese sentido, se tiene que la autoridad judicial aplicó el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 20197 al caso objeto de tutela, porque la petición de reconocimiento y pago de las cesantías se radicó el 25 de febrero de 2020 —fecha que no fue puesta en duda en el proceso ordinario ni en sede de tutela—, esto es, con posterioridad a la entrada en vigor de la referida ley —publicada en el Diario Oficial 50.964 del 25 de mayo de 2019—8, por lo que el reproche de la señora Díaz Castañeda no tiene fundamento alguno para desvirtuar el fallo cuestionado. 41.
Ahora, el Tribunal accionado no desconoció la postura fijada por la Sección Segunda de esta Corporación en las sentencias del 25 de enero de 2024, del 27 de junio de 2024 y del 29 de enero de 2024, pues, aunque es cierto que en todas ellas se reconoció que el artículo 56 de la Ley 962 de 2005 fue derogado por el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019, también lo es que esta última disposición no cobija a las solicitudes de reconocimiento de las cesantías que fueron radicadas con antelación a su vigencia —25 de mayo de 2019—, como ocurrió en los casos resueltos en aquellas providencias, circunstancia distinta a la de la señora Díaz Castañeda, quien, se insiste, radicó la referida petición el 25 de febrero de 2020.
Por ejemplo, la sentencia del 29 de febrero de 2024 —que supuestamente fue desconocida por el Tribunal accionado—resolvió el asunto de la siguiente manera: 6 También las sentencias del 27 de junio de 2024, dictada por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación (rad. 25000-23-42-000-2021-01056-01), y del 29 de febrero de 2024, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación (rad. 25000-23-42-000- 2021-00802-01). 7 PARÁGRAFO.
La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaria de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías. 8 ARTÍCULO 336. VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. La presente Ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. Radicación: 11001-03-15-000-2025-02261-01 Demandante: Blanca Eugenia Díaz Castañeda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Acogiendo lo anterior y como quiera que en el que el expediente se encuentra acreditado que la petición para el reconocimiento de las cesantías se adelantó el (9 de abril de 2019); que los 70 días de que trata la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006 se cumplieron así: 15 días para expedir la resolución (3 de mayo de 2019); 10 días de ejecutoria del acto (17 de mayo de 2019), por cuanto la petición se presentó en vigencia del CPACA; y 45 días para efectuar el pago (24 julio de 2019) y, que dicha prestación fue cancelada el 15 de enero de 2021, se generó una sanción que debe ser asumida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y no por el departamento de Cundinamarca.
Ello es así, pues si bien es cierto que la administración departamental incumplió el término (15 días) para expedir el acto administrativo de reconocimiento (24 de noviembre de 2020), también es cierto -se repite- que la Ley 1955 de 2019 no estaba vigente para la fecha en que se presentó la solicitud de cesantías, por lo que las dilaciones y/o incumplimientos en el trámite impartido por la entidad territorial no son determinantes para decidir sobre quien recaía el pago de esta sanción; obligación que, como viene dicho, se predica del Fondo, aún, cuando las entidades territoriales, colaboran en la gestión para el reconocimiento de tal auxilio, toda vez que dicha labor es adelantada por virtud de la delegación conforme lo prevé el artículo 9 de la referida normativa. 42.
Además, no es cierto que el Tribunal hubiera pasado por alto la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, pues, de hecho, le dedicó el acápite denominado «período de mora por el pago tardío de las cesantías», con el objeto de exponer las reglas allí fijadas y aplicarlas al caso objeto de tutela, análisis razonable que no fue desvirtuado por la parte accionante, de acuerdo con la sentencia T-482 de 20119. 9 Para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial, se deben observar las siguientes reglas: a. El demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció. b. El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente judicial que se habría dejado de aplicar.
Esto es, debe identificar si de verdad existe un caso análogo ya decidido. c. Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se dejó de aplicar. d. Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el juez expuso las razones para apartarse del precedente judicial.
Si existen diferencias no habrá desconocimiento del precedente judicial. Aunque los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del precedente si el juez identifica el criterio jurisprudencial supuestamente ignorado y expone las razones para apartarse (principios de transparencia y razón suficiente). Radicación: 11001-03-15-000-2025-02261-01 Demandante: Blanca Eugenia Díaz Castañeda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Por lo anterior, resulta razonable que la autoridad judicial accionada resolviera el caso a la luz del artículo 57 de la citada Ley 1955 de 201910. 43.
En otras palabras, se insiste, la autoridad judicial adoptó su decisión de acuerdo con el acervo probatorio obrante en el expediente ordinario, pues, como se vio, luego del análisis normativo, jurisprudencial y, por supuesto, probatorio, se concluyó que el Fomag no era el responsable de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías de los docentes con ocasión de la Ley 1955 de 2019. 44.
Finalmente, se advierte que las pretensiones de la presente solicitud de amparo, en el fondo, giran en torno a un asunto de carácter legal y económico, dado que se busca el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías, por lo que no da lugar a la intervención del juez de tutela, de acuerdo con la sentencia de unificación SU-573 de 201911 y con múltiples pronunciamientos de esta Corporación12. e. El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la razón central de la decisión (ratio decidendi).
La razón central de la decisión surge de la valoración que el juez hace de las normas frente a los hechos y el material probatorio en cada caso concreto9. f. Si no se acató el precedente judicial la tutela será procedente para la protección del derecho al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. 10 «(…) La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías (…)». 11 «[L]a sanción moratoria por no consignación oportuna de las cesantías no es un derecho fundamental ni está ligada a la satisfacción de una garantía de naturaleza constitucional. La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido el carácter irrenunciable de las cesantías, como una prestación patronal de rango legal cuya finalidad es “auxiliar a la persona que se queda temporalmente sin trabajo”.
Por tanto, solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador. En consecuencia, cualquier pago adicional que no corresponda a la finalidad misma de las cesantías, sino a una penalidad para el empleador que no las consigna al fondo o las paga al trabajador en los términos solicitados, es un reconocimiento de fuente legal con carácter netamente patrimonial, que no amerita la intervención del juez de tutela.
Además, según se deriva de los antecedentes de los casos acumulados, no es prima facie admisible considerar que la falta de reconocimiento de aquella pretensión económica pueda comprometer su mínimo vital, en la medida en que los tres accionantes mantienen vigente su vínculo laboral con el Departamento del Atlántico». 12 Entre otras, se resalta la sentencia del 18 de marzo de 2022, dictada por esta Subsección. Radicación: 11001-03-15-000-2025-02261-01 Demandante: Blanca Eugenia Díaz Castañeda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 45.
A juicio de la Sala, esos argumentos son razonables y no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional. El hecho de que la parte actora no los comparta, no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido razonablemente por el Tribunal Administrativo de Risaralda. 46. La tutela no puede convertirse en el único y el preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses.
Las diferencias con el juez, respecto de la forma en que decide el conflicto jurídico, son cuestiones propias del proceso ordinario, que es el escenario ideal para zanjarlas. Pretender que la acción de tutela se convierta en la instancia adicional de todos los procesos judiciales no solo le resta vigor a la acción, sino que termina por desconocer los principios de autonomía judicial y del juez natural13. 47.
Por todo lo anterior, esta Subsección confirmará la sentencia impugnada. 48. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO. Confirmar la sentencia del 29 de mayo de 2025, proferida por la Sección Primera de esta Corporación, de conformidad con lo razonado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 25 de febrero de 2016, expediente No. 2016-03419-00.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-02261-01 Demandante: Blanca Eugenia Díaz Castañeda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF