11001031500020250518200 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., seis (6) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2025-05182-00 Demandante ASMET SALUD EPS SAS Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Y OTRO Temas Tutela contra providencia judicial.

Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Rechazo de demanda. Recobro de valores rechazados con ocasión a la prestación de servicios excluidos del Plan de Beneficios en Salud PBS. Requisitos generales de procedibilidad: Relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por la sociedad Asmet Salud EPS SAS, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 21 de agosto de 20251, la sociedad Asmet Salud EPS SAS., actuando a través de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con ocasión de los autos del 17 de noviembre de 2023 y del 28 de marzo de 2025, proferidos en primera y segunda instancia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 52001-33-33-007-2023-00120-00/01.

En consecuencia, se formularon las siguientes pretensiones: «Primero. Sírvase amparar los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia de Asmet Salud EPS S.A.S., vulnerados por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pasto y la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño. Segundo. Sírvase dejar sin efectos el auto del 17 de noviembre de 2023, proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pasto, mediante el cual se rechazó la demanda, así como el auto de fecha 28 de marzo de 2025, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Nariño, confirmó la decisión adoptada por el Ad Quo.

Tercero. Sírvase ordenar al Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pasto rehacer la actuación procesal desde el auto que inadmitió la demanda, para que se emita una nueva decisión conforme a la Constitución, la ley y la jurisprudencia aplicable.» (Sic a toda la cita). 1 Samai, índice 2. 1 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05182-00 Demandante: Asmet Salud EPS SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.

Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El 28 de octubre de 2021, Asmet Salud EPS SAS actuando a través de apoderado judicial radicó demanda ante la jurisdicción ordinaria laboral en contra del Departamento de Nariño y el Instituto Departamental de Salud de Nariño, con el fin de que se ordenara el reconocimiento y pago de la suma de $103.732.843, por concepto de prestación de servicios de salud no incluidos dentro del Plan Obligatorio de Salud Subsidiado (NO POS), hoy Plan de Beneficios en Salud (en adelante PBS). 2.2.

El conocimiento de la demanda le correspondió al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto que, por auto del 20 de enero de 2022 la inadmitió. Posteriormente, mediante auto del 21 de febrero de 2022, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto declaró su falta de competencia para conocer del proceso y remitió el asunto a reparto entre los juzgados civiles del circuito de Pasto. 2.3.

Por reparto del 19 de mayo de 2023 le correspondió el asunto al Juzgado Primero Civil del Circuito de Pasto, que por auto del 25 de mayo de 2023, estudió la demanda interpuesta por Asmet Salud EPS SAS. contra el Departamento de Nariño y el Instituto Departamental de Salud de Nariño y determinó que debía declarar la falta de competencia, pues el litigio se centraba en que la EPS pretendía el recobro de unos valores que fueron rechazados por las autoridades demandadas con ocasión a la prestación de servicios excluidos del PBS, por lo que el asunto no se relacionaba con la ejecución de facturas o cumplimiento de algún contrato.

En consecuencia, remitió el expediente a los juzgados administrativos de Pasto para que fuera repartido. 2.4. Mediante auto del 28 de julio de 2023, el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pasto avocó conocimiento de la demanda presentada por Asmet Salud EPS SAS en contra del Departamento de Nariño y el Instituto Departamental de Salud de Nariño con el radicado 52001-33-33-007-2023- 00120-00/01.

En la misma providencia, le ordenó a la parte demandante que adecuara la demanda conforme a los siguientes requerimientos establecidos en el CPACA: (i) precisara el medio de control que se pretendía someter a conocimiento de la judicatura; (ii) adecuara las pretensiones al medio de control elegido, en caso de elegir la nulidad y restablecimiento del derecho debía identificar y aportar copia de los actos administrativos de los cuales se solicitaba la declaratoria de nulidad, junto con las constancias de su publicación o comunicación;

(iii) en caso de adecuar a nulidad y restablecimiento del derecho se debía indicar las normas violadas y el concepto de violación (numeral 4° del artículo 162 del CPACA); (iv) presentara la estimación razonada de la cuantía (numeral 6° del artículo 162 del CPACA); (v) el poder debía estar adecuado a las pretensiones de la demanda; (vi) aportara el acta de conciliación extrajudicial;

(vii) y aportara las constancias de que se remitió la demanda y sus anexos a la entidad demandada por medio electrónico (numeral 8° del artículo 162 del CPACA). 2 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05182-00 Demandante: Asmet Salud EPS SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El 15 de agosto de 2023, la parte demandante allegó escrito de subsanación en el que indicó que adecuaba la demanda al medio de control de reparación directa, y subsidiariamente solicitó evaluar la adecuación de la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, debido a la existencia de actos administrativos fictos o presuntos que negaron el reconocimiento de los recobros. 2.5.

Con auto del 8 de septiembre de 2023, el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pasto procedió a adecuar la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto en los recobros de prestaciones de salud no incluidas en el PBS se cuestionaron actos administrativos. Luego se inadmitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, para que la parte demandante cumpliera con lo siguiente: (i) subsanar las pretensiones, dado que estaban redactadas para el medio de control de reparación directa y no de nulidad y restablecimiento del derecho, por ello debía identificar los actos administrativos cuestionados, allegar la declaración de configuración del silencio administrativo en caso de demandar actos fictos, aportar las constancias de comunicación y notificación de los actos, precisar contra quien va dirigida la demanda, y en caso de acumular pretensiones realizarlo conforme al artículo 165 del CPACA;

(ii) indicar las normas violadas con la expedición del acto administrativo demandado, junto con el concepto de su violación; (iii) para verificar el agotamiento del procedimiento administrativo se debía aportar las solicitudes de recobro y reconsideración, y las respuestas emitidas por la administración; (iv) el poder adecuado a las pretensiones de la demanda;

(v) prueba del agotamiento del requisito de procedibilidad; y (vi) constancia de haber enviado a los demandados copia del escrito de subsanación. 2.6. El 2 de octubre de 2023 la parte demandante allegó escrito de subsanación, en donde solicitó que se declarara la existencia y configuración del silencio administrativo negativo debido a la falta de respuesta por parte del IDSN y en consecuencia se declarara la nulidad de los actos administrativos fictos, a su vez, frente al agotamiento del requisito de procedibilidad indicó que ese asunto no era susceptible de conciliación dado que era un asunto tributario, sin embargo aportó «la constancia que en aquella oportunidad fue emitida por la Procuraduría Judicial 217 I para Asuntos Administrativos».

El 17 de noviembre de 2023, el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pasto rechazó la demanda toda vez que la parte demandante no subsanó el libelo en su integridad. Explicó que: (i) el demandante no subsanó el acápite de pretensiones dado que no individualizó con precisión los actos administrativos demandados a pesar de existir respuestas negativas por parte del Instituto Departamental de Salud de Nariño (en adelante IDSN) respecto de 33 recobros, pues omitió la verdad probatoria al demandar actos fictos o presuntos derivados del silencio administrativo en que aseguró incurrió el IDSN;

(ii) no aportó las constancias de publicación, comunicación, notificación o ejecución de los actos administrativos emitidos por el IDSN como lo exigía el artículo 166 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; y (iii) 3 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05182-00 Demandante: Asmet Salud EPS SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tampoco allegó copia del agotamiento del requisito de procedibilidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

El 23 de noviembre de 2023, la parte demandante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el auto de rechazo. 2.7. Con auto del 26 de enero de 2024, el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pasto resolvió no reponer el auto del 17 de noviembre de 2023, mediante el cual el despacho rechazó la demanda de nulidad y concedió en efecto suspensivo el recurso de apelación contra el auto de rechazo.

Como sustento de su decisión indicó que, si bien en este caso era aplicable las reglas de transición establecidas en el auto 1942 de 2023 dictado por la Corte Constitucional, según las cuales podría existir flexibilización procesal respecto del agotamiento de los recursos administrativos obligatorios, el agotamiento de la conciliación extrajudicial, y la caducidad de la acción. Lo cierto era que, en el caso concreto, de los tres aspectos a subsanar solo se podía flexibilizar el requisito de la conciliación extrajudicial, pues los otros dos (individualización de pretensiones y constancia de notificación o publicación de los actos administrativos) debían haber sido subsanados por el demandante, como se le requirió en el auto del 8 de septiembre de 2023.

Sin embargo, como no se subsanó se procedió con el rechazo de la demanda, motivos que resultaron suficientes para no reponer la decisión. 2.8. El 28 de marzo de 2025, el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión resolvió confirmar el auto del 17 de noviembre de 2023. Expuso que, conforme a la jurisprudencia, las manifestaciones que el IDSN realizó respecto de las solicitudes de recobro presentadas por Asmet Salud EPS SAS, estos son actos administrativos al ser una manifestación unilateral de voluntad de la administración dirigida a producir efectos jurídicos, pues el IDSN tenía la competencia para decidir si debía glosar, rechazar o autorizar los recobros solicitados por la EPS, decisiones respecto de las que el demandante no solicitó su nulidad, pese a las órdenes dadas en el auto inadmisorio.

Por lo que concluyó que, se debía confirmar la decisión de rechazo de la demanda, pues el demandante no individualizó con precisión los actos administrativos de los cuales se solicitaba la nulidad, lo que generó que no existiera precisión en la pretensión y el consecuente incumplimiento de los requisitos formales para que se imparta el trámite respectivo a la demanda. 3.

Fundamentos de la acción La parte actora considera que el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, al haber dictado el auto del 17 de noviembre de 2023, mediante el cual el juzgado rechazó la demanda, y el auto del 28 de marzo de 2025, a través del cual el tribunal confirmó la decisión de rechazo dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 52001-33-33-007-2023- 00120-00/01.

Indicó que en este caso se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, así: (i) subsidiariedad: se agotaron todos los mecanismos de 4 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05182-00 Demandante: Asmet Salud EPS SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co defensa disponibles pues contra la decisión de rechazo de la demanda dictada por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pasto se interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, los cuales fueron resueltos de forma desfavorable;

(ii) inmediatez: se cumple toda vez que el auto mediante el cual el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión confirmó la decisión de rechazo data del 28 de marzo de 2025 (notificado el 3 de abril de 2025) y la acción de tutela se presentó el 21 de agosto de 2025; y (iii) legitimación: por activa los derechos afectados pertenecen a Asmet Salud EPS SAS, representada por el Agente Especial Interventor Raúl Munévar y por pasiva, la conducta vulneradora se le atribuye al Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pasto y al Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, quienes profirieron las providencias cuestionadas.

Respecto a los defectos especiales afirmó que las autoridades accionadas al dictar las providencias cuestionadas incurrieron en un defecto por violación directa a la Constitución, por desconocimiento del precedente y de decisiones sin motivación, por las siguientes razones: 3.1. Violación directa a la Constitución. Consideró que el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pasto desconoció el derecho al debido proceso al rechazar la demanda, pues «el auto de 8 de septiembre de 2022, por medio del cual se ordenó adecuar la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no ordenó de manera clara y precisa individualizar uno por uno los actos administrativos, sino que por el contrario, dejó un margen de discrecionalidad a la demandante para que adecuara la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, advirtiendo que, si se trataba de actos fictos, debía solicitarse la configuración del silencio administrativo, requerimiento que fue cumplido, pues Asmet Salud EPS S.A.S. expuso que no existían actos administrativos expresos susceptibles de individualización y que, por el contrario, lo procedente era demandar los actos fictos derivados del silencio administrativo negativo en que incurrió el Instituto Departamental de Salud de Nariño».

Razón por la cual, afirmó que no es cierto que se haya desatendido la orden del despacho, ni que se haya faltado a la verdad probatoria, pues se aportaron los documentos expedidos por el Instituto Departamental de Salud de Nariño al considerar que «los mismos no constituían actos administrativos expresos demandables» pues, fueron suscritos por contratistas y no por servidores públicos y no cumplen con los elementos esenciales de la teoría del acto administrativo.

Pese a ello el juzgado omitió su deber de encauzar el proceso y optó por rechazar la demanda, negando así el acceso a la administración de justicia. Respecto al requisito de procedibilidad, indicó que se vulnera su derecho de acceso a la administración de justicia dado que inicialmente se presentó la demanda ante la Jurisdicción Ordinaria, al considerarla competente, pero con el auto 378 de 2021 dictado por la Corte Constitucional se estableció que la jurisdicción contencioso administrativa era la competente para conocer de las demandas de recobros de servicios de salud no PBS, sin embargo en esa providencia no se establecieron reglas de transición que garantizaran el acceso a la justicia en aquellos casos «en los que, para la fecha de su expedición, ya había operado la caducidad de la acción».

A su vez, señaló que el Tribunal Administrativo de Nariño vulneró el derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia al indicar en el auto del 28 de marzo de 2025 que la parte demandante no atendió las órdenes impartidas en el auto inadmisorio, pues en su concepto, si dio cumplimiento a lo ordenado por el juzgado en cuanto a la adecuación de la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que pasó por alto que «el juzgado dejó abierta la posibilidad de solicitar la declaratoria de silencio administrativo y demandar actos fictos, al expresarlo así en el auto de inadmisión, lo cual efectivamente realizó mi representada, al considerar que los documentos emanados por el Instituto Departamental de Salud de Nariño no constituían verdaderos actos administrativos.», avalando así la conducta pasiva del juzgado que incumplió con el deber de dirigir el proceso y encausarlo correctamente. 3.2.

Defecto por desconocimiento del precedente. Indicó que el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pasto desconoció el precedente pues sustentó el auto que rechazó la demanda en la falta de agotamiento del requisito de procedibilidad sin tener en cuenta las reglas de transición fijadas en el auto 1942 de 2023, según el cual se flexibilizó el requisito de la conciliación extrajudicial en derecho.

De otro lado mencionó que en el proceso «2001333300620230010000, instaurado por Asmet Salud EPS SAS en contra del Instituto Departamental de Salud de Nariño y Departamento de Nariño – Secretaría de Salud Departamental» se revocó el auto que rechazó la demanda por elegir de manera errada el medio de control citó un fragmento de la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño para indicar que en otros casos si se ha ordenado que el juez de primera instancia adecue el medio de control.

Como se observa a continuación: «De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado y lo dispuesto en el artículo 171 del CPACA, es deber del juez y no de la parte demandante la adecuación de la demanda al medio de control que se estime procedente. Este deber implica incluso que se interprete la demanda y se reformulen las pretensiones al medio de control procedente, atendiendo a la voluntad del demandante y el fin que se persigue en el escrito inicial.

(…) la Sala insiste en que la adecuación del medio de control conforme a los supuestos que enfilaron el libelo inicial debió realizarla el juzgador de primer grado no al momento de rechazar la demanda sino al disponer sobre su inadmisión y, en ese contexto, determinar cuáles eran los defectos o falencias que presentaba la demanda, estableciendo si el libelo cumplía con los requisitos formales establecidos en el artículo 162 del CPACA e incluso referirse al cumplimiento de los requisitos previos para demandar conforme a lo previsto en los autos de la Corte Constitucional.» 3.3.

Defecto por decisión sin motivación. Señaló que el Tribunal Administrativo de Nariño al resolver el recurso de apelación contra el auto que rechazó la demanda «se pronunció únicamente respecto a la falta de individualización de los actos administrativos, pero omitió por completo pronunciarse frente a la segunda causal de rechazo alegada por el a quo, consistente en el presunto incumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial». 4.

Trámite impartido e intervenciones 6 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05182-00 Demandante: Asmet Salud EPS SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.1. Con providencia del 27 de agosto de 20252, el despacho sustanciador requirió a la parte actora, previo admitir, para que: (i) indicara cuáles eran las pretensiones de la acción de tutela;

(ii) acreditara cómo se configuran en el caso en estudio uno o varios de los requisitos o defectos especiales de la acción de tutela contra providencia judicial establecidos por la Corte Constitucional en la C-590 de 2005 en cada una de las providencias cuestionadas; y (iii) aclarara si existe alguna pretensión respecto del auto del 9 de mayo de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño dentro del expediente nro. 52001-33-33-006-2023-00100-01, de ser el caso se debía argumentar que se cumplen los requisitos para la acumulación de pretensiones.

En memorial del 2 de septiembre de 20253, la parte actora allegó escrito de subsanación. 4.2. El 11 de septiembre de 2025, el despacho ponente admitió la acción de tutela interpuesta por la sociedad Asmet Salud EPS SAS contra el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión y el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pasto.

Se ofició al Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pasto para que allegara el expediente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 52001-33-33-007-2023-00120-00/01; se reconoció personería al abogado Carlos Germán Salazar Figueroa para actuar en representación de la parte actora; y se dispuso a efectuar las notificaciones correspondientes. 4.3.

El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto4 rindió informe en el que realizó un recuento del trámite impartido al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 52001-33-33-007-2023-00120-00, para luego solicitar que se declarara improcedente la acción al considerar que no se cumple con los requisitos generales ni especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.

Explicó que en un principio Asmet Salud EPS SAS radicó demanda ante la jurisdicción ordinaria laboral en contra del Departamento de Nariño y el Instituto Departamental de Salud de Nariño, demanda que le fue asignada al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto, quien declaró su falta de competencia, con posterioridad conoció el asunto el Juzgado Primero Civil del Circuito, quien también declaró no ser competente, en consecuencia remitió el expediente por reparto a los juzgados administrativos de Pasto, en donde le correspondió conocer del asunto al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto.

Mediante auto del 28 de julio de 2023, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto avocó conocimiento del caso y ordenó a la parte demandante adecuar la demanda conforme al CPACA. Sin embargo ante la omisión del demandante, mediante providencia del 8 de septiembre de 2023 el despacho adecuó de oficio la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho al considerar que en pronunciamiento previo de la Corte Constitucional indicó que «El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a 2 Samai, índice 5. 3 Samai, índice 9. 4 Samai, índice 15. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05182-00 Demandante: Asmet Salud EPS SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES».

Bajo esta premisa, el juzgado ordenó subsanar la demanda en lo referente a las pretensiones, a los fundamentos de derecho, al agotamiento del procedimiento administrativo, al poder, al requisito de procedibilidad y él envió de la subsanación a los demandados. El 17 de noviembre de 2023, el juzgado rechazó la demanda al advertir que la parte demandante no la corrigió en el término concedido.

Explicó que en la sentencia de unificación del 20 de abril de 2023 la Corte Constitucional dispuso que las decisiones de las solicitudes de recobro de servicios de salud no incluidos en el POS son actos administrativos y por tanto, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho. Añadió que al advertir que los informes de auditoría, conciliación y oficios de devolución emitidos por el IDSN demuestran que las peticiones de recobro realizadas por la EPS fueron negadas por la autoridad demandada, se evidencia que eran esos actos los que se debían demandar, lo cual no ocurrió. De ahí que el acápite de pretensiones no fue subsanado, sumado a que tampoco se aportó las constancias de publicación, comunicación, notificación o ejecución de los actos administrativos emitidos por el IDSN según lo establecido en el artículo 166 del CPACA, y tampoco se aportó copia del agotamiento del requisito de procedibilidad.

Finalmente concluyó que las decisiones que adoptó ese despacho se ajustaron a la normatividad vigente y a la jurisprudencia, por lo que no existen vulneración de los derechos invocados por el accionante. 4.4. El Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Unitaria de Decisión5 manifestó que esta acción es improcedente al no cumplir con el requisito general de la relevancia constitucional, pues se pretende utilizar este mecanismo como una instancia adicional para poder cuestionar el sentido de la decisión adoptada.

Señaló que no se advierte que la existencia de la irregularidad procesal sea de tal magnitud que justifique la intervención del juez de tutela, pues revisadas las providencias cuestionadas estas fueron dictadas conforme a lo establecido en el CPACA y en la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado. Por ello el juzgado procedió a ordenar la adecuación de la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, requiriendo que se precisara los actos administrativos objeto de nulidad, se aportara las constancias de publicación, comunicación, notificación o ejecución de los mismos y se allegara la constancia de haber agotado el requisito de procedibilidad.

Indicó que con esta acción la parte actora pretende justificar el incumplimiento respecto a la carga procesal que le asistía indicando que los documentos emitidos por el IDSN no constituyen actos administrativos, sin embargo, de acuerdo con la sentencia de unificación del Consejo de Estado estos documentos constituyen los actos administrativos que debían ser demandados. 5 Samai, índice 16. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05182-00 Demandante: Asmet Salud EPS SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De otro lado, indicó que no es cierto que el auto que confirmó la decisión de rechazo se hubiera apartado del auto 1942 de 2023 proferido por la Corte Constitucional, pues la controversia no versa en relación con las reglas de transición entre jurisdicciones, sino que alude al incumplimiento de los requisitos procesales de admisión, los cuales no podían ser inobservados por el demandante.

Frente al argumento de que el tribunal desconoció la decisión del 25 de mayo de 2025 dictada por la Sala Segunda de ese mismo tribunal, precisó que no le era posible aplicarlo pues esa providencia se emitió con posterioridad a la decisión que se cuestiona en esta oportunidad, luego no es posible la aplicación retroactiva. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.

Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19916, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales y especiales que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.

Por tal motivo, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la providencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3.

Planteamiento del problema jurídico Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos y por tratarse de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala debe surtir un primer análisis para establecer 6 Decreto 2591 de 1991. Artículo 1: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto». 9 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05182-00 Demandante: Asmet Salud EPS SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co si la solicitud de amparo supera los requisitos generales de procedibilidad, especialmente el de relevancia constitucional.

De superar dicho examen, se estudiará si las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos por violación directa de la Constitución, por desconocimiento del precedente y por decisión sin motivación al proferir los autos del 17 de noviembre de 2023, mediante el cual el juzgado rechazó la demanda, y del 28 de marzo de 2025, a través del cual el tribunal confirmó la decisión de rechazo dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 52001-33-33- 007-2023-00120-00/01. 4.

Requisito de relevancia constitucional: su alcance y análisis en el caso particular La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.

Con base en esta premisa, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está condicionada a que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Para dilucidar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito, esta Sala de decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la sentencia T-248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.

(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.

(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo 10 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05182-00 Demandante: Asmet Salud EPS SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. En línea con el último criterio de la relevancia constitucional, corresponde al juez verificar que la tutela no se esté utilizando como si fuera una instancia adicional al proceso en el cual se profirió la providencia atacada.

Para tal propósito, le corresponde estudiar si los cargos expuestos en el proceso en que se profirió la providencia cuestionada y los desarrollados en el escrito de tutela son iguales; y si estos fueron resueltos integralmente por el juez natural. 5. Análisis del caso concreto 5.1. La Sala advierte que la tutela en estudio es en efecto improcedente porque no cumple con el requisito de relevancia constitucional, en la medida que la parte actora busca que esta acción se convierta en un mecanismo adicional para prolongar la discusión que ya fue conocida y resuelta por el juez natural pues, los argumentos que presentó el accionante en el escrito de tutela guardan similitud con los fundamentos de los recursos de reposición y apelación que interpuso contra el auto que rechazó la demanda. 5.2.

Se observa que los planteamientos propuestos por la parte actora en el recurso de reposición y en subsidio de apelación7 presentados contra el auto del 17 de noviembre de 2023 proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pasto coinciden con los fundamentos del escrito de tutela. Como primer argumento manifestó su inconformidad con que el juez de primera instancia hubiera mencionado que Asmet Salud EPS SAS hizo caso omiso de subsanar el acápite de pretensiones, esto en razón a que el juzgado afirmó que era claro que las peticiones de recobros fueron negadas por la entidad accionada, por lo que eran esos actos administrativos los que debían demandar y no correspondía demandar la configuración de actos fictos.

Esto en los siguientes términos: «Frente a este punto, el despacho argumentó que los informes de auditoría y conciliación, los oficios de devolución y los correos electrónicos emitidos por el IDSN, identificaron los motivos de este último para no pagar lo solicitado por la EPS y por tanto, que era claro que las peticiones de recobros fueron negadas por la entidad accionada, motivo por el cual, eran dichos actos administrativos los que se debía demandar y no la configuración de actos fictos, contrariando, en palabras del despacho judicial, la verdad probatoria.».

Al respecto argumentó que en este caso particular las partes suscribieron actas de auditoría de conciliación de cuentas y el IDSN a través de un contratista suscribió oficios de devolución de los recobros negando así la solicitud de reembolso, sin embargo, afirmó como fundamento de su argumento «que dichos documentos no se pueden considerarse (sic) un acto administrativo.».

Añadió que, ese planteamiento ya lo había expuesto con anterioridad al despacho en la subsanación de la demanda, en donde explicó que el IDSN no ha emitido actos administrativos, en razón a que no cumplen con los elementos establecidos en la teoría del acto administrativo. Así: 7 Samai, índice 15. 11 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05182-00 Demandante: Asmet Salud EPS SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «[…] la EPS indicó en su escrito de subsanación que el IDSN no emitió actos administrativos que cumplieran con las características propias de los mismos o de la teoría general del acto, es decir, en los oficios de respuesta de la entidad demandada: i) no hubo manifestaciones unilaterales de la administración, ii) no se emitieron documentos por parte de un servidor público y, iii) los documentos de respuestas no fueron notificados en debida forma por parte de la demandada a la actora.

Es así como, el despacho de conocimiento no puede pasar por alto las características propias de los actos administrativos, bajo el sustento de una sentencia del Consejo de Estado que no se aplica en su totalidad al caso bajo estudio y sin realizar el análisis adecuado del documento y la naturaleza de la entidad demandada.» (énfasis propio) De ahí que su primer argumento giraba en torno a cuestionar la naturaleza de los actos expedidos por el IDSN, afirmando que estos no son actos administrativos, razón por la cual no podían ser demandados, y que en efecto si se atendieron los requerimientos que planteó el juzgado en debida forma.

De otro lado manifestó su inconformidad con que el juzgado no hubiera tenido en cuenta que la demanda fue presentada inicialmente ante la jurisdicción ordinaria (cumpliendo los requisitos propios de esa jurisdicción) y que luego fue remitida con posterioridad a la jurisdicción contencioso-administrativa (sin cumplir los requisitos de esa otra jurisdicción), pues ese tránsito entre jurisdicciones no tuvo una transición adecuada.

Explicó que en ese caso puntual la ausencia de: (i) «las constancias de publicación, comunicación, notificación o ejecución de los actos administrativos emitidos por el IDSN» y el (ii) «agotamiento del requisito de procedibilidad», no era motivo para el rechazo de la demanda pues, el requisito de procedibilidad no era necesario al ser un asunto de carácter tributario, conforme al artículo 90 de la Ley 2220 de 2022, y las constancias de notificación o comunicación no debían aportarse ya que los «“informes de auditoría y conciliación” y “informes de devolución”» no son actos administrativos y en consecuencia no eran demandables ante la jurisdicción, «razón más para afirmar que no se aportaron no por descuido de este extremo procesal, sino porque no fueron emitidos por el Instituto Departamental de Nariño».

Añadió que la Corte Constitucional profirió el auto 389 de 2021, en donde se estableció que en los procesos relacionados con el recobro en razón a la prestación de servicios excluidos del Plan de Beneficios en Salud PBS debían ser tramitados por la jurisdicción contencioso-administrativa, razón por la cual el proceso fue remitido allí, y que, a su vez, mediante auto 1942 de 2023 dictado por la misma Corte se establecieron unas reglas de transición al auto 389 de 2021 para garantizar el derecho al debido proceso, de acción, de acceso a la administración de justicia, protección a las garantías de confianza legítima, seguridad jurídica y prevalencia del derecho sustancial.

Indicó que las reglas eximían algunos requisitos para quienes se encontraran en transición, por lo que en su caso advertía que el juzgado debía modificar su decisión con la finalidad de que se revisara el expediente a la luz del auto 1942 de 2023, pues se rechazó la demanda sin tener en cuenta la flexibilización allí establecida. 12 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05182-00 Demandante: Asmet Salud EPS SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, otros de los motivos de inconformidad fueron que el juzgado afirmó que uno de los motivos por los cuales se rechazaba la demanda era «Que no se aportó junto con la corrección de la demanda las constancias de publicación, comunicación, notificación o ejecución de los actos administrativos emitidos por el IDSN de conformidad con lo establecido en el artículo 166 del CPACA […]» y que no se aportó copia del agotamiento del requisito de procedibilidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 5.3.

Con auto del 26 de enero de 2024, el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Pasto resolvió no reponer el auto del 17 de noviembre de 2023, y concedió el recurso de apelación. Como argumento para llegar a esa decisión indicó que el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 20 de abril de 2023 dispuso que las solicitudes de recobro de servicios de salud no incluidos en el POS son actos administrativos, luego la acción procedente para discutir su legalidad es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

De ahí que, esa providencia debía ser tenida en cuenta como referente para resolver las controversias similares que se encontraban en curso. A su vez, el juzgado indicó que con auto 1942 de 2023 dictado por la Corte Constitucional se reconocieron las dificultades derivadas del cambio jurisprudencial del auto 389 de 2021, específicamente que, en principio, las demandas eran conocidas por la jurisdicción ordinaria laboral y posteriormente la competencia se radicó en cabeza de la jurisdicción contencioso administrativa, generando: «Rechazo o inadmisión de la demanda por no haberse agotado los requisitos de procedibilidad de (a) interponer los recursos previos en la vía administrativa;

(b) haber agotado la conciliación prejudicial, o (c) haber interpuesto la demanda dentro del término de caducidad de cuatro (4) meses.». Como solución la Corte Constitucional estableció unas reglas de transición y fijó los eventos en los cuales serían aplicables. En línea de lo anterior, el juzgado aterrizó el caso concreto a las reglas fijadas en el auto 1942 de 2023, concluyendo que le eran aplicables las reglas de transición, por las siguientes razones: «En ese orden de ideas y descendiendo al caso bajo estudio se cuenta que la demanda de la referencia fue presentada por ASMET SALUD EPS S.A.S. ante la Jurisdicción Laboral el 28 de octubre de 2021, esto es, previo a que la Secretaría de la H. Corte Constitucional publicara los estados del auto 389 del 22 de julio de 2021 (publicado en estados del 29 de octubre de 2021) y del auto 785 del 15 de octubre de 2021 (publicados estados del 22 de noviembre de 2021) y a través de los cuales radicó en cabeza de la jurisdicción contencioso administrativa el recobro de prestaciones de salud no incluidas en el Plan de Beneficios en Salud (PBS) que se realizan ante el ADRES y las entidades territoriales.

Igualmente, se establece que en el presente proceso no existe pronunciamiento emitido por el Consejo Superior de la Judicatura que haya dirimido conflicto de competencias o haya asignado la competencia a la jurisdicción ordinaria laboral. Finalmente, se cuenta que la demanda fue repartida a este Despacho el 20 de junio de 2023 y después de que se ordena su adecuación fue inadmitida y rechazada mediante autos del 8 de septiembre y 17 de noviembre de 2023, respectivamente.».

En cuanto a las reglas de transición del auto 1942 de 2023 aplicables al caso, inició por precisar cuáles fueron los motivos que llevaron al rechazo de la demanda así: (i) no se individualizaron los actos administrativos como lo establece el artículo 163 del CPACA a pesar de que existía respuesta negativa 13 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05182-00 Demandante: Asmet Salud EPS SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de parte del IDSN (se elaboró un cuadro identificando cada uno de los actos): (ii) no se aportó las constancias de publicación, comunicación, notificación o ejecución de los actos administrativos emitidos por el IDSN como lo exige el artículo 166 del CPACA y (iii) tampoco allegó copia del agotamiento del requisito de procedibilidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Luego, identificó los tres eventos en los cuales se daría la flexibilización identificándolos de la siguiente manera: (i) agotamiento de los recursos administrativos obligatorios, (ii) agotamiento de la conciliación extrajudicial y (iii) la caducidad de la acción. Finalmente concluyó que de acuerdo con los motivos que dieron lugar al rechazo de la demanda solo era viable flexibilizar lo relacionado con «la conciliación extrajudicial», pues las otras dos razones por las cuales se rechazó la demanda no fueron incluidas en las reglas del auto 1942 de 2023.

Motivo que llevó a que no repusiera el auto del 17 de noviembre de 2023, pues aun cuando se superó el requisito de la conciliación existían otros motivos que dieron lugar a rechazar la demanda pero que no se superaron. Esto en los siguientes términos: «Así las cosas, ante la falta de subsanación total del libelo, no hay lugar a reponer el auto del 17 de noviembre de 2023 mediante el que se rechazó la demanda, no sobra advertir que esta Judicatura dio las garantías y el término que establece la ley para que el libelo fuera subsanado, pero el requerimiento no fue acatado por la parte actora, por lo que la decisión de rechazar la demanda no vulneró derechos como el del acceso a la administración de justicia.» Finalmente concedió en efecto suspensivo el recurso de apelación contra la providencia del 17 de noviembre de 2023, mediante la cual se rechazó la demanda. 5.4.

Mediante auto del 28 de marzo de 2025, el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, resolvió el recurso de apelación presentado contra el auto del 17 de noviembre de 2023, mediante el cual se rechazó la demanda. En esta decisión el tribunal procedió a determinar si los documentos aportados por la demandante, como los informes de auditoría, actas de conciliación y oficios de devolución, constituían actos administrativos, pues de ello dependía la viabilidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y en consecuencia, la exigencia de los requisitos formales para incoar el medio de control.

Para ello citó la sentencia de unificación del «Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 20 de abril de 2023, expediente 55.085» en la que se determinó que en los casos de responsabilidad frente a solicitudes de recobro por servicios de salud no incluidos en el PBS se debían tramitar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, así: «Recuerda la Sala que en la sentencia de unificación la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado determinó que la acción procedente para solicitar la responsabilidad frente a las solicitudes de recobro por servicios de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud- POS actualmente PBS- es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debido a que sobre las solicitudes de recobro por concepto de suministro de medicamentos, servicios médicos y prestaciones de salud no incluidos en el POS-PBS-, autorizados por el CTC o por fallos de tutela provienen de un acto administrativo el cual se produce luego de agotarse un procedimiento específicamente establecido para garantizar el recobro de esas sumas.». 14 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05182-00 Demandante: Asmet Salud EPS SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo que, los diversos pronunciamientos que realizó IDSN con el objeto de determinar si procedía o no el reconocimiento de los pagos reclamados por la EPS resultaban ser actos administrativos, luego no era necesario que ley o reglamento catalogara esas decisiones como actos administrativos para adquirir esa naturaleza, pues «Lo determinante es que la decisión fue una manifestación unilateral de voluntad de la administración dirigida a producir efectos jurídicos, modificando o extinguiendo derechos u obligaciones, en este caso, el IDSN tenía la competencia para decidir si debía glosar, rechazar o autorizar los recobros solicitados por Asmet Salud EPS SAS».

De ahí que no era de recibo el argumento por el cual la parte demandante consideró que los pronunciamientos de IDSN no constituían actos administrativos en razón a que se realizaron mediante formatos suscritos por contratistas y sin la debida notificación. Como se observa a continuación: «afirmar que el IDSN no emitió actos administrativos bajo la premisa de que sus pronunciamientos fueron realizados mediante preformatos, suscritos por un contratista y sin una correcta notificación, dicha postura se desvirtúa, toda vez que los documentos aportados por la parte actora, como los informes de auditoría y actas de conciliación, y oficios de devolución sí contienen una declaración de voluntad expresa por parte del IDSN encaminada a determinar la negación de la existencia de una obligación con Asmet Salud EPS SAS, lo que constituye una decisión administrativa con efectos jurídicos conforme a la actual postura de unificación del Consejo de Estado y sobre los que no se pretendió su control judicial ante esta jurisdicción, pese a las ordenes (sic) que se impartieron por el juzgado.

En consecuencia, la Sala considera que el ejercicio de las acciones judiciales no depende de la voluntad discrecional de quien las interpone, sino que debe ajustarse a los hechos y pretensiones planteados en la demanda, la normativa procesal exige que la parte actora identifique de manera clara, concreta y taxativa los actos administrativos cuya nulidad se pretende debido a que solo sobre dichos actos recae la competencia del juez para evaluar su legalidad y determinar las consecuencias jurídicas derivadas de su eventual anulación como el restablecimiento del derecho reclamado, lo que no ocurrió en este asunto, por tanto, no se atendieron las ordenes impartidas en el auto que inadmitió la demanda.».

(énfasis propio) Por esa razón el tribunal procedió a confirmar la decisión del juzgado, pues determinó que, frente al planteamiento del apelante en lo relacionado con la existencia de actos administrativos, esta se demostró razón por la cual se debía haber subsanado lo referente a las pretensiones, identificación de los actos demandados y su correspondiente notificación o comunicación. 5.5.

Ahora bien, en el escrito de tutela la parte actora presentó los mismos argumentos que planteó en el recurso de apelación, pero anunciados desde la presunta configuración de un defecto por violación directa a la Constitución, por desconocimiento del precedente y de decisiones sin motivación. Señaló que el auto mediante el cual se ordenó subsanar la demanda no indicó de manera clara y precisa que se debían individualizar los actos administrativos, sino que, por el contrario, dejó un margen de discrecionalidad a la demandante para que adecuara la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, advirtiendo que, si se trataba de actos fictos, debía solicitarse la configuración del silencio administrativo.

Reiterando así la tesis según la cual no desatendió la orden del juzgado y subsanó en debida forma la demanda ante el requerimiento del juez de primera instancia bajo el argumento de la existencia de actos administrativos fictos, e incluyendo como un argumento nuevo que no se le precisó que debía identificar cada uno de los actos administrativos, cuando lo cierto fue que mediante auto del 28 de julio de 2023, se le indicó que debía ajustar la 15 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05182-00 Demandante: Asmet Salud EPS SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demanda a los requerimientos establecidos en el CPACA, y pese a que la subsanación que presentó no resultó adecuada (pues como medio de control el apoderado de la EPS eligió la reparación directa), el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pasto dictó un segundo auto (8 de septiembre de 2023), esta vez, adecuando el medio de control al de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme a lo establecido en el artículo 171 del CPACA, y en consecuencia, requirió al apoderado de la demandante para que de acuerdo con la adecuación realizada procediera a subsanar los seis puntos identificados.

Respecto al requisito de procedibilidad, indicó que se vulneró su derecho de acceso a la administración de justicia dado que inicialmente se presentó la demanda ante la Jurisdicción Ordinaria, al considerarla competente, pero con el auto 378 de 2021 dictado por la Corte Constitucional se estableció que la jurisdicción contencioso administrativa era la competente para conocer de las demandas de recobros de servicios de salud no PBS, sin embargo en esa providencia no se establecieron reglas de transición que garantizaran el acceso a la justicia en aquellos casos «en los que, para la fecha de su expedición, ya había operado la caducidad de la acción».

Por esa razón la Corte Constitucional dictó el auto 1942 de 2023, en el que se fijaron criterios destinados a salvaguardar el derecho de acceso a la administración de justicia, entre los cuales se encuentra la flexibilización del requisito de procedibilidad (requisito que no es exigible en la jurisdicción ordinaria). Este aspecto fue atendido por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pasto en el auto que resolvió el recurso de reposición en donde se reconoció que en efecto a este caso le eran aplicables las reglas de transición establecidas en el auto 1942 de 2023, pero únicamente en lo referente a la conciliación como requisito de procedibilidad, aspecto que no fue suficiente para revocar la totalidad de la decisión de rechazo, pues existían otras causales que dieron lugar a que se adoptara esa decisión. Finalmente, insistió en que el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pasto no dio aplicación al auto 1942 de 2023, para que hubiera flexibilizado lo referente al requisito de conciliación. Se señala que en el auto del 26 de enero de 2024, mediante el cual se resolvió el recurso de reposición, el juzgado realizó un estudio del auto 378 de 2021 y 1942 de 2023 dictados por la Corte Constitucional, identificando las reglas de transición, los casos en los cuáles serían aplicables y estudiando el caso concreto, determinando que una de las causas del rechazo fue no haber agotado el requisito de procedibilidad, cuando lo cierto era que no debía exigirse pues se había flexibilizado este aspecto en la mencionada providencia, pero no procedió a revocar la decisión al existir otros dos aspectos que no fueron subsanados (subsanación de las pretensiones y constancias de notificación o comunicación). 5.6.

De acuerdo con lo anterior, la acción de tutela analizada se está empleando para insistir en los planteamientos que ya fueron propuestos ante el juez natural, lo que no permite que se supere el requisito general de la relevancia constitucional, pues los argumentos de esta acción buscan reabrir el debate judicial ya que se pretende cuestionar la naturaleza de los actos administrativos expedidos por el IDSN, justificar la falta de subsanación de las pretensiones de la demanda, cuestionar la indebida aplicación de las reglas de transición del auto 1942 de 2023, y reiterar que la subsanación se presentó en 16 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05182-00 Demandante: Asmet Salud EPS SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debida forma, pues la actitud pasiva fue del juzgado al no adecuar el medio de control.

Estos planteamientos fueron presentados en el recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el auto que rechazó la demanda y hoy son puestos en conocimiento del juez de tutela como si se trataran de argumentos distintos pese a que ya fueron resueltos por las autoridades accionadas. Aspectos que de antemano suponen que el asunto versa sobre una situación que resultó desfavorable a la parte accionante y que se limita a poner de presente su inconformidad con la decisión. Valga recordar que, en abundante jurisprudencia del máximo tribunal constitucional ha enfatizado que la tutela no es una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales «la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios», pues la competencia del juez de tutela se restringe «a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos fundamentales y no a problemas de carácter legal»8. 5.7.

Respecto al argumento según el cual el Tribunal Administrativo de Nariño al resolver el recurso de apelación contra el auto que rechazó la demanda omitió pronunciarse frente al «presunto incumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial» se debe indicar que esta autoridad únicamente resolvió lo relacionado con la falta de subsanación de las pretensiones dado que en el auto que resolvió el recurso de reposición el juzgado reconoció que había lugar a aplicar la flexibilización del auto 1942 de 2023 en lo relacionado con el requisito de procedibilidad, luego no daba lugar a discutir nada adicional, cuando se reconoció que este requisito no era exigible.

Sin embargo, de considerar que el tribunal había omitido pronunciarse sobre un punto de derecho, la parte demandante contaba con la posibilidad de solicitar la adición del auto dentro del término de ejecutoria, conforme al artículo 287 del Código General del Proceso, lo cual no sucedió. 5.8. Finalmente, esta Sala no se pronunciará en lo relacionado con el argumento del desconocimiento del precedente frente al proceso identificado como: «2001333300620230010000», pues tal estudio correspondería a un análisis de fondo que solo procedería si se hubiera superado los requisitos generales de procedibilidad. 5.9.

De estos argumentos traídos al caso objeto de análisis no se advierte porque el juez constitucional debe irrumpir en la esfera de autonomía del juez natural de la causa, para revaluar los fundamentos que lo llevaron a adoptar la decisión en concreto. Esto, en la medida que no se advierte prima facie una afectación de las garantías fundamentales de la parte actora de conformidad con las providencias reprochadas.

De manera que, es posible concluir que el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, como jueces naturales ya resolvieron los planteamientos de la parte actora dentro del trámite ordinario 52001-33-33-007-2023-00120-00/01, al resolver el recurso de reposición y de apelación contra la sentencia de primera instancia. 8 Corte Constitucional, Sentencia SU-128 de 2021. 17 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05182-00 Demandante: Asmet Salud EPS SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.

Conclusión En ese orden de ideas, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, por considerar que el asunto de la referencia no supera los requisitos generales de procedibilidad, específicamente el de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Declarar improcedente la acción de tutela promovida por el señor Asmet Salud EPS SAS, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.

(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 18