Radicado: 11001-03-25-000-2017-00663-00 (3208-2017) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-25-000-2017-00663-00 (3208-2017) Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP Demandado: JORGE ALBERTO TARAZONA CHACÓN Temas: Causales de revisión literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Reajuste pensional, artículo 143 de la Ley 100 de 1993. SENTENCIA DE REVISIÓN –Ley 1437 de 2011 O-022-2022 ASUNTO La Sala conoce de la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, con el fin de que se infirme la sentencia del 18 de septiembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, Sala de Descongestión 1, que modificó y confirmó la sentencia del 7 de febrero de 2014 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión de Cúcuta, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Jorge Alberto Tarazona Chacón en contra de la extinta Caja de Previsión Social, Cajanal EICE.
ANTECEDENTES DEL PROCESO ORDINARIO DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO El señor Jorge Alberto Tarazona Chacón, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del CCA, demandó1 la nulidad de las Resoluciones 19847 del 13 de mayo de 2008 y PAP 028083 del 29 de noviembre de 2010, actos que negaron el reajuste de su pensión conforme al artículo 143 de la Ley 100 de 1993, en armonía con el artículo 42 del Decreto 692 del 29 de marzo de 1992 al que, en su criterio, tenía derecho por habérsele reconocido la prestación con anterioridad al 1.º de enero de 1994.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a la demandada a: i) reconocer y pagar la diferencia que resulte de aplicar los reajustes automáticos a las mesadas pensionales atrasadas; ii) indexar las sumas debidas conforme al IPC, según el artículo 178 del CCA; iii) reconocer y pagar el reajuste pensional previsto en los artículos 143 de la Ley 100 de 1993 y 42 del Decreto 1 Ítem 2 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2011-00207 obrante a índice 32.
Radicado: 11001-03-25-000-2017-00663-00 (3208-2017) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 692 de 1992, efectiva a partir del 16 de abril de 1994; iv) pagar los intereses comerciales y moratorios, de acuerdo con los artículos 176 y 177 del CCA; y v) pagar las costas, gastos y agencias en derecho dentro del proceso.
Fundamentos fácticos 1. El señor Jorge Alberto Tarazona Chacón laboró para el Instituto Colombiano de Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras, HIMAT desde el 1.° de octubre de 1972 hasta el 30 de marzo de 19932. 2. Por medio de la Resolución 40479 del 9 de noviembre de 1993, la extinta Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE, le reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación en una cuantía de $128.389,65, efectiva a partir del 20 de mayo de 1993, condicionada al retiro definitivo del servicio. 3.
Más adelante, la pensión fue reliquidada por el retiro definitivo del servicio, mediante Resolución 011182 del 12 de septiembre de 19963, efectiva a partir del 16 de abril de 1994. 4. A través de la Resolución 19847 de 13 de mayo de 2008, la entidad negó el reajuste pensional solicitado por el señor Jorge Alberto Tarazona Chacón, en los términos de los artículos 143 de la Ley 100 de 1993 y 42 del Decreto 692 de 1994. 5.
La Resolución PAP 028083 del 29 de noviembre de 2010 confirmó la decisión adoptada en el acto administrativo descrito en precedencia, al desatar el recurso de reposición. Como disposiciones vulneradas, adujo que los actos acusados desconocieron los artículos 1, 4, 25, 53 y 58 de la Constitución Política; 143 de la Ley 100 de 1993 y 42 del Decreto 692 de 1994.
Como concepto de violación de la normativa invocada, señaló que, en la sentencia C- 111 de 1996, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 143 de la Ley 100 de 1993, al considerar que esta norma pretende garantizar el derecho a la igualdad de quienes obtuvieron la pensión de jubilación con anterioridad a la entrada en vigor del régimen general contenido en la misma Ley 100, con el reajuste en su mesada pensional, de manera que no se vieran afectados por el incremento de la cotización en salud.
Aseguró que, al negar el reajuste de su pensión de jubilación aun cuando acreditó el cumplimiento de los requisitos para acceder a él, Cajanal vulneró los postulados constitucionales previstos en los artículos 25, 53 y 58, en tanto negó la protección especial de la que goza el derecho al trabajo, menoscabó su dignidad como trabajador y desconoció sus derechos adquiridos. 2 Se precisa que en la demanda se indicó que el demandante laboró para el Departamento del Norte de Santander, sin embargo, de la lectura de aquella y sus anexos, se desprende que trabajó para el HIMAT. 3 Folios 65 y 66 del cuad. ppal.
Radicado: 11001-03-25-000-2017-00663-00 (3208-2017) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA4 La Caja de Previsión Social, Cajanal EICE, se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en que el reajuste pensional previsto en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993 no es aplicable a la pensión del señor Jorge Alberto Tarazona Chacón, comoquiera que su prestación ya había sido actualizada de manera oficiosa por la entidad de acuerdo con el Índice de Precios al Consumidor, en virtud de lo dispuesto en el artículo 14 ibidem.
A lo anterior agregó que, si bien es cierto que las pensiones deben conservar su poder adquisitivo, de modo que garantice el derecho al mínimo vital y demás derechos fundamentales conexos, también lo es que corresponde al Legislador, en ejercicio de su libertad de configuración normativa, establecer los mecanismos para evitar la depreciación de la mesada pensional, como lo son la indexación y la actualización anual de aquella conforme al índice de precios al consumidor, IPC, certificado por el DANE.
Como sustento de su afirmación, citó la sentencia C-862 de 2006 de la Corte Constitucional. Finalmente, propuso como excepciones las siguientes: i) Indebida acumulación de pretensiones: indicó que el demandado solicitó el pago de los intereses moratorios y la indexación de la mesada pensional como pretensiones principales, cuando aquellas son excluyentes la una de la otra, comoquiera que ambas implican un ajuste que atiende a la devaluación de la moneda. ii) Prescripción: Pidió que, en caso de acceder a las pretensiones, se decrete la prescripción de todos los derechos que no se hayan ejercido dentro de los 3 años de que tratan los Decretos 1848 de 1969 y 3135 de 1968. iii) Inexistencia de la obligación: Sostuvo que la entidad no tiene ninguna obligación respecto a la pensión de jubilación del demandante.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA5 El Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Cúcuta, en sentencia del 7 de febrero de 2014, declaró la nulidad de las Resoluciones 19847 del 13 de mayo de 2008 y PAP 028083 del 29 de noviembre de 2010. En consecuencia, ordenó a Cajanal EICE efectuar la devolución de las sumas deducidas indebidamente por concepto de incremento de aporte mensual para salud, a partir del 1.° de mayo de 1996, así como pagar las diferencias que existan entre lo debido y lo efectivamente cancelado por concepto de su pensión de jubilación ordinaria, debidamente indexada conforme a lo dispuesto en el artículo 178 del CCA.
El a quo señaló que el reajuste mensual de las pensiones reconocidas antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, contenido en el artículo 143 de aquella y en el artículo 4 Ítem 22 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho, obrante a índice 32 de SAMAI. 5 Ítem 34 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho, obrante a índice 32 de SAMAI.
Radicado: 11001-03-25-000-2017-00663-00 (3208-2017) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 42 del Decreto 692 de 1994, tiene como finalidad conservar el valor de la mesada pensional, no de incrementarla en términos reales. Así lo consideraron la Corte Constitucional en la sentencia C-111 de 1996, la Corte Suprema de Justicia en la sentencia del 14 de agosto de 20026 y el Consejo de Estado en pronunciamiento del 19 de mayo de 20057.
Adicionalmente, indicó que dicho reajuste desarrolla el mandato del artículo 48 de la Constitución Política, que prevé la protección especial de los pensionados, lo que comporta el respeto de los derechos pensionales adquiridos, la prohibición de la reducción de las pensiones reconocidas conforme al ordenamiento jurídico y la aplicación de los principios in dubio pro operario, de favorabilidad y de no regresividad en materia laboral.
Así las cosas, estimó que, del material probatorio allegado al plenario, es posible inferir que el demandante adquirió el estatus de pensionado con anterioridad al 1.° de enero de 1994 y que, por esa razón, le asiste el derecho al reajuste de la mesada pensional en los términos de los artículos 143 de la Ley 100 de 1993 y 42 del Decreto 692 de 1994.
Por último, declaró la prescripción de las diferencias pensionales causadas entre el 20 de mayo de 1993 y el 27 de mayo de 2004. RECURSO DE APELACIÓN8 Inconforme con la anterior decisión, la UGPP presentó recurso de apelación con el fin de que se revocara la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se negaran las pretensiones de la demanda.
En primer lugar, sostuvo que la decisión apelada vulneró los principios de seguridad jurídica y de lex previa, que comporta la aplicación de leyes preexistentes a los hechos en juicio, toda vez que inaplicó el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que rige el caso del demandante por cuanto se encontraba vigente en la fecha en que aquel consolidó el estatus pensional.
Aseveró que el reajuste previsto en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993 no es aplicable a la pensión del señor Jorge Alberto Tarazona Chacón, comoquiera que ya aquella fue actualizada de oficio por la extinta Cajanal EICE de acuerdo con el Índice de Precios al Consumidor, en virtud de lo dispuesto en el artículo 14 ibidem. Además, explicó que, si bien es cierto que las pensiones deben conservar su poder adquisitivo de modo que se garantice el derecho al mínimo vital y demás derechos fundamentales conexos, también lo es que corresponde al Legislador, en ejercicio de su libertad de configuración normativa, establecer los mecanismos para evitar la depreciación de la mesada pensional, como lo son la indexación y la actualización anual conforme al índice de precios al consumidor, IPC, certificado por el DANE.
Como sustento de su afirmación, citó la sentencia C-862 de 2006 de la Corte Constitucional. 6 Corte Suprema de Justicia, sentencia del 14 de agosto de 2002, radicado: 18563. 7 No identificó el número del expediente al que pertenece la providencia. 8 Ítem 37 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho obrante a índice 32 de SAMAI.
Radicado: 11001-03-25-000-2017-00663-00 (3208-2017) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA9 El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, Sala de Descongestión 1, profirió sentencia el 18 de septiembre de 2014, por medio de la cual modificó el numeral tercero de la sentencia de primera instancia, para ordenar que se efectuara el reajuste de la pensión del demandante de conformidad con el artículo 143 de la Ley 100 de 1993 y pagar las diferencias entre lo debido y lo efectivamente cancelado.
Confirmó en todo lo demás. Dicha decisión la adoptó con apoyo en las siguientes consideraciones: En primera medida, expuso que el hecho de que el demandante se haya retirado del servicio hasta el 16 de abril de 1994, es decir, en vigencia de la Ley 100 de 1993, no es óbice para que acceda al reajuste pensional contemplado en el artículo 143 de la citada norma y en el artículo 42 del Decreto 692 de 1994, pues, en todo caso, adquirió el estatus jurídico de pensionado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993.
En segundo lugar, explicó que el reajuste pensional en comento tiene el propósito de equiparar las condiciones entre quienes se pensionaron antes del 1.° de enero de 1994 y quienes lo hicieran con posterioridad a esta fecha, en consonancia con el derecho fundamental a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política.
En esa medida, el reajuste persigue salvaguardar el valor de la asignación pensional de las personas que obtuvieron la prestación con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, frente al aumento de la cotización en salud previsto en aquella. Manifestó que esta fue la interpretación efectuada por la Corte Constitucional en sentencias C-677 de 2003 y C-111 de 1996, en la que analizó la constitucionalidad del artículo 143 de la Ley 100 de 1993; y por el Consejo de Estado en la sentencia en la que realizó el examen de legalidad del Decreto 692 de 1994.
De otra parte, anotó que el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 dispone el reajuste anual de la pensión conforme a la variación porcentual del IPC o al salario mínimo legal mensual vigente, según sea el caso; reajuste al que todos los pensionados tienen derecho, independientemente del régimen que gobierne su prestación. Indicó que en la sentencia T-1052 de 2008 se hizo esta misma apreciación. Bajo esta óptica, señaló que no debe confundirse el reajuste especial consagrado en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993 con el reajuste general que prevé el artículo 14 de la misma Ley, por cuanto ambos difieren en su naturaleza y finalidad.
Por ese motivo, si bien la entidad manifestó haber actualizado el valor de la pensión de jubilación del señor Jorge Alberto Tarazona Chacón de acuerdo con este último artículo, lo cierto es que no ha realizado el reajuste especial del que es destinatario por haber consolidado el derecho pensional con anterioridad al 1.° de enero de 1994.
Por último, advirtió que en la decisión de primera instancia se ordenó la devolución de las sumas descontadas al pensionado en virtud del incremento de los aportes al sistema de salud, obligación que no está contemplada en el artículo 143 de la Ley 100 9 Ítem 16, carpeta de segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, obrante a índice 32 de SAMAI.
Radicado: 11001-03-25-000-2017-00663-00 (3208-2017) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 de 1993, que se circunscribe a establecer el reajuste pensional especial en comento, razón por la cual debía ordenarse el pago de dicho reajuste. LA ACCIÓN DE REVISIÓN10 La UGPP presentó acción de revisión de providencias que imponen el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro o de fondos de naturaleza pública, de que trata el artículo 20, literal b) de la Ley 797 de 2003 que dispone: «b.) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
Como pretensiones de la acción de revisión, solicitó lo siguiente: 1. «Revocar» la sentencia de 18 de septiembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, Sala de Descongestión 1, que confirmó y modificó el fallo del Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión de Cúcuta de 7 de febrero de 2014, dentro del proceso ordinario con radicado 2011-00207. 2.
Declarar que sobre la pensión de jubilación reconocida en favor del señor Jorge Alberto Tarazona Chacón no debe realizarse el reajuste previsto en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993. Como sustento de sus pretensiones, expuso que la decisión adoptada en la sentencia objeto de revisión contraría los artículos 143 de la Ley 100 de 1993 y 42 del Decreto 692 de 1994.
Al respecto, argumentó que, al haberse accedido al reajuste pensional contemplado en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993, la mesada pensional se elevó de manera que excede lo debido de acuerdo con la ley. En este sentido, explicó que el juez de instancia realizó una interpretación errónea de las normas que prevén tal reajuste, dándole un alcance mayor al que pretendió el Legislador.
Indicó que, según la sentencia C-111 de 1996, el derecho al reajuste en comento les asiste únicamente a quienes gozaran del pago efectivo de su pensión con anterioridad al 1.º de enero de 1994, pues su objeto es evitar el detrimento de la cuantía de las mesadas pensionales efectivamente recibidas, frente al aumento del porcentaje de descuentos por concepto de aportes al sistema de seguridad social en salud que introdujo la Ley 100 de 1993.
De otra parte, señaló que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander no interpretó el artículo 42 del Decreto 692 de 1994 en su integridad, sino que se limitó a aplicar solo el inciso 1, con lo que pasó por alto el propósito del reajuste, señalado en el inciso 2 ibidem, que exigía que en realidad se hubiera presentado una diferencia en lo deducido de la pensión de jubilación, por concepto de aportes a salud.
Así las cosas, concluyó que el señor Jorge Alberto Tarazona Chacón no es beneficiario del reajuste pensional en comento, toda vez que, si bien consolidó el estatus pensional el 20 de mayo de 1993, lo cierto es que fue hasta el 16 de abril de 1994 que recibió el 10 Demanda a folios 236 a 254 y subsanación a folios 264 y 265 del cuaderno ppal.
Radicado: 11001-03-25-000-2017-00663-00 (3208-2017) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 pago de su mesada pensional, razón por la cual aquella no sufrió una disminución por el incremento de los aportes a salud, pues, para ese momento, ya se encontraba vigente la Ley 100 de 1993.
Además, solicitó, como medida cautelar, la suspensión provisional de la sentencia objeto de revisión, la cual fue negada mediante auto del 25 de junio de 201911. CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN12 Dentro del término, el señor Jorge Alberto Tarazona Chacón, mediante apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda. Manifestó que la sentencia cuestionada se ajusta a derecho, puesto que acreditó que cumplió los requisitos de edad y tiempo de servicio fijados para acceder a la pensión de jubilación con anterioridad al 1.° de enero de 1994 y, por este motivo, es aplicable el artículo 143 de la Ley 100 de 1993 a su prestación. Como sustento de ello, citó la sentencia C-111 de 1996, por cuanto aquella indicó que el reajuste pensional debía otorgarse «a quienes se les hubiere reconocido la pensión» antes de la data señalada.
CONSIDERACIONES Competencia El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala, en el inciso segundo del artículo 249, que de los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.13.
Para el caso en concreto y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver el recurso formulado es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 201914. Por su parte, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, precisa: «Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».
Por lo anterior, esta Subsección es competente para conocer de la acción de revisión formulada por la UGPP contra la sentencia proferida el 18 de septiembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, Sala de Descongestión 1, que 11 Folios 267 a 269 del cuaderno principal. 12 Folios 333 a 336 vuelto del cuad. ppal. 13 «Artículo 249.
Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.» 14 Por medio del cual se expide el reglamento del Consejo de Estado. Radicado: 11001-03-25-000-2017-00663-00 (3208-2017) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 confirmó y modificó la sentencia del 7 de febrero de 2014 emitida por el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión de Cúcuta, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Jorge Alberto Tarazona Chacón. Legitimación Sobre la legitimación de la UGPP para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones, la Corte Constitucional en la sentencia SU- 427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.».
En igual sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, a través de sus Salas Especiales de Decisión15, admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos. Es de anotar que, de conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP se creó, entre otros, para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación, como en efecto sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social EICE.
La liquidación de esta entidad fue ordenada mediante el Decreto 2196 de 2009. Precisamente, en relación con la continuidad de los procesos judiciales que estuvieren en curso al cerrarse el trámite liquidatorio, el artículo 22 de aquel decreto dispuso que estarían a cargo de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en cuanto correspondieran a las funciones asumidas por ese organismo.
En el sub lite, ello se traduce en que la UGPP adquirió la calidad de parte demandante a partir del 12 de junio de 2013, fecha en la que comenzó a regir la Resolución 4911 del día 11 del mismo mes y año, que declaró terminado el proceso de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social EICE. Adicionalmente, el Decreto 575 de 2013, artículo, numeral 6, le atribuyó a la UGPP la competencia para iniciar acciones de esta naturaleza.
De acuerdo con lo anterior, la UGPP se encuentra legitimada para la presentación de la acción de revisión. Oportunidad Con el fin de analizar si la acción de revisión fue interpuesta oportunamente, se debe tener en cuenta que la sentencia del 18 de septiembre de 2014, proferida por el 15 Ibidem. Radicado: 11001-03-25-000-2017-00663-00 (3208-2017) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Tribunal Administrativo de Norte de Santander, Sala de Descongestión 1, se notificó por medio de edicto fijado el 30 de enero de 201516, es decir que la providencia quedó ejecutoriada el 6 de febrero de esa misma anualidad17.
Así las cosas, como en este caso la demanda fue radicada el 31 de julio de 201718, se concluye que aquella se presentó dentro del término de los 5 años siguientes a la ejecutoria de la sentencia, previsto por el artículo 251 del CPACA. Acción de revisión de sentencias sobre pensiones El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 200319 introdujo en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: «ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.»20.
Es de resaltar que, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es, que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: • Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y 16 Ítem 18 del cuaderno de segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho obrante a índice 32 de SAMAI. 17 Según constancia de ejecutoria que se observa el ítem 27 del cuaderno de segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho obrante a índice 32 de SAMAI. 18 Folio 254 vuelto cuad.
Ppal. 19 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.» 20 Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C- 835 de 2003. Radicado: 11001-03-25-000-2017-00663-00 (3208-2017) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación21. • Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones22. • Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira23. • De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se reconoció con vulneración del debido proceso o de la Ley, o en un valor mayor al que corresponde. • Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia24.
Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver se resume en la siguiente pregunta: ¿Se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar el reajuste de la pensión del señor Jorge Alberto Tarazona Chacón, conforme a los artículos 143 de la Ley 100 de 1993 y 42 del Decreto 692 de 1994? Para resolver lo anterior se abordarán los siguientes aspectos: i) la causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; ii) el reajuste pensional previsto en los artículos 143 de la Ley 100 de 1993 y 42 del Decreto 692 de 1994; y iii) la verificación de la causal de revisión invocada en el caso particular y concreto. 21 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 22 Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP.
Radicado: 11001-03-25-000-2017-00663-00 (3208-2017) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 La causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La norma en comento consagra la procedencia del recurso extraordinario de revisión, «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.».
En relación con esta causal, es importante anotar que en la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003 se observa que ella obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»25.
Así las cosas, entre los principales propósitos de esta norma, y en particular del artículo 20 ibidem, estaba el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.
En ese orden, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal. Bajo ese entendido, la Sala estima que el caso objeto de estudio se enmarca en tales parámetros. Lo que se ha de dilucidar es si la pensión de jubilación a que tiene derecho el señor Jorge Alberto Tarazona Chacón debe reajustarse de acuerdo con los artículos 143 de la Ley 100 de 1993 y 42 del Decreto 692 de 1994.
En esa medida, se debe definir si el valor que la sentencia objeto de la acción de revisión ordenó reconocer debe ser reducido en la misma proporción a efectos de contribuir a la sostenibilidad financiera del sistema general de seguridad social en pensiones. El reajuste pensional previsto en los artículos 143 de la Ley 100 de 1993 y 42 del Decreto 692 de 1994 Sobre el reajuste de las pensiones, el artículo 143 de la citada Ley 100 del 23 de diciembre de 1993 previó un reajuste especial para las personas a quienes se les había reconocido la pensión de jubilación o vejez, invalidez o muerte, con anterioridad al 1.º de enero de 1994, con la finalidad de compensarles el alza en la cotización para salud que les correspondía asumir con la entrada en vigor de esa ley.
Esta disposición instituyó dicho reajuste en los siguientes términos: «Artículo 143. Reajuste pensional para los actuales pensionados. A quienes con anterioridad al 1º de enero de 1994 se les hubiere reconocido la pensión de vejez o jubilación, invalidez o muerte, tendrán derecho, a partir de dicha fecha26, a un reajuste mensual equivalente a la elevación en la cotización para salud que resulte de la aplicación de la presente ley.
La cotización para salud establecida en el sistema general de salud para los pensionados está, en su totalidad, a cargo de estos, quienes podrán cancelarla mediante una cotización complementaria durante su período de vinculación laboral27. 25 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222. 26 Las expresiones “A quienes con anterioridad al 1º de enero de 1994” y “a partir de dicha fecha” del artículo 143 de la Ley 100 de 1993 fueron declaradas exequibles por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-111 del 21 de marzo de 1996 (M.P. Fabio Morón Díaz). 27 El inciso segundo del artículo 143 de la Ley 100 de 1993 que, como se aprecia, establece que la totalidad de la cotización para salud en el caso de los pensionados, está a cargo de estos, fue Radicado: 11001-03-25-000-2017-00663-00 (3208-2017) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud28 podrá reducir el monto de la cotización de los pensionados en proporción al menor número de beneficiarios y para pensiones cuyo monto no exceda de tres (3) salarios mínimos legales.
Parágrafo Transitorio. Solo por el año de 1993, los gastos de salud de los actuales pensionados del ISS se atenderá con cargo al Seguro de IVM y hasta el monto de la cuota patronal». Resulta oportuno anotar que la Corte Constitucional, por medio de la sentencia C-111 del 21 de marzo de 1996, declaró la exequibilidad de las expresiones del citado artículo 143 «con anterioridad al 1º de enero de 1994» y «a partir de dicha fecha».
En esta providencia, la Corte distinguió ese reajuste «específico», del reajuste general anual de las pensiones contemplado en el artículo 14 de la misma ley, consideró que no se violaba el principio de igualdad entre los pensionados, sino que, por el contrario, se buscaba preservarlo, y fundamentó la constitucionalidad de las expresiones acusadas con la siguiente argumentación: «[…] cabe destacar que para las personas pensionadas con anterioridad al 1o. de enero de 1994 y por disposición de la Ley 100 de 1993 y del artículo 30 del Decreto 1919 de 1994, se incrementó el monto de la cotización al sistema de salud, quedando fijado en un once por ciento para 1995 y en un doce por ciento para 1996 de lo recibido como mesada pensional; debido a esta situación, el reajuste contemplado en la norma acusada pretende colocar en igualdad de condiciones a los dos grupos de personas, con lo cual “desarrolla el principio de la igualdad en su dimensión de igualdad como diferenciación“, ya que la Ley 100 de 1993 impone un nuevo monto en la cotización que no se hallaba establecido en las disposiciones anteriores aplicables a los pensionados antes de aquella fecha, y esta regulación supone una nueva obligación económica que afecta el monto de lo que efectivamente se recibe como mesada, por la pensión que ya se ha consolidado y se ha decretado antes de aquella fecha.
Para la Corte Constitucional es evidente que la razón de ser del artículo 143 de la ley 100 de 1993, encuentra pleno fundamento en que los pensionados con anterioridad al 1o. de enero de 1994, se hallan en una situación diferente a la de quienes se pensionen con posterioridad a esa fecha, ya que aquellas personas han tenido un distinto régimen de obligaciones, montos de pensión y demás derechos y beneficios, que comprende la cotización para salud regulada bajo un nuevo sistema llamado contributivo en el nuevo sistema general de salud; pero, además, dicho fundamento de justicia y de racionalidad que aparece en el artículo 143 de la ley 100 de 1993, tiene en cuenta que, dentro del nuevo marco legal, la cotización al mencionado régimen contributivo en salud se encuentra a cargo del pensionado, mientras que quienes se pensionen con posterioridad a dicha fecha habrán cotizado para el sistema contributivo de salud en otra manera y dentro de una modalidad bien diferente, en la que participa de modo definitivo el empleador. […] demandado y finalmente declarado exequible por la Corte Constitucional, por medio de la Sentencia C- 126 del 16 de febrero de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), con fundamento básicamente en los principios constitucionales que orientan la seguridad social, en especial el de solidaridad, y la libertad que tiene el Legislador para configurar el régimen jurídico en este campo. 28 El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud fue reemplazado por la Comisión de Regulación en Salud – CRES, la cual fue creada por el artículo 3º de la Ley 1122 del 9 de enero de 2007, “Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”.
Luego, el Gobierno Nacional suprimió dicha Comisión y ordenó su liquidación, por medio del artículo 1º del Decreto 2560 del 10 de diciembre de 2012, y trasladó sus funciones al Ministerio de Salud y Protección Social, de acuerdo con los artículos 1º, inciso cuarto, y 26 de este. Radicado: 11001-03-25-000-2017-00663-00 (3208-2017) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 La Corte estima que en el caso que se examina con el inciso 1o. de la norma acusada, se trata de compensar a los pensionados con anterioridad al 1o. de enero de 1994, a quienes se les hubiere reconocido la pensión, en el sentido de otorgarles un reajuste que sea equivalente al incremento de la cotización para la salud, que resulte de la aplicación de la Ley 100 de 1993 y de las disposiciones legales que señalen el monto de la cotización. Este reajuste de la pensión es específico para quienes se les hubiere reconocido la pensión con anterioridad al 1o. de enero de 1994 y rige a partir de dicha fecha, como lo señala la norma cuyos apartes se acusan; no ampara ninguna desigualdad sino que, por el contrario acata dicho principio consagrado en el artículo 13 de la C.P., y es evidente que es distinto al reajuste anual ordenado para todos los pensionados a que se refiere el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 […].
A primera vista, el reajuste decretado por la disposición acusada podría parecer un ejemplo típico de desigualdad, como lo entienden la demanda y el Señor Viceprocurador, ya que en realidad los pensionados con anterioridad a enero de 1994, una vez en vigencia la misma ley 100 de 1993 contribuirán al sistema en un monto igual al de quienes resulten pensionados después de aquella fecha y para estos no se previó ningún aumento relacionado con el incremento en la cotización al régimen general en salud que deben cubrir; empero, lo cierto es que a quienes reciban la pensión después de aquella fecha se les aplican las nuevas reglas de montos y cuantías pensionales mientras que los pensionados con anterioridad, recibirían sus pensiones de conformidad con su régimen de pensiones y con los reajustes que correspondan.
Es preciso concluir, pues, que en este caso no quiso el legislador hacer un reajuste general de la pensión, que existe consagrado en la mencionada norma, sino resolver un caso específico precisamente para preservar el principio de igualdad, lo cual interpreta y realiza los fines consagrados en el supremo ordenamiento jurídico». Así las cosas, se trata en este caso de un reajuste especial del monto de la pensión para las personas pensionadas con anterioridad al 1.º de enero de 1994, con la finalidad de compensarles el aumento de la cotización para salud establecido por dicha ley29.
Ahora bien, el reajuste por salud para las personas con pensión reconocida al 1º de enero de 1994 fue reglamentado por el artículo 42 del Decreto 692 del 29 de marzo de 1994, el cual hizo la precisión de que dicho reajuste también comprendía a las personas con pensión causada a esa fecha y dispuso expresamente que la mesada pensional mensual debe incluir ese reajuste.
Así lo dispuso: «Artículo 42. Reajuste pensional por incremento de aportes en salud. A quienes con anterioridad al 1° de enero de 1994 se les hubiere reconocido la pensión de vejez o jubilación, invalidez, o sobrevivientes, y a quienes sin haberles 29 La Sala en el Concepto No. 1064 del 16 de diciembre de 1997 (C.P. Augusto Trejos Jaramillo), explicó lo siguiente sobre el descuento con destino a la salud de los pensionados: «El antecedente del descuento de la mesada pensional con destino a la salud se encuentra en la Ley 4ª de 1966, que proveyó de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión. En el parágrafo del artículo 2º estableció que los pensionados cotizarían el 5% de su mesada pensional.
Esta disposición fue reiterada en los decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969. Con la expedición de la ley 100 de 1993 y del decreto 1919 de 1994 se incrementó el monto de la cotización al sistema de salud, que quedó en once (11%) por ciento para 1995 y doce (12%) por ciento para 1996 de lo recibido como mesada pensional, es decir, esta regulación supone una nueva carga económica que no se hallaba establecida en las disposiciones anteriores aplicables a los pensionados antes de aquella fecha y que afecta el monto de lo que efectivamente recibían como mesada correspondiente a la pensión ya consolidada y decretada».
Radicado: 11001-03-25-000-2017-00663-00 (3208-2017) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 efectuado el reconocimiento tuvieran causada la correspondiente pensión con los requisitos formales completos, tendrán derecho a partir de dicha fecha a que con la mesada mensual se incluya un reajuste equivalente a la elevación en la cotización para salud prevista en la Ley 100 de 1993.
En consecuencia, las entidades pagadoras de pensiones procederán a efectuar el reajuste previsto en este artículo por la diferencia entre la cotización que venían efectuando los pensionados y la nueva cotización del 8% que rige a partir de abril de 1993, o la que se determine cuando rija la cobertura familiar, sin exceder del 12%. En el caso del ISS, en donde ya existe la modalidad de medicina familiar para los pensionados, el reajuste se hará por la diferencia entre el 3.96% que venían aportando los pensionados, y el 12% de la cotización con cobertura familiar.
Las entidades pagadoras deberán descontar la cotización para salud, y transferirlo a la EPS o entidad a la cual esté afiliado el pensionado en salud. Igualmente deberán girar un punto porcentual de la cotización al fondo de solidaridad y garantía en salud. Parágrafo. Lo previsto en el presente artículo se entenderá sin perjuicio de que el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, de conformidad con lo establecido en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993, reduzca la cotización en salud de los pensionados en relación con el número de beneficiarios, caso en el cual el reajuste de la mesada se hará por la diferencia entre lo que se venía cotizando y el valor señalado por el Consejo».
Este artículo, fue demandado parcialmente ante la Sección Segunda del Consejo de Estado, que mediante sentencia del 19 de mayo de 200530, negó la nulidad de la norma, con base en los siguientes argumentos: «Como se sabe, el objeto del reajuste no es otro que el de procurar que los pensionados no soporten una desmejora en sus ingresos o que los vean disminuidos, precisamente en razón del aumento de la cotización en salud.
Ahora, es bueno aclarar que la cotización para salud que se ordenaba pagar con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 no era uniforme y se atenía al régimen al cual se hallaba afiliado el jubilado. De ahí, que el legislador pretendiera, como en efecto lo hace con la expedición de la Ley 100 de 1993, unificar las cotizaciones para todos los afiliados al sistema general de seguridad social en salud.
Razón por la cual se aplica el reajuste pensional a quienes se les ha reconocido, con anterioridad al 1º de enero de 1994, la pensión de jubilación, vejez, invalidez o muerte, puesto que tales personas se verían afectadas con el aumento de la cotización, reflejada desde luego en su asignación pensional. […]. Lo que hace el artículo 42 de la Ley 692 de 1994 no es otra cosa que precisar (i) que el reajuste se incluya en la respectiva mesada, (ii) que el reajuste proceda por la diferencia entre la cotización que venían efectuando los pensionados y la nueva cotización del 8% que entró a regir a partir de abril de 1993 o la que se determinará cuando empezará a regir la cobertura familiar, sin exceder – se insiste – del doce por ciento (12%) y (iii) aclarar la cuantía del reajuste, sin desconocer lo previsto en la ley, pues se trata de un porcentaje equivalente a la elevación de la cotización (art. 204 Ley 100/93).
Así las cosas, observado lo dispuesto en el inciso 1º del artículo 42 del Decreto 692 de 1994, se encuentra que esta norma es una reproducción textual, con escasa diferencia, del artículo 143 de la Ley 100 de 1993, puesto que lo único que varía es que incluye a quienes no se les ha reconocido la pensión pero la tienen causada por cumplir con las formalidades de ley, lo cual no desconoce la norma a reglamentar, 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 19 de mayo de 2005, radicado: 11001-03-25- 000-2002-00162-01 (3165-02).
Radicado: 11001-03-25-000-2017-00663-00 (3208-2017) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 puesto que tal reajuste incluye a todos los afiliados al sistema general de seguridad social en salud» (Negrillas del texto original). De esta manera se observa que, los pensionados que se encuentren dentro del supuesto del artículo 143 de la Ley 100 tienen derecho a que en la mesada mensual de su pensión se incluya el reajuste equivalente a la elevación en la cotización para salud prevista en la misma norma.
Cabe anotar que el reajuste de la pensión, en este caso, no significa un mayor ingreso para el pensionado. Así lo explicó la Sala de Consulta y Servicio Civil del órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa en el Concepto 1897 del 31 de julio de 2008: «De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra entonces que existe una posición uniforme en la jurisprudencia31 en relación con el alcance de la norma objeto de estudio, en cuanto a que su finalidad es ‘compensar’ el efecto negativo del incremento de la cotización en salud de los pensionados ordenada por la Ley 100 de 1993, para evitar que ésta ‘aminore’, ‘reduzca’ ‘deprecie’ o se refleje negativamente en la asignación mensual de las personas a quienes con anterioridad al 1º de enero de 1994 se les hubiere reconocido la pensión de vejez o jubilación, invalidez, o sobrevivientes y de aquellas a quienes sin haberles efectuado dicho reconocimiento tuvieran causada la correspondiente prestación. En ese sentido, el reajuste del artículo 143 de la Ley 100 de 1993 no representa como tal un incremento o revalorización en términos reales del ingreso del pensionado, lo que, en todo caso, no implica que no se deba asegurar su pago completo, pues, como se ha visto, el ingreso real de quienes se pensionaron o causaron su derecho antes del 1º de enero de 1994, no debe sufrir ninguna disminución por causa de la elevación de las cotizaciones en salud (garantía de efecto neutro) (Negrillas textuales)».
Verificación de la causal de revisión invocada La cuantía del derecho reconocido y lo debido por ley. Literal b.) del artículo 20 Ley 797 de 2003 Para abordar lo relativo a la configuración de esta causal de revisión, se destacan los siguientes puntos: En primer lugar, cabe precisar que no se discute que el señor Jorge Alberto Tarazona Chacón es titular de una pensión de jubilación por vejez en cuantía de $128.389,65 31 Conviene destacar ahora, dentro de la jurisprudencia citada en el referido Concepto de la Sala, la Sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 14 de agosto de 2002, Exp.
No. 18563, en la cual esta manifestó lo siguiente: «(…) el reajuste especial de pensiones por ella decretado (Ley 100 de 1993) no comportaba una revalorización en el ingreso real del pensionado, sino una compensación por la depreciación a que se vería abocado el beneficiario de una pensión como consecuencia del incremento en el monto de cotización para salud, con destino a cubrir la medicina familiar, y por ese mecanismo extender la cobertura ciertamente precaria en esta materia antes de la Ley 100.
Corolario de lo anterior es que el valor de la pensión así incrementado no va a engrosar definitivamente el peculio del pensionado, sino que debe destinarse a la correspondiente entidad promotora de salud para los fines explicados, por lo que si bien se puede hablar de un verdadero reajuste en el monto nominal de la citada prestación social, esa cifra adicional debe ponerse a disposición de las respectivas empresas recaudadores, mediante descuento efectuado por el responsable de la cotización, la entidad pagadora de la pensión o por la entrega directa que haga el pensionado de ese porcentaje en el evento de que se le hubiere cancelado directamente a él la totalidad de la mesada» (negrillas y subrayado son textuales).
Radicado: 11001-03-25-000-2017-00663-00 (3208-2017) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 reconocida por la extinta Cajanal EICE, pues este aspecto no fue objeto de controversia en la demanda de revisión. Ahora bien, se observa que dicho reconocimiento se efectuó a través de la Resolución 40479 del 9 de noviembre de 199332, efectiva a partir del 20 de mayo de 1993 condicionada al retiro definitivo del servicio.
Para el efecto, se tuvo en cuenta lo siguiente: ➢ El señor Jorge Alberto Tarazona Chacón laboró para el Instituto Colombiano de Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras, HIMAT desde el 1° de octubre de 1972 hasta el 30 de marzo de 199333. El último cargo fue el de observador de superficie. ➢ Nació el 20 de mayo de 193834. ➢ Adquirió el estatus pensional el 20 de mayo de 1993. ➢ El régimen aplicable a la prestación es el contenido en las Leyes 33 y 62 de 1985.
El señor Jorge Alberto Tarazona Chacón se retiró del servicio hasta el 15 de marzo de 199435, por lo que se efectuó el pago de su pensión de jubilación. Más adelante, la pensión fue reliquidada por el retiro definitivo del servicio, mediante Resolución 011182 del 12 de septiembre de 199636, efectiva a partir del 16 de abril de 1994. A través de Resolución 19847 de 13 de mayo de 200837, la entidad negó el reajuste pensional solicitado por el señor Jorge Alberto Tarazona Chacón, en los términos de los artículos 143 de la Ley 100 de 1993 y 42 del Decreto 692 de 1994.
Para el efecto expuso: «Que como se desprende de la norma anterior se establece que el Indice de Precios al consumidor (IPC) es aplicado de forma oficiosa por el grupo de nomina(sic) de esta entidad el 01 de enero de cada año, motivo por el cual igualmente se niega la solicitud de indexación y aplicación del IPC». La Resolución PAP 028083 del 29 de noviembre de 201038 confirmó la decisión, al desatar el recurso de reposición, en esta oportunidad la entidad indicó: «[…] en aquellos casos en los cuales era procedente, de oficio, por el Grupo de Nómina y en la época en que se verificó el incremento en la cotización de los pensionados, se incrementó el valor de la mesada devengada, en un porcentaje equivalente al 3.2609% a partir del mes de ABRIL/94 y en 4.5454% a partir del mes de MARZO/96 (cuando comenzó a funcionar como E.P.S), pues solo de esta forma el beneficiario del reajuste continuaría devengando un valor equivalente a la suma que venía disfrutando». 32 Folios 52 y 53 del cuad. ppal. 33 Según certificado laboral a folio 49 del cuad. ppal. 34 De acuerdo con la cédula de ciudadanía obrante a folio 50 vuelto del cuad. ppal. 35 Folio 57 vuelto del cuad. ppal. 36 Folios 65 y 66 del cuad. ppal. 37 Folios 71 a 73 del cuad. ppal. 38 Folios 80 a 82 del cuad. ppal.
Radicado: 11001-03-25-000-2017-00663-00 (3208-2017) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Ahora, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido en contra de los actos administrativos descritos en precedencia, el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión de Cúcuta, dictó sentencia el 7 de febrero de 2014, mediante la cual le ordenó a la extinta Cajanal reajustar la pensión del señor Jorge Alberto Tarazona Chacón, en los siguientes términos: «SEGUNDO: Declárese la Nulidad de la Resolución No. 19847 del 13 de mayo de 2008 “por la cual se niega una solicitud de reajuste pensional, indexación e intereses moratorios” y de la Resolución No. PAP028083 “Por la cual se resuelve el recurso de reposición” expedidas por la Caja Nacional de Liquidación (sic) EICE en Liquidación.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL EICE EN LIQUIDACIÓN a efectuar la devolución de la totalidad de las sumas deducidas indebidamente por concepto de incremento de aporte mensual para salud, a partir del 01 de mayo de 1996, fecha en la cual se le viene haciendo los descuentos al actor en porcentaje del 12% y hasta que por nomina (sic) se le empiece a descontar lo que legalmente corresponde, debiendo pagar las diferencias que existan entre lo debido y lo efectivamente cancelado por concepto de su pensión de jubilación ordinaria, debidamente indexada conforme a lo dispuesto en el art. 178 del C.C.A […]» (mayúsculas y negrita del texto original).
A su vez, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, Sala de Descongestión 1, en la sentencia del 18 de septiembre de 2014, una vez analizó la tesis expuesta por la Corte Constitucional39 y por el Consejo de Estado sobre los artículos 143 de la Ley 100 de 1993 y 42 del Decreto 692 de 1994, resolvió modificar el numeral tercero de la sentencia de primera instancia y confirmarla en todo lo demás, así: «[…] teniendo en cuenta que el actor causado (sic) su derecho antes del primero de enero de 1994, tiene derecho al reajuste mensual de la pensión previsto en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993, que debe ser reconocido en su integridad para mantener el efecto neutro del reajuste en salud ordenado por la Ley 100 de 1993.
No obstante lo anterior, el apelante alega que la pensión del actor fue reajustada según el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, que preceptúa: ARTÍCULO. 14.- Reajuste de pensiones. Con el objeto de que las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobreviviente, en cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones, mantengan su poder adquisitivo constante, se reajustarán anualmente de oficio, el primero de enero de cada año, según la variación porcentual del Indice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior.
No obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario por el Gobierno. […] En virtud de lo anterior, precisa la Sala que no puede confundirse el reajuste de las pensiones consagrado en el artículo citado y el reajuste ordenado en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993, por cuanto este último es un derecho de quienes adquirieron el estatus pensional antes del 1° de enero de 1994, cuyo objeto no es otro que el de procurar que los pensionados no soporten una desmejora en sus ingresos o que los vean disminuidos, precisamente en razón del aumento de la cotización en salud, cosa distinta al reajuste general de las pensiones consagrado 39 Sentencias C-677 de 2003 y C-111 de 1996.
Radicado: 11001-03-25-000-2017-00663-00 (3208-2017) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, que alega el apelante ya se efectuó al actor. […] FALLA PRIMERO: MODIFIQUESE el numeral tercero de la sentencia del siete (07) de febrero de dos mil catorce (2014), proferida por el juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Cúcuta […] el cual quedará así:
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP a: ❖ Efectuar el reajuste de la pensión de jubilación del accionante de conformidad con el artículo 143 de la Ley 100 de 1993, es decir, reajustar la pensión en la misma proporción en que se incrementó la cotización producto de la aplicación de la Ley 100 de 1993 (del 4% al 12%), con el fin de compensar el mayor valor de la cotización que bajo la Ley 100 de 1993, tuvo que hacer el pensionado con anterioridad al primero de enero de 1994. ❖ Pagar al accionante las diferencias que existan entre lo debido y lo efectivamente cancelado por concepto de su pensión de jubilación ordinaria, debidamente indexada conforme a lo dispuesto en el art. 178 del C.C.A […]» (negrita del texto original).
La entidad dio cumplimiento a la orden transcrita, a través de Resolución RDP 028424 del 13 de julio de 201540. Análisis de la Subsección En el presente asunto, observa la Subsección que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, Sala de Descongestión 1, ordenó el reajuste pensional de conformidad con los artículos 143 de la Ley 100 de 1993 y 42 del Decreto 692 de 1994, al estimar que el entonces demandante tenía derecho a él en la medida en que consolidó el estatus de pensionado con anterioridad al 1.° de enero de 1994.
El ad quem interpretó las normas que consignan el reajuste pensional bajo estudio en atención a las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en la sentencia C-111 del 21 de marzo de 1996, en la que declaró la exequibilidad del artículo 143 de la Ley 100 de 1993. En aquella oportunidad, la Corte explicó que la disposición normativa no vulnera el derecho a la igualdad, sino que, por el contrario, consagra un trato desigual a personas en situaciones distintas, con el fin de equiparar sus condiciones.
Además, distinguió el reajuste «específico», contenido en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993, del reajuste general anual de las pensiones contemplado en el artículo 14 de la misma Ley. En ese sentido, el Tribunal concluyó que el señor Jorge Alberto Tarazona Chacón tiene derecho a un reajuste pensional equivalente al aumento del porcentaje de aportes con destino al sistema de salud ordenados por la Ley 100 de 1993, con el propósito de que su mesada no sufra un deterioro económico, comoquiera que cumplió con el lleno de 40 Folios 131 a 134 del cuaderno ppal.
Radicado: 11001-03-25-000-2017-00663-00 (3208-2017) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 los requisitos para obtener el derecho el 20 de mayo de 1993, sin perjuicio de que haya laborado hasta el 15 de abril de 1994. Ahora bien, no es de recibo el argumento de la demandante, según el cual el Tribunal Administrativo de Norte de Santander se abstuvo de interpretar el artículo 42 del Decreto 692 de 1994 en su integridad, sino que se limitó a aplicar solo el inciso 1, pues no basta con haber causado el derecho para obtener el reajuste en comento, sino que solo quienes recibieran efectivamente el pago de la mesada pensional con anterioridad al 1.° de enero de 1994 tienen derecho a él. Lo anterior toda vez que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 19 de mayo de 200541, avaló la legalidad del artículo 42 del Decreto 692 de 1994 pues, en su criterio, esa norma no quebranta el artículo 143 de la Ley 100 de 1993, en la medida en que se trata de una reproducción de aquel, con la diferencia de que incluye «a quienes no se les ha reconocido la pensión pero la tienen causada por cumplir con las formalidades de ley, lo cual no desconoce la norma a reglamentar, puesto que tal reajuste incluye a todos los afiliados al sistema general de seguridad social en salud».
Este pronunciamiento también fue citado por el Tribunal Administrativo como sustento de su decisión. En consecuencia, se encuentra que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, Sala de Descongestión 1, valoró las pruebas allegadas y aplicó la normativa que rige el reajuste pensional pretendido conforme a la interpretación que realizaron la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, por lo que consideró que aquella exige únicamente que la prestación haya sido causada con anterioridad al 1.° de abril de 1994, sin perjuicio de que la mesada pensional fuera efectivamente recibida o no para esa data.
Lo anterior teniendo en cuenta que, en el examen de constitucionalidad del artículo 143 de la Ley 100 de 1993, desplegado en la sentencia C-111 de 1996, la Corte se refirió a que la finalidad del reajuste era la de compensar a los pensionados por el aumento de los aportes a salud que introdujo la citada Ley; y por otra parte, el artículo 42 del Decreto 692 de 1994, precisó que dicho reajuste también beneficia a quienes hubieran consolidado el derecho pensional antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, aunque no se hubiere proferido el acto de reconocimiento, disposición cuya legalidad se mantuvo con el pronunciamiento del Consejo de Estado.
En ese sentido, no puede admitirse que la decisión bajo estudio haya sido caprichosa, arbitraria o contraria a derecho, sino que se encuentra razonablemente sustentada y fundamentada de conformidad con las normas y jurisprudencia sobre la materia. Así las cosas, no se demostró la vulneración de los artículos 143 de la Ley 100 de 1993 y 42 del Decreto 692 de 1994, citados como desconocidos por la UGPP en el escrito contentivo de la acción de revisión, en consideración a que la interpretación que las sentencias objeto de la acción impartieron a tales contenidos normativos, se alineó con el criterio jurisprudencial vigente para la época en el Consejo de Estado y la Corte Constitucional.
Por las razones expuestas, es plausible concluir que no se configura la causal prevista por el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 41 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 19 de mayo de 2005, radicado: 11001-03-25- 000-2002-00162-01 (3165-02). Radicado: 11001-03-25-000-2017-00663-00 (3208-2017) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 En conclusión: No se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar el reajuste de la pensión del señor Jorge Alberto Tarazona Chacón, conforme a los artículos 143 de la Ley 100 de 1993 y 42 del Decreto 692 de 1994.
Decisión Con base en los argumentos expuestos, al no encontrar configurada la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se declarará infundada la acción de revisión contra la sentencia del 18 de septiembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, Sala de Descongestión 1, que modificó el numeral tercero y confirmó en todo lo demás la sentencia del 7 de febrero de 2014 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión de Cúcuta, que ordenó el reajuste de la pensión de jubilación del señor Jorge Alberto Tarazona Chacón. Condena en costas El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público».
Esta Corporación42 ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro Público, así como un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.
Por lo anterior, la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declarar infundada la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, UGPP, contra Jorge Alberto Tarazona Chacón, por la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 con el fin de que se revise la sentencia del 18 de septiembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, Sala de Descongestión 1, que modificó el numeral tercero y confirmó en todo lo demás la sentencia del 7 de febrero de 2014 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión de Cúcuta, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2011-00207. 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03-15-000-2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03- 15-000-2018-01884-00(REV).
Radicado: 11001-03-25-000-2017-00663-00 (3208-2017) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Segundo: Sin condena en costas. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen, háganse las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI y archívese el expediente de la acción especial de revisión. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmó electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente