Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-25-000-2019-00745-00 (5579-2019) Demandante: Constanza Molina Flórez Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones Temas: Causal 5.° del artículo 250 del CPACA.
Falta de congruencia. Reliquidación pensional con valores reales. Improcedencia del recurso extraordinario para subsanar deficiencias probatorias. DECLARA INFUNDADO. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide el recurso extraordinario de revisión que interpuso1 la señora Constanza Molina Flórez contra la sentencia del veintisiete (27) de marzo de dos mil diecinueve (2019), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C2, para lo cual invocó la causal contenida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, que permite la revisión de providencias judiciales ejecutoriadas por «[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación».
ANTECEDENTES La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que, al cumplir 55 años, el Instituto de Seguros Sociales (ISS), mediante Resolución 027250 del 14 de septiembre de 2010, le otorgó una pensión de vejez equivalente al 90% del promedio de sus ingresos devengados durante los últimos 10 años de servicio, por $2.338.806, efectiva a partir del 1 de octubre de 2010, condicionada al retiro efectivo del servicio.
Que el ISS, a través de la Resolución 42409 del 17 de noviembre de 2011, reliquidó su pensión en $2.063.394 y la incluyó en nómina de pensionados a partir del 1 de abril de 2011, fecha de su retiro definitivo. 1 La presentación del recurso se efectuó el 7 de octubre de 2019, de acuerdo con la anotación efectuada por la Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación que reposa en el folio 8 vuelto del expediente físico. 2 Decisión que confirmó la sentencia proferida el 23 de noviembre de 2017 proferida por el Juzgado Veinticinco Administrativo de Bogotá, que negó a las pretensiones dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 11001-03-25-000-2019-00745-00 (5579-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Que el 7 de octubre de 2014, solicitó la reliquidación de su pensión con base en el Decreto 758 de 1990, aplicando el 90% del IBL de las últimas 100 semanas e incluyendo los factores salariales devengados y certificados en la Fiscalía General de la Nación y la Universidad Santo Tomás. De manera subsidiaria, solicitó la liquidación con cualquiera de las normas invocadas y de acuerdo con el cálculo proyectado en su solicitud, a saber: i) Ley 71 de 1988, con el 75% del IBL del último año de servicio; ii) Ley 100 de 1993 con el IBL de los últimos 10 años y la fórmula descendente que puede ser desde el 55% hasta el 80%; y iii) Ley 33 de 1985, con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio.
Que mediante Resolución GNR 118668 del 27 de abril de 2015, la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES) reliquidó la pensión con efecto desde el 1 de abril de 2011, con base en el Decreto 758 de 1990, y negó las pretensiones subsidiarias al considerar que no le resultaban aplicables los regímenes pensionales previstos en las Leyes 71 de 1988, 33 de 1985 y 100 de 1993.
En esta decisión, se tomaron 1.438 semanas de cotización y el 90% del promedio devengado en los últimos 10 años, fijando la mesada en $2.457.527 a partir del 1 de abril de 2011. Que contra esta decisión interpuso recurso de apelación, el cual fue desatado mediante la Resolución VPB 71675 del 25 de noviembre de 2015. En este, se modificó el acto administrativo recurrido y se ordenó una nueva reliquidación de la mesada pensional, estableciendo un monto de $2.498.656, con base en el Decreto 758 de 1990 en cuanto a edad, tiempo de servicio y monto de la pensión, manteniendo la tasa de reemplazo en el 90%.
Sin embargo, el IBL fue calculado con el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años de servicio. Que presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra COLPENSIONES, con el propósito de obtener la nulidad de los actos administrativos que resolvieron sobre la reliquidación de su pensión. Que como restablecimiento del derecho, solicitó que se condenara a la entidad demandada a: i) reconocer y corregir el cálculo de su pensión considerando los aportes reales cotizados, incluyendo la bonificación por servicios en la Fiscalía General de la Nación y los aportes realizados en la Universidad Santo Tomás; ii) liquidar la pensión con el IBL correspondiente a las últimas 100 semanas de cotización o, de forma subsidiaria con el IBL de los últimos diez años pero incluyendo la bonificación por servicios en la Fiscalía General de la Nación y los aportes realizados en la Universidad Santo Tomás; y iii) cancelar el retroactivo pensional e indexar las mesadas desde el 1 de abril de 2011 hasta la fecha en que se realice el pago correcto.
El Juzgado Veinticinco Administrativo de Bogotá, mediante fallo del 23 de noviembre de 2017, negó las pretensiones. Esta decisión fue confirmada el 27 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. Radicado: 11001-03-25-000-2019-00745-00 (5579-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Que el 8 de abril de 2019, solicitó la corrección, adición y aclaración de la sentencia, presentando una proyección de liquidación en la que sostuvo que, si la pensión se reliquidara correctamente, la mesada pasaría de $2.498.090 a $2.842.949,80 a partir del 1 de abril de 2011.
Sin embargo, el Tribunal rechazó la solicitud el 29 de mayo de 2019, argumentando que su propósito era reabrir el debate sobre el derecho reclamado, utilizando elementos que la entidad demandada no tuvo la oportunidad de controvertir, lo cual era a todas luces improcedente. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN En providencia del 27 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, confirmó parcialmente la sentencia apelada, al negar las pretensiones principales tras considerar que la demandante no tiene derecho a la aplicación del IBL contemplado en el régimen pensional anterior a la Ley 100 de 1993.
Igualmente, modificó la decisión para rechazar la pretensión subsidiaria. Para sustentar su decisión desarrolló los siguientes argumentos: Que, en aplicación de la jurisprudencia vigente de la Sala Plena del Consejo de Estado, establecida en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, el IBL aplicable es el previsto en la Ley 100 de 1993.
Además, los factores salariales que deben incluirse en dicho cálculo son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. Que, en consecuencia, no es viable acceder a la solicitud de reliquidación de la pensión con base en el IBL de las últimas 100 semanas conforme al Decreto 758 de 1990, ya que esta norma solo regula la edad, el tiempo de servicio y el monto de la pensión, pero no el cálculo del IBL, el cual no fue objeto de transición. Esta misma conclusión se extiende a los demás regímenes invocados (Leyes 33 de 1985 y 71 de 1988), lo que imposibilita ordenar la reliquidación bajo dichas normativas.
Que COLPENSIONES reconoció la pensión conforme al régimen establecido en el Decreto 758 de 1990, el cual permite incrementar la tasa de reemplazo hasta el 90%. De este modo, se garantizó el principio de favorabilidad invocado en la demanda, ya que este régimen resulta más beneficioso que la Ley 33 de 1985 y la Ley 71 de 1988, que contemplan una tasa de reemplazo del 75%.
Que el a quo se abstuvo de estudiar la pretensión subsidiaria al considerar que la señora Constanza Molina Flórez no presentó reclamación administrativa sobre la aplicación supletoria del IBL contemplado en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. No obstante, dado que la controversia versa sobre un derecho fundamental, la ausencia de reclamación administrativa no puede constituir una barrera formal que limite la labor del juzgador.
En este sentido, el juez debe analizar la pretensión, independientemente de que esta prospere o no. Que, en todo caso, contrario a lo considerado por el juez de primera instancia, del análisis integral de la petición radicada el 7 de octubre de 2014 se desprende que Radicado: 11001-03-25-000-2019-00745-00 (5579-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 la demandante solicitó la reliquidación de su pensión invocando el principio de favorabilidad.
Para ello, mencionó el Decreto 758 de 1990 y las Leyes 71 de 1988, 33 de 1985 y 100 de 1993, esta última con el propósito de obtener la inclusión del IBL de los últimos 10 años. Esta interpretación fue acogida por la entidad demandada al expedir la Resolución GNR 118668 de 27 de abril de 2015, lo que indica que la reclamación administrativa sí fue agotada en relación con la pretensión subsidiaria.
Que, en los actos demandados, la entidad tuvo en cuenta que la demandante prestó sus servicios en la Fiscalía General de la Nación y la Universidad Santo Tomás, lo que permite inferir que, para efectos pensionales, se incluyó no solo el tiempo cotizado en dichas entidades, sino también los aportes efectuados y los ingresos percibidos en esos empleos, supuesto que no fue desvirtuado por la parte actora en el proceso.
Que la bonificación por servicios, conforme al artículo 1 del Decreto 1158 de 1994, constituye un factor para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones. En la misma línea, según la jurisprudencia del Consejo de Estado en la sentencia del 28 de agosto de 2018, los factores salariales que deben incluirse en el IBL de la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado aportes.
Que dado que la entidad demandada alega la inclusión de los factores salariales contemplados en el Decreto 1158 de 1994, correspondía a la parte demandante, en virtud de la carga de la prueba, no solo alegar la existencia de las diferencias pensionales reclamadas, sino demostrar que la mesada reconocida por la administración no se ajusta a derecho.
En particular, debía probar que no se tuvo en cuenta la bonificación por servicios en la liquidación, aspecto esencial de su inconformidad, con el fin de desvirtuar la presunción de legalidad que ampara las decisiones demandadas. Al no haberlo demostrado, no procedía acceder a la pretensión subsidiaria. Que no se acreditó la existencia de diferencias en la liquidación de la mesada pensional que permitan desvirtuar la presunción de legalidad de las decisiones adoptadas por la entidad demandada, las cuales, en este contexto, deben permanecer incólumes dentro del ordenamiento jurídico.
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La señora Constanza Molina Flórez, en ejercicio del mecanismo establecido en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, presentó recurso extraordinario de revisión al considerar que la sentencia está incursa en la causal 5 de la citada legislación. Solicitó: (i) se infirme la sentencia del 27 de marzo de 2019 y se ordene que en sede de instancia se reconozca correctamente la pensión, aplicando una tasa de reemplazo del 90% sobre el IBC de los factores salariales devengados en los últimos diez años de servicio (1.° de junio de 2001 - 30 de marzo de 2011) con la inclusión de los valores reales que por factores salariales hubiera percibido y, ii) se Radicado: 11001-03-25-000-2019-00745-00 (5579-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 acceda a las demás pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Para sustentar el recurso, presentó los siguientes argumentos: Que, aunque el Tribunal consideró que no se demostró en el proceso ninguna diferencia en la liquidación de la mesada pensional que desvirtuara la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados pasó por alto que la controversia no giraba en torno al período tomado ni al porcentaje aplicado, sino a los valores utilizados para el cálculo del IBL, los cuales debían determinarse correctamente.
Al omitir este análisis, la sentencia carece de congruencia con lo solicitado en la demanda. Que a lo largo de la demanda se precisó que lo que se pretendía era que se liquidara de forma correcta con lo que fue realmente aportado, para lo cual se puso de presente que: - La pretensión séptima pedía la liquidación de la pensión «con el IBL de los últimos diez años, considerando los valores correctos señalados en la primera pretensión». - La primera opción de liquidación, descrita en la quinta pretensión, solicitaba que se calculara con «los aportes realmente cotizados ante la Fiscalía» y los aportes realmente cotizados cuando trabajó para la Universidad Santo Tomás; solicitud que se sustentaba en el hecho 21 de la demanda y en el acápite VI, concepto de la violación, específicamente en el último inciso del literal «C» y en el literal «D».
Que para insistir en la necesidad de proyectar correctamente la pensión y corroborar lo solicitado, junto con la petición de corrección de errores aritméticos del fallo, presentó una proyección de liquidación. Dicha proyección evidenció que, si la pensión se calculaba correctamente con los últimos diez años y sumando de manera adecuada los factores salariales y cotizaciones realizadas tanto en la Universidad Santo Tomás como en la Fiscalía General de la Nación, la mesada pensional debía ser de $2.842.950 a partir del 1 de abril de 2011, monto superior al reconocido por la entidad en la Resolución VPM 71675 del 25 de noviembre de 2015, donde se reliquidó la pensión en $2.498.090.
Que la liquidación se presentó en los siguientes términos: Radicado: 11001-03-25-000-2019-00745-00 (5579-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Que en dicha ocasión se indicó que los valores tomados para la liquidación pueden verificarse en la certificación de historia laboral expedida por la entidad accionada el 24 de noviembre de 2014, en la relación de pagos efectuados a la actora por la Fiscalía General de la Nación entre 2000 y 2011, así como en los certificados de factores salariales (Formato 3B) expedidos por la entidad nominadora el 1 de septiembre de 2014, todos ellos aportados con la demanda.
Que el Tribunal no resolvió de fondo ni precisó el alcance de la pretensión subsidiaria. Tanto en la sentencia como en la providencia que negó la adición, se limitó a señalar de manera genérica que la entidad había liquidado la pensión conforme a la norma, aplicando los últimos diez años de cotización y el 90% correspondiente. Sin embargo, esta no era la cuestión controvertida, ya que no se discutía ni el período tomado ni el porcentaje aplicado, sino la correcta inclusión de los valores salariales en el cálculo del IBL.
Que la sentencia no es congruente con la demanda ni con las pruebas aportadas y no existe, además, una liquidación concreta efectuada por el contador del Tribunal o por el mismo Despacho que permita concluir que el cálculo realizado por la entidad se ajusta a derecho, a diferencia de las proyecciones que sí fueron presentadas por la parte demandante.
Que el juez de conocimiento tenía la obligación de realizar la liquidación correspondiente para determinar si la demandante tenía derecho a la reliquidación de su pensión, conforme al principio de favorabilidad. Que el Tribunal resolvió el litigio basándose en supuestos hipotéticos y sin el debido sustento jurídico, sin concluir, como lo indican las pruebas, que la pensión debía ser reliquidada con un mayor valor, y al no haber realizado la proyección correspondiente a través del grupo liquidador de la Rama Judicial, se configura una nulidad en la sentencia por falta de congruencia. Que la vulneración al principio de congruencia, el cual, constituye una garantía fundamental del derecho al debido proceso, obliga al operador jurídico a emitir un pronunciamiento basado en lo solicitado, lo probado y lo excepcionado dentro del proceso, sin omitir lo realmente pedido y debatido, lo que no ocurrió en este caso.
Radicado: 11001-03-25-000-2019-00745-00 (5579-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Contestación al recurso extraordinario de revisión3 COLPENSIONES contestó fuera del plazo establecido, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones. Argumentó que no es procedente abrir un nuevo debate probatorio basado en una prueba reciente, especialmente cuando su finalidad es solicitar la expedición de un nuevo acto administrativo que no corresponde emitir.
Concepto del Ministerio Público La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado guardó silencio en esta oportunidad. Se procederá a resolver el asunto previas las siguientes, CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala determinar si procede la revisión de la sentencia emitida el 27 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con base en la causal invocada por el recurrente, la cual establece: «5.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». Para ello, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) las generalidades del recurso extraordinario de revisión, ii) la causal de revisión invocada, iii) el principio de congruencia y, iv) el caso concreto. Generalidades del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión es un mecanismo procesal de control de las decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada.
En términos de artículo 248 del CPACA: «Artículo 248. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos» El objetivo principal de esta vía extraordinaria es invalidar los efectos legales de una sentencia ya ejecutoriada4.
De acuerdo con las causales establecidas en el artículo 250 del CPACA, busca restaurar el principio de justicia material y la supremacía de las garantías procesales cuando se constate que la decisión estuvo afectada por alguno de los siguientes eventos: 3 La entidad se notificó personalmente del auto admisorio de la demanda el 19 de diciembre de 2019 (folios 139 a 141 del cuaderno principal e índice 7 de SAMAI) y que la vacancia judicial inició el 20 de diciembre de 2019 y finalizó el 11 de enero de 2020, es posible concluir que la oportunidad para contestar la demanda transcurrió desde el 13 hasta el 24 de enero de 2020.
Lo anterior significa que, para el 27 de enero de 2020, fecha en la que se radicó la contestación de la demanda (folios 144 a 161 ibidem), se encontraba fuera del término previsto para el efecto. 4 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. 15 de marzo de 2018. Exp. 1001-03-25-000-2014-00862-00 (2668-2014).
C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez (E). Radicado: 11001-03-25-000-2019-00745-00 (5579-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 i) Aparición de circunstancias desconocidas al momento de dictar el fallo, las cuales, de haber sido conocidas, habrían llevado a una sentencia diferente, como la aparición de documentos esenciales que no pudieron ser aportados por fuerza mayor o caso fortuito, la existencia de un tercero con mejor derecho que el beneficiado con la sentencia cuestionada o la desaparición, al momento del reconocimiento, de las razones que justificaban que se hubiera decretado la prestación periódica. ii) Descubrimiento de hechos delictivos o fraudulentos que fueron determinantes en la adopción de la sentencia que se pretende anular, como el hallazgo de documentos falsos o adulterados, peritajes fraudulentos, o la ocultación de documentos relevantes por alguna de las partes.
Esto incluye también la posible influencia de cohecho o violencia en la emisión del fallo. iii) Existencia de nulidades originadas en la sentencia que puso fin al proceso y que no podían ser objeto de recurso de apelación. iv) Contradicciones de la sentencia con otra anterior que constituya cosa juzgada5. Si bien la revisión constituye una vía impugnativa que afecta el principio de la inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas y, por ende, constituye una excepción al principio de la cosa juzgada, ello no implica que sea un mecanismo que habilite una tercera instancia para discutir los problemas jurídicos debatidos en sede ordinaria, para plantear nuevas interpretaciones del litigio, para corregir los yerros probatorios que cometieron las partes ni para subsanar aquellas situaciones que pudieron evitarse durante la gestión del proceso que dio origen a la sentencia objeto de revisión. En efecto, para que el juez pueda entrar a examinar la controversia materia del recurso, es necesario que la causal invocada por el recurrente se encuentre debidamente acreditada, pues como lo ha establecido la Sala Plena de esta Corporación este mecanismo extraordinario procede por especiales circunstancias consagradas taxativamente en la ley6.
Causal de revisión invocada El numeral 5 del artículo 250 del CPACA dispone que es causal de revisión el hecho de que exista «[…] nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]». En ese sentido, la norma se limitó a establecer como requisito de esta causal que se configure una nulidad en la sentencia, pero no definió las causales, por tanto, le ha correspondido a la jurisprudencia llenar dicha causal de contenido, en atención a las múltiples interpretaciones que se generaban alrededor de la misma. 5 De acuerdo con la clasificación presentada en Garzón Martínez, Juan Carlos (2021).
Proceso contencioso administrativo. Fase escrita – Fase oral. 2° Edición. Grupo editorial Ibañez (2° Ed. pp. 612-613) 6 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 21 de octubre de 1.993. Expediente Rev 040. Radicado: 11001-03-25-000-2019-00745-00 (5579-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Sobre el alcance que debe otorgársele a esta exigencia, la posición actual7 del Consejo de Estado señala que la nulidad predicable de la sentencia de instancia se estructura por (i) el acaecimiento de alguna de las hipótesis que regula taxativamente el artículo 133 del CGP8 o bien por (ii) la existencia de irregularidades insaneables que afecten sustancialmente el derecho al debido proceso de manera tal que, de no haber incurrido en ellas, la decisión hubiese sido distinta.
De acuerdo con ello, por fuera de los supuestos que consagra el artículo 133 ibidem no cualquier anomalía que se predique respecto de la sentencia podrá desvirtuar sus efectos de cosa juzgada. A modo enunciativo, la jurisprudencia ha precisado que ello ocurre en situaciones como: «(i) es inhibitorio; (ii) se profiere sin motivación alguna;
(iii) transgrede el principio de la no reformatio in pejus; (iv) condena a un tercero que no ha sido vinculado como parte al proceso; (v) se pronuncia sobre aspectos que no le corresponden, esto es, sin competencia o jurisdicción, según el caso; (vi) se profiere en un proceso que había terminado por desistimiento, transacción o perención;
(v) no cuenta con el número de votos requerido para su aprobación y (vi) desconoce el principio de congruencia bien sea por una condena extra, ultra o infra petita»9. La Sala Plena del Consejo de Estado, en providencias como la del 31 de mayo de 201110 ha identificado otros eventos en los que se presenta la nulidad en la sentencia, tales como: «En síntesis, la nulidad que tiene origen en la sentencia se presenta por i) falta de jurisdicción o competencia, ii) cuando se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, iii) cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, iv) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, v) cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, vi) cuando se condena a quien no ha sido parte en el 7 Véase Consejo de Estado.
Sección Segunda. Sentencia del 1.° de marzo de 2018, Exp.11001-03-25-000- 2013-00838-00 (1763-2013). C.P. César Palomino Cortés. 8 «Causales de nulidad. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: 1. Cuando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia. 2. Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia. 3.
Cuando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupción o de suspensión, o si, en estos casos, se reanuda antes de la oportunidad debida. 4. Cuando es indebida la representación de alguna de las partes, o cuando quien actúa como su apoderado judicial carece íntegramente de poder. 5. Cuando se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando se omite la práctica de una prueba que de acuerdo con la ley sea obligatoria. 6.
Cuando se omita la oportunidad para alegar de conclusión o para sustentar un recurso o descorrer su traslado. 7. Cuando la sentencia se profiera por un juez distinto del que escuchó los alegatos de conclusión o la sustentación del recurso de apelación. 8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado.
Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha dejado de notificar una providencia distinta del auto admisorio de la demanda o del mandamiento de pago, el defecto se corregirá practicando la notificación omitida, pero será nula la actuación posterior que dependa de dicha providencia, salvo que se haya saneado en la forma establecida en este código.
PARÁGRAFO. Las demás irregularidades del proceso se tendrán por subsanadas si no se impugnan oportunamente por los mecanismos que este código establece.» 9 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Diecinueve Especial de Decisión. Sentencia del 16 de marzo de 2022. Exp. 11001-03-15-000-2021-00921-00. C.P. William Hernández Gómez. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 31 de mayo de 2011. Exp. 11001-03-15-000-2008-00294-00. C.P. Mauricio Torres Cuervo. Radicado: 11001-03-25-000-2019-00745-00 (5579-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 proceso, vii) o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida, viii) cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley, ix) cuando la providencia carece completamente de motivación».
Igualmente, junto a este criterio se ha aceptado también que la vulneración del derecho al debido proceso constituye una variable de la causal establecida en el numeral 5 antes mencionado, al indicar que: «(…) la violación al debido proceso constitucional en la sentencia puede ser causal de revisión. En este último evento, corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho, puede configurar la causal de revisión en comento»11.
Con todo, la concreción y extensión jurisprudencial de esta causal de revisión a otros eventos insanables que implican la violación de derechos constitucionales y procesales atiende, tal y como lo ha establecido este máximo órgano, a la misma finalidad del recurso extraordinario de revisión, esto es, por un lado, permitir que decisiones manifiestamente injustas sean examinadas, y por el otro, garantizar el principio de seguridad jurídica al limitar la procedencia de la causal a situaciones excepcionales en las que la anomalía sea de tal relevancia constitucional que, sin ella, el fallo se hubiera proferido en otro sentido12.
Es preciso que la nulidad se desprenda de la sentencia objeto del recurso extraordinario, es decir, que el vicio debe estructurarse en el momento procesal en que se profiere la decisión judicial pues, de generarse por una situación ocurrida con anterioridad que no fue oportunamente alegada, la regla general sería su saneamiento. No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación ha aceptado como nulidad originada en la sentencia la que, a pesar de presentarse en un momento previo a la emisión del fallo, no pudo ser advertida por el afectado, quien en todo caso tiene la carga procesal de demostrar esta circunstancia13.
Principio de congruencia Sobre la congruencia de la sentencia, el artículo 281 del CGP, prevé: «ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. 11 Consejo de Estado.
Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 6 de noviembre de 2014. Expediente: 11001-03-15-000-2011-01639-00. C.P. Olga Melida Valle 12 En este mismo sentido se puede consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Diecinueve Especial de Decisión. Sentencia del 18 de agosto de 2020. Exp.11001-03-15-000-2017-02369-00.
C.P. William Hernández Gómez. 13 Véanse: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Tercera Especial de Decisión. Sentencia del 3 de diciembre de 2019. Exp. 11001-03-15-000-2018-01235-00. C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Séptima Especial de Decisión. Sentencia del 3 de diciembre de 2019.
Exp.11001-03-15-000-2012-00643-00. C.P. Martín Gonzalo Bermúdez Muñoz. Radicado: 11001-03-25-000-2019-00745-00 (5579-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.
Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio […]».
Al respecto, la Sección Primera de esta Corporación, en sentencia del 25 de enero de 201814, señaló que el principio de congruencia es entendido como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales de resolver un asunto puesto en su conocimiento con fundamento en las pretensiones, las pruebas aportadas, las normas aplicables y lo alegado por las partes, sin incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita15, como regla general.
Dicho principio tiene dos connotaciones, a saber, externa, cuando la decisión está en armonía con lo pedido y alegado por las partes e interna, cuando existe coherencia en lo dispuesto en la parte resolutiva y lo argüido en la parte motiva de la providencia16. Al respecto, es importante destacar que, en caso de existir incongruencia en cualquiera de ellas, para que pueda generar la invalidez de la sentencia, esta debe ser de tal magnitud que no proceda solución diferente a su nulidad.
Sobre el particular, la Sala Plena de esta corporación se pronunció en los siguientes términos: «[…] El juez de la revisión debe cuidarse de no incurrir en el error de confundir la disconformidad que puedan tener los sujetos procesales frente a lo argumentado y decidido en el fallo en cuestión, con la falta de armonía sustancial que inexorablemente debe darse entre la parte motiva y la dispositiva de la providencia, ya que en el primer supuesto, el recurso extraordinario debe negarse, pues el mismo se estaría empleando para mimetizar tesis o razones propias de los recursos ordinarios o de las discusiones de instancia, pero no de las que por su naturaleza especial se requieren para este tipo de recursos extraordinarios […]».17 Según lo expuesto, se procede a resolver la controversia a la luz de dichos parámetros. 14 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 25 de enero de 2018. Exp. 25000-23-41-000-2013-00911-01. C.P. María Elizabeth García González. 15 Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia de 16 de agosto de 2002. Exp. 76001-23-24-000-1997-04345-01 (12668-1997). C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié donde se indicó: «[…] Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones.» 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Sentencia de 21 de noviembre de 2007. Exp.: 50001-23-31-000-2002-00198-02 (15770). C.P. María Inés Ortiz Barbosa. 17 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Revisión. Sentencia del 7 de abril de 2015. Exp. 11001-03-15-000-2013-00358-00 (REV). C.P. Alberto Yepes Barreiro. Radicado: 11001-03-25-000-2019-00745-00 (5579-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Caso concreto La señora Constanza Molina Flórez, con fundamento en la causal 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, interpuso recurso extraordinario de revisión alegando la nulidad de la sentencia proferida el 27 de marzo de 2019 por presunta falta de congruencia. Según su argumentación, el fallo omitió resolver de manera expresa todas las pretensiones de la demanda, en particular lo relacionado con la correcta inclusión de los valores salariales reales en el cálculo de su pensión. En consecuencia, se procederá a evaluar si se configuran los presupuestos legales y jurisprudenciales exigidos para la procedencia de la causal invocada.
Para ello, es necesario determinar si la sentencia impugnada resolvió de manera integral los aspectos sustanciales planteados en el recurso de apelación. En ese sentido, a continuación, se analizarán las pretensiones formuladas por la parte demandante y la manera en que el Tribunal las abordó en su decisión. En la demanda, la parte actora solicitó la reliquidación de su pensión con base en los valores reales devengados y cotizados, incluyendo los aportes efectuados durante su tiempo de servicio en la Fiscalía General de la Nación y la Universidad Santo Tomás. Asimismo, fundamentó su petición en el IBL calculado con las últimas 100 semanas, aunque este aspecto no será abordado, ya que no es objeto de reproche en sede de revisión. Sostuvo que la entidad omitió ciertos factores salariales (bonificación judicial) y que, al aplicar una liquidación basada en los valores correctos, el monto de su mesada pensional debería ser mayor.
De manera subsidiaria, solicitó que, en caso de no acogerse la reliquidación con las 100 semanas, se tomara en cuenta el IBL «[ ] real de los último diez años, que si bien NO favorece frente a la liquidación principal se eleva con la demanda, mejora un poco la prestación frente a la que liquidó la demandada». En primera instancia, el Juzgado Veinticinco Administrativo de Bogotá, mediante sentencia del 23 de noviembre de 2017, negó las pretensiones de la demanda.
Fundamentó su decisión en que el IBL de los beneficiarios del régimen de transición no se rige por la norma que establece la edad, el tiempo y el monto pensional, sino por el tiempo que le faltaba al afiliado para adquirir el derecho, el periodo restante para obtener el estatus pensional o, en su defecto, los últimos diez años. Por otro lado, indicó que no se pronunciaría sobre la pretensión subsidiaria, ya que el debate se centró exclusivamente en el reconocimiento del IBL con las últimas 100 semanas y no en los términos planteados en dicha pretensión. En consecuencia, consideró que la parte actora debía agotar primero la petición ante la administración antes de acudir a la jurisdicción. La demandante apeló la decisión argumentando que el juez de primera instancia debió ordenar la reliquidación de su pensión conforme al Decreto 758 de 1990, que fue la norma bajo la cual se le reconoció el derecho «[ ] al estar probado que liquidar con los últimos diez años resulta ser mayor la pensión; siempre que se tome de forma correcta el IBC y con los factores del Decreto 1158 de 1994».
Igualmente, Radicado: 11001-03-25-000-2019-00745-00 (5579-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 alegó que el juez también pudo haber aplicado la Ley 71 de 1988, ya que esta norma no perdió vigencia con la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 y que, incluso en el escenario de liquidar la prestación con los últimos diez años «[ ] y las cotizaciones efectuadas [ ] se incrementa el monto de la mesada a la suma de $2.842.950».
Ahora, contrario a lo que señala la recurrente, la Sala encuentra que el Tribunal sí resolvió la cuestión planteada, concluyendo que la liquidación efectuada por la entidad incluyó los tiempos y aportes de la demandante en ambas entidades empleadoras. En la sentencia se estableció que: « la entidad tuvo en cuenta que la demandante prestó sus servicios en la Fiscalía General de la Nación y la Universidad Santo Tomás, lo que permite inferir que incluyó para efectos pensiónales, no solo el tiempo allí cotizado, sino también los aportes y lo percibido al servicio de esos empleadores, supuesto que en todo caso, no ha sido desvirtuado en el proceso con los planteamientos de la parte actora.» Respecto a la inclusión de la bonificación por servicios, el Tribunal destacó que este concepto sí constituye un factor para calcular las cotizaciones al sistema general de pensiones, conforme al artículo 1° del Decreto 1158 de 1994.
Igualmente, resaltó que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado (sentencia del 28 de agosto de 2018), solo pueden ser incluidos en el IBL aquellos factores sobre los cuales efectivamente se hayan realizado aportes. En el fallo se señaló que, al corresponderle a la demandante la carga de la prueba, esta debía demostrar que la liquidación no incluyó ciertos valores.
Sin embargo, no aportó pruebas suficientes que evidenciaran la supuesta exclusión de factores salariales en su liquidación. En este sentido, se concluyó que: «[ ] le correspondía a la parte demandante, en virtud de la carga de la prueba, no solo alegar la existencia de las nuevas diferencias pensiónales que reclama, sino fundamentalmente demostrar que la mesada reconocida por la administración no se encuentra acorde a derecho, específicamente, que no tuvo en cuenta para su liquidación la bonificación por servicios, aspecto en donde radica en esencia la inconformidad, para de esa manera desvirtuar la presunción de legalidad que ampara las decisiones administrativas demandadas.
Como ello no ocurrió, la Sala despachará desfavorablemente la pretensión subsidiaria expuesta en la demanda». De este modo, se evidencia que la sentencia sí analizó la pretensión relacionada con la reliquidación de la pensión con los «valores reales aportados». Sin embargo, concluyó que la demandante no logró demostrar que la liquidación realizada por la entidad hubiera omitido aportes o factores salariales devengados, lo que impidió acoger su solicitud.
Aunque es cierto que en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se presentó una liquidación sobre períodos no considerados por COLPENSIONES; dicha prueba solo abordó el IBL o promedio, sin precisar de manera clara cuánto fue efectivamente tomado por la entidad ni realizar un contraste con los factores salariales devengados.
Radicado: 11001-03-25-000-2019-00745-00 (5579-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 En ese sentido, se observa que la actora sostuvo que, si la liquidación se realizara con los valores reales devengados, su mesada pensional en noviembre de 2011 ascendería a $2.842.950, lo que representaría una diferencia respecto a la liquidación efectuada por la entidad, que fue de $2.498.656.
No obstante, este argumento se presentó de manera genérica, sin un análisis detallado que explicara cómo se obtuvo dicha cifra. Así pues, no se precisó qué valores fueron considerados por COLPENSIONES, qué factores salariales, además de la bonificación por servicios, fueron excluidos, en qué montos y de qué manera afectaron el cálculo final.
Únicamente se indicó que no se tuvieron en cuenta los periodos comprendidos entre el 28 de abril y el 31 de diciembre de 2009 para la Fiscalía General de la Nación y la Universidad Santo Tomás; del 1 de enero al 31 de diciembre de 2010 para la Fiscalía y la Universidad Santo Tomás; y del 1 de enero al 31 de marzo de 2011 para la Fiscalía General de la Nación, estableciendo para cada uno el número de días y el IBC total o promedio por año o fracción. Veamos: Esta falta de precisión impidió que el Tribunal evaluara con claridad la alegación de la actora, ya que no se presentó un desglose detallado de los valores utilizados, una metodología que justificara la diferencia reclamada ni una prueba que respaldara su dicho.
La simple afirmación de que la mesada sería mayor con una liquidación distinta, sin demostrar con exactitud qué factores y aportes fueron omitidos o cómo afectaron el cálculo final, dejó el argumento en un plano abstracto. Como resultado, el juzgador no contaba con los elementos necesarios para contrastar las cifras y verificar si efectivamente existía un error en la liquidación, lo que incidió en la decisión de negar las pretensiones.
De este modo, en el proceso ordinario, la parte demandante no logró demostrar de manera concluyente que la liquidación realizada por COLPENSIONES fuera errónea por no haber incluido los valores reales. Solo después del fallo se presentó una nueva proyección de liquidación, con la cual ahora se busca justificar en sede de revisión el monto solicitado para la reliquidación de la pensión. Si la demandante consideraba errónea la liquidación realizada por la entidad, tenía la carga de presentar los argumentos y pruebas pertinentes dentro del proceso, como lo sería un dictamen pericial contable o, en su defecto, solicitar su práctica.
Radicado: 11001-03-25-000-2019-00745-00 (5579-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 No era competencia del Tribunal efectuar la liquidación de oficio, ya que la carga de demostrar la inexactitud de la liquidación de COLPENSIONES recaía exclusivamente en la parte demandante, como lo pretende hacer ver.
Esto significa que la argumentación y los elementos probatorios necesarios para que salieran avante las pretensiones no fueron presentados en la etapa procesal oportuna. En su lugar, se intenta introducir en sede de revisión un cálculo que la entidad demandada ni siquiera tuvo la oportunidad de controvertir durante el proceso ordinario, lo que evidencia que la parte recurrente busca, de manera tardía, corregir las omisiones que incidieron en el resultado desfavorable del proceso ordinario.
Recuérdese que no es procedente utilizar el recurso extraordinario de revisión para subsanar las deficiencias probatorias en las que incurrió la parte demandante en el proceso ordinario. En consecuencia, no se configura la causal establecida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, por lo que el recurso extraordinario de revisión debe declararse infundado.
Condena en costas De acuerdo con el inciso primero del artículo 188 del CPACA, la regla general es que, en los procesos de conocimiento de esta jurisdicción, en la sentencia, se dispondrá sobre la condena en costas. Conforme a lo establecido en el numeral 1.º del artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), vigente para el momento en que se interpuso el recurso de revisión, se prescribe la imposición de costas «( ) a la parte vencida en el proceso, o a aquella cuyo recurso de apelación, queja, súplica, anulación o revisión sea resuelto desfavorablemente».
Este artículo establece además que las costas solo pueden ser impuestas cuando en el expediente se evidencie su causación y en la medida en que sean probadas. En este contexto, no procede la imposición de costas ni agencias en derecho, pues no están debidamente causadas ni comprobadas en el expediente, toda vez no se incurrió en ningún gasto procesal y la parte demandada, pese a haber sido debidamente notificada del auto admisorio del recurso intervino en el proceso por fuera de la oportunidad procesal.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Constanza Molina Flórez contra la sentencia del veintisiete Radicado: 11001-03-25-000-2019-00745-00 (5579-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 (27) de marzo de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas.
Tercero. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen, HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI y ARCHÍVESE el expediente del recurso extraordinario de revisión. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente