Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-05357-00 Demandantes: Juan Carlos Ochoa Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Temas: Tutela contra providencia judicial.
Nulidad y restablecimiento del derecho. Reconocimiento de emolumentos extralegales. Decreto 216 de 1991. Decisión: Declara improcedente por incumplimiento del requisito de inmediatez La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Juan Carlos Ochoa contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. I.
ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. El 27 de agosto de 2025, Juan Carlos Ochoa presentó una acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y al trabajo, así como los principios de progresividad, no regresividad, favorabilidad, prevalencia del derecho sustancial, legalidad, confianza legitima, condición más beneficiosa para el trabajador, supremacía de la Constitución, seguridad jurídica, con ocasión de la Sentencia de 26 de septiembre de 2024 proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 76001-33-33- 008-2023-00173-011. 2.
A título de amparo constitucional, solicitó revocar la mencionada sentencia y, en su lugar, que se profiriera decisión de remplazo en la que se accediera a las pretensiones de la demanda. 3. Como fundamentos fácticos de la solicitud, la parte actora indicó que ha prestado sus servicios como empleado público en la Alcaldía de Cali desde 1992. 4.
Señaló que mediante Decreto 216 de 18 de febrero de 1991, el alcalde de Cali estableció un régimen de prestaciones sociales y beneficios para los empleados 1 Se notificó a través de mensaje de datos enviado el 27 de septiembre de 2024. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05357-00 Demandantes: Juan Carlos Ochoa 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co públicos de la entidad territorial, los cuales percibió hasta el año 2000, cuando el municipio suspendió los efectos de dicho decreto y dejó de efectuar los pagos correspondientes. 5.
En el 2010, el Ministerio de Educación promovió demanda de nulidad contra el aludido decreto2 y, mediante Sentencia de 20 de enero de 2012, el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca declaró su nulidad. Decisión que fue confirmada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 8 de agosto de 20193. 6. Con base en lo anterior, el 7 de octubre de 2022, el accionante presentó solicitud ante el distrito de Cali4 para que se le reconocieran y pagaran las primas extralegales dejadas de percibir desde el año 2000 hasta el 23 de octubre de 20205.
El 24 de octubre de 2022, la administración distrital negó la petición argumentando que en la sentencia de nulidad no se dispuso reconocimiento alguno en favor de personas naturales. 7. El 14 de junio de 2023, el accionante interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho6 contra los actos administrativos que negaron su solicitud, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y factores salariales previstos en el Decreto 216 de 1991. 8.
Mediante Sentencia de 4 de junio de 2024, el Juzgado 8 Administrativo de Cali negó las pretensiones de la demanda. Dicha autoridad judicial consideró que para el caso del demandante no existieron situaciones jurídicas consolidadas que hieran inaplicable los efectos ex tunc del fallo del Consejo de Estado7. 9. Contra esta decisión, el accionante interpuso recurso de apelación. Sostuvo que al estar vinculado con el ente territorial desde antes de la expedición del Decreto 216 de 1991, recibió efectivamente los emolumentos laborales en él contenidos, lo que configuraba un derecho adquirido que no podía ser desconocido.
Afirmó que la 2 Rad. 76001-23-31-000-2010-01485-00/01. 3 El accionante afirmó que dentro de la Sentencia del Consejo de Estado se estableció que la declaratoria de nulidad tendría efectos «ex tunc» y que «se debía respetar los derechos adquiridos de los servidores públicos». 4 Ley 1933 de 2018, «por medio del cual se categoriza al municipio de Santiago de Cali como Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios». 55 Fecha de ejecutoria de la sentencia de 8 de agosto de 2019 del Consejo de Estado. 6 El proceso fue asignado al Juzgado 16 Administrativo de Cali con radicado No 76001-33-33-016-2023-00165-00. 7 «Así las cosa, en este caso en concreto deben negarse las pretensiones de la demanda, toda vez que no pueden constituir derechos adquiridos, emolumentos, factores o prestaciones sociales que no fueron creados acorde con los mandatos constitucionales, como es el caso de las primas extralegales y beneficios creados por el Municipio de Santiago de Cali mediante el Decreto 0216 de 1991, el cual se profirió en contravía del ordenamiento jurídico, pues dicha entidad territorial carecía de competencia, toda vez que desde la reforma constitucional de 1968, la determinación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos territoriales compete al Gobierno Nacional, de acuerdo con los parámetros señalados por el Legislador y no a los entes territoriales, los que, además, tienen prohibido arrogársela.
Además, los beneficios de que trata el Decreto 0216 de 1991 fueron creados por el ente territorial demandado con desconocimiento del régimen constitucional y legal que imperaba al momento de su definición, se carece de un justo título y no puede entenderse entonces, que se adquirieron derechos por el hecho exclusivo del cumplimiento de requisitos que el acto general imponía en su vigencia, sino que, además, para garantizar el derecho, resulta necesario que este acto respete el ordenamiento jurídico.
Por otro lado, pese a que el Consejo de Estado señaló que de acuerdo con los efectos del fallo que declaró la nulidad del Decreto N° 0216 de 1991 se respetarían los efectos que causó mientras estuvo vigente haciendo referencia a las situaciones jurídicas consolidadas por los servidores públicos del Municipio de Santiago de Cali, resulta igualmente cierto que en el presente caso no se probó que existiera un acto administrativo particular en firme o una providencia judicial que hiciera tránsito a cosa juzgada respecto del reconocimiento de derechos subjetivos a favor de la actora en cuanto a las primas extralegales de que trataba dicho Decreto.
Por último, la situación jurídica de la demandante no se encontraba consolidada al momento de producirse el fallo de nulidad, pues su situación particular y concreta era susceptible de ser debatida ante las autoridades administrativas o ante esta jurisdicción. En razón de todo lo expuesto hay lugar a negar las pretensiones de la demanda.» Radicación: 11001-03-15-000-2025-05357-00 Demandantes: Juan Carlos Ochoa 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co suspensión unilateral y abrupta del pago vulneró su derecho al debido proceso, la buena fe, la confianza legítima y la especial protección que la Constitución y los instrumentos internacionales otorgan al salario. 10.
En Sentencia del 26 de septiembre de 2024, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó la decisión de primera instancia, tras concluir que «en virtud del artículo 58 de la CP, para que un derecho sea considerado adquirido, debe respetar las leyes civiles y la Constitución, que es la norma fundamental del ordenamiento jurídico.
Adicionalmente, una situación jurídica no puede considerarse consolidada ni incorporada definitivamente al patrimonio de una persona si se creó en contravención al régimen constitucional y legal vigente, ya que carece de un justo título». 11. Como fundamento de la vulneración, la parte actora argumentó que la decisión judicial de segunda instancia contenía un defecto fáctico al valorar de manera arbitraria los desprendibles de nómina y la sentencia del Consejo de Estado en el proceso de nulidad, pruebas que demostraban la existencia de un derecho adquirido que debía ser respetado.
Adujo la configuración de un defecto sustantivo y el desconocimiento del precedente, al negar la consolidación de una situación jurídica ya definida, citando para ello las Sentencias T-102 de 2014 y SU-448 de 2011 de la Corte Constitucional. 12. Alegó violación directa de la Constitución, pues el Tribunal omitió aplicar el concepto sobre derechos adquiridos y desconoció el principio de irretroactividad de la ley, con lo cual vulneró el debido proceso, la seguridad jurídica y la confianza legítima.
Finalmente, sostuvo que la providencia cuestionada fue incongruente, en tanto «poco o nada se refirió al concepto de derechos adquiridos ni explicó por qué, en el caso concreto, no se configuraba su existencia», a pesar de que el accionante es sujeto de especial protección constitucional. Intervenciones8 13. El Distrito Especial de Santiago de Cali destacó que en el trámite del medio de control invocado por el actor se respetaron plenamente las garantías del debido proceso, de manera que los asuntos planteados en la acción de tutela ya habían sido examinados y resueltos tanto en primera instancia por el Juzgado 8 Administrativo de Cali como en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Solicitó desestimar las pretensiones en su contra y/o desvincularlo del proceso, por cuanto la acción de tutela resulta improcedente porque: i) no se demostró vulneración de derecho fundamental alguno en perjuicio del accionante, y ii) este disponía de medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial que no fueron agotados. 8 Mediante Auto de 1 de septiembre de 2025, el despacho ponente admitió la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, vinculó al Distrito Especial de Cali y al Juzgado 8 Administrativo de Cali.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-05357-00 Demandantes: Juan Carlos Ochoa 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14. El Juzgado Administrativo de Cali adujo que la sentencia de 4 de junio de 2024 se profirió en marco de la autonomía e independencia que caracteriza la función jurisdiccional, bajo el análisis de los supuestos facticos expuestos de cara al criterio normativo y jurisprudencial vigente a la fecha de la decisión. Aunado a ello, señaló que la decisión confirmatoria de segunda instancia fue notificada a las partes el 27 de septiembre de 2024, razón por la cual la acción de tutela resultaba improcedente por no satisfacer el requisito de inmediatez. 15.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no se pronunció a pesar de haber sido debidamente notificado. II. CONSIDERACIONES Competencia 16. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. Cuestión Previa 17.
No se accederá a la solicitud de desvinculación presentada por el Distrito Especial de Santiago de Cali, comoquiera que intervino dentro del proceso No. 76001-33-33-008-2023-00173-00/01 como demandado. Problema jurídico 18. Corresponde a la Sala determinar, una vez verificados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en su calidad de juez de segunda instancia, incurrió en alguno de los defectos alegados por la parte actora.
Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial 19. La Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela de la referencia, por no satisfacer el requisito de inmediatez9, como pasa a explicarse: 20. Tras revisar los documentos del expediente digital, se concluye que la sentencia enjuiciada fue notificada a las partes, mediante mensaje de datos enviado el 27 de septiembre de 2024.
Por su parte, según el aplicativo del Sistema de Gestión Judicial Electrónico del Consejo de Estado – SAMAI, la acción de tutela fue radicada el 27 de agosto de 2025, lo que representa un lapso superior a 10 meses entre ambos eventos. Si en gracia de discusión se contara aquel plazo entre la fecha de ejecutoria de la providencia de 26 de septiembre de 2024, esto es, el 4 de octubre 9 Sobre el requisito de inmediatez, puede consultarse: Corte Constitucional, Sentencia SU-184 de 2019 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05357-00 Demandantes: Juan Carlos Ochoa 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2024, igualmente se superó un plazo razonable en relación con la presentación de la solicitud de amparo. 21.
Si bien la acción de tutela no está sujeta a un término de caducidad estricto, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que, dada su naturaleza preferente y sumaria, debe presentarse dentro de un plazo razonable y proporcional contado desde el hecho que origina la supuesta amenaza o vulneración de los derechos fundamentales. Este criterio tiene como finalidad: (i) proteger los derechos de terceros, (ii) evitar que el amparo genere inseguridad jurídica, y (iii) prevenir que se utilice como un mecanismo complementario frente a la falta de diligencia en el ejercicio de los medios ordinarios de defensa judicial, lo que desvirtuaría su naturaleza excepcional10. 22.
En ese sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de 5 de agosto de 201411, acogió como regla general un plazo de 6 meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencia judicial se ejercía oportunamente. Lo anterior, luego de explicar que la inmediatez cobra mayor relevancia cuando el recurso de amparo se dirige a cuestionar providencias judiciales, por encontrarse en juego los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. 23.
Por su parte, la Corte Constitucional ha precisado que el análisis del requisito de inmediatez no se agota en el simple cálculo del tiempo transcurrido entre el hecho generador de la vulneración y la presentación de la acción, sino que debe considerar la razonabilidad del plazo, evaluada a la luz de las circunstancias concretas del caso.
En esa línea, el juez de tutela debe valorar si existen razones justificadas para la demora, si la amenaza o vulneración persiste y si la parte actora se encuentra en una situación de vulnerabilidad que haga desproporcionado o injusto exigir estrictamente dicho requisito temporal12. 24. En el caso bajo estudio, no se allegaron pruebas que acrediten la existencia de circunstancias excepcionales ni se demostró la existencia de un perjuicio irremediable.
En consecuencia, la Sala concluye que no hay elementos que justifiquen la tardanza de la parte actora en solicitar la protección de sus derechos fundamentales. 25. Por las razones expuestas, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por no acreditarse el requisito de inmediatez. En consecuencia, se abstendrá de pronunciarse sobre los demás requisitos de procedencia. En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 10 Corte Constitucional.
Sentencias T-936 de 2013, T-1063 de 2012 y T-328 de 2010. 11 Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) 12 Corte Constitucional. Sentencia T-619 de 2017. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05357-00 Demandantes: Juan Carlos Ochoa 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.
RESUELVE
PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por Juan Carlos Ochoa, por las razones expuestas anteriormente.
SEGUNDO. En caso de no ser impugnada esta providencia, REMITIR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.