CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., veinte (20) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001031500020230498900 Accionante: Jaime Andrés Tejada Hoyos Accionado: Tribunal Administrativo del Meta Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – relevancia constitucional. Sentido del fallo de tutela: Se declara improcedente. La Sala decide la acción de tutela1 presentada por Jaime Andrés Tejada Hoyos, mediante apoderado judicial, en contra del Tribunal Administrativo del Meta, en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El accionante incoó la presente solicitud de amparo con el fin de pedir la protección de sus prerrogativas constitucionales, que consideró vulneradas con la sentencia del 16 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 50001333300720170024001. 2.- Hechos 2.1.- Jaime Andrés Tejada Hoyos ocupó el cargo de instructor deportivo nivel técnico código 313 – grado 03, de la planta global del municipio de Puerto Lleras – Meta, nombrado en provisionalidad mediante Decreto No. 090 de 17 de julio de 2013. 2.2.- El 17 de febrero de 2017 la Alcaldía de Puerto Lleras – Meta profirió los Decretos: No. 00006 mediante el cual se implantó la organización administrativa y funcional de las dependencias de esa entidad, y el Decreto No. 00007 por el que se 1 Obra en índice 2, certificado FEADB59396D21CCB B142E4D65A94EA03 B951E6CB81F11951 C3B101AF725CB051 en el expediente de tutela digital. 2 Radicación: 11001031500020230498900 Accionante: Jaime Andrés Tejada Hoyos Accionado: Tribunal Administrativo del Meta Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia estableció la planta de personal del nivel central del municipio y se ordenó suprimir la establecida por el Decreto No. 055 de 2013. 2.3.- Luego, el accionante fue declarado insubsistente con el Decreto No. 000015 de 17 de febrero de 2017, por cuanto su cargo fue suprimido de la planta global de la Alcaldía de Puerto Lleras – Meta.
Esta decisión le fue comunicada con memorando 211-13-01-13 de la misma fecha. 2.4.- Inconforme con lo narrado, el interesado interpuso recurso de reposición en contra de los Decretos No. 00006, 00007 y 000015, todos del 17 de febrero de 2017, que fue desatado de manera negativa con la Resolución No. 000091 de 17 de abril del mismo año. 2.5.- Por lo mencionado, Tejada Hoyos interpuso demanda en uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Municipio de Puerto Lleras, con el fin de confutar i) el Decreto 00006 de 17 de febrero de 2017, ii) el Decreto 00007 de 17 de febrero de 2017, iii) el Decreto 00015 de 17 de febrero de 2017 y iv) la Resolución Administrativa No. 000091 de 17 de abril de 2017, proferidos por el alcalde Municipal de Puerto Lleras – Meta.
A título de restablecimiento del derecho pidió ser reincorporado a un cargo igual o superior al que venía ocupando; el pago de todos los salarios, prestaciones sociales y emolumentos laborales dejados de percibir desde el día de su desvinculación y el correspondiente pago de los intereses causados. 2.6.- El asunto fue de conocimiento del Juzgado Séptimo Administrativo de Villavicencio, bajo el radicado No. 50001333300720170024000 que, mediante sentencia del 26 de febrero de 20212, accedió a las pretensiones de la demanda.
Consideró que el primero de los actos administrativos demandados desconoció preceptos constitucionales y este a su vez fue apoyo para la expedición de la planta de personal de la administración municipal, lo que conllevó al retiro del servicio del demandante mediante el instrumento jurídico de la insubsistencia por desaparición del cargo y, en ese sentido, los demás actos también estaban viciados, razón por la cual declaró su nulidad. 2 Ibidem folios 15 a 55. 3 Radicación: 11001031500020230498900 Accionante: Jaime Andrés Tejada Hoyos Accionado: Tribunal Administrativo del Meta Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 2.7.- Para atacar lo decidido, el demandado en el ordinario presentó recurso de apelación que fue de conocimiento del Tribunal Administrativo del Meta, el cual, mediante fallo del 16 de marzo de 20233, revocó y negó las pretensiones elevadas. 3.- Fundamentos de la acción de tutela El accionante mencionó que la autoridad judicial atacada incurrió en los defectos i) procedimental, ii) fáctico, iii) sustantivo por incorrecta aplicación normativa y iv) desconocimiento del precedente jurisprudencial, así: De cara al primero de los mencionados, no expuso ningún argumento; respecto del segundo, adujo que: “En el presente caso se configura un defecto factico por no valorar la integridad del material probatorio en su dimensión negativa pues el juez de segunda instancia omitió la valoración de los actos administrativos demandados, así como también del acuerdo No. 0006 de 2013.
Este último es el fundamento jurídico del decreto No. 0006 de 2017 y No. 0007 de 2017. Con una lectura acuciosa se puede entrever que el Alcalde del Municipio de Puerto Lleras se extralimito de lo indicado por el Concejo Municipal, así como también no tuvo en cuenta el presupuesto establecido para el municipio, estudio que no realizó el fallador de segunda instancia”4.
Luego, en lo que concierne al tercero, indicó: “El Consejo de Estado ha sido enfático en determinar la diferencia entre reestructuración y supresión de cargos, como es del caso; en la reestructuración es necesario tener un acuerdo previo expedido por el Concejo Municipal de cada entidad territorial y el Alcalde no puede extralimitarse de ellos, pues entonces el peso tan delicado de la administración pública con el control político otorgado a los Concejos se vería alterado, como por ejemplo ocurrió en el Expediente No. 4414-2004 contra la Alcaldía de Villavicencio fallado por el Tribunal Administrativo del Meta”5.
Por último, en relación con el desconocimiento del precedente, no señaló cuáles fueron las sentencias en su concepto desconocidas por el tribunal demandado. 4.- Pretensiones de la acción Se elevaron las siguientes: 3 Ibidem folios 56 a 74. 4 Ibidem folios 10 y 11. 5 Ibidem folio 10. 4 Radicación: 11001031500020230498900 Accionante: Jaime Andrés Tejada Hoyos Accionado: Tribunal Administrativo del Meta Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia “1.
Tutelar los derechos fundamentales de mi prohijado como lo son: AL DEBIDO PROCESO POR VÍA DE HECHO POR DEFECTO PROCEDIMENTAL, DEFECTO FÁCTICO, DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL Y ACCESO EFECTIVO Y EFICAZ A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, vulnerados por parte del Despacho Judicial accionado. 2. Como consecuencia de lo anterior, declarar sin valor ni efecto la sentencia del 16 de marzo del 2023 y en su lugar confirmar la sentencia de primera instancia del 26 de febrero de 2021, emitida por el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VILLAVICENCIO (META)”6.
(Mayúsculas y negritas del texto). 5.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia y fundamento de la oposición 5.1.- Mediante auto del 15 de septiembre de 20237 el Despacho Ponente admitió la acción de tutela y ordenó su notificación. 5.2.- El Tribunal Administrativo del Meta8 realizó un recuento de las actuaciones procesales surtidas al interior del medio de control en segunda instancia y solicitó que se declare improcedente la solicitud de amparo. 5.3.- El Municipio de Puerto Lleras también allegó su respuesta9 y pidió que se niegue la acción por no cumplir con los requisitos generales ni específicos de la tutela en contra de providencia judicial.
II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por Jaime Andrés Tejada Hoyos en contra del Tribunal Administrativo del Meta de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 6 Ibidem folio 3. 7 Obra en certificado 74360274B9EB0BB6 107F9677E5D91555 0CBADF0FCD4E00CF 919D4247780D84B3, índice 5 en el expediente de tutela digital. 8 Obra en índice 9, certificado 2F6E9E234BC1A933 9DEB2E6F1E369378 416A958EE1C8CF97 4C2E31FC073FB4AB en el expediente de tutela digital. 9 Obra en índice 10, certificado 9786196E6279E9CC 50DDBE52887B0F22 6F0FAB65A6643527 329A6F9AC0AF4963 en el expediente de tutela digital. 5 Radicación: 11001031500020230498900 Accionante: Jaime Andrés Tejada Hoyos Accionado: Tribunal Administrativo del Meta Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 2.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si la providencia censurada vulneró los derechos invocados. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad10 y de procedencia11 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior12. 4.- El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”13.
En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber14: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario 10 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 11 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 12 Los presentes requisitos fueron reconocidos por el Consejo de Estado en sentencia del 05 de agosto de 2014.
Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 13 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 14 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001 03 15 000 2012 02201 01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 6 Radicación: 11001031500020230498900 Accionante: Jaime Andrés Tejada Hoyos Accionado: Tribunal Administrativo del Meta Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 4.2.- Por su parte, la Corte Constitucional, a través de la sentencia SU-215 de 202215, advirtió que para analizar si una acción de tutela cumplía con el requisito de relevancia constitucional, era necesario verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. Así mismo, resaltó que en caso de que una acción de tutela fuere incoada en contra de una providencia judicial emitida por una Alta Corte, resultaba mandatorio advertir, además de los anteriores requisitos, “una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales”. 4.3.- La Sala advierte que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, pues no contiene la carga mínima requerida que se le debe imprimir a una acción tuitiva cuando confuta una providencia judicial y, además, tampoco esgrime cargos de índole ius fundamental sino de mera legalidad, como si este mecanismo fuera una instancia adicional al proceso ordinario. 4.3.1.- Respecto del primero de los presupuestos antes señalados, el actor, aunque mencionó los defectos en los que la autoridad judicial presuntamente incurrió, estos no fueron sustentados en debida forma para ligar de manera inescindible los fundamentos de hecho con una situación que pudiera transgredir los derechos fundamentales de los que es titular.
Así pues, las falencias argumentativas, impiden, prima facie, determinar de manera inteligible la presunta amenaza. Lo anterior por cuanto: i) El defecto procedimental apenas lo mencionó sin exponer las razones que lo llevaron a concluir que la sentencia atacada adolece de tal. 15 Sentencia del 16 de junio de 2022. M.P. Natalia Ángel Cabo. 7 Radicación: 11001031500020230498900 Accionante: Jaime Andrés Tejada Hoyos Accionado: Tribunal Administrativo del Meta Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia ii) Al referirse al defecto fáctico expuso que no se tuvo en cuenta el contenido de los actos administrativos atacados. iii) En cuanto al defecto sustantivo por indebida aplicación de la norma se limitó a indicar que el Tribunal Administrativo de Villavicencio omitió estudiar el hecho de que el alcalde tiene un límite para establecer obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado, según el numeral 7 del artículo 375 de la Constitución Política. iv) Para terminar, y de cara al desconocimiento del precedente, señaló el expediente No. 4414-2004, sin exponer sus fundamentos fácticos y normativos ni ligarlos a su caso en particular. 4.3.2.- En relación con el segundo de los presupuestos, advierte la Sala que la petición tuitiva reitera las alegaciones esgrimidas en la instancia ordinaria y, en consecuencia, se apercibe como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico y probatorio efectuado por la autoridad judicial accionada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 5000133330072017 0024000, con el fin de que se estudie nuevamente la posibilidad de declarar la nulidad de los plurimencionados actos administrativos. 4.3.3.- Al efecto, la Sala observa que Tejada Hoyos incoó demanda en uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declararan nulos 4 actos administrativos expedidos por el Alcalde Municipal de Puerto Lleras – Meta, los cuales conllevaron a la insubsistencia de su nombramiento y el posterior retiro de su cargo. 4.3.4.- Sin embargo, la autoridad judicial que conoció el mencionado proceso en segunda instancia, revocó la decisión del a quo y, en su lugar, se declaró inhibida para proferir decisión de fondo respecto a la solicitud de nulidad del Decreto 00006 de 17 de febrero de 2017, además de negar las pretensiones de la demanda respecto de los otros actos demandados, bajo el siguiente argumento: “(…) [L]a Sala advierte que el alcalde del municipio de Puerto Lleras, mediante el Decreto 000007 de 2017 (acto acusado) suprimió el empleo que ocupaba el demandante, esto es, el de Instructor Deportivo, Nivel Técnico-Código 313, grado 03, el cual estaba previsto en el Decreto 055 de 2013, y dejó solo dos empleos de Instructor, nivel técnico, código 313, grado 03.
De igual manera, la Sala considera que el Alcalde de Puerto Lleras estaba facultado para suprimir el empleo que ocupó el demandante, sin que para ello 8 Radicación: 11001031500020230498900 Accionante: Jaime Andrés Tejada Hoyos Accionado: Tribunal Administrativo del Meta Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia debiera requerir la autorización del concejo municipal, toda vez que, en tratándose de un empleo adscrito a la estructura central de la administración municipal, tal supresión no implicó una modificación a la estructura de la administración y mucho menos de las funciones de sus dependencias.
Así las cosas, el cargo por falta de competencia propuesto por la parte demandante no está llamado a prosperar. Cabe precisar que debe distinguirse entre la facultad que le asiste al concejo municipal para determinar la estructura (dependencia) de la administración municipal y la que le compete al alcalde en relación a la creación, supresión o fusión de empleos, para lo cual ostenta plena competencia constitucional y legal, siempre y cuando no implique un rediseño institucional.
(…) [N]o es correcto afirmar que el Decreto 000006 del 17 de febrero de 2017 haya servido de fundamento sine qua non para la expedición del Decreto 000007 de la misma fecha, ya que la supresión de los cargos plasmada en este último decreto devino del estudio técnico realizado por el ente territorial, aspecto que sirvió de fundamento para la expedición de dicho acto administrativo y respecto del cual la parte demandante no controvirtió en la audiencia inicial que se llevó a cabo en el presente proceso; por el contrario, cabe recordar que la discusión propuesta giró en torno a la presunta falta de competencia del alcalde municipal para adoptar las determinaciones plasmadas en los decretos estudiados.
En tal sentido, se aprecia que la parte demandante atacó la legalidad de los actos que antecedieron la declaratoria de insubsistencia, pero en nada se introdujo a cuestionar o controvertir la razón fundamental del retiro del servicio, es decir, la supresión del cargo como causal basada en un estudio técnico previo, situación que, al no ser objeto de debate, la Sala no puede hacer consideración alguna.
Adicional a lo anterior, cabe precisar que tal como se señaló en el parámetro normativo general que fundamenta la presente decisión, los estudios técnicos son necesarios para justificar la modificación de plantas de personal; no obstante, se reitera, que el alcance y resultados de los estudios adelantados que determinaron la supresión de cargos, entre ellos el del actor, no fueron cuestionados en este caso y tampoco representa un punto tratado en el fallo ni la apelación; de hecho, la supresión del cargo ocupado provisionalmente por el actor y su retiro del servicio por dicha causa, al anteceder un estudio técnico que soportaba tal determinación, fueron hechos respecto de los cuales hubo consenso entre las partes y por ende no fueron sometidos a juzgamiento.
En consecuencia, se tiene que el Decreto 00007 del 17 de febrero de 2017 tuvo como fundamento el estudio técnico previo realizado por el ente territorial, el cual arrojó la necesidad de suprimir varios cargos, incluido el que ocupaba el demandante. Y, como la supresión anotada fue la base para la declaratoria de insubsistencia plasmada en el Decreto 000015 del 17 de febrero de 2017, se tiene que este último acto se ajusta a la ley y, por ende, no hay lugar a declarar su nulidad.
Por lo anterior, la Sala revocará la sentencia proferida por el a quo y, en su lugar, se declarará inhibida para proferir decisión de fondo respecto a la solicitud de nulidad del Decreto 00006 de 17 de febrero de 2017 y negará las pretensiones de la demanda respecto de los demás actos demandados”.16 16 Folios 71 a 73 del escrito de tutela. 9 Radicación: 11001031500020230498900 Accionante: Jaime Andrés Tejada Hoyos Accionado: Tribunal Administrativo del Meta Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Luego de lo relatado, se observa que en sede de tutela la parte accionante pretende que nuevamente se valore la legalidad de los actos administrativos acusados en el medio de control.
Dicho esto, debe preverse que corresponde al juez de lo contencioso administrativo, dentro de su órbita funcional, analizar la situación fáctica planteada en la demanda y valorar el material probatorio para finalmente determinar el régimen jurídico aplicable y las circunstancias en que habrá de decidir el asunto puesto bajo su conocimiento, por lo que no puede el juez de tutela invadir esta esfera. 4.4.- Al respecto, debe recordarse que la procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales es de carácter excepcional y no pretende desconocer la vigencia de la autonomía e independencia judicial, ni el principio de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada17, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que dieron origen a la controversia18. 4.5.- Además, el solicitante tenía a disposición la adición de la sentencia (art. 287 CGP), en caso de que considere que la autoridad judicial no se pronunció sobre alguno de los puntos de la litis. 4.6.- Con fundamento en las consideraciones expuestas, se declarará la improcedencia de la solicitud por falta de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida, con base en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 17 Corte Constitucional, sentencia T-310 del 30 de abril de 2009. 18 Corte Constitucional, sentencia T-384 del 20 de septiembre de 2018. 10 Radicación: 11001031500020230498900 Accionante: Jaime Andrés Tejada Hoyos Accionado: Tribunal Administrativo del Meta Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no ser impugnada. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ19 Consejero de Estado (E) 19 VF.