CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., veinte (20) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-0306-000-2024-00706-00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Honda (Tolima) y Procuraduría Regional de Instrucción del Tolima Asunto: Autoridad competente para conocer de una queja disciplinaria.

Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, respectivamente modificados por los artículos 2º y 19 de la Ley 2080 de 20211, procede a resolver el asunto de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. El 14 de junio de 20242, la gerencia de la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Honda recibió una queja anónima relacionada con presuntas irregularidades en la gestión de tesorería, respecto del pago a contratistas y la legalización de gastos de caja menor. 2. El 12 de julio de 20243, la secretaría de la Unidad de Control Interno Disciplinario del hospital, mediante oficio, remitió la queja a la Procuraduría General de la Nación, por cuanto, según afirmó, no le es posible a la institución garantizar la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento en la actuación disciplinaria. 1 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (ley 1437 de 2011) y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción». 2 Samai Expediente Digital 2024-706, Documento: 1_110010306000202400706002DemandaWeb2024 12915332, Folio: 19. 3 Samai Expediente Digital 2024-706, Documento: 1_110010306000202400706002DemandaWeb2024 12915332, Folios: 15-18.

Radicación 11001-03-06-000-2024-000706-00 3. El 5 de noviembre de 20244, la Procuraduría Regional de Instrucción del Tolima devolvió, por competencia, la queja a la Unidad de Control Interno Disciplinario de la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Honda (Tolima). 4. El 5 de diciembre de 20245, la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Honda solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir el conflicto de competencias administrativas, suscitado entre esa entidad hospitalaria y la Procuraduría Regional de Instrucción del Tolima, con el fin de que se defina a quien le corresponde conocer de la mencionada queja.

II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39, inciso 3° de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, el 9 de diciembre de 2024 la Secretaría de la Sala fijó el edicto número 6836, por el término de cinco días hábiles, contados desde el 11 al 18 de diciembre de 2024, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones frente al conflicto de competencias planteado.

En el expediente obra constancia secretarial del 10 de diciembre de 20247 sobre la comunicación de la existencia del presente trámite a la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Honda y a su apoderado judicial, a la Procuraduría General de la Nación y a la Procuraduría Regional de Instrucción del Tolima. Según informe secretarial del 19 de diciembre de 20248, durante el término de fijación del edicto, la ESE Hospital San Juan de Dios de Honda allegó sus consideraciones, mientras que, las demás autoridades guardaron silencio.

Mediante auto del 26 de febrero de 20259, se solicitó a la ESE Hospital San Juan de Dios de Honda información relevante para resolver el presente conflicto de competencias. 4 Samai Expediente Digital 2024-706, Documento: 1_110010306000202400706002DemandaWeb2024 12915332, Folios: 24-28. 5 Samai Expediente Digital 2024-706, Documento: 1_110010306000202400706002DemandaWeb2024 12915332, Folios: 29-33. 6 Samai Expediente Digital 2024-706, Documento: 8_POREDICTO_04edicto_0_20241210122548741 7 Samai Expediente Digital 2024-706, Documento: 8_EXPEDIENTEDIGI_06Informedecomunicac_0_ 20241210135226237 8 Samai Expediente Digital 2024-706, Documento: 10_ALDESPACHOPOR_InformeSecretarialRa_0_ 20241219131628182 9Samai Expediente Digital 2024-706, Documento: 14_Autoparamejor_Solicitai_APMPCCA2024706MP B_0_20250226111448177 Radicación 11001-03-06-000-2024-000706-00 El 26 de febrero de 202510, el señor Anderson Vergara Bustos presentó renuncia irrevocable al poder conferido por la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Honda, Tolima, para representarlo en este proceso.

En informe secretarial del 6 de marzo de 202511 consta que la autoridad requerida atendió el requerimiento efectuado. El 30 de abril de 202512, la doctora María del Pilar Bahamón Falla sometió a consideración de la Sala el proyecto que resolvía el presente conflicto de competencias administrativas el cual fue derrotado por la mayoría, por lo que se ordenó el cambio de ponente, siendo asignado a la consejera que actúa como ponente en esta decisión. Consta en informe secretarial, que el 02 de mayo de 202513, este despacho recibió el presente conflicto.

Obra informe secretarial del 8 de mayo de 202514, en el que consta que la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Honda (Tolima) aportó poder especial. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Honda (Tolima) Mediante memorial allegado el 17 de diciembre de 202415, manifestó que, mediante Resolución núm. 041 de 2014 se implementó en la entidad, la unidad de control interno disciplinario, sin embargo, sostuvo que: De igual manera, la ESE HOSPITAL SAN JUAN DE DIOS DE HONDA no cuenta con un profesional de plata Abogado que apoye el procedimiento interno disciplinario tal y como lo exige la norma, situación que a todas luces vulnera los derechos fundamentales de las personas disciplinables en el marco de los procesos señalados. […] En el caso materia de estudio, la entidad ESE HOSPITAL SAN JUAN DE DIOS no cuenta con un jefe de la oficina de control disciplinario abogado que pertenezca al 10 Samai Expediente Digital 2024-706, Documento: 11_110010306000202400706003MemorialWeb202 5226155110 (1) 11 Samai Expediente Digital 2024-706, Documento: 22_INFORMESECRETA_202400706INFORMESE CR_0_20250306095152916 12 Samai Expediente Digital 2024-706, Documento: 23_CambiodePonen_ConstanciaSecretaria_0_ 20250502144209072 13 Samai Expediente Digital 2024-706, Documento: 24_Aldespachopor_Informealdespachopor_0_2025 0502144518106 14 Samai Expediente Digital 2024-706, Documento: 28_INFORMESECRETA_Informesecretarial20_0_ 20250508161145468 15 Samai Expediente Digital 2024-706, Documento: 8_110010306000202400706002MemorialWeb2024 1218144647 (1), Folios:7-10 Radicación 11001-03-06-000-2024-000706-00 nivel directivo de la entidad, razón por la cual, la conformación de la actual unidad de control interno disciplinario es inoperante.

Por lo anterior, solicitó que se declare competente a la Procuraduría Regional de Instrucción del Tolima para adelantar la actuación disciplinaria correspondiente. Adicionalmente, en oficio del 12 de julio de 202416 mediante el cual corrió traslado de la queja, afirmó: [P]or razones de estructura organizacional de esta E.S.E., según la Planta de Cargos, el Manual de Funciones y Competencias, por falta de funcionarios de planta calificados, no es posible garantizar el debido proceso que ordena la norma idem, aunado a que los procesos disciplinarios que se adelantan al año, en un promedio de tres (3) si al caso, no amerita hacer una inversión de tal envergadura y conformar una oficina de Control Disciplinario interno tal y como lo ordena la ley. 2.

Procuraduría Regional de Instrucción del Tolima No presentó consideraciones. Sus argumentos se toman del Auto del 5 de noviembre de 2024 en el que manifestó no ser competente para adelantar la actuación disciplinaria. En dicho proveído, resaltó que es deber de toda entidad contar con una oficina o dependencia de control interno disciplinario, a fin de surtir las etapas que conforman el proceso disciplinario, si no fuere posible garantizar la segunda instancia, en ese caso conoce la Procuraduría. Agregó que, la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento dentro del proceso disciplinario implica que la entidad lo desarrolle a través de funcionarios independientes y solo en los casos en que ello no sea posible y se encuentre justificado, entonces desplegar la labor de instrucción a través de su OCID adelantando las actuaciones hasta la formulación del pliego de cargos o el archivo, según corresponda, y luego remitirlo para el juzgamiento a la Procuraduría Regional de Instrucción del Tolima.

Agregó que, en la estructura de la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Honda existe una unidad de control interno disciplinario, de manera que esa institución está en posibilidad de adelantar, por lo menos, la etapa de instrucción. IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia En el presente caso, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo en el presente conflicto de competencias considerando lo siguiente: 1.1.

Regla especial de competencia en procesos disciplinarios. 16 Samai Expediente Digital 2024-706, Documento: 1_110010306000202400706002DemandaWeb2024 12915332, Folio: 19. Radicación 11001-03-06-000-2024-000706-00 El artículo 99 de la Ley 1952 de 2019, Código General Disciplinario, regula el procedimiento aplicable ante un conflicto de competencias, suscitado entre autoridades que tengan un superior común, cuando estas rechazan o reclaman la facultad para conocer de una actuación disciplinaria.

Esta situación no es aplicable en el caso bajo estudio, debido a que las partes de este proceso, a saber, la Procuraduría General de la Nación y la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Honda (Tolima), no tienen un superior común, dado que son autoridades autónomas e independientes. En consecuencia, la Sala procede a estudiar si resulta aplicable la regla general de resolución de conflictos de competencia prevista en el CPACA y, en caso afirmativo, emitirá un pronunciamiento de fondo sobre este asunto. 1.2.

Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.

En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) Una de las autoridades es de orden nacional, esto es Procuraduría General de la Nación a través de la Procuraduría Regional de Instrucción del Tolima; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, en razón de una queja anónima relacionada con presuntas irregularidades en la gestión de tesorería; y iii) las autoridades negaron la competencia, sucesivamente, para adelantar la actuación correspondiente.

Todo lo anterior, en armonía con lo dicho por la Corte Constitucional mediante las providencias en las cuales ha reconocido la competencia de la Sala para dirimir conflictos de competencia en este tipo de casos17. 17 Corte Constitucional, Autos 1044 de 2021 y 1691 de 2022. «Al respecto, esta Corporación, mediante Auto 1044 de 202116, señaló que en los conflictos de competencia sobre actuaciones disciplinarias entre una autoridad judicial y una autoridad administrativa que no tienen un superior común resulta “aplicable lo dispuesto por los artículos 39 y 112.10 de la Ley 1437 de 2011, según los cuales, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es competente para resolver los conflictos de competencia (i) entre autoridades del orden nacional, incluidas las entidades territoriales, o en los que esté involucrada, por lo menos, una entidad de ese orden, siempre que no estén sometidas a la jurisdicción de un mismo tribunal administrativo;

(ii) se refieran a un asunto de naturaleza administrativa y (iii) versen sobre un asunto particular y concreto”. Y reiteró la posición de la Sala D+++isciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura según la cual, “la aplicación de un criterio estrictamente orgánico permite considerar que, a falta de restricción constitucional explícita en el artículo 237 de la Carta Política para que el Consejo de Estado dirima conflictos de competencia de naturaleza administrativa, será su Sala de Consulta y Servicio Civil la autoridad llamada a dirimir este tipo de colisión de competencias donde hay, por lo Radicación 11001-03-06-000-2024-000706-00 2.

Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva18. 3.

Aclaración previa sobre el alcance de la decisión La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.

Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto En el presente caso, la Sala de Consulta y Servicio Civil debe definir cuál es la autoridad competente para conocer del eventual proceso disciplinario en contra de los responsables indeterminados con ocasión a la queja anónima presentada el 14 de junio de 2024, por presuntas irregularidades en la gestión de tesorería de la ESE Hospital San Juan de Dios de Honda (Tolima).

La E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Honda, en adelante la E.S.E. sostuvo que, si bien la unidad de control interno disciplinario aparece en la estructura interna de la institución, esta no es operativa en la actualidad, por cuanto no cuenta con un jefe de la oficina de control disciplinario abogado que pertenezca al nivel directivo de la entidad, ni cuenta con un profesional de planta abogado que apoye el procedimiento interno disciplinario como lo exige la ley.

Por consiguiente, considera que es la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Regional de Instrucción del Tolima, la que debe ser encargada de adelantar el proceso disciplinario que corresponda. menos, una autoridad administrativa que se declara incompetente para ejercer sus funciones administrativas». [subrayas y resaltado de la Sala]. 18 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Radicación 11001-03-06-000-2024-000706-00 Por su parte, la Procuraduría Regional de Instrucción del Tolima manifestó que es obligación de toda entidad pública contar con una oficina o dependencia de control interno disciplinario. Agregó que, verificó la estructura de la ESE Hospital San Juan de Dios de Honda y concluyó que la institución puede adelantar al menos la etapa de instrucción, y posteriormente, de no ser posible garantizar la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento, remitir el asunto a la Procuraduría General de la Nación a fin de surtir la etapa de juzgamiento.

Para resolver el problema jurídico, la Sala se referirá a: i) La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración. ii) La vigencia de la Ley 1952 de 2019, reformada por la Ley 2094 de 2021, y su aplicación al conflicto planteado. Reiteración. iii) La obligación de las entidades u órganos del Estado de conformar una oficina de control interno disciplinario y de separar los funcionarios que adelantan las etapas de instrucción y juzgamiento.

Reiteración. iv) Competencia de la Procuraduría General de la Nación, en la salvaguarda de las garantías de instrucción y juzgamiento. Reiteración. v) El control disciplinario interno de la E.S.E Hospital San Juan de Dios de Honda. vi) Caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado. Reiteración19 5.1.

La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración20 De manera reiterada, la Sala ha expresado que la potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos está justificada en la necesidad de garantizar que, en el ejercicio de sus funciones, tales personas actúen con observancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, que guían la función administrativa21. 19 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 9 de abril de 2025, radicación 11001-03-06-000-2024-00713-00 20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de diciembre de 2019, radicación 11001-03-06-000-2019-00120-00. 21 «En el campo del derecho disciplinario esta finalidad se concreta en la posibilidad de regular la actuación de los servidores públicos con miras a asegurar que en el ejercicio de sus funciones se preserven los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que rigen la función administrativa, para lo cual la ley describe una serie de conductas que estima contrarias a esos cometidos, sancionándolas proporcionalmente a la afectación de tales intereses».

Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 27 de octubre de 2006, radicación núm. 11001-03-06-000-2006-00112-00 (1787). Véase también el artículo 16 de la Ley 734 de 2002: «La sanción disciplinaria tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función pública».

Radicación 11001-03-06-000-2024-000706-00 En esa medida, el control disciplinario es un instrumento jurídico orientado a proteger el buen nombre, la transparencia y la eficiencia de la Administración Pública22, y a que la función pública se ejecute en beneficio del bien común o interés general de la comunidad y de sus asociados, así como de sus derechos y libertades23.

Como se vio, la Ley 1952 de 2019 reconoce al Estado como titular de la potestad disciplinaria24. A la vez, radica la titularidad para el ejercicio de dicha potestad (acción disciplinaria), en la Procuraduría General de la Nación, las personerías distritales y municipales, las oficinas de control disciplinario interno de las entidades públicas, los funcionarios con potestad disciplinaria de todas las ramas, órganos y entidades del Estado, y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ─a través de sus seccionales─.25 5.2.

La vigencia de la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, y su aplicación al conflicto planteado. Reiteración26 Mediante la Ley 1952 de 2019, se expidió el «Código General Disciplinario», que derogó expresamente la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único. El artículo 263 original de la Ley 1952 de 2019, relativo a la transitoriedad de las normas incluidas en dicho código, dispuso: Artículo 263.

Transitoriedad. Los procesos disciplinarios en los que se haya proferido auto de apertura de investigación disciplinaria o de citación a audiencia al entrar en vigencia la presente ley continuarán tramitándose de conformidad con las ritualidades consagradas en el procedimiento anterior. Las indagaciones preliminares que estén en curso al momento de entrada de la vigencia de la presente ley, se ajustarán al trámite previsto en este código Por su parte, la versión originaria del artículo 265 de la Ley 1952 de 2019 estableció, entre otros aspectos: i) Que «[l]a presente ley entrará a regir cuatro (4) meses después de su sanción y publicación […]», lo cual tuvo lugar el 28 de enero de 2019. 22 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 27 de octubre de 2006, radicación núm. 11001-03-06-000-2006-00112-00 (1787). 23 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 3 de marzo de 2011, radicación núm. 11001-03-06-000-2011-00002-00 (2046). 24 Ley 1952 de 2019, artículo 2°. 25 Ley 1952 de 2019, artículo 2. «El Estado es el titular de la potestad disciplinaria», «Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias». 26Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 9 de abril de 2025, radicación 11001- 03-06-000-2024-00713-00 Radicación 11001-03-06-000-2024-000706-00 ii) Que los artículos 33, 101, 102, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235 y 254, concernientes al procedimiento reflejado en el mencionado código, entrarán en vigencia dieciocho meses después de su promulgación. Sin embargo, inicialmente, el artículo 140 de la Ley 1955 de 201927 prorrogó, hasta el 1 de julio de 2021, la entrada en vigencia del Código General Disciplinario.

Y, más adelante, el 29 de junio de 2021, fue expedida la Ley 209428, cuyo artículo 73 prorrogó de nuevo la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 201929, al modificar su artículo 265, de la siguiente forma: Artículo 73. Modifícase el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: Artículo 265. Vigencia y derogatoria. Las disposiciones previstas en la presente ley, y las contenidas en la ley 1952 de 2019, que no son objeto de reforma, entrarán a regir nueve (9) meses después de su promulgación. Durante este período conservará su vigencia plena la Ley 734 de 2002, con sus reformas.

En virtud de lo anterior, la entrada en vigencia plena de la Ley 1952 de 2019, con las modificaciones efectuadas por la Ley 2094 de 2021, ocurrió el 29 de marzo de 2022, fecha a partir de la cual dejó de tener vigencia la Ley 734 de 2002, salvo el artículo 30 de dicha normativa, modificado por el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011 (que aún está vigente).

Ahora bien, la propia Ley 2094 de 2021 (artículo 71), al modificar el artículo 263 del Código General Disciplinario, estableció la siguiente regla de transición, así: Artículo 263. Artículo transitorio. A la entrada en vigencia de esta ley, los procesos en los cuales se haya surtido la notificación del pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal, continuarán su trámite hasta finalizar bajo el procedimiento de la Ley 734 de 2002.

En los demás eventos se aplicará el procedimiento previsto en esta ley. [Se destaca]. En el caso que nos ocupa, como no se ha iniciado proceso disciplinario, se deberá observar y aplicar, en su integridad, el procedimiento previsto en las Leyes 1952 de 2019 y 2094 de 2021, conforme a lo dispuesto en el precitado artículo 263, modificado, de la Ley 1952 de 2019. 27 Por el [sic] cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. 28 «Por medio de la cual se reforma la ley (sic) 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones». 29 Cabe resaltar que antes de la expedición de la Ley 2094 de 2021, el plazo para la entrada en vigencia del Código General Disciplinario había sido prorrogado, hasta el 1 de julio de 2021, por el artículo 140 de la Ley 1955 de 2019, "[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018- 2022. 'Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad´".

Por lo tanto, sugiero hacer referencia a dicha norma, para que la secuencia quede clara y entendible. Radicación 11001-03-06-000-2024-000706-00 En consecuencia, en estos procesos disciplinarios deberá garantizarse, entre otras, el debido proceso de los implicados, en los términos del artículo 12 de la Ley 1952 de 2019, modificado por la Ley 2094 de 2021, que establece la separación de las etapas de investigación y juzgamiento, y las garantías de independencia, imparcialidad y autonomía del funcionario competente. 5.3.

La obligación de las entidades u órganos del Estado de conformar una oficina de control interno disciplinario y de separar los funcionarios que adelantan las etapas de instrucción y juzgamiento. Reiteración 30 Por control interno disciplinario debe entenderse la oficina o dependencia de una entidad administrativa que, conforme a la ley, tiene a su cargo el ejercicio de la función disciplinaria.

De acuerdo con el artículo 2.° de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 1° de la Ley 2094 de 2021, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno, conocer de los asuntos disciplinarios en contra de los servidores públicos de sus dependencias. Sobre las reglas de competencia para adelantar los procesos disciplinarios es importante recordar, sin embargo, que desde la Ley 734 de 2002, el Legislador introdujo la obligación de las entidades u órganos del Estado de contar con una oficina de control disciplinario interno, para adelantar los procesos disciplinarios, hasta la decisión de primera instancia31. 30 Ver entre otras: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 7 de junio de 2023, radicación 11001-03-06-000- 2023-040; decisión del 5 de marzo de 2025, rad. núm. 11001-03-06-000- 2024-00709-00 y decisión del 29 de junio de 2022, rad núm. 11001-03-06-000-2022-00070-00. 31 Este esquema tiene sus antecedentes en la Ley 200 de 1995, cuyos artículos 48, 57 y 61 introdujeron la figura de la oficina de control interno disciplinario, pero solo para dar impulso al proceso disciplinario, pues la decisión de primera instancia correspondía al superior jerárquico del disciplinado, así: //Articulo 48.

Control disciplinario interno. Toda entidad u organismo del Estado, excepto la rama judicial debe constituir una unidad u oficina del más alto nivel, encargada de conocer en primera instancia, de los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. La segunda instancia será de competencia del nominador. Artículo 57.- Competencia para adelantar la investigación disciplinaria.

La investigación disciplinaria se adelantará por el organismo de control interno disciplinario o por el funcionario que señale el jefe de la entidad o de la dependencia regional o seccional y deberá ser de igual o superior jerarquía a la del investigado. La investigación se realizará de conformidad con lo previsto en este código. Artículo 61.- Competencia funcional.

Corresponde al jefe inmediato del investigado, cuando la falta sea leve, fallar el proceso en única instancia. Cuando se trate de la comisión de falta calificada como grave o gravísima, el jefe de la dependencia o de la seccional o regional correspondiente fallará el proceso en primera instancia, en cuyo caso la segunda instancia le compete al nominador.

Respecto de los funcionarios de la rama judicial serán competentes para investigar y sancionar las salas jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales según el caso. A los empleados de la misma rama los investigará y sancionará el respectivo superior jerárquico, en ambos casos sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación".

Al respecto, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-044 de 1998, precisó que al armonizar estas disposiciones era forzoso concluir que la unidad u oficina de control interno era competente para llevar a cabo la investigación disciplinaria, pero que la decisión de instancia correspondía al jefe del organismo o al nominador. Radicación 11001-03-06-000-2024-000706-00 Artículo 2o.

Titularidad de la Acción Disciplinaria. Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.

El titular de la acción disciplinaria en los eventos de los funcionarios judiciales, es la jurisdicción disciplinaria. La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta. [Resalta la Sala] En concordancia con esta disposición, el artículo 76 ibidem dispuso: Artículo 76. Control Disciplinario Interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.

Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias. En aquellas entidades u organismos donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel, con las competencias y para los fines anotados.

En todo caso, la segunda instancia será de competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario. En aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la Procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia. (…) Parágrafo 2o.

Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. Parágrafo 3o. Donde no se hayan implementado oficinas de control interno disciplinario, el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquél. [Resalta la Sala].

Por su parte, en relación con la implementación de las oficinas o unidades de control interno, la Ley 734 de 2002 consagró lo siguiente: Artículo 3432. Deberes. Son deberes de todo servidor público: 32 Articulo derogado a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019. Radicación 11001-03-06-000-2024-000706-00 […] 32.

Implementar el Control Interno Disciplinario al más alto nivel jerárquico del organismo o entidad pública, asegurando su autonomía e independencia y el principio de segunda instancia, de acuerdo con las recomendaciones que para el efecto señale el Departamento Administrativo de la Función Pública, a más tardar para la fecha en que entre en vigencia el presente código, siempre y cuando existan los recursos presupuestales para el efecto33. [Énfasis de la Sala].

Artículo 77. Significado de Control Disciplinario Interno. Cuando en este código se utilice la locución "control disciplinario interno" debe entenderse por tal, la oficina o dependencia que conforme a la ley tiene a su cargo el ejercicio de la función disciplinaria. De conformidad con estas disposiciones, el diseño del control disciplinario interno regulado por la Ley 734 de 2002 se caracterizó por lo siguiente: 1.

La obligación de todas las entidades u organismos del Estado de organizar una oficina de control interno disciplinario que conociera y fallara, en primera instancia, los procesos disciplinarios adelantados en contra de los servidores de la respectiva entidad. 2. La segunda instancia de estos procesos correspondía, por regla general, al nominador. 3.

En el evento en que no fuera posible garantizar la segunda instancia en la entidad, el proceso disciplinario debía ser conocido por la Procuraduría General de la Nación. 4. En aquellas entidades en que no se contara con oficina de control interno disciplinario, el proceso disciplinario debía ser conocido por el superior jerárquico del disciplinado y la segunda instancia por el superior de aquél. 5.

Las unidades u oficinas de control interno disciplinario debían implementarse a más tardar a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 734 de 2002. 6. En todo caso, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 734 de 2002, la creación de estas oficinas o unidades de control interno disciplinario estaba sujeta a la existencia de los recursos presupuestales para el efecto y, en caso de que no existieran, la competencia disciplinaria correspondía al superior jerárquico del disciplinado y la segunda instancia, al superior de aquel. 7.

Finalmente, se destaca que el procedimiento disciplinario regulado por la Ley 734 de 2002 no diferenciaba entre la etapa de instrucción o investigación y la etapa de juzgamiento. En consecuencia, todas las actuaciones del proceso disciplinario, 33 El aparte resaltado fue declarado exequible por la Corte Constitucional, en la Sentencia C-1061 de 2003.

Radicación 11001-03-06-000-2024-000706-00 hasta la decisión de primera instancia, eran adelantadas por la misma dependencia o funcionario. Ahora bien, el artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021 dispuso nuevas exigencias, en relación con la conformación de las oficinas de control interno disciplinario: Artículo 93.

Control disciplinario interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, debe organizar una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.

Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional, esta será́ de competencia de la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con sus competencias. En aquellas entidades u organismos en donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel con sus respectivas competencias.

La segunda instancia seguirá́ la regla del inciso anterior, en el evento en que no se pueda garantizar en la entidad. En los casos en donde se deba tramitar la doble conformidad, la decisión final estará́ siempre a cargo de la Procuraduría General de la Nación, atendiendo sus competencias. El jefe o director del organismo tendrá́ competencia para ejecutar la sanción. Parágrafo 1o.

Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. El jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno deberá́ ser abogado y pertenecerá́ al nivel directivo de la entidad. Parágrafo 2o. Las decisiones sancionatorias de las Oficinas de Control Interno y de las Personerías serán susceptibles de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. [ ] [Se resalta] Más adelante, la Ley 2094 de 2021, que modificó la Ley 1952 de 2019, introdujo la separación de las funciones de instrucción y de juzgamiento en el proceso disciplinario, con la exigencia de que cada etapa sea asumida por funcionarios diferentes, independientes y autónomos entre sí: Artículo 12.

Debido Proceso. Modificado por el artículo 3 de la Ley 2094 de 2021. El disciplinable deberá ser investigado y luego juzgado por funcionario diferente, independiente, imparcial y autónomo que sea competente, quienes deberán actuar con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y dándole prevalencia a lo sustancial sobre lo formal.

Radicación 11001-03-06-000-2024-000706-00 En el proceso disciplinario debe garantizarse que el funcionario instructor no sea el mismo que adelante el juzgamiento. […] [Énfasis de la Sala] En consecuencia, el nuevo Código General Disciplinario impuso una reorganización del esquema y funciones de las oficinas de control interno disciplinario.

Sobre el particular, la Procuraduría General de la Nación, a través de la Directiva 013 de 16 de julio de 2021, mediante la cual impartió lineamientos para la implementación del nuevo Código General Disciplinario, señaló lo siguiente: Uno de los aspectos principales de la Ley 2094 de 2021 es la separación de las funciones de instrucción y de juzgamiento en el proceso disciplinario, de manera que cada etapa sea asumida por dependencias diferentes e independientes entre sí. Por lo anterior, se requiere a las personerías y a las oficinas de control interno disciplinario, adoptar las medidas necesarias para garantizar la separación de estas funciones, según lo dispone el artículo 13 de la citada Ley [se refiere a la Ley 2094 de 2021] que textualmente sostiene: Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con todas las garantías del proceso disciplinario, para lo cual deberán contar con la infraestructura necesaria para su observancia. En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable.

Cuando no se pueda cumplir lo anterior, la Procuraduría General de la Nación asumirá el conocimiento de los procesos disciplinarios a partir de la etapa de juzgamiento. [Se resalta] Por su parte, el Departamento Administrativo de la Función Pública emitió́ la Circular 100-002 del 3 de marzo de 2022, en la cual se dictan lineamientos organizacionales para la adecuación de las unidades u oficinas de instrucción y juzgamiento de control disciplinario interno en las entidades públicas, y se indica lo siguiente: [L]a Ley 1952 establece en su Artículo 93, modificado por el Artículo 14 de la Ley 2094, que en materia de control disciplinario interno toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, deben organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia. [ ] Radicación 11001-03-06-000-2024-000706-00 Este Departamento ha diseñado un instrumento guía denominado "Caja de Transformación institucional para el Control Disciplinario Interno", el cual aporta criterios relevantes que permitan identificar alternativas para la implementación de la doble instancia. El instrumento desarrolla aspectos que permiten ser el sustento de la eventual justificación técnica. […] Para que las entidades a las cuales va dirigida la presente circular puedan dar cumplimiento al plazo establecido en la Ley, deberán desarrollar y formalizar la alternativa que más se adecúe a su capacidad institucional, a través de los medios formales existentes (modificación del acto administrativo de estructura, planta, manual de funciones y competencias laborales y sus justificaciones técnicas). […] El Departamento Administrativo de la Función Pública, considera de la mayor importancia el cumplimiento de lo establecido en las leyes 1952 de 2019 y 2094 de 2021, igualmente es consciente de las limitaciones particulares de las entidades, y es promotor de los lineamientos de austeridad del gasto público, razón por la cual, estará́ dispuesta a prestar el acompañamiento necesario […] [Se resalta].

De acuerdo con lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil concluye lo siguiente: 1. La Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, reiteró la obligación de las entidades u órganos del Estado, prevista en la Ley 734 de 2002, de contar con una oficina de control interno disciplinario, como una oficina autónoma de las demás dependencias de la entidad, que otorgue a los disciplinados las garantías de imparcialidad e independencia en el trámite y fallo de los procesos disciplinarios. 2.

De manera adicional, el nuevo régimen legal reforzó la referida obligación de la siguiente manera: i) Estableció que las oficinas de control disciplinario interno de las entidades y órganos del Estado deben ser del más alto nivel y sus jefes o directores deben tener nivel directivo dentro de la entidad y ser abogados. ii) Eliminó la competencia subsidiaria del superior jerárquico del disciplinado y del superior de aquel, para adelantar los procesos disciplinarios en las entidades en las que no existiera Oficina de Control Interno Disciplinario. iii) No incluyó el condicionamiento presupuestal para la creación de las oficinas de control interno disciplinario de las entidades u órganos del Estado.

No obstante, para la Sala es clara la exigencia de obtener certificado de viabilidad presupuestal para la creación o reestructuración de una entidad o dependencia que implique modificaciones de la planta de personal, de acuerdo con lo previsto en las normas constitucionales y legales (entre ellas, los artículos 189, numeral Radicación 11001-03-06-000-2024-000706-00 14; 345 y 346 de la Constitución Política y en el artículo 71 de Ley Orgánica del Presupuesto - compilada en el Decreto Ley 111 de 1996). 3.

En garantía del principio de separación de las etapas de instrucción y juzgamiento, y acuerdo con los lineamientos impartidos por el Departamento Administrativo de la Función Pública, en principio, estas oficinas de control interno disciplinario estarían llamadas a tramitar la etapa de instrucción o investigación (hasta el pliego de cargos) de los procesos disciplinarios adelantados en contra de los funcionarios o exfuncionarios de la entidad.

Por su parte, la etapa de juzgamiento podría estar a cargo de un funcionario o unidad independiente, como la oficina jurídica. 4. En todo caso, la estructura del control disciplinario de cada entidad y órgano del Estado debe garantizar que las etapas de instrucción y juzgamiento se realicen por funcionarios independientes y autónomos entre sí. 5.

Por su parte, la segunda instancia sería competencia del Representante Legal de la entidad o, en caso de que su estructura organizacional no se lo permita, de la Procuraduría General de la Nación. 6. Finalmente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021 y el artículo 23 del Decreto Ley 1851 de 2021, a la Procuraduría General de la Nación, a través de la procuradurías provinciales o distritales de juzgamiento, le corresponde conocer la etapa de juzgamiento de los procesos disciplinarios instruidos por las oficina de control disciplinario interno de las entidades u órganos del Estado, cuando estas no puedan garantizar la separación de las etapas de investigación y juzgamiento. 5.4.

Competencia de la Procuraduría General de la Nación, en la salvaguarda de las garantías de instrucción y juzgamiento. Reiteración34 Como ya se mencionó, el Código General Disciplinario establece los eventos en los cuales la Procuraduría General de la Nación desplaza la competencia de las autoridades del control interno disciplinario y, asume el conocimiento de las actuaciones disciplinarias correspondientes.

Conforme a lo dicho previamente, tales eventos ocurren cuando la entidad u órgano del Estado, que debe adelantar la etapa de juzgamiento de un proceso disciplinario después de haber surtido la de instrucción, no puede garantizar la separación de dichas fases. 34 Ver entre otros: Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del veintiuno (21) de junio de dos mil veintitres (2023), Radicación: 11001-03-06-000-2023-0004100.

Radicación 11001-03-06-000-2024-000706-00 Al respecto, resulta necesario tener en cuenta que la Ley 1952 de 2019 introdujo cambios significativos en el proceso disciplinario, como el dispuesto por el artículo 12 del referido código35, modificado por el artículo 3.° de la Ley 2094 de 2021, sobre la separación entre instrucción y juzgamiento, que se destacó previamente.

Por lo tanto, en garantía del citado debido proceso disciplinario, el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019 prevé que, en aquellos eventos en los que las etapas de instrucción y juzgamiento no se puedan separar, el conocimiento del asunto será de competencia de la Procuraduría General de la Nación: Artículo 92. Competencia por la Calidad del Sujeto Disciplinable. […] En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable […].

Posteriormente, el artículo 23 del Decreto Ley 1851 de 2021, que adicionó al artículo 76A al Decreto Ley 262 de 200036 y entró en vigor el 29 de marzo de 2022, atribuyó a las procuradurías provinciales y distritales la competencia para conocer la etapa de juzgamiento de los procesos instruidos por las oficinas de control interno del orden municipal y distrital, según el caso, en el evento en que éstas no puedan garantizar la separación de las dos principales etapas de la actuación. El parágrafo del mismo artículo 23 del Decreto Ley 1851 de 2021, establece, en relación con los procesos instruidos por las entidades del orden nacional: Artículo 23.

Adiciónese el artículo 76A al Decreto ley 262 de 2000, el cual quedará así: Artículo 76A. Procuradurías provinciales y distritales de juzgamiento. Las procuradurías provinciales y distritales de juzgamiento tienen, dentro de su circunscripción territorial, las siguientes competencias: 1. Conocer de la etapa de juzgamiento de los procesos adelantados por las procuradurías provinciales y distritales de instrucción. 35 Artículo 12.

Debido Proceso. <Artículo modificado por el artículo 3 de la Ley 2094 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El disciplinable deberá ser investigado y luego juzgado por funcionario diferente, independiente, imparcial y autónomo que sea competente, quienes deberán actuar con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y dándole prevalencia a lo sustancial sobre lo formal. //En el proceso disciplinario debe garantizarse que el funcionario instructor no sea el mismo que adelante el juzgamiento. //Todo disciplinable tiene derecho a que el fallo sancionatorio sea revisado por una autoridad diferente, su trámite será el previsto en esta ley para el recurso de apelación. En el evento en que el primer fallo sancionatorio sea proferido por el Procurador General de la Nación, la doble conformidad será resuelta en la forma indicada en esta ley. 36 «Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos».

Radicación 11001-03-06-000-2024-000706-00 2. Conocer de la etapa de juzgamiento de los procesos disciplinarios de competencia del control interno disciplinario del orden municipal y distrital, así como de las personerías municipales y distritales, en los eventos en que no puedan garantizar la separación de la instrucción y el juzgamiento. 3.

Ejercer, de manera selectiva, vigilancia superior de las actuaciones disciplinarias que adelanten los organismos de control interno disciplinario, en etapa de juzgamiento, respecto de las cuales tenga competencia para ejercer el poder preferente. Parágrafo. Las Procuradurías Distritales de Bogotá, D. C., de Juzgamiento conocerán del juzgamiento de los procesos disciplinarios de competencia de las oficinas de control interno del orden nacional, en los eventos en que estas no puedan garantizar la separación de la instrucción y el juzgamiento. [Resalta la Sala].

Como puede observarse, la Procuraduría General de la Nación tiene a su cargo la concreción del debido proceso, entre otros, garantizando la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento, lo cual se realiza a través de las procuradurías regionales, provinciales o distritales de juzgamiento, tratándose de procesos instruidos en las oficinas de control interno. 5.5.

El control disciplinario interno de la ESE Hospital San Juan de Dios de Honda (Tolima) El Hospital San Juan de Dios E.S.E. de Honda es una entidad pública de carácter especial, creada con fundamento en la Ley 100 de 1993, mediante la Ordenanza 091 de 1994. Dicha ley dispuso en el artículo 195 numeral 5, que las personas vinculadas a las ESE tendrían el carácter de empleados públicos y de trabajadores oficiales, conforme a las reglas del Capítulo IV de la Ley 10 de 1990, por lo que se trata en general, de servidores públicos.

Ahora bien, en materia disciplinaria, desde la Ley 734 de 2002 se estableció la obligación de las entidades del Estado de contar con una oficina de control disciplinario interno, deber que fue ratificado con la Ley 1952 de 2019, mediante la cual el Legislador consolidó la titularidad del ejercicio de la acción disciplinaria, en casos como el del Hospital, en las oficinas de control disciplinario interno, por lo que, a tales dependencias, en principio, les corresponde conocer de las quejas disciplinarias en contra de los propios servidores de la entidad.

En procura de cumplir con esta obligación, la ESE Hospital San Juan de Dios de Honda emitió la Resolución núm. 041 del 11 de abril de 2014, con el ánimo de implementar y conformar una Unidad de Control Interno Disciplinario, que, de acuerdo con su artículo primero, está conformada por los siguientes funcionarios: 1. Funcionario investigador del Área de Talento Humano y Contratación: Funcionario de planta de nivel profesional, cargo profesional universitario, Grado 16.

Radicación 11001-03-06-000-2024-000706-00 2. Funcionario Investigador del área asistencial: Funcionario de planta del Nivel profesional, cargo profesional especializado (coordinador médico) Grado [no se especifica en la resolución]. 3. Secretario: Funcionario de planta del nivel administrativo: funcionario de planta. Parágrafo Primero: La segunda instancia será ejercida por la gerencia de la entidad.

Parágrafo Segundo: La unidad de control interno podrá contar para la sustanciación de los autos y procesos que así lo requieran con personal externo contratado para el fin específico. […] Estos profesionales no asumirán funciones públicas, de acuerdo a lo previsto en la ley […]. [Énfasis de la Sala] Las funciones asignadas a la Unidad en mención, según el artículo segundo de la misma resolución son las siguientes: 1.

Conocer en primera instancia los procesos disciplinarios a que haya lugar contra los funcionarios del Hospital, adelantar su investigación y fallarlos. […] 3. Recepcionar y evaluar la procedencia de apertura de indagación preliminar, investigación disciplinaria, archivo o inhibitorio respecto de las quejas e informes sobre conductas disciplinables de los servidores públicos. […] 5.

Garantizar a los sujetos procesales el ejercicio del derecho a la defensa y en especial las garantías procesales, con estricta sujeción a lo previsto en la Ley 734 de 2002. […] En cuanto a las obligaciones específicamente asignadas a los funcionarios investigadores, el artículo tercero de la Resolución núm. 041 del 11 de abril de 2014 consagró, entre otras: […] 2.

Fallar en primera instancia los procesos disciplinarios de los que tengan conocimiento, expedir la correspondiente decisión. […] 4. Sustanciar los autos que así lo requieran. En lo que respecta a las calidades exigidas por el Manual Específico de Funciones de la entidad, se destaca que los funcionarios investigadores, como personal de planta integrante de la Unidad de Control Interno Disciplinario, tienen en principio los Radicación 11001-03-06-000-2024-000706-00 siguientes requerimientos para asumir el cargo, según el Acuerdo núm. 006 del 29 de Julio de 201637: (i) El Profesional Universitario Grado 16 del área de Talento Humano, entre sus requisitos de estudios y experiencia, requiere título profesional en disciplina académica del núcleo básico de conocimiento en economía, administración, contaduría y afines, y 19 meses de experiencia profesional relacionada.

(ii) El Profesional Especializado del área asistencial, de acuerdo con el manual de funciones descrito, es un funcionario Grado 21 que pertenece, en principio, al área de Atención al Usuario, y según los requisitos de ese cargo, debe ser un profesional del área de las ciencias de la salud, con 34 meses de experiencia profesional relacionada.

(iii) Finalmente, el Secretario, pertenece al nivel administrativo de la institución. De otro modo, el Acuerdo núm. 027 del 17 de diciembre de 2024 «Por el cual se adopta el Plan de cargos y asignaciones salariales del Hospital San Juan de Dios de Honda ESE para la vigencia fiscal del año 2025», permite constatar que, en el Área Administrativa de la institución, en el Nivel Directivo, solo hay dos cargos existentes según la planta de personal descrita: el de Gerente de la E.S.E. y el de jefe de control interno, del que no se exige, prima facie, que se trate de un abogado.

Así mismo, también en el área administrativa, en el Nivel Profesional, -al que pertenecen los integrantes de la Unidad de Control Interno Disciplinario conforme a la resolución de constitución-, se encuentran: un Profesional Especializado Grado 21, un Profesional Universitario Grado 15 y dos cargos de Profesional Universitario Grado 16, de los cuáles, como se ha dicho, uno de ellos pertenece a Talento Humano, y ninguno es abogado.

A este respecto, según certificado expedido por la Profesional Universitaria de Talento Humano y Contratación de la ESE, del 22 de noviembre de 2024, para esa fecha, en la Unidad de Control Disciplinario Interno, «exist[ía] un empleo denominado Profesional Especializado, con funciones de coordinador asistencial», pero ese cargo se encontraba sin proveer38.

Ahora bien, en la descripción esquemática de la planta de personal en el área administrativa39 del Hospital, conforme al Acuerdo núm. 027 de 2024, se describen los cargos previamente indicados, divididos según su nivel, en los siguientes términos: 37«Por el cual se ajusta el Manual Específico de Funciones y Competencias laborales para los empleados de Planta de personal del Hospital San Juan de Dios ESE de Honda, Tolima». 38 Expediente digital, 2024-706, Documento: 3_110010306000202400706003DemandaWeb 202412915333 (1) 39 La planta de personal se divide en cargos ubicados o en el Centro de Costos Asistenciales o en el Centro de Costos Administrativos.

Los primeros son personal relacionado con las ciencias médicas. Los segundos, son cargos de carácter administrativo. Radicación 11001-03-06-000-2024-000706-00 Gráfico núm. 1. Tomado del Acuerdo núm. 027 de 2024 Sin embargo, la estructura que se despliega en el organigrama interno de la entidad, definido en el Acuerdo 001 del 17 de enero de 201740, se presenta de la siguiente manera: 40Expediente Digital, 2024-706, Documento: 21_RECIBEMEMORIAL_ORGANIGRAMAAPROBADO1_5_20250227085735602 Radicación 11001-03-06-000-2024-000706-00 Gráfico núm. 2.

Tomado del Acuerdo 001 del 17 de enero de 2017 Esta descripción organizacional, como se ve, no deja claro el lugar que ocupa realmente la Unidad de Control Interno Disciplinario creada por la Resolución núm. 041 del 11 de abril de 2014 en la entidad, toda vez que se menciona una dependencia de «control interno» en la estructura, pero la unidad creada por la Resolución núm. 041 ibidem, no está ubicada expresamente con ese nombre, y no es evidente que ambas dependencias sean una misma.

En efecto, según el Acuerdo núm. 027 del 17 de diciembre de 2024 de la E.S.E, la dependencia denominada Control Interno, junto con el Gerente, se encuentran ubicados en el Nivel Directivo. No obstante, de conformidad con la Resolución núm. 041 del 11 de abril de 2014, mediante la cual se creó la Unidad de Control Interno Disciplinario esa dependencia resulta ser del Nivel Profesional, -en virtud de los profesionales que la conforman-.

En consecuencia, no es claro que la dependencia «control interno», concuerde o sea la misma dependencia que la Unidad de Control Interno Disciplinario. Se trata de una apreciación que además se soporta en el Manual de Funciones de la entidad, dado que el jefe de Control Interno según dicho manual es parte del Nivel Directivo de la E.S.E. grado salarial 05, pero según la Resolución núm. 041 del 11 de abril de 2014, ese servidor público no forma parte de dicha unidad.

Se insiste, los integrantes de la oficina de control interno solo pertenecen al nivel profesional. Radicación 11001-03-06-000-2024-000706-00 Sumado a ello, en el acto administrativo de creación de la dependencia, - la Resolución núm. 041 del 11 de abril de 2014 -, se previó la contratación de profesionales del derecho que pudieran participar en el proceso, pero señalando de manera específica que serían personas externas a la entidad, quienes «no asumi[rían] función pública», disposición que no ha sido ajustada, evidentemente, a la vigente Ley 1952 de 2019.

Es decir, a estas personas, en principio, no se les podría exigir el cumplimiento de deberes y obligaciones disciplinarias, en calidad de servidores públicos, a pesar de que, entre otros, tendrían acceso a documentos con carácter de reserva. Una responsabilidad que justifica la exigencia legal vigente, consistente en que todos los integrantes de las oficinas de control interno deben ser servidores públicos41.

Esta situación general de la oficina de control interno de la entidad y sus problemas de estructura organizacional se sustentan por parte del hospital, por un lado, en que son pocos los procesos disciplinarios que se llevan en la entidad al año, lo que, a juicio del mismo hospital, «no amerita […] hacer una inversión de tal envergadura y conformar una oficina de control disciplinario interno tal y como lo ordena la ley»42.

Una aproximación que se demuestra, además, a través de la pluralidad de conflictos que han arribado a la Sala de Consulta y Servicio Civil relacionados precisamente con la ausencia de operatividad de esa oficina, en el Hospital San Juan de Dios E.S.E. de Honda. Por el otro, en la falta de recursos suficientes para la consolidación de una oficina de control disciplinario de alto nivel.

Vale recordar que, como se señaló previamente, el Código General Disciplinario: No incluyó el condicionamiento presupuestal para la creación de las oficinas de control interno disciplinario de las entidades u órganos del Estado. No obstante, para la Sala es clara la exigencia de obtener certificado de viabilidad presupuestal para la creación o reestructuración de una entidad o dependencia que implique modificaciones de la planta de personal, de acuerdo con lo previsto en las normas constitucionales y legales (entre ellas, los artículos 189, numeral 14; 345 y 346 de la Constitución Política y en el artículo 71 de Ley Orgánica del Presupuesto - compilada en el Decreto Ley 111 de 1996).

Sin embargo, ni la supuesta escases de procesos disciplinarios ni la presunta falta de recursos, puede justificar el incumplimiento indefinido de una obligación legal, y es notorio que, ni siquiera al momento de su creación, mediante la Resolución núm. 41 de 2014, ni en los acuerdos posteriores relacionados con la estructura organizacional de la entidad, la E.S.E. ha impulsado la consolidación de una dependencia idónea y efectiva para el control disciplinario.

Aunado a lo anterior, el Hospital aduce que, ninguno de los cargos de planta incluye un perfil de abogado, como lo exige la ley, lo que significa, que el jefe de control interno no es abogado, y que los miembros de la Unidad de Control Interno Disciplinario, 41 Ley 1952 de 2019, artículo 93, parágrafo 1. 42 Traslado de queja con posible incidencia disciplinaria del Hospital San Juan de Dios E.S.E., del 12 de julio de 2024, a la Procuraduría Regional del Tolima.

Radicación 11001-03-06-000-2024-000706-00 tampoco lo son, por lo que es posible que la dependencia de asesoría jurídica que aparece en el organigrama, tampoco se encuentre operativa. También se indica que el personal que integra la unidad se encuentra incompleto y que «no cuenta con funcionarios de planta calificados,»43, que no pueden garantizar las etapas de instrucción y de juzgamiento, y que en general, conforman una dependencia inoperante.

En ese orden, con independencia de las limitaciones o restricciones que se tengan con respecto a la integración de la unidad o la ausencia de abogado, lo cierto es que en este caso, el ejercicio general de las funciones que le fueron asignadas por la Resolución núm. 041 de 2014 a esa oficina, no puede materializarse en la realidad de manera efectiva, teniendo en cuenta que en la actualidad, el Hospital no cuenta realmente con una dependencia debidamente instituida, que esté expresamente establecida en el esquema organizacional planteado y que por lo tanto despliegue en la práctica, los deberes que realmente le corresponden, para cumplir con la función disciplinaria asignada.

Lo anterior, en contraposición con lo establecido en la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, que ordena a las entidades públicas tener una dependencia que organice el control interno disciplinario y garantice que las etapas de instrucción y juzgamiento se tramiten, a través de funcionarios independientes y autónomos entre sí. 6.

Caso concreto Revisados los antecedentes normativos y los documentos que obran en el expediente, la Sala encuentra que la Procuraduría General de la Nación, que ha actuado en el presente conflicto mediante la Procuraduría Regional de Instrucción del Tolima, en esta ocasión, es la autoridad competente para conocer y asumir el eventual proceso disciplinario que surta en contra de los responsables indeterminados con ocasión a la queja anónima presentada el 14 de junio de 2024, por presuntas irregularidades en la gestión de tesorería de la ESE Hospital San Juan de Dios de Honda (Tolima).

Lo anterior, con fundamento en los siguientes argumentos: 1. En lo que respecta al ejercicio de la acción disciplinaria, la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, le otorgó «autonomía e independencia al Derecho Disciplinario»44, a través de una normativa «reglada y garantista»45 y «la 43 Samai Expediente Digital 2024-706, Documento: 8_110010306000202400706002MemorialWeb2024 1218144647 (1), Folios:7-10 44 Gaceta del Congreso núm. 482 de 2015.

Debate Plenaria Cámara del Proyecto de Ley número 195 de Cámara, 55 del Senado, por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se deroga la Ley 734 del 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474, todas relacionadas con el Derecho Disciplinario. 45 Gaceta del Congreso núm. 276 del 2015. Informe de ponencia para primer debate Cámara, Proyecto de Ley No 195 de 2014 Cámara y 55 de 2014 Senado.

Radicación 11001-03-06-000-2024-000706-00 creación de un proceso único [y] ágil»46, que cuenta con dos fases específicas: una de investigación y otra de juzgamiento47. 2. Para asegurar que la justicia disciplinaria no fuese ajena «a los sistemas procesales que se han establecido en el ordenamiento jurídico y a la normatividad internacional, especialmente aquella que se ocupa de la garantía de los derechos fundamentales»48, la Ley 1952 de 2019 determinó que era pertinente fortalecer, a su vez, la actividad disciplinaria de los órganos y entidades estatales, con la creación de oficinas de control disciplinario interno. De hecho, el artículo 92 de la Ley 1952 señaló que, «corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias».

Competencia que cubre a todos los servidores públicos del respectivo organismo o entidad, cualquiera sea la naturaleza del cargo (empleados públicos y trabajadores oficiales, así como empleados de libre nombramiento y remoción, de carrera administrativa, o provisionales) y cualquiera sea el nivel al cual corresponda el empleo, salvo las competencias propias de la Procuraduría General de la Nación y de otras autoridades, según lo dispuesto en la ley. 3.

En ese orden, y conforme a lo enunciado previamente, dado que la queja se presentada por presuntas irregularidades en la gestión de tesorería de la ESE Hospital San Juan de Dios de Honda, le correspondería en principio a la Unidad de Control Interno Disciplinario de esa entidad hospitalaria, iniciar el proceso disciplinario correspondiente, y adelantarlo por lo menos hasta la primera instancia, 46 Ibidem. 47 «[L]a primera fase de este procedimiento único estaría encaminada a la incorporación de los medios probatorios que permitan verificar los hechos, la individualización del presunto autor de la falta y a determinar si existe mérito para formular cargos.

Su principal característica, en consecuencia, es la de ser escritural. Seguidamente, una vez recaudadas las pruebas se procedería a cerrar la investigación, con lo cual se correría traslado a los sujetos procesales para que presentaran alegatos previos a la evaluación. Surtido lo anterior, se examinará la investigación y de existir mérito se citará a audiencia y se formularán los cargos respectivos.

En caso contrario, se archivará la actuación. La fase de juzgamiento, en la que el disciplinado deberá contar con defensor, se desarrollaría en audiencia, la cual se adelantaría de manera concentrada y solamente siendo apelable el auto que niega pruebas. //Una vez se recauden las pruebas en la audiencia, se correría traslado para alegatos de conclusión; agotados estos, se citaría para fallo, decisión esta última contra la que procedería el recurso de apelación. El trámite en la segunda instancia sería escritural y se limitaría a revisar la legalidad de la actuación y a la resolución del recurso […]».

Ver, Gaceta del Congreso núm 842 de 2014. Ponencia para segundo debate al proyecto de ley número 55 de 2014 Senado, por medio de la cual se expide el Código Disciplinario Único y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario. 48 Gaceta del Congreso núm 842 de 2014.

Ponencia para segundo debate al proyecto de ley número 55 de 2014 Senado, por medio de la cual se expide el Código Disciplinario Único y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario, pág. 6. Radicación 11001-03-06-000-2024-000706-00 en sede de instrucción, si es del caso, dado que se trata de hallazgos que podrían presuntamente involucrar la responsabilidad disciplinaria de servidores públicos de esa entidad. 4.

En efecto, como se mencionó, la citada ley ordenó a todos los organismos y entidades estatales organizar una unidad u oficina del más alto nivel, con funciones de conocer y fallar en primera instancia, los procesos disciplinarios contra los servidores públicos del respectivo organismo o entidad que garantice, además, en lo posible, una segunda instancia, bajo criterios de separación de las fases de instrucción y el juzgamiento en el proceso, conforme a lo expuesto.

Así, el artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, determinó que la oficina de control interno que se cree debe estar conformada, como mínimo, por servidores públicos de nivel profesional y por un jefe de oficina de nivel directivo, a quien se le exige título profesional de abogado. Los requerimientos de esta norma suponen que se trate de una oficina debidamente organizada, esto es: i) que se encuentre incluida dentro de la estructura de la entidad y que por lo tanto pueda materialmente cumplir las funciones que le competen, de manera real y efectiva; ii) que opere de forma permanente en la organización; iii) que cuente con personal plural de planta, con calidad de servidores públicos; iii) que se conforme por personas mínimo del nivel profesional, en cuanto a sus investigadores, y iv) que sea dirigida por un jefe del nivel directivo, también de planta, que debe tener título de abogado.

Exigencias que están destinadas a asegurar la identificación de las personas que cumplirán la función disciplinaria dentro de la entidad, así como los requisitos de idoneidad que requieren para el efecto, no sólo en lo que respecta a su jerarquía institucional, sino, además, en cuanto a su formación y conocimientos necesarios para llevar a cabo debidamente su propósito.

Desde el punto de vista sustancial, además, tales especificaciones y requerimientos, tienen tres implicaciones relevantes. Primero, aseguran una investigación y juzgamiento idóneo que propugne realmente por el buen funcionamiento de la administración pública y el respeto por las obligaciones y deberes de los responsables, en aras de corregir conductas que puedan afectar la integridad, eficiencia y moralidad de la función pública.

En segundo lugar, garantizan que se logre un fortalecimiento de la función disciplinaria, como lo quiere el legislador, pues se trata de unidades que cumplen una función especializada dentro de la institución, orientada a asegurar que exista un organismo responsable y debidamente determinado, que cumpla con dicha función disciplinaria.

Y tercero, garantizan el debido proceso, pues la claridad en la estructura competencial asegura contar con un «juez natural» establecido frente a tales procesos disciplinarios, a quien además se le puede exigir por parte de los investigados e interesados, la protección, y garantía de los derechos que les corresponden, porque tienen la idoneidad y competencia para el efecto.

Radicación 11001-03-06-000-2024-000706-00 En ese sentido, la ausencia de una oficina de control disciplinario, con una estructura que se ajuste a la ley, para el desarrollo de los procedimientos, más que ser una problemática meramente formal, resulta ser sustancial, cuando la entidad no le asigna la importancia pertinente a la oficina que define las responsabilidades disciplinarias, al no configurar con precisión la autoridad que debe adelantar la acción correspondiente y verificar la competencia funcional de los miembros que la conforman, para así asegurar la efectividad de los trámites que se adelanten.

Condiciones ligadas directamente al debido proceso de los involucrados, y a la materialización de los propósitos que el Estado busca, de salvaguardar mediante el control disciplinario, la igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, de la función administrativa. 5. Así las cosas, aunque la investigación y la decisión disciplinaria en los órganos y entidades del Estado está a cargo de las oficinas o grupos de control interno disciplinario, el legislador ha autorizado que «[e]n el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable»49.

Igualmente, ha determinado que, de no ser posible organizar la segunda instancia, la competencia sería asumida, de forma excepcional, por dicha entidad50. Las hipótesis normativas anteriores sobre la imposibilidad de garantizar las etapas de instrucción y juzgamiento, así como la segunda instancia dentro de la respectiva entidad, y su solución, ̶ la competencia de la Procuraduría General de la Nación ̶, es una posibilidad que surge del reconocimiento por parte del Legislador, de que algunas estructuras organizacionales en los organismos y entidades públicas pueden eventualmente verse limitadas o ser insuficientes para asegurar las adecuadas garantías procesales para los involucrados; de manera tal que permite que en tales casos, sea la Procuraduría General de la Nación, la que contribuya al aseguramiento del debido proceso de los investigados o disciplinados51. 6.

Sobre esa base, la ESE Hospital San Juan de Dios de Honda (Tolima) argumenta en esta oportunidad, que no es la entidad competente para iniciar y desarrollar en general el proceso disciplinario correspondiente, porque la Unidad de Control Interno Disciplinario de la ESE, en virtud de la Resolución núm. 041 de 2014, es en realidad una dependencia que tiene problemas estructurales, y que no cuenta con el personal capacitado para adelantar ninguna de las etapas del proceso que le corresponde.

Además, que no está dirigida por ningún abogado, pues en la planta de personal, no existen servidores públicos con esa profesión. 49 Ley 1952 de 2019, artículo 92. 50 Ley 1952 de 2019, artículo 93. 51 Gaceta No 276 del 2015. Informe de ponencia para primer debate Cámara, Priyecto de Ley No 195 de 2014 Cámara y 55 de 2014 Senado. Radicación 11001-03-06-000-2024-000706-00 7.

En ese sentido, de conformidad con lo estudiado en las consideraciones52, la Sala evidencia que, más allá de las debilidades que una oficina de control interno pueda tener, en materia de carencia de personal o, incluso, con respecto a la calidad de abogado del jefe, la unidad en sí misma, no puede cumplir debidamente con las funciones de ley asignadas, pues en la práctica, la supuesta entidad obligada a cumplir con esas funciones no está debidamente consolidada dentro del esquema organizacional y no se encuentra funcionando en debida forma.

Se recuerda que la Unidad de Control Interno Disciplinario de la ESE se creó por medio de la Resolución núm. 041 de 2014, pero, desde el momento de su creación, bajo la Ley 734 de 2002, y hasta la actualidad, se evidencia la desidia de la entidad para la consolidación efectiva de la dependencia. Las notorias incongruencias organizacionales advertidas por la Sala se evidencian por la falta de coherencia en la estructura de la entidad, la resolución de creación53, el manual de funciones, el Acuerdo 06 del 20 de julio de 2016, e incluso en el organigrama, -Acuerdo 001 del 17 de enero de 2017-.

Situación que se mantiene en vigencia de la Ley 1952 de 2019, e incluso, de forma abierta y clara, la entidad confiesa la inexistencia de funcionarios encargados de adelantar por lo menos la etapa de instrucción y, mucho menos, de juzgamiento. Aunado a las consideraciones previas sobre la estructura interna de la organización, es cierto que según el manual de funciones establecido en el Acuerdo núm. 06 de 2016, el Jefe de la Oficina de Evaluación y Control, -Control Interno-, ubicado en el nivel directivo, tiene funciones dirigidas a verificar, entre otros, procesos relacionados con el manejo de recursos, los sistemas de información de la entidad y de fomentar en la organización, el control y el mejoramiento continuo, así como funciones orientadas a identificar y valorar riesgos.

Competencias que, como se ve, están ligadas a la calidad de los procesos que se llevan a cabo al interior del hospital, pero no necesariamente al desempeño de actividades vinculadas con el conocimiento directo o la definición en sí, de procesos disciplinarios o su participación en ellos. Esta situación, y la ambigüedad estructural que se destacó de esta oficina con anterioridad, le permiten concluir a la Sala que, no existe dentro del hospital, realmente, una Unidad de Control Interno Disciplinario que funcione como tal, y que sea reconocible en la estructura organizacional del Hospital, ya que la dependencia de Control interno que allí aparece cumple funciones que no están estrictamente relacionadas con la definición de responsabilidades disciplinarias.

Así las cosas, es dable considerar que, la Oficina de Control Interno y la Unidad de Control Interno, si bien son parte del Sistema de Control Interno de una entidad, 52 Capítulo «5.5.El control disciplinario interno del Hospital San Juan de Dios E.S.E de Honda». 53 Vgr. el jefe de la oficina de control interno no forma parte de esa unidad, por expresa disposición de la resolución de constitución de esa oficina, que no lo incluye, entre otros aspectos.

Radicación 11001-03-06-000-2024-000706-00 difieren en su alcance y su función. La Oficina de Control Interno que se encuentra descrita en el organigrama de la entidad, se enfoca en la evaluación global del sistema de control interno y es asesora de la alta dirección, mientras que la Unidad de Control Interno disciplinario, en este caso, ejecuta y cumple con la función disciplinaria, por lo que se trata de dos dependencias diversas.

De esta forma, la Unidad de Control Interno Disciplinario a la que alude la Resolución núm. 041 ibidem, opera preferentemente en el papel, pues no solo no forma parte de la estructura orgánica de la entidad, sino que está desligada, por lo tanto, de las funciones vigentes y cotidianas de la entidad. Además, en la práctica, las personas que presuntamente integran la oficina pertenecen en realidad a otras dependencias que son operativas, por lo que la existencia y labor de la oficina de control interno, bajo el criterio de especialidad y de autonomía que le corresponde, en cuanto a la función disciplinaria54, no es realmente fáctica o material.

Un argumento que permite evidenciar, prima facie, el incumplimiento de la Ley 1952 de 2019 que obliga a toda entidad estatal a conformar una oficina o dependencia de control interno disciplinario operativa; responsabilidad que además, no es reciente, en la medida en que tanto el artículo 76 de la derogada Ley 734 de 2002 como el artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, han consagrado el deber de que las oficinas de control disciplinario interno sean dependencias «del más alto nivel» y cumplan con la función mencionada. 8.

Ahora bien, en lo que concierne al tema del profesional en derecho, si bien es cierto que el Departamento Administrativo de la Función Pública señaló en un concepto, (en el 035311 de 202355), que cuando una oficina de control interno disciplinario no 54 Se recuerda que esta Sala en oportunidades anteriores, ha señalado que el Código Disciplinario Único adoptado por la Ley 200 de 1995 contemplaba expresamente que la competencia para adelantar el proceso disciplinario exigía que el investigador fuera «de igual o superior jerarquía a la del investigado».

Ni la Ley 734 de 2002, ni el Código General Disciplinario, expedido por la Ley 1952 de 2019, modificado por la Ley 2094 de 202, reprodujeron expresamente tal previsión, por lo que la jurisprudencia constitucional ha considerado que la Ley 734 de 2002 varió la concepción del control disciplinario, al exigir que el control disciplinario cuente con: “la presencia de una Oficina de Control Interno, constituida por funcionarios del más alto nivel, cuyo objeto se limita al ejercicio de funciones relacionadas con el control disciplinario al interior de cada entidad del Estado […]”.

(Corte Constitucional, Sentencia C-095 del 11 de febrero de 2003). Esta interpretación ha sido acogida por la Sala de Consulta y Servicio Civil en ocasiones anteriores, en las que ha explicado, a partir de lo que disponía el artículo 76 de la Ley 734 de 2002, que el criterio jerárquico funcional que traían las legislaciones anteriores ha sido reemplazado por un criterio de especialidad y de autonomía, según el cual, una sola oficina debe tener a cargo el conocimiento integral de los asuntos disciplinarios en contra de los servidores públicos de las diferentes entidades del Estado.

(Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil: i) Decisión del 19 de abril de 2021, radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00014-00); ii) Decisión de 18 de julio de 2016, radicado núm. 11001-03-06-000-2016-00065-00.) 55 En ese concepto, ante la pregunta de si: «¿En una entidad pública en la que no exista oficina de control interno disciplinario, ni oficina jurídica, ni tampoco abogados dentro de la planta de personal, se pueden adelantar procedimientos disciplinarios? Lo anterior, teniendo en cuenta que se exige que la Radicación 11001-03-06-000-2024-000706-00 cuente con un abogado, puede adelantar en todo caso, al menos, la etapa de instrucción, pues la ley no establece un impedimento para ello, no es menos cierto que por disposición del artículo 93, parágrafo 1º, del Código General Disciplinario, la oficina de control interno disciplinario debe contar, necesariamente, con al menos, un abogado, quien debe ostentar el cargo de Jefe de Oficina, cuyas facultades o el efecto útil de sus funciones, no se restringen a la etapa de instrucción o juzgamiento, pues en la ley no se especifica tal restricción, pero sí la necesidad de que este profesional del derecho se encuentre vinculado a esa dependencia. Este requerimiento se comprende de cara al debido proceso, considerando que, incluso desde la etapa de instrucción, es importante garantizar una orientación técnico-jurídica, pues en dicha etapa es dable analizar aspectos relacionados, entre otros, con si hay mérito para iniciar la actuación disciplinaria, si el hecho atribuido realmente existió, si la conducta está prevista en la ley como falta disciplinaria, si hubo dolo, culpa o si se presentó alguna causal de exclusión de responsabilidad; o si la actuación podría iniciarse o proseguirse, por ejemplo, por la eventual prescripción en cada caso en concreto, si recae sobre uno o más sujetos disciplinables, individualizando a cada uno de ellos, todo tras el recaudo del material probatorio pertinente, idóneo y suficiente y con la emisión de providencias debidamente motivadas, en procura de garantizar el debido proceso.

Así entonces, si bien los investigadores o miembros de la oficina de control disciplinario interno no deben tener necesariamente esta profesión, como lo reconoce la ley, el jefe sí debería tenerla, porque esa es la exigencia del legislador, soportada, como se ha visto, en el interés de que sea un guía idóneo frente a las múltiples etapas y requerimientos procesales del trámite disciplinario, dada la Oficina de control interno sea conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional y el Jefe de la misma sea abogado y pertenezca al nivel directivo de la entidad», el Departamento Administrativo de la Función Pública contestó lo siguiente: «El artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, ordenó que las entidades y los organismos del Estado deben organizar una oficina o unidad del más alto nivel para conocer los procesos disciplinarios que se adelanten en contra de sus servidores; esta oficina debe estar conformada, como mínimo, por servidores públicos de nivel profesional y por un jefe de oficina de nivel directivo, a quien se le exigirá el título profesional de abogado (…).

De la lectura de la norma, se puede señalar que toda entidad u organismo del Estado, debe organizar una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. La Oficina de Control Disciplinario Interno deberá ser del más alto nivel y deberá ser liderada por un profesional abogado del nivel directivo. //Por lo tanto y para dar respuesta a su interrogante, esta Dirección Jurídica considera que, para adelantar procesos disciplinarios, todas las entidades y organismos del Estado deberán organizar una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios que se tengan contra sus servidores, cumpliendo los requisitos señalados en la norma».

No obstante lo anterior, también contestó mas adelante que: «Teniendo en cuenta que en la norma vigente solo se exige que la unidad u oficina encargada de conocer los procesos disciplinarios esté conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración, sin otro requerimiento que le sea aplicable a quien desarrolle las funciones de instrucción, esta Dirección Jurídica considera que es viable que un servidor público del nivel profesional (no abogado) que haga parte de la unidad u oficina encargada de conocer los procesos disciplinarios, desarrolle las funciones de instrucción necesarias».

Radicación 11001-03-06-000-2024-000706-00 significativa responsabilidad que le compete a esa oficina en la toma de decisiones disciplinarias y en el aseguramiento de las garantías para los investigados. 9. A modo de colofón, de lo anteriormente expuesto se colige, que ante la inoperancia real y material que se deriva de la unidad y que la misma entidad reconoce, considera la Sala que es necesario revisar, en aras de asegurar las garantías del debido proceso y defensa de los posibles investigados o disciplinados involucrados, las alternativas que la ley plantea.

En efecto, frente al hecho cierto de que la Unidad de Control Interno Disciplinario de la E.S.E. no reúne las exigencias de ley vigente para adelantar el proceso disciplinario descrito, por las claras incongruencias organizacionales que se presentan entre la estructura real de la entidad y la resolución de creación de esa unidad56, que ellas no ofrecen certeza sobre el lugar que ocupa esa unidad en la organización, sobre sus reales miembros y sus directivos; la incertidumbre que existe sobre la vinculación laboral o no de todos los investigadores de la unidad; la ausencia de abogado en la supuesta jefatura de la unidad, y su inoperancia real y material de base, que la misma entidad confiesa57, - al desestimar su importancia en razón al poco volumen de casos que se presentan en el año -, considera la Sala que es necesario revisar, en aras de asegurar las garantías del debido proceso y defensa enunciadas, las opciones que tiene previstas el legislador ante estas circunstancias. 10.

Así las cosas, recuerda la Sala que de conformidad con el artículo 23 de la Ley 1952 de 2019, los objetivos de la actividad disciplinaria son los de salvaguardar, entre otros aspectos, la moralidad pública, la transparencia, la legalidad, la eficacia 56 Vgr. el jefe de la oficina de control interno no forma parte de esa unidad, por expresa disposición de la resolución de constitución de esa oficina, que no lo incluye, entre otros aspectos. 57 Puntualmente, indicó que, por medio de la Resolución No. 041 del 11 de abril de 2014, se implementó la Unidad de Control Interno Disciplinario de la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Honda (Tolima).

Este acto administrativo fue emitido con sujeción a lo dispuesto por la Ley 734 de 2002, y se dispuso crear dicha dependencia por tres personas, a saber: (i) un funcionario Investigador del área de talento humano y contratación: Funcionario de planta del nivel profesional, cargo profesional universitario, grado 16; (ii) un funcionario investigador del área asistencial: Funcionario de planta del nivel profesional, cargo profesional especializado (coordinador médico);

(iii) Secretario: Funcionario de panta del nivel administrativo. Si bien los tres cargos que conforman la Unidad de Control Interno disciplinario son servidores públicos de planta, según la entidad: (i) «la funcionaria que cumple funciones de talento humano hace parte del comité de convivencia, lo que le impide ser parte de la oficina de control interno disciplinario;

(ii) «el funcionario investigador -área asistencial- denominado profesional especializado coordinador médico- se pensionó hace más de dos años y su cargo no ha sido provisto; se encuentra reportado en la OPEC, a la espera de la realización del concurso de la Comisión Nacional del Servicio Civil para proveerlo»; y (iii) «la secretaría, es la Profesional Universitario del área financiera, única funcionaria activa de la unidad de control interno disciplinario, quien no es abogada».

Samai, actuación 2, expediente digital, 24_RECIBEMEMORIAL_ACUERDONo006DE2016MA_3_20250313130345089. Radicación 11001-03-06-000-2024-000706-00 y eficiencia de la función pública, por lo que la adecuada investigación y sanción de las infracciones disciplinarias, contribuye a esos propósitos. Paralelamente, el artículo 11 de la Ley 1952 de 2019 indica a su vez, que son finalidades del proceso disciplinario destinado a esa salvaguarda, «la prevalencia de la justicia, la efectividad del derecho sustantivo, la búsqueda de la verdad material y el cumplimiento de los derechos y garantías debidos a las personas que en él intervienen».

De modo que, la garantía del debido proceso, en los términos del artículo 12 ibidem exige la independencia, imparcialidad y autonomía de los investigadores y juzgadores en los procesos disciplinarios, así como la observancia formal y material de las normas que determinan la ritualidad del proceso, motivo por el cual, en el artículo 93 ibidem, se indica, además de las reglas de constitución y funcionamiento de la oficina, la exigencia de que el «jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno deberá ser abogado y pertenecerá al nivel directivo de la entidad», entre otros requerimientos.

Así, la garantía de los derechos de los servidores y ex servidores públicos, cuando son sujetos de procesos disciplinarios, exige que se tenga perfectamente identificado el escenario en donde se adelantará la instrucción y el juzgamiento, así como las dependencias en donde se realizarán estas etapas, de manera tal que ciertamente la incertidumbre sobre su lugar en la organización, su integración, composición y funcionamiento, sí afecta los derechos procesales de quienes serán sujetos de investigación. 11.

Sobre esa base, ya que en situaciones excepcionales y en virtud del su poder disciplinario preferente (Art. 3 de la Ley 1952 de 2019) la Procuraduría General de la Nación, como titular del poder disciplinario, puede iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas, estima la Sala que es a esa entidad a la que, en virtud de las circunstancias particulares que aquí se presentan, le debe corresponder en esta oportunidad conocer del eventual proceso disciplinario en contra de los responsables indeterminados con ocasión a la queja anónima presentada el 14 de junio de 2024, por presuntas irregularidades en la gestión de tesorería de la ESE Hospital San Juan de Dios de Honda (Tolima), para asegurar el debido proceso de todos los involucrados, y la valoración oportuna de las posibles infracciones, al adecuado ejercicio de la función pública.

En ese sentido, y en atención al artículo 22 de la Ley 1952 de 2019, que recuerda que en la interpretación y aplicación del régimen disciplinario deben prevalecer los principios rectores contenidos en la Constitución Política, entre ellos el reconocimiento de las garantías procesales de los investigados y disciplinados, es necesario que, con el fin de asegurar dichos principios, se interprete el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019 en consonancia con el artículo 19 del Decreto Ley 1851 de Radicación 11001-03-06-000-2024-000706-00 2021, a la luz de asegurar las adecuadas garantías procesales para todos los involucrados, y dar una solución oportuna y pertinente a esta situación particular.

A ese respecto, debe considerarse que el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019 (Código General Disciplinario) autoriza expresamente que, «en el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable».

Determinación normativa que habilita el apoyo y la actividad disciplinaria de la Procuraduría, no sólo en la etapa de juzgamiento del proceso disciplinario, sino también en la de instrucción inicial, si ello eventualmente llega a ser necesario. En ese orden, y teniendo en cuenta que el Hospital San Juan de Dios E.S.E. de Honda (Tolima) es un hospital de segundo nivel de complejidad que pertenece al orden departamental, lo cierto es que de acuerdo con el artículo 19 del Decreto Ley 1851 de 202158, es competencia de las «procuradurías regionales de instrucción», dentro de su circunscripción territorial, «conocer de las actuaciones disciplinarias, hasta la notificación del pliego de cargos o de la decisión de archivo, en contra de los siguientes sujetos disciplinables»: c) Los diputados, concejales de las capitales de departamento, contralores departamentales y contralores municipales de capital de departamento, defensores regionales, rectores, directores o gerentes de organismos descentralizados del orden departamental y miembros de sus juntas o consejos directivos, y contra servidores públicos del orden departamental.

En virtud de lo expuesto, estas disposiciones autorizan que, en circunstancias muy concretas como las descritas, a pesar de tratarse de un asunto originalmente de competencia de las Oficinas de Control Interno Disciplinario, que los procuradores regionales, según el caso, puedan eventualmente conocer de procesos disciplinarios en etapa de instrucción, en contra de servidores públicos del orden departamental. 12.

Esta conclusión, no implica que la Sala desconozca la presunta omisión de la ESE Hospital San Juan de Dios de Honda (Tolima) de sus deberes y obligaciones institucionales en materia disciplinaria, relacionados con asegurar una estructura interna en la que se puedan adelantarse debidamente los procesos disciplinarios de sus servidores, en los términos que señala la ley.

O que las entidades puedan escudarse de manera indefinida, en su incapacidad estructural o financiera, para evitar el ejercicio idóneo de sus obligaciones, en materia disciplinaria. 58 Por el cual se modifican los Decretos ley 262 y 265 de 2000 con el fin de reconfigurar la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación, modificar el régimen de competencias internas, crear, fusionar cargos y determinar los funcionarios que los ocupaban a donde pasarán a ocupar los nuevos cargos que se creen, así como la reasignación o cambio de la estructura de funcionamiento y asignación de las diferentes funciones y cargos de los empleados y se dictan otras disposiciones.

Radicación 11001-03-06-000-2024-000706-00 Claramente, persiste su deber de consolidar una planta de personal y un manual de funciones que asegure la existencia de una Oficina de Control Interno Disciplinario operativa, en los términos que fueron en su momento exigidos por la Ley 734 de 2002, y que ahora requiere el artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021.

En ese orden, esta corporación exhortará a la ESE Hospital San Juan de Dios de Honda, (Tolima) para que realice en el menor tiempo posible, las modificaciones que se requieran en la planta de personal y en la estructura de la organización, para crear una oficina de control disciplinario interno operativa, que cumpla con la normativa vigente59.

A su vez, exhortará a la Procuraduría General de la Nación para que acompañe a la mencionada entidad en los procesos de cambio de su infraestructura interna, y si lo considera pertinente, investigue las posibles faltas disciplinarias y prohibiciones en las que haya incurrido el personal directivo de la ESE Hospital San Juan de Dios de Honda (Tolima) por incumplir las obligaciones legales enunciadas.60 13.

Se concluye, que la Procuraduría General de la Nación, mediante la Procuraduría Regional de Instrucción de Tolima, es la autoridad competente para conocer del proceso disciplinario que corresponda en contra de los responsables indeterminados con ocasión a la queja anónima presentada el 14 de junio de 2024 por presuntas irregularidades en la gestión de tesorería de la ESE Hospital San Juan de Dios de Honda.

Si bien la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Honda (Tolima) creó una Unidad de Control Interno Disciplinario mediante la Resolución núm. 041 del 11 de abril de 2014 que, en principio, debería asumir el conocimiento del proceso disciplinario, no se advierte que dicha oficina esté instituida de forma efectiva en la estructura organizacional del Hospital, conforme a las exigencias del vigente marco jurídico, ni siquiera, para adelantar la primera instancia, en etapa de instrucción, por las razones enunciadas.

Sin perjuicio de lo anterior, la Sala evidencia que, doce años después de que fuera emitida la Ley 734 de 2002, la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Honda constituyó la mencionada Unidad de Control Interno Disciplinario y, hoy en día, transcurridos ya más de tres años de que entrara en vigencia la Ley 1952 de 2019, esa entidad no ha sido ajustada para garantizar las exigencias legislativas en el marco del derecho disciplinario.

Por consiguiente, se realiza el exhorto ya referido a la entidad de salud y a la Procuraduría General de la Nación, para que proceda 59 En el conflicto CCA-2024-708 del 2 de abril de 2025, que involucraba a las mismas partes, la Sala se abstuvo de conocer, porque el sujeto disciplinable era un particular que no cumplía funciones públicas. 60Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 9 de abril de 2025, radicación 11001- 03-06-000-2024-00713-00.

Radicación 11001-03-06-000-2024-000706-00 con el respectivo acompañamiento, con el fin de que esta autoridad, funcione en los términos exigidos por ley y ajuste su estructura organizacional a las vigentes exigencias legales. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente a la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Regional de Instrucción del Tolima, para conocer del proceso disciplinario que corresponda en contra de los responsables indeterminados de la E.S.E Hospital San Juan de Dios de Honda (Tolima) con ocasión a la queja anónima presentada el 14 de junio de 2024, por presuntas irregularidades en la gestión de tesorería de la entidad hospitalaria.

SEGUNDO. REMITIR el expediente a la Procuraduría Regional de Instrucción del Tolima, para lo de su competencia.

TERCERO. EXHORTAR a la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Honda, para que, si no lo ha hecho aún, en el menor tiempo posible realice las gestiones necesarias para que la Unidad de Control Interno Disciplinario ejerza sus funciones, de conformidad con los requisitos establecidos en la Ley 1952 de 2019.

CUARTO. EXHORTAR a la Procuraduría General de la Nación para que acompañe a la ESE Hospital San Juan de Dios de Honda en los procesos de cambio de su infraestructura interna en aras de consolidar la operatividad de la Unidad de Control Interno Disciplinario de esa entidad, y si lo considera pertinente, investigue las posibles faltas disciplinarias y/o prohibiciones en las que haya incurrido el personal directivo del hospital, por incumplir las obligaciones legales enunciadas.

QUINTO: RECONOCER personería al abogado Pedro Nel Ospina Guzmán, como apoderado de la ESE Hospital San Juan de Dios de Honda61, en los términos otorgados por la entidad.

SEXTO: COMUNICAR esta decisión a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Regional de Instrucción del Tolima y a la Unidad de Control Interno Disciplinario de la ESE Hospital San Juan de Dios de Honda (Tolima).

SEPTIMO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. 61Aportado según consta en informe secretarial del 8 de mayo de 2025. Radicación 11001-03-06-000-2024-000706-00 OCTAVO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021.

La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado (Con salvamento de voto) JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado LEIDI CAROLINA HUASCA ARANA Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.