CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 08001 23 33 000 2015 00261 01 (5772-2019) Demandante: Tania Polo Pallares Demandado: Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio)1 y otros2 Tema: Cesantías, intereses y sanción moratoria Decisión: Confirma sentencia. La sanción moratoria se encuentra afectada por el fenómeno de la prescripción La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de primera instancia del 10 de mayo de 2019 expedida por el Tribunal Administrativo del Atlántico.
I.
ANTECEDENTES. Demanda 1. La accionante instauró demanda contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de la referencia con el objeto de que se declare la nulidad del Oficio 2015ER031139 del 19 de marzo de 2015, así como del oficio sin número del 26 de febrero de 2015 y de la Resolución 0155 del 4 de marzo de 2015, por medio de los cuales se le negó el reconocimiento y pago de las cesantías correspondientes al año 1995, los intereses sobre estas y la sanción moratoria prevista en la Ley 344 de 19966. 2.
A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene a las entidades demandadas reconocer y pagar los conceptos reclamados con los debidos ajustes de ley, particularmente los previstos en el artículo 187 del CPACA;3 que se concedan los intereses moratorios en los términos de los artículos 192 y 195 ibidem y se le imponga condena en costas. 3.
Argumentó que las entidades incumplieron la obligación legal de consignar dentro del término establecido las cesantías del año 1995, conforme al régimen aplicable a los servidores públicos del nivel territorial. Señaló que dicha omisión vulnera lo dispuesto en 1 En adelante, Fomag. 2 Departamento del Atlántico y municipio de Sabanalarga. 3 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Radicación: 08001 23 33 000 2015 00261 01 (5772-2019) Demandante: Tania Polo Pallares el artículo 13 de la Ley 344 de 1996, en concordancia con los artículos 99 y siguientes de la Ley 50 de 1990.
Además, indicó que tampoco fue afiliada oportunamente al Fomag, en contravía de lo previsto en el Decreto 196 de 1995. Contestación de la demanda. 4. El Fomag4 se opuso a la prosperidad de las pretensiones alegando que carecen de sustento fáctico y jurídico, toda vez que actúa conforme a las políticas expuestas por la ley especial de prestaciones y de acuerdo con los parámetros establecidos por el Consejo Directivo.
Además, indicó que a la actora no le asiste derecho a la sanción moratoria reclamada, dado que en las disposiciones que regulan el auxilio de cesantías de los docentes afiliados al Fondo no se contempló la indemnización moratoria por la consignación inoportuna de aquella prestación. Por último, formuló las excepciones de inexistencia del derecho por errónea interpretación de la norma, pago, cobro de lo no debido, prescripción, compensación, la genérica y buena fe. 5.
El departamento del Atlántico5 cuestionó las pretensiones aduciendo que las cesantías de los años anteriores a 2003 deben ser asumidas por el municipio de Sabanalarga, pues el nombramiento de la demandante es de origen municipal según lo acreditado en el proceso y propuso las excepciones de prescripción, ineptitud de la demanda, inaplicabilidad del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, falta de legitimación en la causa por pasiva y la genérica. 6.
El municipio de Sabanalarga6 también controvirtió lo pretendido por la actora. Señaló que no tiene certeza respecto de las cesantías, intereses y sanción moratoria reclamados, por cuanto dichas acreencias no fueron incluidas en el proceso de reestructuración de pasivos adelantado en el marco de la Ley 550 de 1999. Sostuvo que, en todo caso, la entidad responsable del reconocimiento y pago de dichas obligaciones es el Fomag, pues debió corroborar que estaban satisfechas las prestaciones para el momento del traslado.
Asimismo, planteó las excepciones de inaplicabilidad de la Ley 344 de 1996, prescripción, imposibilidad de cancelar cesantías e indemnización moratoria debido a que dichas acreencias no fueron presentadas en el contexto de la admisión a la promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos e inaplicabilidad del artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
Sentencia apelada.7 7. El Tribunal Administrativo del Atlántico accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda; por un lado, declaró probada la excepción de prescripción extintiva propuesta por las demandadas respecto de la sanción moratoria por la consignación inoportuna del auxilio de cesantías del año 1995 y por otro lado, anuló parcialmente el acto acusado y en consecuencia condenó al Fomag a reconocer y pagar a favor de la 4 Archivo «ED_5CONTESTACIONMINED(.PDF) NroActua 12» del expediente digital. 5 Archivo «ED_4CONTESTACIONDPTO(.PDF) NroActua 12» ibidem. 6 Archivo «ED_3CONTESTACIONMPIO(.PDF) NroActua 12» ibidem. 7 Archivo «ED_12SENTENCIA(.PDF) NroActua 12» ibidem. 3 Radicación: 08001 23 33 000 2015 00261 01 (5772-2019) Demandante: Tania Polo Pallares demandante el auxilio de cesantías del año 1995 y los intereses sobre estas, en caso de que no lo hubiera hecho, pues en el expediente no reposa prueba que acredite su pago.
Recurso de apelación.8 8. Inconforme con la decisión, la demandante interpuso recurso de apelación en el que argumentó que mientras el vínculo laboral se encuentre vigente no se puede hablar de prescripción de «cesantías» y por ello la sanción derivada de la consignación inoportuna de aquellas debe correr la misma suerte. Bajo ese entendimiento, la exigibilidad de dicha sanción debe empezar a contabilizarse a partir del momento en que se consignen las cesantías, pues hacer el conteo desde antes constituye una violación del debido proceso y del derecho a la igualdad de la ley, por tal razón no podía declararse la extinción de ese derecho.
II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 9. Mediante auto del 21 de septiembre de 2023 se admitió el recurso de apelación9 y el 1.° de febrero de 202410 se corrió traslado a las partes para que presentaran los alegatos de conclusión, término durante el cual la parte demandante, el Fomag y el departamento se pronunciaron. 10. La parte actora,11 de manera general, reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación; por su parte, el Fomag12 sostuvo que la demandante no es destinataria de la sanción moratoria pretendida pues debido a la fecha de su vinculación, está sometida al régimen prestacional previsto para los empleados públicos del orden nacional.
Finalmente, el departamento del Atlántico13 pidió confirmar la sentencia recurrida. 11. El procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado emitió concepto14 en el cual pidió confirmar la providencia recurrida al considerar que se configuró la prescripción de la sanción moratoria reclamada. III. CONSIDERACIONES. Competencia. 12.
De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso (CGP)15, el Consejo de Estado es competente para 8 Archivo «ED_13RECURSODEAPELAC(.PDF) NroActua 12» ibidem. 9 Índice 12 de Samai. 10 Índice 14 ibidem. 11 Índice 25 ibidem. 12 Índice 24 ibidem. 13 Índice 26 ibidem. 14 Índice 27 ibidem. 15 Aunque también se produjo una modificación en el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021, esta no estaba vigente para el momento en que se interpuso la apelación. 4 Radicación: 08001 23 33 000 2015 00261 01 (5772-2019) Demandante: Tania Polo Pallares resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Problema jurídico. 13. Según los reparos concretos planteados procederá la Sala a estudiar si se configuró la prescripción de la sanción moratoria producto de la omisión en la consignación de las cesantías del año 1995 a la demandante. Análisis del problema jurídico. 14. Examinado el caso concreto, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones que se exponen a continuación. 15.
En primer lugar, la Sala precisa que en lo que atañe a la sanción moratoria por la tardanza en la consignación de las cesantías anuales a los docentes, en providencia del 11 de octubre de 202316 emitida por esta corporación, se fijó la siguiente regla de unificación: Los docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, comoquiera que es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989.
Sin embargo, al personal docente en servicio activo que no esté afiliado al FOMAG le será aplicable la Ley 50 de 1990 y, por ende, la sanción moratoria del artículo 99, como un mínimo de protección social en favor del docente estatal. [Negrilla fuera de texto] 16. A partir de la regla anterior, podría concluirse que por tratarse de una docente afiliada al Fomag, la demandante no tendría derecho a la sanción moratoria pretendida.
No obstante, en este proceso se verificó que para el momento en que se causaron las cesantías del año objeto de reclamo -1995-, aún no estaba afiliada al mencionado Fondo, pues dicha gestión se realizó el 17 de noviembre de 2005, por parte del departamento del Atlántico después de que asumiera las plantas de personal de las instituciones educativas,17 motivo por el cual resulta aplicable la segunda parte de la regla de unificación. En virtud de esta, a los docentes en servicio activo que no estén afiliados al Fomag les es aplicable el régimen previsto en la Ley 50 de 1990, incluida la sanción moratoria del artículo 99, como una garantía mínima de protección social. 17.
Ahora bien, como la recurrente considera que no se configuró la excepción de prescripción, es preciso remitirse a los lineamientos establecidos por la Sección Segunda de esta Corporación en cuanto a la fecha a partir de la cual debe empezar a contabilizarse la prescripción. Al respecto, en la sentencia CE- SUJ004 de 201618 se definió que «2.- La 16 Sentencia SUJ-032-CE-S2-2023 del 11 de octubre de 2023. 17 Según se informó en la página 8 de la contestación de la demanda por parte del departamento. 18 Del 25 de agosto de 2016. 5 Radicación: 08001 23 33 000 2015 00261 01 (5772-2019) Demandante: Tania Polo Pallares sanción o indemnización moratoria sí está sometida al fenómeno de prescripción trienal […]» y en la CE-SUJ-SII-022-202019 se precisó lo siguiente: El momento a partir del cual se contabiliza el término de la prescripción de la sanción moratoria de las cesantías anualizadas prevista en la Ley 50 de 1990, es desde su causación y exigibilidad, es decir, el 15 de febrero de la anualidad siguiente, por ende, la reclamación administrativa deberá presentarse dentro de los tres años siguientes, so pena de configurarse la prescripción extintiva. [Se destaca] 18.
Adicionalmente en la última providencia citada se determinó que «las reglas jurisprudenciales que se definen en esta sentencia deben aplicarse de manera retrospectiva a todos los casos pendientes de decisión tanto en vía administrativa como en vía judicial, dejando a salvo por cosa juzgada los conflictos decididos con antelación», de manera que ese es el criterio interpretativo que se debe aplicar en este proceso20 a fin de identificar la fecha a partir de la cual se hacía exigible la sanción moratoria con miras a establecer si se configuró la prescripción extintiva. 19.
Al revisar la sentencia recurrida se advierte que el conteo del término para examinar si se extinguió la sanción moratoria partió del 15 de febrero de 1996, pues las cesantías dejadas de consignar fueron las del año 1995; por esa razón se consideró que la exigibilidad de aquella feneció el 15 de febrero de 1999 y, en ese sentido, las peticiones radicadas el 24 y 26 de febrero de 201521 excedieron el plazo de 3 años con que contaba la demandante para evitar la configuración de la prescripción, lo que conllevó la extinción de su derecho. 20.
El anterior criterio es el que impera para determinar si en el caso analizado se configuró la prescripción, de manera que no es viable acoger los planteamientos formulados en el recurso de apelación pues, en primer lugar, los lineamientos de la sentencia de unificación son aplicables a todos los casos pendientes de definición como el que se analiza y en segundo lugar, porque en dichas providencias se examinaron las hipótesis que propone la demandante y se definió que ninguna de ellas prevalecía a fin de determinar la fecha de inicio de contabilización del término prescriptivo. 21.
En efecto, en la sentencia CE- SUJ004 de 2016 se dispuso que la fecha de finalización de la relación laboral no podía considerarse como aquella en que debía iniciar el conteo del término de prescripción de la sanción moratoria pues predominaba la tesis según la cual debía empezar a correr «incluso durante la vigencia del vínculo laboral, [pues]22 está más acorde, no solo con la realidad fáctica de la controversia, sino con la disposición legal que la consagra». 19 Del 6 de agosto de 2020. 20 Lo anterior porque estaba pendiente de definición en sede judicial. 21 Folios 16 a 19 del expediente digital. 22 Se agrega para mejor lectura. 6 Radicación: 08001 23 33 000 2015 00261 01 (5772-2019) Demandante: Tania Polo Pallares 22.
Por su parte, en la sentencia CE-SUJ-SII-022-2020 se determinó que la exigibilidad de la sanción moratoria no podría partir de la fecha de consignación de las cesantías «pues en voces de la jurisprudencia, el nacimiento de la sanción por mora no está condicionado al reconocimiento de la cesantía, ocurriendo de pleno derecho por el incumplimiento del pago de parte del empleador dentro de los términos de ley, por lo que la subsistencia de la obligación prestacional tampoco puede impedir la extinción por el paso del tiempo.
En términos sencillos, la existencia formal y subsistencia de la cesantía, no determina ni la causación ni la extinción de la moratoria»; en consecuencia, no prosperan los planteamientos del recurso. Condena en costas. 23. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.
A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 24. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 25. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 26.
En consecuencia, se impondrán costas a la demandante, por cuanto se niegan las peticiones de la apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Atlántico.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia expedida el 10 de mayo de 2019, por el Tribunal Administrativo del Atlántico, según lo expuesto en las consideraciones.
SEGUNDO. Se condena en costas a la demandante en segunda instancia. 7 Radicación: 08001 23 33 000 2015 00261 01 (5772-2019) Demandante: Tania Polo Pallares TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con aclaración de voto JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.