Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintidós (2022). Radicación número: 11001-03-15-000-2021-10934-01. Accionante: Carmen Idalia Cetré Mosquera. Accionados: Tribunal Administrativo del Chocó y Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó. Vinculados: Departamento del Chocó y la Fiduciaria La Previsora S.A., como administradora del Par Caprecom en Liquidación. Referencia: Acción de tutela.

Tema: acción de tutela contra providencia judicial. Subtema 1: requisitos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Subtema 2: relevancia constitucional. Subtema 3: demanda ejecutiva en trámite de liquidación de una entidad pública. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por Carmen Idalia Cetré Mosquera en contra de la sentencia de primera instanciada proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

I. ANTENCEDENTES 1.1. Solicitud de amparo Carmen Idalia Cetré Mosquera, actuando por medio de apoderado, presentó acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad en conexidad con la seguridad jurídica, al acceso a la administración de justicia, a la prevalencia del derecho sustancial y a los derechos adquiridos.

Tales garantías las consideró vulneradas con ocasión de los autos proferidos el 4 de septiembre de 2018 por el Juzgado Segundo Administrativo del Chocó, el 26 de julio de 2021 y 20 de septiembre del mismo año por el Tribunal Administrativo del Chocó, que negaron el mandamiento de pago en el trámite ejecutivo con número de radicado 27001-33-33-002-2018-00057-00/01 en el que actúa como ejecutante. 1.2.

Hechos 1.2.1. Carmen Idalia Cetré Mosquera, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la Empresa Social del Estado – Hospital San Francisco de Asís de Quibdó, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de las acreencias que se derivaron de su relación laboral con dicha institución. 1.2.2. En primera instancia, el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión de Quibdó, en sentencia del 31 de julio de 2013, accedió parcialmente a las pretensiones.

En consecuencia, (i) declaró que había operado el silencio administrativo negativo por parte del hospital demandado, frente a las reclamaciones laborales presentadas el 10 de agosto de 2009 y el 5 de abril de 2009; (ii) declaró la nulidad del acto ficto o presunto originado con ocasión del silencio administrativo negativo; y (i) ordenó indexar las sumas de dinero reconocidas en forma retroactiva por concepto de liquidación de indemnización, salarios, prestaciones laborales y otros emolumentos con ocasión del proceso de reorganización, resideño y modernización de la entidad.

También indicó que la sentencia tendría que ser cumplida de conformidad con los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo. 1.2.3. En segunda instancia, el Tribunal Administrativo del Chocó en sentencia del 24 de junio de 2015 modificó la decisión apelada, en el sentido de que la indexación de las sumas reconocidas se hiciera hasta la fecha del pago. 1.2.4.

Luego, la Superintendencia Nacional de Salud expidió la Resolución No. 1862 del 5 de julio de 2016, en la que ordenó la “toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención Forzosa Administrativa para Liquidar el Hospital Departamental San Francisco de Asís – departamento del Chocó”. 1.2.5. Con ocasión del trámite de liquidación, la señora Cetré Mosquera presentó una petición el 28 de agosto de 2015 ante la mencionada institución, en la que solicitó el pago de lo ordenado en las sentencias de nulidad y restablecimiento de derecho.

Posteriormente, el 11 de octubre de 2016 reiteró su reclamación. También manifestó que con ocasión del trámite de liquidación, la entidad demandada expidió varios actos administrativos que negaron la indexación de las sumas de dinero que fueron reconocidas en el proceso ordinario, el pago de las acreencias solicitadas, y calificaron y graduaron las acreencias en las que no reconoció la sentencia judicial a su favor. 1.2.6.

Por lo anterior, presentó demanda ejecutiva en contra de la mencionada entidad, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Segundo administrativo de Quibdó, autoridad que mediante auto del 4 de septiembre de 2018, se abstuvo de librar mandamiento de pago. Como fundamentos de su decisión, el referido Juzgado expuso que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 254 de 2000, modificado por el artículo 6 de la Ley 1105 de 2006, en casos de liquidación de entidades públicas, los trámites ejecutivos que se adelantaran en contra de una que estuviera en proceso de liquidación, tendrían que darse por terminados, así como las medidas cautelares que se hubieran decretado tendrían que ser levantadas, y el expediente debería ser remitido a la entidad en liquidación para que la obligación que se pretendiera cumplir por vía ejecutiva, entrara a formar parte del proceso liquidatorio.

En relación con el caso concreto, indicó que el agente liquidador del mencionado hospital tenía conocimiento del crédito derivado de la sentencia en favor de la señora Cetré Mosquera, y se encontraba incluido dentro de las reclamaciones, tal y como se había establecido en resoluciones No. 00570 del 19 de septiembre de 2017 y No. 0912 del 29 de diciembre del mismo año. Lo anterior, en atención a que la obligación surgió con anterioridad a la entrada en vigencia del proceso de liquidación de la entidad, y fue reconocida en tales actos.

Por lo anterior, concluyó que debía abstenerse de librar mandamiento de pago en la medida en que la acreencia ya había sido aceptada y reconocida por la entidad en el proceso de liquidación, en las resoluciones antes mencionadas. 1.2.7. La señora Cetré Mosquera interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión, en el que indicó que el hospital demandado expidió unos actos administrativos en los que manifestó que no reconocería los intereses de mora que fueron ordenados a su favor en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.2.8.

El Tribunal Administrativo del Chocó confirmó la anterior providencia mediante auto del 26 de julio de 2021, debido a que consideró que no era procedente reiniciar un proceso ejecutivo en contra de una entidad en liquidación, cuando ya había sido remitido para que hiciera parte de la masa liquidatoria. Al respecto, indicó “que cuando una entidad entra en proceso de liquidación, los procesos ejecutivos existentes en los despachos judiciales en ese momento, deben terminarse y remitirse a liquidador para que los incluya en el pasivo de la entidad”.

También afirmó que en esos casos está prohibido dar inicio a nuevos trámites ejecutivos. 1.2.9. Inconforme con la decisión, la señora Cetré Mosquera presentó recurso de súplica, que en auto del 20 de septiembre de 2021 dictado por el Tribunal Administrativo del Chocó, fue rechazado por improcedente. 1.3. Pretensiones y argumentos de la acción de tutela 1.3.1.

La señora Cetré Mosquera solicitó que se dejara sin efectos el auto No. 1420 del 4 de septiembre de 2018 dictado por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, en el que dicha autoridad se abstuvo de librar mandamiento de pago, y el auto No. 286 del 26 de julio de 2021 que lo confirmó, proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó. En consecuencia, pidió que se ordenara al mencionado tribunal, que dentro de los treinta días siguientes a la ejecutoria de la providencia de tutela, dictara un nuevo fallo en el que tuviera en cuenta el precedente contenido en la sentencia del 21 de septiembre de 2017, proferida en el proceso con número de radicado 68001233100020000050701.

También requirió que se le ordenara a la ESE Hospital San Francisco de Asís en Liquidación – Departamento del Chocó, que en el término de diez días expidieran los actos administrativos que reconocieran, liquidaran y cancelaran la sentencia dictada en el proceso ejecutivo con número de radicado 27001-33-33-002-2018-00057-00/01. Finalmente, pidió que se oficiara a la Procuraduría Departamental para que vigilara el cumplimiento inmediato de las órdenes de la sentencia de tutela, en caso de que fuera fallada a su favor. 1.3.2.

La señora Cetré Mosquera afirmó que los autos cuestionados en sede de tutela contienen un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, toda vez que no tuvieron en cuenta la sentencia proferida por esta Corporación, providencia del 21 de septiembre de 2017, en el proceso con número de radicado 68001-23-31-000-2000-00507-01, ni el auto del 17 de marzo de 2014, proferido en el proceso con número de radicado 11001-03-25-000-2014- 00192- 00.

A juicio de la accionante, el trámite ejecutivo debía ser reiniciado en virtud de las mencionadas providencias, pues en ellas se estableció que la consecuencia de negar las acreencias en un proceso de liquidación, tal y como sucedió en su caso, era la reactivación del trámite ejecutivo. 1.4. Trámite en primera instancia e intervenciones 1.4.1.

El despacho de la magistrada ponente de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en auto del 9 de diciembre de 2021, requirió a la parte accionante para que aportara las decisiones judiciales que cuestionó en su escrito de tutela. 1.4.2. El apoderado de la señora Cetré Mosquera atendió el requerimiento y allegó las providencias contra las que dirigió la acción. 1.4.3.

El despacho de la magistrada ponente de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la solicitud de amparo mediante auto del 18 de enero de 2022 y ordenó notificar, como parte accionada, al Tribunal Administrativo del Chocó y al Juzgado Segundo Administrativo Oral de Quibdó, y como terceros con interés, al Departamento del Chocó, y a la Fiduciaria La Previsoria S.A. También ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de acuerdo con lo establecido en el artículo 610 del Código General del Proceso.

Finalmente, reconoció personería al abogado Rafael Enrique Figueroa Lozano, para actuar en el presente trámite en calidad de apoderado de la señora Cetre Mosquera, de conformidad con el poder allegado al expediente digital. 1.4.2. La Fiduprevisora S.A., en calidad de vocera de y administradora del fideicomiso PAR CAPRECOM LIQUIDADO, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva, en la medida en que carece de las facultades para atender lo pretendido por la accionante. 1.4.3.

El Tribunal Administrativo del Chocó afirmó que la solicitud de amparo no cumplió con el requisito de relevancia constitucional. Así mismo, indicó que la acción de tutela no es una tercera instancia para enmendar lo sucedido en el proceso ordinario. 1.4.4. El Juzgado Segundo Administrativo Oral de Quibdó, el Departamento del Chocó y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio, pese a que fueron debidamente notificados. 1.5.

Sentencia de primera instancia La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 18 de marzo de 2022, declaró la improcedencia de la acción de tutela por falta de relevancia constitucional, toda vez que, según explicó, la accionante reiteró los argumentos que planteó en el trámite ejecutivo, desconoció las razones que sirvieron de fundamento para los jueces que decidieron su demanda, e insistió en que la existencia de una sentencia judicial que reconoció una obligación, era razón suficiente para reactivar el trámite ejecutivo en su caso.

Al respecto, la referida Subsección indicó que no podía inmiscuirse en un asunto propio de los jueces naturales, y mucho menos realizar un estudio de fondo de la solicitud de amparo, teniendo en cuenta que se trataba de una simple inconformidad con las providencias cuestionadas. 1.6. Impugnación 1.6.1. La señora Cetré Mosquera presentó escrito de impugnación, en el que además de reiterar los argumentos de la solicitud de amparo, afirmó que el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Quibdó debía reiniciar el trámite ejecutivo luego de que verificara que la ESE Hospital San Francisco de Asís en Liquidación – Departamento del Chocó no cumplió con el pago ordenado en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, por ello debía librar mandamiento de pago.

Lo anterior, de conformidad con la providencia del 21 de septiembre de 2017, dictada en el proceso con número de radicado 68001-23-31-000-2000-00507-01. Por otro lado, manifestó que el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Quibdó y el Tribunal Administrativo del Chocó no analizaron la petición de que en su caso se aplicara la figura de la sucesión procesal, que elevó en los recursos resueltos en los autos cuestionados en sede de tutela.

Contrario a ello, se abstuvieron de librar mandamiento de pago. Finalmente, solicitó que se revocara la sentencia de tutela de primera instancia y que, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la acción de tutela. 1.6.2. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado concedió la impugnación mediante auto del 25 de abril de 2022.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en el artículo 1°, numeral 5 del Decreto 333 de 2021 que modificó el Decreto 1069 de 2015 y en el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, que expidió el reglamento interno del Consejo de Estado.  2.2.

Procedencia de la acción de tutela 2.2.1. La jurisprudencia constitucional ha establecido que, cuando una solicitud de amparo va dirigida en contra de una providencia judicial, el juez de tutela debe, de forma preliminar, analizar los requisitos generales de procedibilidad de la acción. Así, una vez verificada la observación de los presupuestos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos en que incurre la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

En virtud del requisito de procedibilidad de relevancia constitucional, el escrito de tutela debe contener una debida carga argumentativa, que pueda demostrar en materia de defectos, los yerros en que los incurrió el juez de instancia al decidir la controversia, y cómo esos errores vulneraron el derecho fundamental invocado. Esto es así, porque “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona, pues ello desconocería la competencia y finalidad de la administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”. 2.2.2.

En el caso concreto, la señora Cetré Mosquera afirmó que los autos contra los que dirigió su acción vulneraron los derechos fundamentales invocados, en la medida en que incurrieron en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, en razón a que no tuvieron en cuenta las providencias en las que esta Corporación ha indicado que la consecuencia de negar las acreencias en un proceso de liquidación, tal y como sucedió en su caso concreto, era la reactivación del trámite ejecutivo.

Ahora bien, de los documentos aportados al expediente de tutela, la Sala observa que los argumentos planteados en esta sede constitucional, corresponde a la misma carga argumentativa que la señora Cetré Mosquera planteó en el trámite ejecutivo como fundamento de sus pretensiones. Lo anterior, teniendo en cuenta que, al igual que en el escrito de tutela, en aquella oportunidad afirmó, tanto en la demanda ejecutiva como en las intervenciones posteriores —la petición del 24 de julio de 2018, el recurso de apelación y los alegatos de conclusión—, que en virtud de la providencia del 21 de septiembre de 2017 dictada en el proceso con número de radicado 68001-23-31-000-2000-00507-01, y del auto del 17 de marzo de 2014, proferido en el expediente 11001-03-25-000-2014-00192-00, se debía reiniciar el proceso ejecutivo debido a que la suma de dinero que la entidad demandada debía cancelar a su favor, no iba a ser reconocida ni cancelada.

Así mismo, afirmó que se debía aplicar la figura de la sucesión procesal en razón a que, según indicó, el departamento del Chocó continuaría a cargo de la liquidación. Frente a lo anterior, para la Subsección es claro que la parte accionante desconoció los fundamentos expuestos en los autos que negaron el mandamiento de pago, y las razones por las cuales concluyeron que no era posible dar inicio al proceso ejecutivo.

Por un lado, el Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó al conocer de la demanda en primera instancia indicó, contrario a lo que la señora Cetré Mosquera manifestó en su acción ejecutiva, que la entidad demandada sí reconoció el crédito que le debía cancelar, tal y como quedó demostrado en la Resolución No. 00570 del 19 de septiembre de 2017 y en su Anexo No.1.

También adujo que en virtud del artículo 6 de la Ley 1105 de 2006, no podía reiniciar el trámite ejecutivo porque su acreencia había sido acumulada al proceso de liquidación. En ese sentido, explicó que el derecho reclamado se hizo exigible con anterioridad a la fecha en la que se ordenó la liquidación de la ESE Hospital San Francisco de Asís de Quibdó —24 de junio de 2016—, motivo por el que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, el proceso ejecutivo no se podía tramitar en razón a que, para ello, se habría tenido que instaurar la acción ejecutiva con anterioridad a la orden de liquidación de la entidad —6 de julio de 2016—.

Por otro, el Tribunal Administrativo del Chocó, al desatar el recurso de alzada, consideró que la decisión de primera instancia fue acertada, en la medida en que no era procedente reactivar el proceso ejecutivo o iniciar una nuevo, porque la acreencia reclamada ya hacía parte de la masa liquidatoria, y por las mismas razones expuestas en el auto apelado.

Frente a tales argumentos, la señora Cetré Mosquera no explicó en su escrito de tutela por qué, en su caso, no se debía aplicar artículo 6 de la Ley 1105 de 2006 para la resolución del caso, ni cómo las providencias que afirmó que fueron desconocidas tenían que ser tenidas en cuenta, pues no adujo que se tratara de sentencias de unificación, ni explicó cómo tales decisiones configuraban un precedente que tuviera que ser acatado en su caso concreto.

Por el contrario, tal y como lo indicó la sentencia de primera instancia, la accionante citó y transcribió sin contexto, las providencias que a su juicio, justifican la reactivación del proceso ejecutivo; y reiteró los argumentos que puso en conocimiento de los jueces de dicho trámite, con el fin de que en esta instancia constitucional, fueran analizados nuevamente como si se tratara de una adicional al proceso ordinario.

En ese orden de ideas, tal y como lo concluyó la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación, la acción de tutela carece de relevancia constitucional, pues más allá de plantear la configuración de un defecto en los autos cuestionados, está dirigida a que en esta sede, se analicen nuevamente los argumentos expuestos en el trámite ejecutivo, como si se tratara de una tercera instancia. Lo anterior, teniendo en cuenta que tanto en primera como en segunda instancia, las autoridades que conocieron de la acción ejecutiva indicaron a la señora Cetré Mosquera las razones por las que no era procedente reactivar o dar inicio a un nuevo trámite, y pese a ello, la accionante insistió en su pretensión bajo los mismos argumentos.

Así, es claro que en el caso bajo estudio, no hay un debate sobre la vulneración de garantías iusfundamentales, sino la exposición de una inconformidad con lo resuelto en el proceso cuestionado. Ahora bien, al margen de lo anterior, la Sala considera necesario aclarar que en los autos cuestionados en este trámite, no había lugar a pronunciarse frente a la figura de la sucesión procesal, en la medida en que para ello era necesario que se hubiera librado el mandamiento de pago, situación que, como se vio, no sucedió en el caso concreto del trámite ejecutivo.

Por lo anterior, y teniendo en cuenta que la jurisprudencia constitucional ha definido que “la finalidad de la acción de tutela es conjurar aquellas situaciones en que la decisión de la autoridad judicial incurre en graves falencias, de relevancia constitucional, que conlleva a una decisión incompatible con la Constitución”, la Subsección concluye que la solicitud de amparo no reflejó una posible amenaza o vulneración de un derecho fundamental, ni graves falencias en la sentencia cuestionada que haga que el asunto objeto de la petición trascienda de la discusión litigiosa del proceso ordinario, y requiriera la intervención del juez constitucional.

Así las cosas, confirmará la sentencia proferida en primera instancia por la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación que declaró la improcedencia de la petición de amparo, por falta de relevancia constitucional. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida en primera instancia por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por lo expuesto en este proveído.

SEGUNDO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito.

TERCERO. ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase NICOLAS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00