1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001-03-15-000-2026-02010-01 Accionante: FABIO ALIRIO MORA MAMACHE Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN D Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: ACCIÓN DE TUTELA – Derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva – Principio de favorabilidad / PROCESO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Incremento salarial – Escalafón docente / REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Se acudió a la acción de tutela con el propósito de reabrir la discusión definida en el proceso ordinario.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Corresponde a la Sala resolver la impugnación presentada por la parte accionante, por conducto de apoderada, contra la sentencia del 9 de abril de 2026, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, de conformidad con lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 29 del Decreto 2591 de 19911.
I. A N T E C E D E N T E S La demanda 1. El 11 de marzo de 2026, a través de apoderada2, el señor Fabio Alirio Mora Mamache presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva, así como el principio de favorabilidad.
Hechos relevantes 2. El señor Fabio Alirio Mora Mamache es docente oficial y pertenece a la categoría 2BE del escalafón vigente regulado por el Decreto Ley 1278 de 2002. 3. La parte actora manifestó que durante los años 2005, 2006 y 2007, el Gobierno nacional dispuso incrementos iguales para el personal docente vinculado al nuevo escalafón, de acuerdo con el Decreto Ley 1278 de 2002.
Sin embargo, en el año 1 Que ingresó a despacho para fallo el 6 de mayo de 2026. 2 La apoderada es la abogada Michell Estefanía Ramírez Duarte. Radicación número: 11001-03-15-000-2026-02010-01 Accionante: Fabio Alirio Mora Mamache Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 2 2009, decretó aumentos porcentuales inequitativos en la asignación básica salarial.
Asimismo, para el año 2012 y siguientes, retornó a un esquema de incrementos homogéneos para todo el escalafón docente. 4. Por lo anterior, el señor Mora Mamache fue afectado, dado que los docentes ubicados en la categoría 2AE fueron beneficiados con mayores incrementos salariales con respecto a la categoría 2BE. Además, para el año 2009, el incremento para la categoría 2AE fue del 15,61% mientras que el 2BE fue del 7,67%. 5.
Ante esta situación, el docente presentó reclamación administrativa3 a la Nación - Ministerio de Educación Nacional, la Secretaría de Educación y la entidad territorial de Bogotá D.C., en la cual solicitó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales causadas en los últimos 3 años anteriores a la reclamación, así como las que se llegaran a causar a futuro.
Esto debido a que el actuar de las entidades demandadas al negar el pago de las diferencias salariales y prestacionales va en contravía de lo regulado con referencia a la igualdad de los incrementos salariales entre pares. El Ministerio de Educación Nacional negó la petición el 5 de marzo de 20244 y la Secretaría de Educación – Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. negó la petición el 19 de marzo de 20245. 6.
Ante la negativa, el actor presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Distrito Capital Bogotá – Secretaría de Educación6. Allí solicitó que se inaplicara por ilegal el Decreto 284 de 2024 y cualquier otro que se relacionara con la asignación salarial correspondiente a la categoría 2BE del Escalafón Nacional Docente.
De igual modo, pidió eliminar la validez jurídica de los actos administrativos que le negaron las diferencias salariales acaecidas en el año 2009, con ocasión del incremento ordenado en los Decretos Nacionales 702 y 1238 del 2009 con la categoría 2AE. También, requirió que se condenara a la parte demandada por las diferencias salariales causadas en los últimos 3 años anteriores a la petición administrativa, entre otros. 7.
El Juzgado Veintiuno (21) Administrativo – Oralidad Circuito de Bogotá – Sección Segunda a través de sentencia del 27 de junio de 20257 adoptó las siguientes 3 Obra en certificado A386B292F31BF72D 1848A429B555D9B7 4B3721CDD99936D9 7F35E62D226FD72D, pags. 64 a 72, índice 2 del radicado 11001031500020260201000. 4 Obra en certificado A386B292F31BF72D 1848A429B555D9B7 4B3721CDD99936D9 7F35E62D226FD72D, pags. 73 a 77, índice 2 del radicado 11001031500020260201000. 5 Obra en certificado A386B292F31BF72D 1848A429B555D9B7 4B3721CDD99936D9 7F35E62D226FD72D, pags. 89 y 90, índice 2 del radicado 11001031500020260201000.
Se advierte que la parte accionante en su escrito, mencionó que la negativa se presentó el 22 de marzo de 2024. No obstante, al revisar los anexos, se encontró el oficio S-2024-113901 de la Secretaría de Educación – Alcaldía Mayor de Bogotá fechada del 19 de marzo de 2024. 6 Obra en certificado A386B292F31BF72D 1848A429B555D9B7 4B3721CDD99936D9 7F35E62D226FD72D, pags. 21 a 54, índice 2 del radicado 11001031500020260201000. 7 Obra en certificado 544885283F642F90 3C6C21D35C2CBCCF 175D7346696321D2 0C85C8590499554C, índice 31 del radicado 11001333502120240028300.
Radicación número: 11001-03-15-000-2026-02010-01 Accionante: Fabio Alirio Mora Mamache Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 3 determinaciones: (i) declarar fundada la excepción formulada por el Ministerio de Educación Nacional denominada “presunción de legalidad de los actos administrativos” y por parte de la Secretaría Distrital de Educación las excepciones denominadas “legalidad de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional” y “legalidad de los actos acusados”;
(ii) negó la totalidad de las pretensiones; (iii) ordenó que se notificara a las partes; (iv) ordenó que se informara a las partes que, de acuerdo con el artículo 172 del Código de Procedimiento Administrativo de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), las actuaciones judiciales debían ser radicadas a través de la ventanilla virtual del aplicativo samai y según lo establecido en el artículo 3 de la Ley 2213 de 2022 y (v) ordenó que se informara a las partes que, de acuerdo con el artículo 109 del Código General del Proceso ( en adelante CGP) los memoriales se entenderán recibidos en correo electrónico siempre que se presenten antes de las 5pm, entre otros. 8.
En dicha sentencia se mencionó como argumentos que, lo pretendido por el Gobierno Nacional al momento de fijar los salarios de los docentes en los años 2008 y 2009 no era generar desigualdades sino materializar una política que beneficiaría a docentes con grados 1 y 2 en los niveles A y B sin que fuera contraria a los límites establecidos en el Decreto 1278 o la Ley 4 de 1992.
Asimismo, se expresó que si bien los incrementos son efectuados en porcentajes desiguales, no generaron niveles inferiores que devenguen un salario básico mayor al del grado superior. De otra parte, no se logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados. Mismos que negaron la solicitud de reconocimiento y pago de unas diferencias salariales con ocasión de los incrementos a los salarios de los docentes pertenecientes a la categoría 2B en relación con la 2A y que fueron efectuados en 2008 y 2009. 9.
Inconforme con lo anterior, la parte demandante presentó recurso de apelación, el cual conoció el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D. A través de providencia del 18 de septiembre de 20258, dicha autoridad judicial confirmó la decisión de primera instancia y no condenó en costas. Allí manifestó que, si bien en 2010 y en adelante se decretaron los incrementos iguales para todos los docentes escalafonados de acuerdo con el Decreto Ley 1278 de 2002, no viciaba de nulidad los actos administrativos en los que se han optado por aplicar porcentajes diferenciados.
A su vez, expuso que no se encontraba que los decretos cuya inaplicación se solicita, fueran contrarios a los artículos 3, 4 y 6 de la Ley 4 de 1992. Esto porque la norma establece que la obligación de aumentar anualmente la remuneración de los servidores públicos no tiene una única fórmula para ello o una obligación de incrementar en igual proporción los salarios de la totalidad de empleados públicos.
Lo anterior dado que el sistema salarial de los servidores públicos está integrado por la estructura de los empleos, las funciones que desempeñan, la escala y el tipo de remuneración por el cargo o categoría, que 8 Obra en certificado FE148C7AE6F61A70 7E9639781F062FFB 6DF8D75F4042B7DA A81F9AE67E28DA68, índice 11 de samai del proceso ordinario 11001333502120240028301.
Radicación número: 11001-03-15-000-2026-02010-01 Accionante: Fabio Alirio Mora Mamache Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 4 en últimas respetan al fijar los incrementos salariales por cada una de las categorías del escalafón docente.
Pretensiones 10. Solicitó la parte accionante lo siguiente: “1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA en la sentencia proferida el día 23 de septiembre de 2025 (sic), en el expediente radicado bajo número 11001333502120240028301, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD del (la) señor (a) FABIO ALIRIO MORA MAMACHE, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a la jurisprudencia emitida por las Altas Cortes, el marco normativo aplicable al caso y, el material probatorio obrante en el proceso ordinario. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva con una debida interpretación de la norma aplicable al debate jurídico y, analizando de manera concreta la situación particular del (la) docente FABIO ALIRIO MORA MAMACHE a la luz de los argumentos planteados en la demanda ordinaria y, los hechos debidamente probados en el debate jurídico”.9 Fundamentos de la demanda de tutela 11.
La apoderada del señor Mora Mamache expuso que la acción de tutela cumple los requisitos para cuestionar una decisión judicial, porque tiene relevancia constitucional. Señaló que el tribunal no hizo un control judicial estricto y desconoció los principios de igualdad material y debido proceso. Además, indicó que la decisión no tuvo una motivación clara y que se presentaron errores en la aplicación de la ley y en la valoración de las pruebas. 12.
Sobre el defecto sustantivo, explicó que se planteó la irregularidad, pues existía ilegalidad de los actos administrativos, dado que los escalafones 2BE, 2CE y 2DE, son categorías superiores, pero en la categoría 2AE con menor escalafón, tuvo un aumento porcentual del doble que le fue aplicado a los demás. Sin embargo, en la sentencia objeto de tutela, se incurrió en un desacierto sustancial y no se logró articular esa línea interpretativa con las particularidades del caso.
Sumado a que no se expuso de manera clara y coherente cómo estos aumentos vulneraban la igualdad. Asimismo, realizó una interpretación sobre algunas de las normas constitucionales y legales aplicables al caso, en especial el artículo 2 de la Ley 4 de 1992, los artículos 19, 20, 21, 35 y 36 de la Ley 1278 de 2002, así como los artículos 25 y 53 de la Constitución Política 13.
En lo que se refiere al defecto fáctico, el actor mencionó que el Tribunal incurrió en una indebida valoración probatoria, dado que no se acreditó por parte del extremo pasivo que el incremento salarial en un nivel inferior del escalafón docente 9 Ver pág. 2 el escrito de tutela. Radicación número: 11001-03-15-000-2026-02010-01 Accionante: Fabio Alirio Mora Mamache Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 5 (2AE) en comparación con otro (2BE) responde a razones objetivas, verificables y debidamente fundamentadas.
Sin embargo, omitió el marco normativo aplicable como la Ley 1278 de 2002 y el artículo 13 de la Constitución Política. Asimismo, puso de presente una sentencia del Juzgado Veintitrés (23) Administrativo de Medellín10 en la que un caso similar, se resolvió acceder a las pretensiones de la demanda por la existencia de un trato inequitativo derivado del aumento salarial desproporcionado entre niveles. 14.
Por último, precisó que mientras el nivel 2BE recibió un aumento porcentual inferior del 7,67% mientras que el nivel 2AE fue del 15,61%. Trámite en primera instancia 15. Mediante auto del 16 de marzo del 2026, la Sección Quinta de esta Corporación admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D como accionado, y al Juzgado Veintiuno (21) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, al Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Educación Distrital de Bogotá y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica.
Este último en los términos del artículo 610 del CGP. También les concedió dos (2) días siguientes al recibo de la notificación para que se pronunciaran sobre los hechos y las pretensiones de la acción. De otra parte, requirió al Juzgado y al Tribunal para que allegaran copia del expediente identificado con el radicado 11001- 33-35-021-2024-00283-00/01.
Por último, reconoció personería a la abogada Michell Estefanía Ramírez Duarte. Intervenciones 16. El Juzgado Veintiuno (21) Administrativo del Circuito Judicial Bogotá allegó el enlace y expediente digital del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 11001-33-35-021-2024- 00283-00. 17.
La Secretaría de Educación – Alcaldía Mayor de Bogotá D.C solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela. Lo anterior debido a que no cumplía con los requisitos generales establecidos para que sea procedente. En su criterio, lo que se pretende es revivir la discusión jurídica que ya fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 18.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D, en primer lugar, hizo un recuento de la decisión cuestionada a través de la acción de tutela. A su vez mencionó que no se cumple con los requisitos generales de procedencia. En lo que se refiere a la relevancia constitucional explicó que (i) lo que pretende el accionante es reabrir una discusión legal y probatoria que 10 Sentencia del 25 de marzo de 2025 identificada con el radicado 05001-33-33-023-2024-00171- 00.
Radicación número: 11001-03-15-000-2026-02010-01 Accionante: Fabio Alirio Mora Mamache Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 6 fue objeto de debate por el juez natural de la causa y (ii) versa sobre un asunto meramente legal. 19. De otra parte, explicó que la parte accionante refirió la configuración de un defecto sustantivo.
Sin embargo, sus argumentos se limitaron a explicar el mismo, pero la sentencia cuestionada sí analizó las normas aplicables. Lo mismo ocurre con el defecto fáctico, pues en la decisión se plasmaron juiciosamente los motivos y fundamentos bajo los parámetros legales, constitucionales y pruebas recaudadas sin que se incurriera en una vía de hecho, entre otros. 20.
El Ministerio de Educación puso de presente que no se demostró ninguna vulneración de los derechos fundamentales. Además, señaló que la controversia tiene una naturaleza económica y de intereses privados, situación que excede la competencia del juez constitucional. De otra parte, expuso que la naturaleza de la función judicial, en el presente caso, la parte accionante debía probar la existencia de derechos y supuestos fácticos que resultan contrarias al ordenamiento jurídico.
Por último, precisó que no es el responsable por la conducta cuya omisión genera la vulneración alegada. La sentencia de primera instancia 21. Por medio de sentencia del 9 de abril de 2026, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela de la referencia y negó la solicitud de desvinculación del Ministerio de Educación. 22.
En primer lugar, expuso que no cumple con los requisitos generales de procedencia. Específicamente el de relevancia constitucional porque lo pretendido por la parte actora es que se reabra el debate jurídico ordinario y constituir una tercera instancia. Es decir que el accionante presenta una inconformidad con los criterios adoptados sin que exista una trasgresión de sus garantías constitucionales que justifiquen la intromisión del juez de tutela. 23.
Lo anterior debido a que el Tribunal accionado explicó con suficiencia las razones por las cuales no existió, desde 2011, el presunto incremento salarial desigual y diferenciado de los escalones referidos. Además, explicó que los docentes que se encuentran en el escalafón 2AE y 2BE no son iguales porque se necesita acreditar el cumplimiento de uno de los requisitos que diferencian entre sí, lo cual justifica la diferenciación salarial.
Por todo ello, el incremento del salario de los docentes de los escalafones referidos, eran ajustados a derechos. Sumado a que el gobierno Nacional no está obligado a incrementar en un porcentaje igual el valor año tras año. Por el contrario, cuenta con una potestad amplia para fijar la escala salarial de acuerdo con la Ley 4 de 1992. 24.
En lo que se refiere a los defectos expuestos por el accionante, la Sección Quinta destacó el defecto por desconocimiento del precedente judicial, en el sentido de explicar que el accionante no contaba con la carga argumentativa mínima requerida para que proceda un estudio de fondo. Esto porque se limitó a citar un Radicación número: 11001-03-15-000-2026-02010-01 Accionante: Fabio Alirio Mora Mamache Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 7 extracto de la sentencia C-1064 de 2001 proferida por la Corte Constitucional, sin explicar por qué era aplicable a su caso ni porque la situación fáctica era igual a la suya.
Por tanto, el formular un simple desacuerdo con una decisión judicial no conlleva a un asunto relevante constitucionalmente. La impugnación 25. Contra la decisión precitada, la parte accionante presentó impugnación mediante escrito en el cual reiteró los argumentos expuestos en la demanda de tutela. II. C O N S I D E R A C I O N E S Competencia 26.
La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de segunda instancia dentro del proceso de tutela de la referencia, en virtud de lo indicado en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con lo estipulado en el Acuerdo 080 de 2019. Problema jurídico y metodología de la decisión 27.
En primer lugar, la Subsección debe establecer si la acción de tutela de la referencia satisface los requisitos de procedibilidad formal, por tratarse de una tutela contra providencias judiciales. En tal sentido, debe evaluar si se supera la relevancia constitucional. Lo anterior, con ocasión de que la parte actora interpuso acción de tutela al considerar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva y al principio de favorabilidad. 28.
Con el objetivo de resolver el problema jurídico, la Subsección adoptará la siguiente ruta de análisis: (i) se reseñarán los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; en particular se abordará (ii) la relevancia constitucional con su aplicación al caso. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 29.
Conforme el precedente constitucional fijado en la Sentencia C-590 de 200511, reiterado de manera consistente por la Corte Constitucional, la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales es excepcional y exige que el actor satisfaga una importante carga argumentativa dirigida a mostrar que concurren siete causales genéricas de procedencia, y al menos una específica. 11 Corte Constitucional C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
Radicación número: 11001-03-15-000-2026-02010-01 Accionante: Fabio Alirio Mora Mamache Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 8 30. De manera frecuente la Corte ha indicado que en el análisis de las causales generales de procedencia en contra de providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar12: (i) que se acredite la legitimación en la causa (artículos 5, 10 y 13, Decreto-Ley 2591 de 1991);
(ii) que la providencia cuestionada no sea una sentencia de tutela13, ni una decisión proferida con ocasión del control abstracto de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional14 o el Consejo de Estado15, ni una sentencia interpretativa (SENIT) proferida por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la Jurisdicción Especial para la Paz -JEP-16;
(iii) que se cumpla con el requisito de inmediatez, es decir que la tutela se promueva en un plazo razonable; (iv) que se identifiquen de forma clara, detallada y comprensible los hechos que amenazan o afectan los derechos fundamentales en cuestión y que, si existió la posibilidad, ellos hayan sido alegados en el trámite procesal; (v) que se cumpla con el requisito de subsidiariedad, esto es, que el interesado acredite que agotó todos los medios de defensa judicial a su alcance, salvo que pretenda evitar la consumación de un perjuicio irremediable17 o los medios de defensa judicial existentes no sean idóneos o eficaces para evitarlo;
(vi) que la cuestión planteada sea de evidente relevancia constitucional, lo que exige que el caso trate sobre un asunto de rango constitucional y no meramente legal o económico; (vii) que cuando se trate de una irregularidad procesal, que esta tenga un efecto decisivo en la decisión judicial cuestionada, es decir que si tal error no hubiere ocurrido el alcance de la decisión hubiese sido sustancialmente distinto. 31.
A esta altura se examinará si la acción de tutela de la referencia satisface el requisito de relevancia constitucional. Del requisito de relevancia constitucional 32. La relevancia constitucional es un requisito general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y tiene como finalidad asegurar su naturaleza excepcional.
Esta exigencia supone que la controversia planteada esté directamente orientada a la protección de derechos fundamentales y no se limite a reproches de legalidad o interpretaciones judiciales que competen exclusivamente al juez ordinario. 33. La Corte Constitucional indicó14 que la tutela contra providencias judiciales no puede convertirse en una instancia adicional para cuestionar sentencias, ni reemplazar los recursos ordinarios ni extraordinarios.
Para que una acción tenga relevancia constitucional, debe existir una afectación real y desproporcionada de los 12 Se sigue literalmente la manera en la que fueron fijadas las reglas de procedibilidad formal en la SU-215 de 2022. 13 La única excepción a esta regla tiene que ver con la doctrina de la cosa juzgada fraudulenta y el principio del fraude todo lo corrompe.
Al respecto ver, entre otras, las Sentencias: T-218 de 2012 y T-373 de 2014. 14 Corte Constitucional, Sentencia SU-478 de 2024. 15 Al respecto, ver, entre otras, Corte Constitucional, Sentencias SU-391 de 2023, SU-215 de 2022, SU-573 de 2017, SU-585 de 2017. 16 Corte Constitucional, Sentencia SU-388 de 2023. 17 Ver, entre otras, la Sentencia SU-659 de 2015.
Radicación número: 11001-03-15-000-2026-02010-01 Accionante: Fabio Alirio Mora Mamache Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 9 derechos fundamentales, más allá de la simple inconformidad con la decisión judicial. 34. En ese sentido, la Corte estableció tres criterios para identificar si una acción de amparo constitucional satisface el requisito de relevancia constitucional en los eventos en que se pretende reabrir el debate15, a saber: (i) la discusión debe recaer sobre un asunto constitucional y no solamente legal o económico;
(ii) el caso debe relacionarse con un debate jurídico que se centre en el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental, o tiene una trascendencia para la aplicación y el desarrollo eficaz de la Constitución; y (iii) la tutela no es una instancia o recurso adicional para reabrir debates exclusivamente legales. 35. Así, no basta invocar genéricamente la violación de un derecho fundamental para entender cumplido este requisito, ya que es indispensable demostrar, de manera clara y concreta, cómo la decisión judicial atacada ha generado una transgresión real y significativa de una garantía constitucional.
En suma, el examen de relevancia constitucional permite distinguir entre un juicio de validez constitucional, que justifique la intervención del juez de tutela, y un juicio de corrección judicial, el cual se escapa de su competencia16. Análisis del caso concreto 36. El señor Fabio Alirio Mora Mamache instauró acción de tutela contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D por considerar que realizó una interpretación irrazonable y desproporcionada, pues se presentó un trato desigual en los incrementos porcentuales aplicados en el 2009 a los docentes según el escalafón en el que se encontraban.
Lo anterior debido a que en la categoría 2AE tuvo un incremento del 15,61% mientras que el de la 2BE aumentó 7,67%. Afirmó que esta decisión vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la tutela judicial efectiva. Esta diferencia no fue compensada en los años posteriores. 37. La tutela señaló dos defectos principales en la sentencia. Primero, uno sustantivo, porque el Tribunal no tuvo en cuenta los incrementos salariales aplicados a los docentes del nivel 2AE frente al 2BE, así como tampoco analizó las disposiciones que lo regulaban.
Tampoco tuvo en cuenta los principios de igualdad y equidad material. Segundo, uno fáctico, ya que el Tribunal no valoró bien las pruebas que mostraban la desigualdad salarial ni explicó con razones técnicas por qué los docentes de menor categoría recibieron mayores aumentos. Por estos errores, se pide que se deje sin efecto la sentencia y se dicte una nueva decisión que respete los derechos del docente. 38.
En primer lugar, la Sala examinará la legitimación en la causa; y, en segundo lugar, verificará si como lo indicó la Sección Quinta de esta Corporación, no se cumplió con el requisito de relevancia constitucional. Radicación número: 11001-03-15-000-2026-02010-01 Accionante: Fabio Alirio Mora Mamache Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 10 Legitimación en la causa por activa y pasiva 39.
El señor Fabio Alirio Mora Mamache cuenta con legitimación en la causa por activa, dado que ostenta la titularidad de los derechos fundamentales cuya vulneración invoca. En tal condición, actúa como la persona directamente afectada por la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D, providencia que, según afirma, transgredió sus garantías constitucionales. 40.
De igual manera, se encuentra satisfecho el requisito de legitimación en la causa por pasiva, en la medida en que la acción de tutela se dirigió contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D, autoridad judicial que emitió la providencia a la que se le atribuye la trasgresión de los derechos fundamentales reclamados por el accionante.
Este expidió la providencia cuestionada. Estudio del requisito en el caso concreto: 41. La Sala de Subsección considera que no hay lugar a hacer un estudio de fondo en el presente asunto. En relación con el presunto defecto sustantivo, la Subsección advierte que no se satisface el requisito general de relevancia constitucional. La parte actora fundamentó su inconformidad en un desconocimiento de la normatividad aplicable al régimen salarial del personal docente, así como la omisión de valorar adecuadamente las pruebas allegadas al proceso.
En su criterio, la existencia de incrementos salariales desproporcionados implicó que se otorgaran mayores aumentos a servidores ubicados en otra categoría. Además de que no se indicó una justificación normativa, técnica o probatoria que respaldara dicha alteración del principio de igualdad retributiva. 42. En ese contexto, la inconformidad del tutelante se limita a proponer una lectura alternativa del régimen salarial, sin demostrar que la autoridad judicial hubiera desconocido de manera manifiesta el contenido normativo, aplicado una norma inconstitucional o realizado una interpretación abiertamente irrazonable o arbitraria.
La sola discrepancia frente al criterio hermenéutico adoptado por el juez natural no convierte el asunto en un problema de relevancia constitucional, pues no constituye una afectación directa a los derechos fundamentales, sino un desacuerdo propio del debate jurídico resuelto por la jurisdicción competente. 43. En criterio de esta Corporación, el requisito de relevancia constitucional implica que el accionante no solo identifique un derecho fundamental presuntamente afectado, sino que además acredite de manera clara, específica y suficiente la forma en que la providencia judicial cuestionada desconoce dicha garantía. El razonamiento jurídico requiere algo más que la simple alegación de la transgresión de derechos fundamentales.
Es imprescindible explicar con precisión la forma en que estos han sido afectados, lo que evita la utilización de la tutela como un mecanismo para manifestar una mera inconformidad contra las providencias adoptadas y sea utilizada como una instancia adicional. Radicación número: 11001-03-15-000-2026-02010-01 Accionante: Fabio Alirio Mora Mamache Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 11 44.
En este caso, resulta evidente que la acción constitucional fue promovida con el propósito de reabrir un debate ya agotado en sede contencioso-administrativa, donde las objeciones de la parte actora fueron ampliamente examinadas a la luz del acervo probatorio y decididas conforme al ordenamiento jurídico. Conviene recordar que la tutela no constituye un recurso alternativo frente a sentencias desfavorables, especialmente cuando las cuestiones debatidas fueron objeto de un análisis dentro del proceso ordinario. 45.
En particular, el peticionario afirmó que los incrementos salariales de 2009 revelan una incongruencia normativa porque en el nivel 2AE se dispuso un incremento del 15,61% y solo el 7,67% para el grado 2BE, sin que se mediara una justificación técnica. 46. El defecto fáctico tampoco supera la relevancia constitucional, por cuanto el accionante se limita a enunciar en términos generales una indebida valoración probatoria del juez ordinario, sin exponer de manera concreta y sustentada las razones por las cuales la omisión en la apreciación de determinados medios de prueba habría sido determinante para modificar el sentido de las decisiones adoptadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D o presentarse un defecto fáctico, y en consecuencia vulnerar sus derechos fundamentales.
Tampoco aportó argumentos de constitucionalidad respecto del juicio valorativo realizado por el fallador, lo que implicó que la solicitud de amparo se centrara, en realidad, en reproducir cuestionamientos ya decididos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 47. Adicionalmente, el actor no reclamó vulneración del derecho al debido proceso en su dimensión fundamental.
La Corte Constitucional ha señalado que dicho derecho solo resulta afectado en ese ámbito cuando se desconocen sus garantías esenciales, como el acceso al juez natural, la posibilidad de aportar y controvertir pruebas, la publicidad del trámite y de las decisiones, la imparcialidad judicial o el ejercicio de la defensa. Ninguno de estos aspectos resultó afectado en el caso bajo estudio, toda vez que la parte actora intervino de manera activa en el proceso ordinario, ejerció su derecho a la defensa y obtuvo pronunciamientos de fondo.
En efecto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D, en sentencia del 18 de septiembre de 2025 resolvió la controversia. 48. En esa misma lógica, no se alegó una conculcación al derecho fundamental de acceso a la administración de justicia en su dimensión constitucional. El solicitante dispuso de un acceso real, efectivo y sin restricciones a la jurisdicción competente, así como a los recursos previstos en el ordenamiento jurídico para controvertir las decisiones adoptadas dentro del proceso.
No obra prueba que permita inferir que se le negó la posibilidad de acudir al aparato judicial, que se hubiese obstaculizado el normal desarrollo del trámite, o que se le hubiese restringido sus facultades procesales para ejercer su derecho de defensa y contradicción. Por el contrario, el expediente refleja que las garantías propias del debido proceso fueron respetadas, lo cual descarta cualquier afectación a la tutela judicial efectiva.
Radicación número: 11001-03-15-000-2026-02010-01 Accionante: Fabio Alirio Mora Mamache Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 12 49. En ese orden de ideas, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción de amparo constitucional, por cuanto no se cumplen los requisitos generales de procedencia. En concreto, no se acredita la relevancia constitucional, pues el solicitante pretende emplear la acción de tutela como un mecanismo para reabrir un debate ya definido en el proceso ordinario.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 9 de abril de 2026, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela presentada por el señor Fabio Alirio Mora Mamache contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ZORANNY CASTILLO OTÁLORA FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF