Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., treinta (30) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 08001-23-33-000-2014-01067-02 (2289-2022) Demandante: Isabel Parra Mantilla Demandados: Administradora Colombiana de Pensiones1 y Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla2 Tema: Reconocimiento pensión de sobrevivientes Sentencia segunda instancia __________________________________________________________________ Asunto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el DEIP de Barranquilla contra la sentencia proferida el 28 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección A, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones Isabel Parra Mantilla presentó demanda3 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo4, en orden a que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Resolución 00008114 del 12 de septiembre de 2012 expedida por el Instituto de Seguros Sociales; ii) Resolución VPB 000575 del 24 de abril de 2013 proferida por 1 En adelante Colpensiones. 2 En adelante DEIP de Barranquilla. 3 Samai, índice 2, expediente digital archivo 001. 2014-01067-00 JR exp.
DDIGITALIZADO, visible a folios 1 a 25. 4 En adelante CPACA. 2 Radicado: 08001-23-33-000-2014-01067-02 (2289 - 2022) Demandante: Isabel Parra Mantilla Colpensiones, iii) Resoluciones 0013 del 17 de enero de 2012 y 0367 del 26 de marzo de 2012 emitidas por el DEIP de Barranquilla, y iv) Comunicación del 27 de enero de 2013 de la Personería Distrital de Barranquilla; mediante las cuales negaron el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a la demandante.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó i) el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a partir del 28 de febrero de 2009; ii) el pago de las mesadas adicionales de junio y diciembre; iii) se ordenara al «D.E.I.P de Barranquilla pagar los aportes a Colpensiones del causante a partir del 2 de septiembre de 1998 hasta el 27 de febrero de 2009, y a la Personería Distrital de Barranquilla pagar los aportes desde el 1 de mayo de 1993 hasta el 1 de septiembre de 1998»; iv) reajustar la pensión de acuerdo con el IPC; v) el reconocimiento y pago de intereses moratorios; vi) el cumplimiento del fallo en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA; y vii) la condena en costas a las entidades. 1.1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: - Herbert Santiago Robles Zucchini laboró como funcionario público en carrera administrativa en la Personería Distrital de Barranquilla, desde el 1° de mayo de 1993 hasta el 2 de septiembre de 1998, y el último cargo desempeñado fue el de profesional especializado grado 20. - El causante realizó aportes desde el 1° de mayo de 1993 hasta el 30 de octubre de 1995 en la Caja de Previsión Social de Barranquilla hoy representada por la Gerencia de Gestión Humana de la Alcaldía Distrital de Barranquilla. - Posteriormente se afilió en el Instituto de Seguros Sociales, donde efectuó aportes desde el 1° de noviembre de 1995 hasta el 2 de septiembre de 1998. - A través de la Resolución 511 del 2 de septiembre de 1998 fue retirado del servicio del cargo de profesional especializado grado 20, de forma irregular por la Personería Distrital de Barranquilla.
Dicho acto administrativo fue objeto de control judicial, en consecuencia, el Juzgado Noveno Administrativo de Barranquilla mediante sentencia del 18 de diciembre de 2009 «declaró que para todos los efectos legales no ha existido solución de continuidad en la prestación de los servicios de Herbert Santiago Robles Zucchini», decisión confirmada por el Tribunal Administrativo del Atlántico mediante fallo del 13 de julio de 2011. - De conformidad con lo establecido en el artículo 13 del Acuerdo Distrital 012 del 31 de agosto de 1998, el DEIP de Barranquilla está obligado a responder por las indemnizaciones a que haya lugar por la reducción de la planta de personal de la 3 Radicado: 08001-23-33-000-2014-01067-02 (2289 - 2022) Demandante: Isabel Parra Mantilla Personería Distrital de Barranquilla, con ocasión del despido injusto del causante. - Herbert Santiago Robles Zucchini falleció el 27 de febrero de 2009 y por el tiempo que prestó sus servicios, la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes de acuerdo con los artículos 46 numeral 2 y literal a, 47 y 48 de la Ley 100 de 1993. - La demandante presentó solicitudes de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes ante Colpensiones, el DEIP de Barranquilla y la Personería Distrital de Barranquilla las cuales fueron resueltas de forma negativa. - El DEIP de Barranquilla y la Personería Distrital de Barranquilla no han efectuado los aportes a pensión a Colpensiones, por el periodo laborado por el causante desde el 1° de mayo de 1993 hasta el 27 de febrero de 2009, los cuales fueron descontados de la nómina de Herbert Santiago Robles Zucchini. - Por lo anterior, mediante los actos acusados Colpensiones negó la pensión de sobrevivientes a Isabel Parra Mantilla. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 25, 29, 48, y 53 de la Constitución Política, artículos 46, 47, y 48 de la Ley 100 de 1993. Asimismo, la jurisprudencia del Consejo de Estado contenida en la sentencia del 23 de agosto de 2007 proferida en el expediente 76001-23-31-000-2001-02704-01 (3609-2005), C.P. Jesús María Lemos Bustamante.
En cuanto al concepto de violación expuso los siguientes argumentos5: Con los actos acusados la administración vulneró los derechos fundamentales a la vida digna, igualdad, debido proceso, mínimo vital y seguridad social de la demandante quien no tiene la posibilidad de acceder a la prestación y se encuentra en condición de vejez. Los actos demandados fueron proferidos con desviación del poder, pues la administración consideró que la demandante no tiene derecho al reconocimiento pensional, pero de acuerdo con los postulados constitucionales, legales y jurisprudenciales, acreditó los requisitos para acceder a la pensión de sobrevivientes. 5 Samai, índice 2, expediente digital archivo 001. 2014-01067-00 JR exp.
DDIGITALIZADO, visible a folios 7 a 16 4 Radicado: 08001-23-33-000-2014-01067-02 (2289 - 2022) Demandante: Isabel Parra Mantilla 1.2. Contestación de la demanda 1.2.1. Colpensiones no contestó la demanda, quien fue notificada6 de la admisión del medio de control. 1.2.2. El DEIP de Barranquilla se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente7: El causante de la prestación prestó sus servicios en la Personería Distrital de Barranquilla, entidad que cuenta con autonomía administrativa y presupuestal.
Por lo anterior es al empleador a quien le correspondería asumir las obligaciones que puedan surgir como consecuencia de las decisiones que se adopten en el presente asunto. De otra parte, en tanto, el DEIP es una entidad territorial completamente autónoma de la que actuó como empleador, no se encuentra legitimada por pasiva en el presente asunto.
Asimismo, «si en gracia de discusión se dijera que la demandante tiene derecho a la pensión de sobrevivientes, entonces es la entidad administradora de pensiones que haya recibido el monto de las cotizaciones es la obligada a reconocer tal derecho». Finalmente propuso las excepciones de i) falta de legitimación en la causa por pasiva, ii) caducidad, iii) falta de jurisdicción, iv) inepta demanda; v) inexistencia de la obligación; y vi) prescripción 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección A, mediante sentencia proferida el 28 de febrero de 2020 declaró no probada la excepción de «prescripción» propuesta por el DEIP de Barranquilla, accedió a las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas. Para tal efecto se pronunció en los siguientes términos8: La Jurisdicción Contenciosa-administrativa declaró la nulidad del acto administrativo a través del cual Herbert Santiago Robles Zuchini fue desvinculado de la Personería Distrital de Barranquilla y como consecuencia ordenó su reintegro sin solución de continuidad, en la medida en que esta declaración fue efectuada «en forma post mortem», la entidad demandada en esa oportunidad, adquirió la obligación de 6 Samai, índice 2, expediente digital archivo 001. 2014-01067-00 JR exp.
DDIGITALIZADO, visible a folio 323. 7 Samai, índice 2, expediente digital archivo 001. 2014-01067-00 JR exp. DDIGITALIZADO, visible a folios 273 a 285. 8 Samai Tribunal, índice 3, expediente digitalizado, archivo 79NoDefinidoTRD. 5 Radicado: 08001-23-33-000-2014-01067-02 (2289 - 2022) Demandante: Isabel Parra Mantilla efectuar los aportes a pensión hasta la fecha del fallecimiento del causante, esto es, entre el 1° de mayo de 1993 y el 27 de febrero de 2009.
Como consecuencia de la orden judicial, el causante acreditó el requisito que exige el sistema general de la seguridad social para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, esto es haber realizado cotizaciones por 50 semanas durante los 3 últimos años previo al fallecimiento. Por su parte, la demandante acreditó el vínculo matrimonial con Herbert Santiago Robles Zuchinni con una convivencia de más de 10 años, por lo cual tiene derecho al reconocimiento y pago de la prestación. Por lo anterior declaró la nulidad de las resoluciones VPB000575 del 24 abril de 2013 y 00008114 del 12 de septiembre de 2012, proferidas por Colpensiones mediante las cuales negó el derecho a la pensión de sobrevivientes a la demandante.
En consecuencia, condenó a Colpensiones a reconocer y pagar la pensión de sobrevivientes a la demandante desde el 27 de febrero de 2009, teniendo en cuenta los tiempos servicios en la liquidación de la mesada desde el 1° de mayo de 1993 hasta el 27 de febrero de 2009. Por último, ordenó al DEIP de Barranquilla realizar todas las gestiones administrativas necesarias para validar el pago de los aportes a seguridad social en pensiones de Herbert Santiago Robles Zuchinni, sin que esto genere un impedimento para el reconocimiento pensional. 1.4.
El recurso de apelación El DEIP de Barranquilla interpuso recurso de apelación con base en las siguientes consideraciones9: La demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados. Herbert Santiago Robles Zucchini prestó sus servicios en la Personería Distrital de Barranquilla, entidad independiente del DEIP de Barranquilla, razón por la cual, es aquella quien ostentó la calidad de empleador y la que tenía la obligación de efectuar el pago de los aportes a seguridad social, así como adelantar las gestiones administrativas para garantizar el cumplimiento de la orden dada por el tribunal.
Lo anterior, comoquiera que la Personería Distrital de Barranquilla, es una entidad del Ministerio Público que representa la comunidad ante la administración municipal, por lo tanto, tiene autonomía administrativa y presupuestal. 9 Samai, índice 2, expediente digital archivo 003. 2014-1067 Apelación Isabel Parra Vs Distrito Barranquilla. 6 Radicado: 08001-23-33-000-2014-01067-02 (2289 - 2022) Demandante: Isabel Parra Mantilla Por lo anterior, solicitó revocar parcialmente la sentencia de primera instancia, en lo referente a la orden impartida al DEIP de Barranquilla. 1.5.
Pronunciamiento en segunda instancia De conformidad con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar. 1.6. El Ministerio Público El procurador delegado ante el Consejo de Estado no presentó concepto. 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico De acuerdo con lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación, por lo tanto, se contrae a resolver si ¿el DEIP de Barranquilla es la entidad competente para realizar los trámites administrativos para validar y pagar los aportes a la seguridad social en pensiones de Herbert Santiago Robles Zuchinni? 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial 2.2.2. Sobre el régimen legal de la pensión de sobrevivientes Esta Corporación ha señalado que la muerte constituye una contingencia del sistema de seguridad social, pues busca proteger al grupo familiar del causante de una prestación de forma que se garantice su subsistencia, propósito con el cual se permite el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes o la sustitución de la prestación, con el fin de evitar un cambio sustancial en las condiciones mínimas de vida de aquellos10. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 2 de octubre de 2014, expediente 08001-23-31-000-2001-02315-01 (964-12), C.P. Gerardo Arenas Monsalve 7 Radicado: 08001-23-33-000-2014-01067-02 (2289 - 2022) Demandante: Isabel Parra Mantilla En tal sentido, la sustitución es una prerrogativa a favor del núcleo familiar de un pensionado cuando ocurre su deceso o del afiliado que cumple con los requisitos legalmente exigibles para ello, pero fallece; mientras que la pensión de sobreviviente es aquella prestación que se otorga a los familiares del afiliado no pensionado que fallece sin cumplir con los requisitos mínimos para obtener la prestación11.
Para la Sala no cabe duda de que en los asuntos relativos al derecho a pensión de sobrevivientes la prestación se genera a partir de la muerte del causante y por lo tanto, en principio, la normativa aplicable es la vigente al momento de la ocurrencia del deceso12. De acuerdo con lo anterior, la Ley 100 de 1993, en su versión original, sobre la pensión de sobrevivientes dispuso: «ARTÍCULO 46.
Requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez, o invalidez por riesgo común, que fallezca. 2. Los miembros del grupo familiar del afiliado que fallezca, siempre que éste hubiere cumplido alguno de los siguientes requisitos: a) Que el afiliado se encuentre cotizando al sistema y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al momento de la muerte, y b) Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca la muerte.
PARAGRAFO. Para efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el presente artículo se tendrá en cuenta lo dispuesto en los parágrafos del artículo 33 de la presente ley.
ARTICULO 47. Beneficiarios de la pensión de sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite. En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante por lo menos desde el momento en que éste cumplió con los requisitos para tener derecho a una pensión de vejez o invalidez hasta su muerte, y haya convivido con el fallecido no menos de dos (2) años continuos con anterioridad a su muerte, salvo que haya procreado uno o más hijos con el pensionado fallecido; b) Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, mientras subsistan las condiciones de invalidez; c) A falta del cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de éste, y 11 Sentencia T-564 de 2015 12 Al respecto de pueden consultar: (i) del Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección A, sentencia de 1° de septiembre de 2014, C. P. Luis Rafael Vergara Quintero; y (ii) de la Corte Constitucional, sentencia T-217 de 2012, M. P. Nilson Pinilla Pinilla. 8 Radicado: 08001-23-33-000-2014-01067-02 (2289 - 2022) Demandante: Isabel Parra Mantilla d) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente de éste.» De lo anterior se colige que, con el régimen general de pensiones, los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes tendrán el derecho sí el afiliado al sistema que fallece cotizó por lo menos 26 semanas al momento de la muerte o sí el cotizante inactivo cotizó por lo menos 26 semanas dentro del año inmediatamente anterior al momento en que se produjo la muerte con anterioridad a la modificación introducida por la referida Ley 797 de 2003. 2.3.
Caso concreto Respecto con el objeto de la apelación, en el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: - Herbert Santiago Robles Zucchini nació el 16 de marzo de 195013 y falleció el 27 de febrero de 2009.14 - De acuerdo con el registro civil de matrimonio el 22 de julio de 1985 contrajo matrimonio con Isabel Parra Mantilla.15 - El jefe de la oficina de gestión humana de la Personería Distrital de Barranquilla certificó16 que el causante estuvo vinculado en la entidad como «personero delegado departamento penal» desde el 1° de mayo de 1993 hasta el 27 de febrero de 2009, y sobre los aportes a pensión señaló lo siguiente: Periodos de aportes Entidad a la que se realizaron aportes Entidad que responde por el periodo 1/05/1993 19/11/1995 Caja de Previsión Social Municipal Fondo Territorial de Pensiones 20/11/1995 27/02/2009 ISS ISS - Comunicación del 14 de septiembre de 201117 expedido por el asesor de la oficina de gestión humana de la Personería Distrital de Barranquilla, en el cual se precisa lo siguiente: 13 De acuerdo con el registro civil de nacimiento, que obra en el índice 2 del aplicativo Samai, expediente digital, archivo 80Pruebas. 14 De acuerdo con el registro civil de defunción, que obra en el índice 2 del aplicativo Samai, expediente digital, archivo 80Pruebas 15 Samai, índice 2, expediente digital, archivo 80Pruebas. 16 Samai, índice 2, expediente digital, archivo 80Pruebas, visible en el folio 168. 17 Samai, índice 2, expediente digital, archivo 80Pruebas, visible en el folio 186. 9 Radicado: 08001-23-33-000-2014-01067-02 (2289 - 2022) Demandante: Isabel Parra Mantilla «[…] Revisados los archivos institucionales que se llevan en este Ministerio Público, se encontró el expediente de Historia Laboral del señor Herbert Santiago Robles Zucchini, identificado con la C.C. No. 7.457.252 expedida en Barranquilla; en consecuencia, estamos remitiéndole Constancia Laboral No. 279 - 11 del 14-08-11, que incluye fecha de ingreso y retiro, cargos desempeñados y sueldos devengados por el señor Robles Zucchini en este órgano de control.
Así mismo nos permitimos informarle que el señor Herbert Santiago Robles Zucchini durante su tiempo al servicio de esta entidad, del 01-05-93 al 02-09-98, estuvo afiliado en pensión, primeramente a la Caja de Previsión Social Municipal (NIT: 800065709-4), asumida por el Fondo Territorial de Pensiones (NIT: 890102018-1), hoy arrogada por la Gerencia de Gestión Humana de la Alcaldía Distrital, periodo de aportes: del 01-05-93 al 30-10-95; y posteriormente al I.S.S. periodo de aportes: del 01-11-95 al 02-09-98, según solicitud de Vinculación (Formato del 1.S.S.) fechado noviembre 20 de 1995 y con sello de recepción del 1.S.S.» - Formato del Instituto de Seguridad Social, en el cual se solicitó la vinculación a seguridad social en pensión de Herbert Santiago Robles Zucchini como dependiente de la Personería Distrital de Barranquilla.18 - Resolución 00008114 del 12 de septiembre de 2012 expedida por el Instituto de Seguros Sociales, y Resolución VPB 000575 del 24 de abril de 2013 proferida por Colpensiones, mediante las cuales se negó la pensión de sobrevivientes a la demandante.19 2.3.1.
Análisis sustancial En la sentencia de primera instancia se accedió a las pretensiones de la demanda y se ordenó al DEIP de Barranquilla realizar todas las gestiones administrativas necesarias para validar de forma completa los aportes a pensión del causante, y su efectivo pago sin que se configure como impedimento para el reconocimiento pensional por parte de Colpensiones.
Lo anterior, al concluir que el causante cumplió con el requisito de 50 semanas cotizadas durante los 3 últimos años previo al fallecimiento; además la demandante acreditó el vínculo matrimonial con Herbert Santiago Robles Zucchini con una convivencia de más de 10 años. En el recurso de apelación el DEIP de Barranquilla manifestó que la responsable de las cotizaciones de aportes para pensión del causante es la Personería Distrital de Barranquilla y a quien le corresponde adelantar los trámites administrativos para la validación y pago de los aportes de seguridad social en pensiones. 18 Samai, índice 2, expediente digital archivo 001. 2014-01067-00 JR exp.
DDIGITALIZADO, visible a folio 43. 19 Samai, índice 2, expediente digital archivo 001. 2014-01067-00 JR exp. DDIGITALIZADO, visible a folios 90 a 103. 10 Radicado: 08001-23-33-000-2014-01067-02 (2289 - 2022) Demandante: Isabel Parra Mantilla Ahora bien, se advierte que a través del acto administrativo demandado en el sub judice Colpensiones negó a la demandante el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes, por cuanto no se acreditaron 50 semanas de cotización durante los 3 años anteriores al fallecimiento del causante, asimismo, indicó la entidad de previsión que «no se desprende afiliación ni mucho menos semanas de cotización por parte de la entidad Personería Distrital de Barranquilla, por lo tanto, no le asiste a la fecha obligación a esta Administradora de reconocer o pagar la pensión de sobrevivientes a la reclamante».
Lo anterior, pese a que la Jurisdicción de lo Contencioso-administrativo ordenó al DEIP de Barranquilla y a la Personería distrital de Barranquilla efectuar los aportes a seguridad social desde el 2 de septiembre de 1998 hasta la fecha del fallecimiento del causante, sin solución de continuidad. En razón a lo anterior, en la sentencia proferida en primera instancia en el asunto en estudio, el tribunal accedió a las pretensiones y ordenó al distrito adelantar las gestiones necesarias para efectos de garantizar que se efectuaran los referidos aportes.
En el recurso de apelación, el distrito reprochó que el a quo le hubiese impartido la orden mencionada al considerar que quien fungió como empleador de Herbert Santiago Robles Zucchini fue la Personaría Distrital de Barranquilla, entidad que cuenta con personería administrativa y presupuestal. Al respecto, es importante recordar que si bien estos órganos de control del nivel territorial se encuentran dotados de las características señalas por el apelante, lo cierto es que no cuentan con personería jurídica, lo que conlleva a que, para efectos de materializar su derecho de defensa deban acudir a través de respectivo ente territorial.
En esa línea, en relación con la falta de capacidad procesal de las personerías, esta Corporación en sentencia del 18 de abril de 200220 precisó: «Al referirse al régimen de las personerías municipales, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dijo: “ el régimen de las Personerías, que comprende, de una parte, su organización; y, de otra, su actividad o función, pertenece, por una u otra, al régimen administrativo de los Municipios o Distritos colombianos. Como organización, las Personerías integran la Administración Municipal, en tanto que corresponde al Concejo Municipal o Distrital determinar, conforme a la ley, su estructura y funciones, y elegir al Personero, de conformidad con lo previsto en el artículo 313, numerales 6 y 8 de la Constitución; del mismo modo, corresponde a los alcaldes y al concejo, elaborar y aprobar los presupuestos de las Personerías (ley 166 de 1.994)” 20 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia del 18 de abril de 2002; expediente: 76001-23- 31-000-1998-1106-01(2547-00), consejero ponente: Alberto Arango Mantilla. 11 Radicado: 08001-23-33-000-2014-01067-02 (2289 - 2022) Demandante: Isabel Parra Mantilla Ahora bien, la personalidad jurídica debe consagrarse formalmente en el acto de creación de la entidad, evento en el cual se determina, por ejemplo, que se trata de un establecimiento público, o de una sociedad de economía mixta, o de una empresa industrial y comercial del estado, o de cualquier otra forma de organización político administrativa que le confiera dicha naturaleza y, esa capacidad jurídica, en el caso de la personería municipal no se presenta.
En otras palabras, la personalidad jurídica de un ente estatal debe estar dada expresamente en la Constitución, en la ley o bien en el acto de su creación. Pues, en tratándose de procesos contencioso administrativos, las partes se legitiman si, siendo demandante, es la persona que de conformidad con la ley está habilitada para que se resuelva si existe o no el derecho en la relación jurídica sustancial y, respecto del demandado, si es la persona que conforme a la ley sustancial está legitimada para discutir u oponerse a la pretensión del demandante (…)».
Adicional a lo expuesto, es importante recordar, que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 177 de la Ley 136 de 1994, los salarios y prestaciones de los personeros se pagarán con cargo al presupuesto del respectivo ente territorial. De otra parte, si bien lo expuesto permite concluir que la representación judicial de las personerías se encuentra en cabeza del ente territorial, esta Sala no pasa por alto que dentro de las características de estos órganos se encuentra la autonomía presupuestal y administrativa.
En ese sentido, el Decreto 111 de 199621, dispone: «ARTÍCULO 108. Las contralorías y personarías distritales y municipales tendrán la autonomía presupuestal señalada en la Ley Orgánica del Presupuesto.» [Se resalta] «ARTÍCULO 110. <Artículo modificado por el artículo 337 de la Ley 2294 de 2023. El nuevo texto es el siguiente:> Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley.
Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el estatuto general de contratación de la administración pública y en las disposiciones legales vigentes. En la sección correspondiente a la Rama Legislativa estas capacidades ejercerán en la forma arriba indicada y de manera independiente por el Senado y la Cámara de Representantes; igualmente, en la sección correspondiente a la Rama Judicial serán ejercidas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura igualmente en el caso de Jurisdicción Especial para la Paz serán ejercidas por la Secretaría Ejecutiva de la misma, y en el Consejo Nacional Electoral por el Presidente de este órgano. En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades la Superintendencias, Unidades Administrativas Especiales, las entidades territoriales, asambleas y con[c]ejos, 21 «Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto.» 12 Radicado: 08001-23-33-000-2014-01067-02 (2289 - 2022) Demandante: Isabel Parra Mantilla las contralorías y personerías territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica.» [Se resalta] De acuerdo con las disposiciones transcritas, pese a que las personerías no se encuentran dotadas de personería jurídica, sí cuentan con autonomía presupuestal por lo que tienen la facultad de contratar, comprometer y ordenar el gasto de acuerdo con las apropiaciones asignadas a la entidad.
Lo anterior, como lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C-365 de 2001, tiene justificación en la naturaleza que ostentan como órgano de control del nivel local, lo que permite que puedan cumplir con las funciones asignadas por la Constitución y la ley con la debida independencia. Así las cosas, aunque como se explicó, la representación judicial y la financiación de las personerías municipales y distritales recae en el ente territorial, aquellas manejan su presupuesto sin la intervención del distrito o municipio; por lo que, para esta Subsección es claro que el cumplimiento de las condenas impuestas a estos órganos de control en las providencias judiciales compete de manera directa a estos, puesto que se deberán cumplir con cargo al presupuesto de la entidad.
Asimismo, es importante recordar que esa autonomía presupuestal conlleva la responsabilidad del pago de las diferentes obligaciones laborales del personal que se vincule a estos. En consecuencia, de acuerdo con lo expuesto se modificará el inciso quinto del ordinal tercero, en el sentido de que se ordenará a la Personería Distrital de Barranquilla adelantar las gestiones necesarias para validar que se hayan efectuado en debida forma los aportes a seguridad social en pensiones de Herbert Santiago Robles Zucchini y se confirmará en lo demás la sentencia del 28 de febrero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección A, que accedió a las pretensiones de la demanda.
Aunado a lo anterior, se encuentra importante precisar que, aunque en el presente asunto no fue vinculada la personería, no es dable concluir que por esta situación se vulneró su derecho al debido proceso, puesto que en el sub judice sí participó el ente territorial que se encontraba legitimado para su representación y, además, la orden tiene como propósito que el mencionado órgano de control adelante el trámite pertinente para verificar el cumplimiento de la orden que le fue impartida por un juez de lo contencioso-administrativo a través de una providencia que se encuentra ejecutoriada [proferida en otro proceso]. 2.4.
Costas 13 Radicado: 08001-23-33-000-2014-01067-02 (2289 - 2022) Demandante: Isabel Parra Mantilla La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.22 Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.
En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala no condenará en costas a la parte demandada. 3. Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que la Personería Distrital de Barranquilla deberá realizar el trámite administrativo para validar que hayan efectuado en debida forma los aportes a seguridad social en pensiones de Herbert Santiago Robles Zucchini.
En consecuencia, se modificará el inciso quinto del ordinal tercero y se confirmará en lo demás la sentencia del 28 de febrero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección A, que accedió a las pretensiones de la demanda. 22 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 14 Radicado: 08001-23-33-000-2014-01067-02 (2289 - 2022) Demandante: Isabel Parra Mantilla En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Modificar el ordinal tercero de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección A, el 28 de febrero de 2020, respecto de la orden al DEIP de Barranquilla el cual quedará así: «Tercero. Ordenar a la Personería Distrital de Barranquilla realizar todas las gestiones administrativas para validar que se hayan efectuado en debida forma los aportes a seguridad social en pensiones de Herbert Santiago Robles Zucchini; sin que se generen barreras administrativas para el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a Isabel Parra Mantilla.» Segundo. Confirmar en lo demás la sentencia proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección A. Tercero. Sin condena en costas en ambas instancias.
Cuarto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. KGO