Radicado: 25000-23-37-000-2021-00223-01 (28027) Demandante: IRCC S.A.S Industria de Restaurantes Casuales S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., ocho (08) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2021-00223-01 (28027) Demandante IRCC S.A.S INDUSTRIA DE RESTAURANTES CASUALES S.A.S Demandado ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES Temas Determinación de aportes al Sistema de Seguridad Social.

Motivación de los actos administrativos. Alcance del recurso de apelación. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia del 11 de mayo de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que resolvió1: «PRIMERO: DECLARASE la nulidad de la Resolución No. AP-00351614 de 8 de agosto de 2020, por medio de la cual COLPENSIONES profirió Liquidación Certificada de la Deuda por mora en el pago de aportes por el período comprendido entre el 1o de enero de 1995 al 31 de diciembre de 2019; y de la Resolución No. GFI-DIA 2020-9171526 de 29 de octubre de 2020, que modificó la anterior al desatar el recurso de reposición interpuesto, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, DECLÁRASE que la sociedad IRCC LIMITADA INDUSTRIA DE RESTAUREANTES (sic) CASUALES LIMITADA, no está obligada a pagar las sumas determinadas en los actos administrativos que se anulan.

TERCERO: No se condena en costas a la parte vencida, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. (…)».

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El 8 de agosto de 2020, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante COLPENSIONES) expidió la Liquidación Certificada de Deuda Nro. AP-00351614, mediante la cual determinó aportes pensionales a cargo de la sociedad IRCC S.A.S. Industria de Restaurantes Casuales S.A.S. (en adelante IRCC S.A.S. 2) por los periodos comprendidos entre el 1 de enero de 1995 al 31 de diciembre de 2019.

La sociedad presentó recurso de reposición en contra la anterior decisión, el cual fue decidido mediante la Resolución Nro. GFI-DIA 2020_9171526 del 29 de octubre de 2020, que redujo el valor de la obligación. 1 Índice 32 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2 Se advierte que la Liquidación Certificada de Deuda Nro.

AP-00351614 de 2020 (acto acusado) identifica a la sociedad como IRCC Limitada. Sin embargo, en el certificado de Cámara y Comercio del 3 de febrero de 2021 consta que la Junta de Socios del 31 de marzo de 2017, inscrita el 22 de junio del mismo año, modificó el tipo societario de limitada a sociedad por acciones simplificadas (S.A.S.).

Cfr. Samai, índice 2, PDF de la demanda y sus anexos, páginas 79 y 33, respectivamente. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00223-01 (28027) Demandante: IRCC S.A.S Industria de Restaurantes Casuales S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), IRCC S.A.S. formuló las siguientes pretensiones3: «1.

PRETENSIONES PRINCIPALES 1.1 Se DECLARE LA NULIDAD de la Resolución No. AP-00351614 del ocho (08) de agosto de 2020, por medio de la cual la Dirección de Ingresos por Aportes de la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES profirió́ la Liquidación Certificado de la Deuda por mora en el pago de los aportes por el periodo comprendido entre el primero (01) de enero de 1995 al treinta y uno (31) de diciembre de 2019. 1.2 Se DECLARE LA NULIDAD de la Resolución No. GFI – DIA 2020_9171526 del veintinueve (29) de octubre de 2020, por medio de la cual la Dirección de Ingresos por Aportes de la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES resolvió́ el recurso de reposición y en consecuencia, modificó la Liquidación Certificada de la Deuda No. AP-00351614 de fecha ocho (08) de agosto de 2020. 1.3 Que se DECLARE que mi representada cumplió a cabalidad con la legislación correspondiente y se encontraba a paz y salvo por concepto de pago de aportes al Subsistema de pensiones por todos sus trabajadores a través de las autoliquidaciones de aportes respectivas, por los periodos comprendidos entre el primero (01) de enero de 1995 al treinta y uno (31) de diciembre de 2019. 1.4 Que se DECLARE la prescripción de la acción de cobro de las contribuciones parafiscales por los periodos comprendidos entre el primero (01) de enero de 1995 al treinta y uno (31) de diciembre de 2019. 1.5 Que se DECLARE la prescripción de la acción de cobro de los intereses a las contribuciones parafiscales por los periodos comprendidos entre el primero (01) de enero de 1995 al treinta y uno (31) de diciembre de 2019. 1.6 Que se DECLARE mi (sic) representada cumplió a cabalidad con la legislación correspondiente y se encontraba a paz y salvo por concepto de pago de aportes al Subsistema de pensiones por todos sus trabajadores a través de las autoliquidaciones de aportes respectivas, por los periodos comprendidos entre el primero (01) de enero de 1995 al treinta y uno (31) de diciembre de 2019. 1.7 Que como consecuencia de la anterior declaración y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO se ORDENE a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES: - Impartir la orden de devolución de los dineros que recibió y/o llegue a recibir por los aportes e intereses debidamente indexados desde la fecha en que se realice el pago y hasta la fecha en la que la devolución se haga efectiva. - Que no proceda a ejercer ninguna acción de cobro por los aportes parafiscales al Subsistema de pensiones (sic) en contra de mi representada por los periodos comprendidos entre el primero (01) de enero de 1995 al treinta y uno (31) de diciembre de 2019. 1.8 En tal sentido se CONDENE a la entidad demandada a DEVOLVER a mi representada el valor de cualquier suma de dinero que llegase a pagar como aportes a las entidades integrantes del Sistema de la Protección Social en estricto cumplimiento de las resoluciones acusadas, debidamente actualizados con el IPC, entre la fecha en que se llegue a realizar el pago y la fecha en la que la devolución se haga efectiva, con sus respectivos intereses. 3 Samai, índice 2, PDF de la demanda, páginas 1 a 4.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00223-01 (28027) Demandante: IRCC S.A.S Industria de Restaurantes Casuales S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 1.9 Igualmente, que se CODENE (sic) a la entidad demandada a que se indemnice todo otro daño o perjuicio que se haya causado a mi representada con ocasión de la expedición y vigencia de los actos administrativos atacados que se demuestren en el proceso. 1.10 Que se CONDENE a la entidad demandada a dar cumplimiento al fallo judicial dentro del término previsto en el Artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. 1.11 Que se CONDENE a la entidad demandada a pagar las costas y agencias en derecho del presente proceso.

2. PRETENSIONES SUBSIDIARIAS En el evento de no prosperar la solicitud de nulidad de los actos administrativos atacados de manera plena, subsidiariamente se solicita por mi representada que: 2.1 Que se ORDENE a la entidad demandada RELIQUIDAR y AJUSTAR los cálculos realizados en la Liquidación Certificada de la Deuda No. AP-00351614 del ocho (08) de agosto de 2020, la cual fue modificada por la Resolución No. GFI – DIA 2020_9171526 del veintinueve (29) de octubre de 2020, por mora en el pago de los aportes al Sistema de la Protección Social, por los periodos comprendidos entre el primero (01) de enero de 1995 al treinta y uno (31) de diciembre de 2019. 2.2 Que como consecuencia de la anterior declaración y a título de impartir (sic) la orden de devolución de los aportes por el mayor valor de los de los dineros que recibió́ RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO se ORDENE a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES (sic) y/o llegue a recibir por concepto los aportes e intereses debidamente indexados desde la fecha en que se realice el pago y hasta la fecha en la que la devolución se haga efectiva. 2.3 En tal sentido se CONDENE a la entidad demandada a DEVOLVER a mi representada el mayor valor pagado por cualquier suma de dinero que llegase a pagar como aportes en estricto cumplimiento de las Resoluciones acusadas, debidamente actualizados con el IPC, entre la fecha en que se llegue a realizar el pago y la fecha en la que la devolución se haga efectiva, con sus respectivos intereses. 2.4 Igualmente, que se CODENE (sic) a la entidad demandada a que se indemnice todo otro daño o perjuicio que se haya causado a mi representada con ocasión de la expedición y vigencia de los actos administrativos atacados que se demuestren en el proceso. 2.5 Que se CONDENE a la entidad demandada a dar cumplimiento al fallo judicial dentro del término previsto en el Artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. 2.6 Que se CONDENE a la entidad demandada a pagar las costas y agencias en derecho del presente proceso».

(Énfasis del texto original). A los anteriores efectos, invocó como normas violadas los artículos 29, 53 y 83 de la Constitución; 42, 137 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; 683, 684 y 817 del Estatuto Tributario; 54 de la Ley 383 de 1997; 178 (parágrafo 1) de la Ley 1607 de 2012; 15, 18, 22, 23, 24 y 57 de la Ley 100 de 1993; 1, 3 y 5 de la Ley 1066 de 2006; y los numerales 1.4, 3.1.3, 3.1.3.1.1. y 3.1.3.2.2.2. de la Resolución Nro. 504 de 2013, mediante la cual se estableció el manual de cobro administrativo de COLPENSIONES.

Los cargos de nulidad se resumen así: 1. Violación del debido proceso, expedición irregular, falsa y falta de motivación. Realizó consideraciones generales sobre el principio de buena fe y el espíritu de justicia. Luego, indicó que los anteriores postulados fueron desconocidos porque COLPENSIONES se limitó a realizar hallazgos de supuestos incumplimientos de aportes pensionales, para lo cual interpretó normas de manera ajena a su finalidad Radicado: 25000-23-37-000-2021-00223-01 (28027) Demandante: IRCC S.A.S Industria de Restaurantes Casuales S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 y sin tener en cuenta la realidad laboral fundamental de las cotizaciones en pensiones.

Insistió en que lo anterior transgredió la confianza legítima de la sociedad actora en la regulación del Estado sobre el pago de aportes al Sistema de Seguridad Social, implicó la imposición de la obligación de pagar sumas de dinero que no encuentran causa jurídica y dio lugar a la presunción de su mala fe. Señaló que el derecho al debido proceso evita que la Administración expida actos de forma arbitraria, irregular, con desconocimiento del derecho de defensa y que adolezcan de falsa y falta de motivación o que sean contrarios a las normas de orden constitucional, legal o reglamentario en las que debería fundamentarse.

En este punto, invocó el artículo 29 de la Constitución, los artículos 42 y 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y citó sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, aunque no suministró información para identificar dichas providencias. 2. Prescripción de la obligación. Indicó que COLPENSIONES pretende cobrar obligaciones originadas en autoliquidaciones presentadas por los periodos comprendidos entre el 1 de enero de 1995 y el 31 de diciembre de 2019.

Sin embargo, adujo que, durante este lapso, la demandada no adelantó alguna gestión de cobro y actuó sin diligencia. Sostuvo que, conforme con los artículos 54 de la Ley 383 de 1997, 5 de la Ley 1066 de 2006, y los numerales 1.4., 3.1.3, 3.1.3.1.1. y 3.1.3.2.2.2. del Manual de Cobro Administrativo de COLPENSIONES, en este caso es aplicable el término de prescripción de 5 años del artículo 817 del Estatuto Tributario.

Enfatizó que, previo a la expedición de la liquidación certificada de deuda, COLPENSIONES debe constituir en mora al empleador y que el término de prescripción se contabiliza a partir de la exigibilidad de los aportes. Aseguró que COLPENSIONES constituyó en mora a la actora el 15 de abril de 2020 y expidió la liquidación certificada de deuda el 8 de agosto de 2020, acto notificado el 2 de septiembre del mismo año. De esta forma, indicó que, para esos momentos, ya habían transcurrido más de 5 años desde la exigibilidad de los aportes fiscalizados y, en consecuencia, afirmó que no operó la suspensión del término de prescripción de que trata el artículo 818 del Estatuto Tributario.

Por lo anterior, según la actora, la demandada perdió la competencia para adelantar el proceso de cobro, lo que conlleva a declararse la nulidad de los actos administrativos enjuiciados. Planteó que los argumentos expuestos por COLPENSIONES para negar la prescripción de la acción de cobro no tienen fundamento legal. Señaló que el primero de ellos consistió en que la prescripción del artículo 817 del Estatuto Tributario solo opera para las obligaciones fiscales, pero no para las parafiscales, con lo que entidad demandada pretendió hacer una diferenciación improcedente y sin fundamento.

Afirmó que el segundo argumento de la demandada para negar la prescripción consistió en que tiene el deber ineludible de tramitar el cobro contra los empleadores incumplidos. Empero, para la actora, si bien es cierto que existe ese deber de Radicado: 25000-23-37-000-2021-00223-01 (28027) Demandante: IRCC S.A.S Industria de Restaurantes Casuales S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 COLPENSIONES, eso no quiere decir que puedan hacerlo de manera negligente y descuidada, puesto que ello generaría inseguridad jurídica.

En tercer lugar, sostuvo que COLPENSIONES afirmó que los derechos pensionales son imprescriptibles. Sin embargo, para la actora, la entidad se equivocó porque mal podría el aportante guardar la información de tiempos lejanos, situación que dificulta la prueba y vulnera el derecho de defensa del administrado. Señaló que es lógico que toda obligación, con independencia de su naturaleza, finalice por el término de la prescripción ante la inactividad en el cobro.

Adujo que el procedimiento de cobro no puede adelantarse en cualquier tiempo con fundamento en que el derecho a la pensión es imprescriptible, pues podría suponer una imposibilidad fáctica y jurídica en los casos en la persona jurídica empleadora se extingue. Además, sostuvo que la Corte Suprema de Justicia ha señalado que son las entidades administradoras de los subsistemas las que deben asumir la deuda por aportes pensionales dejados de pagar ante su negligencia. Destacó que la sentencia del 19 de mayo de 2016 (Radicación: 08001-23-31-000- 2009-00013-01, C.P: Martha Teresa Briceño De Valencia), que a su juicio constituye un precedente, determinó que se configuró la prescripción de cobro por parte de COLPENSIONES. 3.

Prescripción de los intereses moratorios. Precisó que, según el artículo 23 de la Ley 100 de 1993, existe una remisión expresa al Estatuto Tributario en lo que tiene que ver con el cobro de los intereses de mora causados en las obligaciones parafiscales. En ese sentido, dijo que, según el artículo 817 del Estatuto Tributario, los intereses generados se encuentran afectados por el fenómeno de la prescripción de cobro de 5 años, a partir de la fecha de presentación de la autodeclaración del aporte por parte del aportante.

Para el presente caso, reiteró que la constitución en mora ocurrió el 15 de abril de 2020 y la liquidación certificada de deuda solamente fue notificada el 2 de septiembre de 2020, por lo que operó el término de prescripción. Además, insistió en que COLPENSIONES perdió la competencia para adelantar el proceso de cobro, lo que conlleva a que se deba declarar la nulidad de los actos demandados.

Oposición de la demanda La demandada solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda, para lo cual expuso los siguientes argumentos. Sostuvo que los actos administrativos demandados se expidieron de conformidad con las normas aplicables y la competencia atribuida a COLPENSIONES, especialmente el Manual de Cobro, los artículos 17, 22 y 24 de la Ley 100 de 1993, el artículo 99 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y el artículo 2 del Decreto 2633 de 1994.

Indicó que, el empleador no había pagado las obligaciones a su cargo para el momento en que se constituyó en mora, por lo que se procedió a expedir la liquidación certificada de deuda. Destacó que la actora interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión, el cual fue resuelto de fondo, por lo que se validó la información de la entidad y se encontraron pagos parciales y/o reportes de novedades de tal modo que persisten deudas por los periodos fiscalizados.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00223-01 (28027) Demandante: IRCC S.A.S Industria de Restaurantes Casuales S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Aseguró que el término de prescripción del artículo 817 del Estatuto Tributario y del artículo 24 de la Ley 383 de 1997 opera para obligaciones fiscales y no para los aportes a la Seguridad Social, que según las Sentencias C-577 de 1995 y T-1056 de 2002, entre otros, se califican como contribuciones parafiscales.

Manifestó que es ineludible el deber de las entidades administradoras del Subsistema de Pensiones de adelantar el cobro coactivo contra el empleador que incumple los aportes y que el recaudo obtenido garantiza el derecho pensional de los afiliados. Sostuvo que no existe disposición legal en materia de seguridad social que establezca la extinción del cobro contra el deudor incumplido.

Señaló que el Oficio Nro. 2005048381-001 del 1 de febrero de 2005 y el Concepto Nro. 2006056487-001 del 29 de diciembre de 2006 de la Superintendencia Financiera de Colombia, junto con la jurisprudencia, consideraron que el derecho a la pensión es imprescriptible, por lo que los aportes que garantizan la viabilidad financiera del Sistema tampoco pueden extinguirse por el paso del tiempo.

Aseguró que no vulneró el derecho al debido proceso de la actora porque le puso en conocimiento todas sus decisiones, le suministró la información relacionada con la deuda y le indicó los canales dispuestos para pagar su deuda. Reiteró que la actora no había cumplido su obligación para el momento de la constitución en mora, pese a lo cual no atendió las recomendaciones para el pago o la depuración de la obligación, de tal modo que se expidió la liquidación certificada de deuda, la cual constituye título ejecutivo por mandato de la Ley 100 de 1993.

Consideró que la obligación es exigible porque es de conocimiento del deudor y porque no se ha realizado el pago oportuno de los aportes, lo que a su vez da lugar a la causación de intereses de mora. Afirmó que, «en caso de que hipotéticamente el Honorable despacho llegase a acceder a la mencionada sanción moratoria, debemos indicar que dichos intereses sólo se causan tratándose de la pensión de vejez e invalidez, a partir del sexto mes siguiente a la presentación de reconocimiento pensional, y al tercer mes en los eventos que la prestación consista en pensión de sobrevivientes»4.

Luego, realizó un recuento de los hechos ocurridos en la actuación administrativa. Finalmente, propuso las excepciones de fondo que denominó inexistencia del derecho reclamado a cargo de COLPENSIONES, prescripción de cualquier derecho que se haya causado en cabeza de la actora, buena fe y genérica o innominada. Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, declaró la nulidad de los actos administrativos acusados y, a título de restablecimiento del derecho, estableció que la actora no estaba obligada a pagar las sumas determinadas en ellos.

Con fundamento en los artículos 17, 18, 20, 22 y 24 de la Ley 100 de 1993, así como en la sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 25 de noviembre de 2021 (Exp. 3288-20, C.P. William Hernández Gómez), resaltó que las entidades administradoras deben requerir al empleador para que realice correctamente los 4 Samai, índice 2, PDF de la oposición a la demanda, página 21.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00223-01 (28027) Demandante: IRCC S.A.S Industria de Restaurantes Casuales S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 aportes al Sistema de Seguridad Social, para lo cual deben iniciar las acciones de cobro correspondientes y proceder en debida forma a liquidar y reconocer la pensión. Aseguró que el cobro adelantado por la demandada era procedente para asegurar la sostenibilidad financiera del Sistema de Seguridad Social, el cual no puede asumir ni comprometer los recursos parafiscales en desmedro de prestaciones para futuros pensionados.

Sobre la falta de motivación, transcribió el artículo 29 de la Constitución, el artículo 42 de la Ley 1437 de 2011 y apartes de la sentencia del 5 de julio de 2018 de la Sección Segunda (exp. 0685-2010, C.P. Gabriel Valbuena Hernández) y el fallo del 26 de julio de 2017 de la Sección Cuarta (exp. 22326, C.P. Milton Chaves García). Con base en lo anterior, sostuvo que los actos administrativos deben estar debidamente motivados, de manera que deben indicar con precisión las razones de hecho y de derechos que los fundamentan, pues sin ello, el administrado no puede controvertir los aspectos que sustentan la decisión y no puede ejercer su derecho de defensa y contradicción. Respecto del caso concreto, dijo que la liquidación certificada de deuda sólo señaló que la demandante se constituyó en mora por los periodos adeudados por concepto de aportes pensionales, conforme con el Decreto 2633 de 1994, y que procedía la expedición de ese acto administrativo, en virtud del artículo 24 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el artículo 99 de la Ley 1437 de 2011.

No obstante, puntualizó que «en ninguno de los apartes de los considerandos del acto se hizo alusión a las razones fácticas y jurídicas que condujeron a la entidad demandada a adoptar una decisión en ese sentido»5. Advirtió que la liquidación certificada de deuda omitió determinar el cálculo utilizado para fijar la suma adeudada y las normas que sirvieron de fundamento.

Añadió que el estado de cuenta anexo al acto, que hacía parte integral del mismo, únicamente expuso información relacionada con el periodo, el valor de la deuda presunta por diferencia en pago, de la deuda presunta por omisión y del total de la obligación. Sin embargo, no contenía la descripción del procedimiento que arrojó esos valores.

Manifestó que, si bien la liquidación de la deuda calificaba un supuesto de hecho, esto es, la diferencia en pago y la omisión de la demandante en el pago de aportes en pensiones, no especificó respecto de qué trabajadores se predicaba tal conducta y bajo qué parámetros legales se estableció el hecho descrito. Por lo anterior, el a quo concluyó que el acto acusado contiene una motivación insuficiente, lo que restringió el derecho de defensa del administrado y quebrantó el artículo 42 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Señaló que la omisión en la motivación no se reemplaza con la indicación de los canales dispuestos para que los aportantes puedan subsanar la deuda presentada por la Administración, «pues ello no suple la carencia de motivación del acto de liquidación de deuda inicial, acto principal en el cual la Administración debió́ verter todos los argumentos de hecho y de derecho que respaldaran su decisión»6.

Argumentó que, una conclusión contraria, 5 Samai, índice 2, PDF de la sentencia, página 19. 6 Ibidem, página 20. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00223-01 (28027) Demandante: IRCC S.A.S Industria de Restaurantes Casuales S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 violaría el debido proceso de la sociedad demandante, pues implicaría que COLPENSIONES puede omitir los fundamentos de sus actos iniciales y, con ello, que el administrado no pueda ejercer efectivamente su derecho de defensa respecto del cobro de los aportes pensionales determinados desde el inicio del proceso administrativo.

Resaltó que, aunque el cobro pretendido por la demandada resultaría legal en virtud del artículo 24 de la Ley 100 de 1993, no por ello debe avalarse la expedición de la decisión adoptada por COLPENSIONES, pues esta carece de motivación clara, cierta, objetiva, puntual y suficiente, en cuanto a la situación jurídica particular y concreta de la actora, lo cual configuraba la expedición irregular de los actos acusados.

Por lo anterior, indicó que este cargo de nulidad de la demanda prosperaba y, en consecuencia, se reveló de estudiar los cargos restantes. Finalmente, dijo que la condena en costas no era procedente porque no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por este concepto a cargo de la parte demandante. Recurso de apelación La demandada apeló la sentencia de primera instancia para que se revoque y, en su lugar, se nieguen a las pretensiones de la demanda, por los siguientes motivos.

Luego de hacer un recuento de lo acaecido en sede administrativa, planteó que la prescripción solo operaba para las obligaciones fiscales y no para los aportes al Sistema de Seguridad Social, los cuales han sido calificados por la jurisprudencia como contribuciones parafiscales. Indicó que las entidades administradoras tienen el deber de cobrar los aportes al Sistema General de Pensiones del empleador incumplido, en los términos establecidos para el efecto, con el fin de garantizar que los afiliados puedan reunir los requisitos legalmente exigidos para el reconocimiento pensional.

Precisó que no existe una disposición legal que en materia de seguridad social señale expresamente un término que extinga el cobro coactivo contra el empleador. Además, dijo que la jurisprudencia ha establecido que el derecho a la pensión es imprescriptible y que, por lo tanto, la acción encaminada a reclamar tales prestaciones subsiste durante la vida del titular, sin perjuicio de la eventual prescripción de las mesadas pensionales.

Puntualizó que todo lo anterior era así, dado que el derecho a la pensión está ligado con la dignidad humana, de manera que todos los componentes de esa facultad, incluido los aportes, no pueden ser objeto de prescripción ni mucho menos de suspensión de la acción de cobro, puesto que se haría nugatorio un derecho que es imprescriptible.

Estimó que no vulneró los derechos al debido proceso y de defensa y contradicción de la actora porque, por un lado, puso en conocimiento del deudor todas y cada una de las actuaciones disuasivas a través de las notificaciones correspondientes, según lo indica la ley y se comprueba con las respectivas guías de recibo, y por el otro, otorgó las oportunidades para que la actora controvirtiera la decisión administrativa.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00223-01 (28027) Demandante: IRCC S.A.S Industria de Restaurantes Casuales S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 De igual modo, dijo que la Dirección de Ingresos por Aportes ha brindado la información correspondiente a la deuda y al proceso de depuración e indicó los canales dispuestos para que los aportantes puedan pagar su obligación. Sostuvo que no es posible acceder a las pretensiones de la demandante y que la liquidación certificada de deuda cumple con lo establecido en la normativa vigente y, especialmente, con lo indicado en el Manual de Cobro de COLPENSIONES.

Además, que es un hecho latente que, a la fecha de expedición del título ejecutivo la actora no había pagado la obligación objeto del proceso de cobro, por lo que fue procedente iniciar un proceso de cobro, a la luz de los artículos 24 de la Ley 100 de 1993 y 99 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Oposición al recurso de apelación La demandante no se pronunció sobre el recurso de apelación presentado por la sociedad demandante. Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación formulado por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia, que declaró la nulidad de la Liquidación Certificada de Deuda Nro.

AP-00351614 del 8 de agosto y la Resolución Nro. GFI-DIA 2020_9171526 del 29 de octubre de 2020, actos mediante los cuales COLPENSIONES determinó una deuda a cargo de la sociedad demandante por concepto de aportes pensionales al Sistema de Seguridad Social. Del análisis del recurso de apelación, se advierte que los motivos de inconformidad de la entidad apelante contra la sentencia impugnada se concretan en que (i) la prescripción de la acción de cobro no es procedente frente a las obligaciones por aportes pensionales al Sistema de Seguridad Social, (ii) no se vulneró el debido proceso y el derecho de defensa y contradicción de la actora, en la medida en que COLPENSIONES le notificó a la demandante los actos administrativos acusados y le otorgó las oportunidades para controvertir sus decisiones, y (iii) le suministró la información correspondiente a la deuda y al proceso de depuración e indicó los canales dispuestos para que los aportantes puedan pagar su obligación. Así mismo, se observa que la sentencia de primera instancia declaró la nulidad de los actos acusados únicamente con base en la falta de motivación. Aclarado lo anterior, la Sala entrará a resolver el cargo de la apelación relacionado con la debida motivación de los actos acusados, para lo cual se reiterará el criterio jurisprudencial establecido en la sentencia del 23 de noviembre de 2023 (Exp. 27144, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello) que resolvió un caso con supuestos fácticos y jurídicos similares al que aquí se estudia.

El artículo 42 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que los actos administrativos deben estar adecuadamente motivados, con base en las pruebas e informes disponibles. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00223-01 (28027) Demandante: IRCC S.A.S Industria de Restaurantes Casuales S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 En relación con lo anterior, esta Sección7 indicó que la causa o motivo es el elemento del acto administrativo que se estructura en razón del conocimiento, consideración y valoración que la Administración realiza de los hechos y fundamentos de derecho que inducen a su expedición. De esta forma, «Se presenta la falta de motivación cuando la Administración prescinde de la motivación que suministre al destinatario las razones de hecho y de derecho que inspiraron la producción de estos, impidiendo al particular ejercer su derecho de defensa y contradicción».

Para decidir la apelación, también es necesario tener en cuenta que el artículo 24 de la Ley 100 de 1993 establece que, a las administradoras de los diferentes regímenes (entre ellas, COLPENSIONES), les corresponde adelantar las acciones de cobro con motivo del incumplimiento de las obligaciones del empleador. Y señala que, para tal efecto, «la liquidación mediante la cual la administradora determine el valor adeudado, prestará mérito ejecutivo».

En desarrollo de lo anterior, así como del artículo 2 de la Ley 1066 de 2006, la demandada expidió la Resolución Nro. 504 de 2013, modificada por la Resolución Nro. 0163 de 2015, «Por la cual se adopta el Manual de Cobro Administrativo de la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES». En sus artículos 3.1.1.1. y 3.1.1.3. dispuso que la determinación de la obligación se realizará mediante un acto administrativo denominado liquidación certificada de deuda, el cual da fin a la actuación de determinación y debe contener una obligación expresa, clara y exigible, pues presta mérito ejecutivo conforme con el artículo 24 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 99 de la Ley 1437 de 2011.

Para estos efectos, el artículo 3.1.1.2. indica que, previo a la emisión de la liquidación certificada de deuda, se constituirá en mora al empleador mediante un requerimiento para que cancele la obligación adeudada, conforme con el artículo 2 del Decreto 2633 de 1994. Así, la liquidación certificada de deuda será proferida si el obligado no realiza el pago ni presenta una objeción dentro de los 15 días siguientes al requerimiento.

En cuanto al contenido de la liquidación certificada de deuda, el artículo 3.1.1.4. señala que, para que la obligación se considere clara, dicho acto no debe dar lugar a equívocos y debe contener la plena identificación del deudor, acreedor, «naturaleza de la obligación» y valor adecuado. Así mismo, el artículo 3.1.1.5. indica el acto de determinación debe contener como mínimo: i) la ciudad y fecha de expedición, ii) identificar a COLPENSIONES como acreedor, iii) señalar el nombre, identificación y ubicación del deudor, iv) determinar el valor de la deuda, para lo cual precisa que «El detalle de la deuda podrá incluirse en el mismo documento o en documento anexo», v) informar la procedencia y plazo para interponer recurso de reposición en su contra y vi) tener la firma del funcionario competente.

Retomando la temática de la debida motivación, esta Sección, en casos en que se estudia la legalidad de las liquidaciones oficiales de los aportes a salud, pensión y parafiscales expedidos por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), consideró que este tipo de actos de determinación de la obligación «deben identificar la conducta (omisión, mora y/o inexactitud) y los periodos discutidos.

Igualmente, deben individualizar los trabajadores, los días trabajados, los pagos salariales y no salariales, el total remunerado y el IBC, entre otros aspectos relevantes. Lo anterior, con el fin de garantizar el derecho al debido proceso del 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 11 de marzo de 2021, Exp.23976, reiterada en la sentencia del 12 de mayo de 2022, Exp.26008, ambas con ponencia de la consejera Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00223-01 (28027) Demandante: IRCC S.A.S Industria de Restaurantes Casuales S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 aportante»8. Entonces, de conformidad con el antecedente jurisprudencial y el artículo 42 de la Ley 1437 de 2011, el precedente del 23 de noviembre de 2023 concluyó que «cuando los artículos 3.1.1.4. y 3.1.1.5. del Manual de Cobro Coactivo de COLPENSIONES disponen que la liquidación certificada de deuda debe contener la naturaleza de la obligación y su detalle, lo que supone es que el acto debe identificar la conducta, los periodos discutidos, los trabajadores, los días trabajados, los pagos salariales y no salariales, el total de la remuneración y el ingreso base de cotización (en adelante IBC), así como todo aspecto relevante para que el deudor pueda ejercer efectivamente su derecho al debido proceso».

Precisado lo anterior, en este caso se encuentra demostrado lo siguiente: • Mediante Oficio Nro. GNAR-AP-01257439 del 15 de abril de 2020, COLPENSIONES constituyó en mora a la actora por concepto de aportes a pensión9. En el cuadro anexo a dicho acto, se advierte se informan los períodos adeudados (enero de 1995 a diciembre de 2019) y el monto de la obligación para cada uno de ellos, pero no se identifica cuáles son los trabajadores frente a los cuales se incurrió en mora, pagos incompletos o pagos extemporáneos, ni el IBC utilizado. • El 8 de agosto de 2020, COLPENSIONES expidió la Liquidación Certificada de Deuda Nro.

AP-00351614, mediante la cual determinó el valor adeudado por concepto de aportes pensionales en mora por $142.529.263 («valor adeudado por ciclos no pagos (Deuda Presunta Por Omisión») y $5.528.300 («valor adeudado por pagos parciales y/o extemporáneos (Deuda Presunta Por Diferencia De Pago»). En sus consideraciones, la entidad se limitó a señalar que constituyó en mora a la demandante y que, pese a ello, no se realizó el pago.10 Como anexo a este acto obra el «CUADRO DE LIQUIDACIÓN DE DEUDA POR CONCEPTO DE APORTES», en el cual se discriminó el período, el valor de la deuda por diferencia en pago y por omisión. Pero, al igual que el cuadro anexo al requerimiento de constitución en mora, no se identifican los trabajadores sobre los cuales se incurrió en las conductas fiscalizadas ni el IBC utilizado para determinar el monto de la obligación11.

Con la liquidación certificada de deuda también se allegó el «INSTRUCTIVO INGRESO PORTAL WEB DEL APORTANTE (PWA)», que se define como un canal diseñado «para que los empleadores que presenten deuda por concepto de aportes pensionales, por inconsistencias en sus pagos o por omisión o pagos incompletos, puedan manejar a través de Internet los trámites en línea para depurar su información o realizar pagos que adeuden al sistema ofreciéndoles un servicio al cual pueden acceder directamente desde la comodidad de su oficina, sin intermediarios y con la plataforma tecnológica y soporte técnico apropiados para brindar seguridad y calidad en las operaciones, las 24 horas del día, los 7 días de la semana»12.

Además, indicó que esta plataforma «ofrece mecanismos que aseguran la confidencialidad e integridad de sus transacciones electrónicas, mediante un certificado de firma digital (que no tiene costo) que le permite a nuestra entidad garantizar la identidad y responsabilidad de los empleadores independientes frente a los documentos y novedades que realicen a través de esta herramienta»13.

Para la Sala, como se expuso en la sentencia reiterada del 23 de noviembre de 2023, lo anterior significa que el portal web referido no tiene como objetivo dar a conocer a los deudores el detalle de sus obligaciones ni respaldar la motivación de los actos expedidos por la entidad, sino la depuración de información y la realización del pago. 8 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 24 de agosto de 2023, exp. 26117, C.P. Milton Chaves García. En ella se reitera la postura de la sentencia del 2 de marzo del mismo año, exp. 26101, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 9 Samai, índice 2, PDF de la oposición a la demanda, enlace del expediente administrativo (página 26), PDF de la constitución en mora («{79CA502A-11BE-4DA5-9E9F-C771CD73A6B7}»).. 10 Samai, índice 2, PDF de la demanda, páginas 79 a 81. 11 Ibidem, páginas 82 a 90. 12 Ibidem, página 91. 13 Ibidem.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00223-01 (28027) Demandante: IRCC S.A.S Industria de Restaurantes Casuales S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Además, en el expediente no obra prueba alguna de que, en dicho portal, conste la información echada de menos con relación a la identificación de los trabajadores y el IBC utilizado. • En el recurso de reposición, se destaca que la demandante le informó a COLPENSIONES que al ingresar al portal web indicado le fue rechazado el ingreso porque «La razón social registrada en la solicitud no coincide con la razón social completa registrada en Dian o en el Rut actualizado.

Por favor realice nuevamente la solicitud adjuntando documentación requerida y registrando los datos que corresponden según la documentación informada»14. En ese sentido, la actora relató que procedió a confirmar la información vía telefónica con la entidad apelante quien le informó que «debía adjuntar la documentación requerida para validar el nuevo usuario y que dicho proceso se demoraría 15 días hábiles»15, frente a lo cual la demandante afirmó que era una «circunstancia que a todas luces constituye una violación flagrante al debido proceso, ya que impide a mi representada en su calidad de aportante conocer el estado de las obligaciones presuntamente adeudadas a la Entidad y realizar las acciones de depuración, corrección y registro de novedades de nómina»16.

En tales condiciones, la actora afirmó que «a la fecha de presentación de este recurso, mi representada no ha podido acceder a la plataforma Portal Web del Aportante, por lo cual, no ha podido controvertir en debida forma la causa que origino la deuda objeto de cobro»17. • En la Resolución Nro. GFI–DIA 2020_9171526 del 29 de octubre de 2020, que decidió el recurso de reposición, COLPENSIONES puso de presente que la actora había realizado pagos parciales y reportó las novedades respectivas, pero que, en todo caso, persistía la deuda por los periodos fiscalizados, por lo que redujo el monto de la obligación a $128.978.022.

Ahora, en cuanto a lo denunciado por la demandante en el recurso de reposición sobre el portal web, la entidad dijo que «el empleador deberá radicar nuevamente los documentos pertinentes y con el ánimo de que pueda ir validando el estado de sus deudas se adjunta el estado de cuenta detallado y actualizado a 29/10/2020»18. Sin embargo, no identificó cuál era dicho documento.

También explicó que la deuda presunta por ausencia en el pago de aportes pensionales se origina por «un trabajador afiliado a Colpensiones, errores en la información declarada o por ausencia en el reporte de novedad de retiro que impide establecer la terminación de la relación laboral»19. Y, por su parte, que la deuda real por diferencia en pago (deuda real) «se origina por pagos realizados de manera extemporánea en los que se omitió el pago de los correspondientes intereses de mora o en general por pagos incompletos.

Igualmente puede originarse por errores o inconsistencias en la liquidación (…)»20. Finalmente, la apelante le indicó a la actora que, a través del portal web del Aportante, podía realizar la liquidación y pago de la deuda, siguiendo las instrucciones del manual y que, a través de la «Corrección de inconsistencias en los pagos de aportes» podía informar las novedades de retiro, realizar correcciones frente al tipo y número de documento, entre otras cuestiones.

Adicionalmente, invitó a la actora a efectuar los pagos faltantes o a registrar las novedades correspondientes. Se pone de presente que en el texto de la resolución que decidió el recurso de reposición, COLPENSIONES no precisó los trabajadores frente a los que incurrió en las conductas fiscalizadas ni el IBC utilizado para determinar el monto de la obligación. 14 Ibidem, página 102. 15 Ibidem. 16 Ibidem. 17 Ibidem, página 103. 18 Ibidem, página 112. 19 Ibidem. 20 Ibidem, página 113.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00223-01 (28027) Demandante: IRCC S.A.S Industria de Restaurantes Casuales S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 A partir de lo probado en el expediente, la Sala concluye que, como lo decidió el a quo, y tal como ocurrió en el precedente del 23 de noviembre de 2023, los actos acusados carecen de motivación. En efecto, aunque la demandada hizo referencia a las normas que regulan la materia, especialmente la Ley 100 de 1993, e individualizó la conducta fiscalizada (mora), no existe prueba de que identificara de manera precisa los detalles que dieron lugar a la liquidación de las sumas pretendidas, tal como lo exige el Manual de Cobro Coactivo de la entidad y el antecedente jurisprudencial referido.

Esto porque, se reitera, ninguna de las resoluciones objeto de controversia ni sus anexos identifican los trabajadores frente a los cuales se originó la conducta fiscalizada, la base para la cuantificación de las cotizaciones, o la explicación del método que uso para el cálculo de los montos liquidados. De otro lado, con los documentos allegados por COLPENSIONES con el escrito de oposición a la demanda, se observa que fueron aportados dos documentos denominados «Total Deuda e Inconsistencias»21, en el que se relacionaron varios de los períodos y montos fiscalizados y se identifican algunos de los trabajadores y el IBC aplicado por la demandada.

Sin embargo, no existe constancia alguna de que la información contenida en dicho documento fue puesta en conocimiento de la interesada durante el proceso administrativo y tampoco se informó si corresponde al estado de cuenta al que hace referencia en el acto que resolvió el recurso de reposición. Por consiguiente, la información allí relacionada no subsana la obligación de la entidad de motivar suficientemente sus actos.

Por lo expuesto, y contrario a lo dicho por COLPENSIONES, sí se vulneró el debido proceso de la actora en la medida en que, aunque se tramitó y resolvió el recurso de reposición, la falta de motivación de los actos acusados impidió el ejercicio efectivo del derecho de defensa. En este orden, no prospera la apelación de la demandada. Costas A la luz de los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 (numeral 8) del Código General del Proceso, no habrá́ condena en costas (gastos del proceso y agencias en derecho) en esta instancia, por no encontrarse probadas en el expediente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley. FALLA 1. Confirmar la sentencia del 11 de mayo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A. 2.

Sin condena en costas en esta instancia. 21 Samai, índice 2, PDF de la oposición a la demanda, enlace de antecedentes administrativos, PDF denominado {0BED0AE7-2DE7-4864-9242-7AA54AB5F701}.pdf y también el PDF {7E514434-A607-4CE9- A9BA-B84AEC49B2D2}. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00223-01 (28027) Demandante: IRCC S.A.S Industria de Restaurantes Casuales S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN