CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá D.C., catorce (14) de junio del 2024 Número único: 11001 03 06 000 2024 00157 00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Quindío y Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Provincial de Instrucción de Armenia.
Asunto: Autoridad competente para investigar disciplinariamente a un juez de instrucción penal militar. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112 numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20211, respectivamente, procede a estudiar el asunto de la referencia. I. ANTECEDENTES2 Con base en la documentación recibida se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto: 1.
El 1° de noviembre de 2023, la Fiscalía 24 Penal Militar compulsó copias a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Armenia, para que investigara la presunta falta disciplinaria en que pudo incurrir la señora Edna Yamile Rengifo Mosquera, en su calidad de juez de instrucción penal militar, «por la omisión en el cumplimiento de las disposiciones procesales al momento de practicar diligencias de carácter virtual; por el incumplimiento a las órdenes judiciales emitidas por esta Fiscalía; y por la mora que con su conducta omisiva causó».
Lo anterior, dentro del proceso radicado con el núm. 1467-F24PM «seguido en contra del [soldado] ORTEGA VIDAL ERICK SAHIR, por el delito de DESERCIÓN». 1 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». 2 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto número 11001030600020240015700 que reposa en SAMAI.
Radicación: 11001 03 06 000 2024 00157 00 2. El 3 de diciembre de 2023, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Armenia declaró su falta de competencia para investigar disciplinariamente a la señora Edna Yamile Rengifo Mosquera, en su calidad de juez de instrucción penal militar, y ordenó remitir el asunto a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Quindío, con fundamento en lo establecido (solo citó las normas) en los artículos 2°, 239 y 240 de la Ley 1952 de 2019, modificados, respectivamente, por los artículos 1°, 61 y 62 de la Ley 2094 de 2021. 3.
El 9 de febrero del 2024, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Quindío negó su competencia para investigar disciplinariamente a la señora Rengifo Mosquera, en su calidad de juez de instrucción penal militar, y propuso un conflicto de competencia administrativa ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
Al respecto, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Quindío manifestó que, el artículo 257A de la Carta Política, le asigna función disciplinaria únicamente sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y, adicionalmente, el artículo 86 de la Ley 1765 de 2015 dispone que la Procuraduría General de la Nación es la competente para disciplinar a los miembros del cuerpo autónomo de la justicia penal militar y policial.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 152 del 18 de abril de 2024 en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto3.
Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Quindío, a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Armenia, a la Fiscalía 24 Penal Militar, al Juzgado 55 de Instrucción Penal Militar y a la señora Edna Yamile Rengifo Mosquera. Obra constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que, durante la fijación del edicto, solo la señora Edna Yamile Rengifo Mosquera presentó consideraciones sobre el presente asunto.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Quindío 3 Archivo Samai, archivo 9. Radicación: 11001 03 06 000 2024 00157 00 La Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Quindío no intervino en la etapa de alegatos. Sus argumentos se toman del escrito mediante el cual promovió el conflicto, en el que manifiesta que carece de competencia para investigar disciplinariamente a la señora Edna Yamile Rengifo Mosquera, en su condición de juez de instrucción penal militar, por lo siguiente: a. El artículo 257A de la Carta Política establece que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales tienen competencia disciplinaria únicamente sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial. b. Los miembros del cuerpo autónomo de la justicia penal militar y policial hacen parte de la rama ejecutiva del poder público; y c. El artículo 86 de la Ley 1765 de 2015 le asigna expresamente a la Procuraduría General de la Nación competencia para disciplinar a los miembros del cuerpo autónomo de la justicia penal militar y policial. 2.
Procuraduría Provincial de Instrucción de Armenia La Procuraduría Provincial de Instrucción de Armenia tampoco intervino en la etapa de alegatos. Sus argumentos se toman del escrito mediante el cual negó su competencia para investigar disciplinariamente a la señora Edna Yamile Rengifo Mosquera, en su condición de juez de instrucción penal militar, por los hechos motivo de la compulsa de copias efectuada por la Fiscalía 24 Penal Militar, en el cual sustenta su posición con la simple transcripción de los artículos 2°, 239 y 240 de la Ley 1952 de 2019, modificados, respectivamente, por los artículos 1°, 61 y 62 de la Ley 2094 de 2021, que, en lo pertinente, disponen: Artículo 1.
Modificase el Artículo 2 de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: Artículo 2. Titularidad de la potestad disciplinaria. funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación e independencia de la acción. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. […] A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal e permanente. […].
Artículo 61. Modificase el artículo 239 de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: Radicación: 11001 03 06 000 2024 00157 00 Artículo 239. Alcance de la función jurisdiccional disciplinaria. Mediante el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria, se tramitarán y resolverán los procesos que, por infracción al régimen disciplinario contenido en el presente estatuto, se adelanten contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley, y demás autoridades que administran justicia de manera excepcional, temporal o permanente, excepto quienes tengan fuero especial. […].
Parágrafo 1. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial es titular del ejercicio preferente del poder jurisdiccional disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, asumir o proseguir cualquier proceso, investigación o juzgamiento de competencia de las comisiones seccionales de disciplina judicial de oficio o a petición de parte […]. Artículo 62.
Modificase el artículo 240 de la ley 1952 de 2012, el cual quedará así: Artículo 240. Titularidad de la acción disciplinaria. La acción jurisdiccional corresponde al Estado y se ejerce por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. 3. Edna Yamile Rengifo Mosquera La señora Edna Yamile Rengifo Mosquera, en su condición de juez de instrucción penal militar, presentó escrito de consideraciones en el cual explica a la Sala que los hechos que le imputó la Fiscalía Penal Militar 24 no los cometió, motivo por el cual no puede endilgársele «comportamiento alguno a título de dolo o culpa».
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia 1.1. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios según la Ley 1952 de 2019 Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por la norma especial contenida en el artículo 99 de la Ley 1952 de 2019 – Código General Disciplinario, que dispone: Artículo 99.
Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, Radicación: 11001 03 06 000 2024 00157 00 con el objeto de que éste dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. En el presente asunto, no aplica la citada disposición debido a que las autoridades a las que concierne el conflicto planteado, esto es, la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Provincial de Instrucción de Armenia y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Quindío, no tienen un superior común. Ante la imposibilidad de aplicar la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), en particular, aquellas que establecen la competencia y el procedimiento para dirimir los conflictos de competencia que puedan surgir entre dos o más autoridades. 1.
Regla general de resolución de los conflictos de competencia administrativa La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»4 están reguladas en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 20215, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa.
Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. 4 Ley 1437 de 2011. Artículo 34. «PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales.
En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código». 5 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción».
Radicación: 11001 03 06 000 2024 00157 00 De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto.
Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación. En este caso, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Armenia y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Quindío han negado tener competencia para investigar disciplinariamente a la señora Edna Yamile Rengifo Mosquera, en su calidad de juez de instrucción penal militar. ii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
En el presente asunto, las dos autoridades en conflicto son del orden nacional, a saber: la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a través de la seccional del Quindío, y la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Provincial de Instrucción de Armenia. iii) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta.
El conflicto versa de manera particular frente a la competencia para investigar disciplinariamente a la señora Edna Yamile Rengifo Mosquera, juez de instrucción penal militar, por las presuntas faltas en las que habría incurrido en tal calidad dentro del proceso radicado con el núm. 1467-F24PM «seguido en contra del [soldado] ORTEGA VIDAL ERICK SAHIR, por el delito de DESERCIÓN».
Sobre la naturaleza del asunto, es de advertir que el conflicto negativo de competencias en estudio involucra una autoridad que, de ser declarada competente, Radicación: 11001 03 06 000 2024 00157 00 ejercería función jurisdiccional (Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Quindío), mientras que la otra, en el mismo evento, ejercería función administrativa6 (Procuraduría Provincial de Instrucción de Armenia).
Sobre los conflictos de competencia entre una autoridad que cumple función jurisdiccional y otras que cumplen función administrativa, la Sala ha manifestado las siguientes consideraciones7: • De una parte, ha precisado que un conflicto de tal naturaleza no es un conflicto entre jurisdicciones, ni un conflicto de competencias entre autoridades que ejerzan (todas) función judicial, caso en el cual sería la Corte Constitucional la autoridad competente, en ejercicio de la función prevista en el artículo 241 numeral 11, de la Constitución Política8, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015. • En atención a lo anterior, y pese a las funciones jurisdiccionales de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial conferidas por el artículo 257A de la Constitución Política, también ha señalado la Sala9 que una de las garantías del debido proceso es que la autoridad que adelanta la actuación sea competente.
En el presente caso las autoridades en conflicto han negado simultáneamente su competencia para adelantar la actuación disciplinaria, por lo que resulta imprescindible que la Sala decida dicho conflicto negativo, pues la indefinición de la autoridad competente o la duda sobre la misma afecta los derechos fundamentales constitucionales del quejoso, y en general, de cualquier sujeto sometido al jus puniendi estatal, máximo cuando la acción disciplinaria constituye una forma de reparación frente a los posibles daños o lesiones causados a quienes hayan sido afectados por la conducta sancionable.
En consecuencia, resulta un imperativo constitucional y legal que la Sala de Consulta y Servicio Civil resuelva el conflicto negativo de competencias planteado, en atención 6 La Ley 2094 de 2021 en su artículo 1° otorgó funciones jurisdiccionales a la Procuraduría General de la Nación, lo cual fue replicado en sus artículos 54, 73 y 74 que modificaron los artículos 2°, 238A, 265 de la Ley 1952 de 2019.
Sin embargo, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-30 de 2023 declaró la inexequibilidad de las funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación atribuidas por las referidas normas. 7 Decisión del 25 de enero de 2023 radicación 2022-211; Decisión del 20 de septiembre de 2022 radicación 2022-00130; entre otras. 8 Artículo 241.
A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones. […] [Resalta la Sala] 9Decisión del 25 de enero de 2023 radicación 2022-211;
Decisión del 20 de septiembre de 2022 radicación 2022-00130; entre otras. Radicación: 11001 03 06 000 2024 00157 00 al expreso mandato de los artículos 29, 236 y 237 de la Carta Política, así como de los artículos 3°, 39 y 112 del CPACA, y de los artículos 2° y 93 de la Ley 1952 de 2019. Visto lo anterior, la Sala ha considerado10 que, en ejercicio de su función legal, mantiene la competencia para resolver este tipo de controversias.
Lo anterior, en la medida en que, primero, por disposición del artículo 3º de la Ley 1437 de 2011, «las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, […] evitarán decisiones inhibitorias […]», y, segundo, en este tipo de casos, para identificar la autoridad que sea competente, debe agotarse el respectivo análisis de fondo.
Así las cosas, se reitera, la Sala en el marco de sus funciones, está llamada y es su deber constitucional y legal, estudiar de fondo el asunto, con el fin de decidir cuál es la autoridad competente para continuar la actuación disciplinaria, lo que implica realizar el análisis del marco jurídico pertinente. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»11.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa 10 Decisión del 18 de septiembre de 2014 radicación 2014-00168; Decisión del 16 de mayo de 2018 radicación 2017-00200; Decisión del 18 de junio de 2019 radicación 2019-00063, entre otras. 11 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015. Radicación: 11001 03 06 000 2024 00157 00 El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo.
Debe agregarse que la decisión de la Sala, sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 4. Síntesis del caso y problema jurídico La Sala debe definir cuál es la autoridad competente para investigar disciplinariamente a la señora Edna Yamile Rengifo Mosquera, en su calidad de juez penal militar de instrucción, por la presunta falta en que incurrió dentro del proceso radicado con el núm. 1467-F24PM «seguido en contra del [soldado] ORTEGA VIDAL ERICK SAHIR, por el delito de DESERCIÓN».
La Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Quindío niega competencia, porque, a su juicio, el artículo 86 de la Ley 1765 de 2015 le asigna expresamente a la Procuraduría General de la Nación competencia para disciplinar a los miembros del cuerpo autónomo de la justicia penal militar y policial. Por su parte, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Armenia se ampara en lo establecido en los artículos 2°, 239 y 240 de la Ley 1952 de 2019, modificados, respectivamente, por los artículos 1°, 61 y 62 de la Ley 2094 de 2021.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas: i) La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración. ii) Factores que determinan la competencia en el campo disciplinario. El factor subjetivo o personal. Reiteración. iii) La justicia penal militar iv) Autoridad competente para investigar disciplinariamente a un juez penal militar.
Radicación: 11001 03 06 000 2024 00157 00 v) El caso concreto 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración15 La potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos está justificada en la necesidad de garantizar que, en el ejercicio de sus funciones, tales personas actúen con observancia de los principios constitucionales de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, que guían la función administrativa16.
La Ley 1952 de 2019 reconoce al Estado como titular de la potestad disciplinaria. Así mismo, radica la titularidad para el ejercicio de dicha potestad (acción disciplinaria) en la Procuraduría General de la Nación, las personerías distritales y municipales, las oficinas de control disciplinario interno de las entidades públicas, los funcionarios con potestad disciplinaria de todas las ramas, órganos y entidades del Estado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales17. 5.2.
Factores que determinan la competencia en el campo disciplinario. El factor subjetivo o personal. Reiteración18 En materia disciplinaria, la competencia es entendida como la atribución legítima conferida a una autoridad para el conocimiento y decisión de un asunto. Esta se asigna, según el artículo 91 de la Ley 1952 de 2019, con fundamento en los factores o criterios siguientes: la calidad del sujeto disciplinable (factor personal o subjetivo), la naturaleza del hecho (factor objetivo o material), el territorio o lugar donde ocurrió la presunta falta (factor territorial), la instancia en la cual actúa el operador disciplinario (factor funcional) y el factor de conexidad.
En relación con el sujeto disciplinable, el inciso sexto del artículo 2.° de la citada ley prevé que «[a] la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente».
Por su parte, el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, dispone lo siguiente: Artículo 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. Radicación: 11001 03 06 000 2024 00157 00 La Procuraduría General de la Nación conocerá de la investigación y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus propios servidores.
El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente: de la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia para los primeros.
Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con todas las garantías del proceso disciplinario, para lo cual deberán contar con la infraestructura necesaria para su observancia. En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable. [Se destaca].
Como se aprecia, los criterios19 que tiene en cuenta el Código General Disciplinario para atribuir la competencia, por el factor subjetivo, son: i) la calidad de servidor público o el particular en ejercicio de funciones públicas que tenga el presunto infractor; ii) el cargo que ocupa u ocupó el servidor público, o la función que cumple o cumplió el particular investido de funciones públicas, y iii) la rama, el órgano, la entidad o el organismo para la cual trabaja o trabajó el servidor, o para el cual presta o prestó sus servicios el particular20. 5.3.
La justicia penal militar La Carta Política, en el artículo 11612, establece que en Colombia administran justicia, la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la Fiscalía General de la Nación, los tribunales, los jueces, la jurisdicción agraria y rural y la justicia penal militar.
La justicia penal militar, según lo establecido por el artículo 1° de la Ley 1407 de 201013, está instituida para investigar y juzgar «los delitos cometidos por los miembros de la 12 Artículo 116. <Artículo modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo No. 3 de 2002. El nuevo texto es el siguiente:> <Inciso modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 3 de 2023.
El nuevo texto es el siguiente:> La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces, administran Justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar y la Jurisdicción Agraria y Rural […]. 13 «Por la cual se expide el Código Penal Militar».
Radicación: 11001 03 06 000 2024 00157 00 Fuerza Pública en servicio activo, y en relación con el mismo servicio» y la integran «miembros de la Fuerza Pública en servicio activo o en retiro». Según el artículo 2° de la Ley 1407 de 2007 son delitos relacionados con el servicio «aquellos cometidos por los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo dentro o fuera del territorio nacional, cuando los mismos se deriven directamente de la función militar o policial que la Constitución, la ley y los reglamentos les ha asignado».
En esa medida, puede afirmarse que la justicia penal militar es el cuerpo de justicia instituido por la Constitución y la ley para investigar y juzgar a los miembros del ejército, la armada, la fuerza aérea y la policía nacional que incurran en conductas criminales que deriven directamente o tengan relación con la función militar o policial.
Ahora bien, los jueces penales militares no hacen parte de la Rama Judicial del Poder Público, porque, como lo manifestó la Corte Constitucional, en ejercicio del control previo efectuado al proyecto de ley «58/94 Senado y 264/95 Cámara, “Estatutaria de la Administración de Justicia”», del cual derivó en la Ley 270 de 1996, no están previstos por el Título VIII del Texto Superior como órganos judiciales.
Sobre el punto, la Sentencia C-037 de 1996, dispone: El literal f) establece que la jurisdicción penal militar hace parte de la rama judicial. Al respecto, baste manifestar que este es uno de los casos en que a pesar de que se administra justicia (Arts. 116 y 221 C.P.), los jueces penales militares no integran esta rama del poder público, pues -conviene repetirlo- no se encuentran incluidos dentro de los órganos previstos en el Título VIII superior.
Por lo demás, no sobra advertir que en providencia de esta Corporación ya se han definido los alcances del artículo 221 superior -que se encuentra dentro del Capítulo sobre la fuerza pública- al establecer que la justicia penal militar únicamente juzga a “los miembros de la fuerza pública en servicio activo, y sólo por delitos cometidos en relación con el mismo servicio”[14].
En esa misma providencia se concluyó: “Es verdad que la Justicia Penal Militar, según lo dice el artículo 116 de la Constitución, administra justicia. Pero lo hace de manera restringida, no sólo por los sujetos llamada a juzgar, sino por los asuntos de los cuales conoce” […]. Así las cosas, la categoría de juez penal militar no es equiparable a la de jueces de la República a la que alude el artículo 12514 de la Ley 270 de 1996, de la cual hacen parte los jueces de paz y la jurisdicción indígena, porque los primeros hacen parte de la rama ejecutiva del poder público, mientras que los segundos de la Rama Judicial. 14 Artículo 125.
De los servidores de la rama judicial segun la naturaleza de sus funciones. Tienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales. Son empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial […].
Radicación: 11001 03 06 000 2024 00157 00 Este punto también fue objeto de análisis por la Corte Constitucional, en la Sentencia C-928/07, de la cual se extraen las siguientes consideraciones: […] lo que ha hecho el constituyente con la justicia penal militar no es configurarla como una jurisdicción especial dentro de la administración de justicia, tal como lo ha hecho con la jurisdicción indígena o con los jueces de paz, sino tener en cuenta las particularidades implícitas en los delitos cometidos por miembros de la fuerza pública en servicio activo y en relación con el servicio y concebir, en la estructura de ella, un ámbito funcional legitimado para conocer de tales delitos[27];
(x) es la misma Carta la que establece una clara diferenciación entre la jurisdicción ordinaria y la justicia penal militar…mientras aquélla hace parte de la rama judicial, ésta está adscrita a la rama ejecutiva del poder público, sólo que por voluntad del constituyente cumple una definida función judicial[28]; (xi) en la estructura del Estado colombiano, la justicia penal militar está adscrita a la fuerza pública y hace parte de la rama ejecutiva del poder público… no obstante, administra justicia y así lo reitera el artículo 116 superior… pero el cumplimiento de esta función, si bien la sujeta a los principios constitucionales que rigen la administración de justicia, no trastoca su naturaleza, es decir, no hace a la justicia penal militar parte de la rama judicial del poder público […]. [Destaca la Sala].
En tal medida, los jueces penales militares no están sujetos a las mismas reglas de competencia disciplinaria que recaen sobre los jueces, magistrados y empleados que hacen parte de la Rama Judicial, aspecto sobre el que se ahondará en el siguiente capítulo. 5.4. Autoridad competente para investigar disciplinariamente a un juez de instrucción penal militar El artículo 58 de la Ley 1765 de 201515, de rango estatutario, dispone que la Procuraduría General de la Nación ostenta la potestad disciplinaria sobre los servidores públicos que desempeñen cargos de jueces y fiscales de la justicia penal militar por conductas derivadas del ejercicio de sus funciones, y que los demás servidores del referido cuerpo serán disciplinados por la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Unidad Administrativa Especial de la Justicia Penal Militar, sin perjuicio del poder preferente que la Carta Política le asigna a la Procuraduría: Artículo 58.
Autoridad Disciplinaria. Los servidores públicos que desempeñen cargos de jueces y fiscales de la Justicia Penal Militar y Policial, serán investigados disciplinariamente por conductas derivadas del ejercicio de sus funciones por la Procuraduría General de la Nación y, los demás servidores por la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Unidad Administrativa Especial de la 15 «Por la cual se reestructura la Justicia Penal Militar y Policial, se establecen requisitos para el desempeño de sus cargos, se implementa su Fiscalía General Penal Militar y Policial, se organiza su cuerpo técnico de investigación, se señalan disposiciones sobre competencia para el tránsito al sistema penal acusatorio y para garantizar su plena operatividad en la Jurisdicción Especializada y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001 03 06 000 2024 00157 00 Justicia Penal Militar y Policial; sin perjuicio en este último caso, del ejercicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. [Enfatiza la Sala]. La comentada ley fue expedida en vigencia del derogado Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2022), norma que no contenía referencia alguna a la función disciplinaria que tiene la Procuraduría General de la Nación sobre los jueces y fiscales de la justicia penal militar.
Sin embargo, el Decreto Ley 262 de 200016 ya establecía el régimen específico de competencias de la Procuraduría General de la Nación, cuyo artículo 76, dispuso que las procuradurías distritales y provinciales y distritales eran las competentes para conocer en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten en contra de, entre otros, los jueces de instrucción penal militar: Artículo 76.
Funciones. Las procuradurías distritales y provinciales, dentro de su circunscripción territorial, tienen las siguientes funciones, cuando lo determine el Procurador General en virtud de las facultades contenidas en el artículo 7 de este decreto: 1. Conocer en primera instancia, salvo que la competencia esté asignada a otra dependencia de la Procuraduría, los procesos disciplinarios que se adelanten contra: […]. e) Los jueces municipales, fiscales locales, empleados de la Fiscalía General de la Nación y de las jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativa, jueces de paz, jueces de instrucción penal militar, auditores principales y auxiliares de guerra, conciliadores, y auxiliares de la justicia. Así las cosas, es claro para la Sala que, en vigencia del régimen disciplinario de los servidores públicos vigente antes de la expedición de la Ley 1952 de 2019, la Procuraduría General de la Nación, a través de las procuradurías distritales y provinciales, era la autoridad competente para investigar disciplinariamente a los jueces de instrucción penal militar.
Ahora bien, como es sabido, la Ley 1952 de 2019 derogó la Ley 734 de 2002 y estableció una nueva concepción de la función disciplinaria encaminada, entre otras, a garantizar la concreción de preceptos fundamentales derivados del debido proceso y de la ratificación de la Convención Americana de Derechos Humanos, tales como la separación de las funciones de instrucción y juzgamiento y la doble instancia en los procesos disciplinarios adelantados en contra de lo servidores públicos. 16 «Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos».
Radicación: 11001 03 06 000 2024 00157 00 La Ley 1952 de 2019 no se refiere, en específico, al poder disciplinario sobre los miembros de la justicia penal militar, pero tampoco derogó la regla especial de competencia prevista en la Ley 1765 de 2015 para disciplinar a los juez de justicia penal militar, la cual se entiende entonces vigente.
En efecto, en concordancia con la regla de competencia de la Ley 1765 de 2015, el Decreto Ley 1851 de 2021, que estableció el régimen de competencias internas de la Procuraduría General de la Nación y derogó el Decreto Ley 262 de 2000, también asignó a las procuradurías provinciales y distritales, esta vez para la etapa de instrucción, la competencia de disciplinaria respecto de los jueces de instrucción penal militar, así: Artículo 76.
Procuradurías provinciales y distritales de instrucción. Las procuradurías provinciales y distritales de instrucción cumplen, dentro de su circunscripción territorial, las siguientes funciones: 1. Conocer de las actuaciones disciplinarias, hasta la notificación del pliego de cargos o de la decisión de archivo, contra los siguientes sujetos disciplinables: […]. e. Los jueces de instrucción penal militar, auditores principales y auxiliares de guerra. […].
Así las cosas, para la Sala de Consulta es claro que el poder disciplinario sobre los jueces penales militares lo ostenta la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con la Ley 1765 de 2015 y el Decreto Ley 1851 de 2021. En efecto, la referida autoridad ha investigado y proferido decisiones en contra de miembros del referido sistema de justicia, tanto en vigencia de la Ley 734 de 200217 como también de la Ley 1952 de 201918. 17 En fallo de segunda instancia del 1° de marzo de 2007, dentro del proceso radicado con el núm. 161- 3031 (011-84930/2003), la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación manifestó: «Ahora bien, siguiendo los términos de la sentencia antes indicada, el conocimiento de las faltas disciplinarias cometidas por los servidores públicos que administran justicia en lo penal militar, y por tanto su investigación y juzgamiento le corresponde a la Procuraduría General de la Nación». 18 En Auto del 20 de octubre de 2023, dictado dentro del proceso radicado con el núm. IUS E-2019- 444800 / IUC D-2019-1358494, la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción 2, Segunda para la Vigilancia Administrativa, precisó: «Con la promulgación y entrada en vigor de la Ley 1952 de 2019 -Código General Disciplinario- y la Ley 2094 de 2021, que la modificó, así como con la expedición del Decreto Ley 1851 de 24 de diciembre de 2021 que, a su vez, varió algunos apartes del Decreto Ley 262 de 2000, las competencias para conocer de los procesos contra funcionarios de justicia penal militar variaron, así: El artículo 25 numeral 1 literal g) del actual Decreto 262 de 2000, señala que las procuradurías delegadas de Instrucción son competentes para: Radicación: 11001 03 06 000 2024 00157 00 6.
El caso concreto Revisados los antecedentes normativos y los documentos que obran en el expediente, la Sala encuentra que la Procuraduría Provincial de Instrucción de Armenia es la autoridad competente para investigar disciplinariamente a Edna Yamile Rengifo Mosquera, en su calidad de juez penal militar de instrucción, por la presunta falta en que incurrió dentro del proceso radicado con el núm. 1467-F24PM «seguido en contra del [soldado] ORTEGA VIDAL ERICK SAHIR, por el delito de DESERCIÓN».
Lo anterior, por las siguientes razones: i) La Fiscalía 24 Penal Militar compulsó copias a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Armenia, para que investigara a la señora Edna Yamile Rengifo Mosquera, por presuntamente incurrir en falta disciplinaria, en ejercicio de su función como juez de instrucción penal militar dentro del proceso radicado con el núm. 1467- F24PM «seguido en contra del [soldado] ORTEGA VIDAL ERICK SAHIR, por el delito de DESERCIÓN19». «1.
Conocer de las actuaciones disciplinarias, hasta la notificación del pliego de cargos o de la decisión de archivo, contra los siguientes sujetos disciplinables: … g) Los Magistrados del Tribunal Superior Militar y demás funcionarios de la misma jerarquía que cree la ley h) Los jueces de conocimiento de la justicia penal militar y auditores superiores y principales de guerra » Por su parte, en el artículo 76 de la misma normatividad dispone: «Las procuradurías provinciales y distritales de instrucción cumplen, dentro de su circunscripción territorial, las siguientes funciones: 1.
Conocer de las actuaciones disciplinarias, hasta la notificación del pliego de cargos o de la decisión de archivo, contra los siguientes sujetos disciplinables: … e) Los jueces de instrucción penal militar, auditores principales y auxiliares de guerra.».». [Comillas del texto citado]. 19 El Código Penal Militar define la conducta punible de deserción, así: «Artículo 109.
Deserción. Incurrirá en prisión de ocho (8) meses a dos (2) años, quien estando incorporado al servicio militar realice alguna de las siguientes conductas: 1. Se ausente sin permiso por más de cinco (5) días consecutivos del lugar donde preste su servicio. 2. No se presente a los superiores respectivos dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha en que se cumpla un turno de salida, una licencia, una incapacidad, un permiso o terminación de comisión u otro acto del servicio o en que deba presentarse por traslado. 3.
Traspase sin autorización los límites señalados al campamento por el jefe de las tropas en operaciones militares. 4. El prisionero de guerra que recobre su libertad hallándose en territorio nacional y no se presente en el término previsto en los numerales anteriores. 5. El prisionero de guerra que recobre su libertad en territorio extranjero y no se presente ante cualquier autoridad consular o no regrese a la patria en el término de treinta (30) días, o después de haber regresado no se presente ante la autoridad militar, en el término de cinco (5) días.
Los condenados por este delito, una vez cumplida la pena, continuarán cumpliendo el servicio militar por el tiempo que les falte». Radicación: 11001 03 06 000 2024 00157 00 ii) La justicia penal militar es el cuerpo de justicia instituido por la Constitución y la ley para investigar y juzgar a los miembros del ejército, la armada, la fuerza aérea y la policía nacional que incurran en conductas criminales que deriven directamente o tengan relación con la función militar o policial. iii) La categoría de juez penal militar no es equiparable a la de jueces de la República a la que alude el artículo 125 de la Ley 270 de 1996, de la cual hacen parte los jueces de paz y la jurisdicción indígena, porque los primeros hacen parte de la rama ejecutiva del poder público, mientras que los segundos de la Rama Judicial. iv) Como los jueces penales militares hacen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público, y no de la Rama Judicial, están por fuera de la esfera competencial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de sus seccionales, aunque hayan sido denominados por el legislador como jueces y administren justicia. v) La Ley Estatutaria 1765 de 2015, de rango estatutario, y el Decreto Ley 1851 de 2021, contienen normas de carácter especial que se mantienen vigentes y, de conformidad con las mismas, la Procuraduría General de la Nación es la competente, a través de las procuradurías provinciales y distritales, para investigar disciplinariamente a los jueces de instrucción penal militar.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR COMPETENTE a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Armenia para investigar disciplinariamente a Edna Yamile Rengifo Mosquera, en su calidad de juez penal militar de instrucción, por la presunta falta en que incurrió dentro del proceso radicado con el núm. 1467-F24PM «seguido en contra del [soldado] ORTEGA VIDAL ERICK SAHIR, por el delito de DESERCIÓN».
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Armenia, para los fines señalados en el numeral anterior.
TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Armenia, a la Procuraduría General de la Nación, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Quindío, a la Fiscalía 24 Penal Militar, al Juzgado 55 de Instrucción Penal Militar y a la señora Edna Yamile Rengifo Mosquera.
CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Radicación: 11001 03 06 000 2024 00157 00 QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a que está sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
Comuníquese y cúmplase ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.