Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá D. C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 17001 23 33 000 2016 00493 01 (4924-2019) Demandante: Berta Oliva Arias Gómez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Naturaleza de la vinculación docente.
Aplicación de la sentencia de unificación jurisprudencial del 21 de junio de 2018. Prescripción trienal de mesadas. Decisión: Se confirma la sentencia de primera instancia dado que la demandante cumple con los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia. Además, se establece que el Decreto 3135 de 1968 es la norma aplicable en lo que respecta a la prescripción de las mesadas pensionales. 1.
La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra de la sentencia proferida el 16 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES Demanda2 2. La demandante solicitó la nulidad parcial de la Resolución RDP 038766 del 22 de septiembre de 2015 y la nulidad total de las Resoluciones RDP 003785 del 29 de enero de 2016 y RDP 020205 del 25 de mayo de 2016, por medio de las cuales la accionada le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 3.
Como restablecimiento del derecho, pidió que se condene a la demandada a concederle la referida prestación periódica a partir del 4 de noviembre de 2005, día en el que adquirió el estatus de pensionada, con inclusión de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de consolidación del derecho; además, que se le cancele el retroactivo de las mesadas pensionales que hayan causado. 4.
Conjuntamente, pidió que se indexen los valores adeudados por concepto de 1 En adelante UGPP. 2 Folios 2 al 16. 2 Radicado: 17001 23 33 000 2016 00493 01 (4924-2019) Demandante: Berta Oliva Arias Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mesadas atrasadas conforme a lo establecido en el artículo 187 del CPACA, se le conceda el pago de los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, que se le dé cumplimiento a la sentencia dentro de los 10 meses siguientes según lo establece el artículo 192 del CPACA y que se condene en costas a la accionada. 5.
Como fundamento de sus pretensiones, afirmó que cumplió 50 años el 4 de noviembre de 2005 y que acumuló 30 años, 2 meses y 15 días de servicios como docente del orden territorial y nacionalizado en el departamento de Caldas. Dichos servicios se prestaron entre el 1.º de octubre y el 22 de noviembre de 1980 y luego desde el 11 de marzo de 1981 hasta el 3 de abril de 2011.
Por lo demás, sostuvo que desarrolló sus funciones con idoneidad, honestidad, consagración y buena conducta. 6. Alegó que los actos administrativos demandados adolecen de falsa motivación, desconocimiento del artículo 10 del CPACA y violación directa de la Constitución Política, toda vez que la decisión de la entidad se basó en supuestos fácticos que no se ajustan a la realidad.
En particular, señaló que se omitió tener en cuenta el tiempo que laboró como maestra interina entre el 1.º de octubre y el 22 de noviembre de 1980, a pesar de que fue debidamente probado en sede administrativa, desconociendo con ello la sentencia de unificación de esta Sección del 22 de enero de 20153, así como los artículos 48 y 230 de la Carta Política. 7.
Asimismo, indicó que, si bien el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia del 30 de abril de 2009 —confirmada por el Consejo de Estado el 13 de mayo de 2010, dentro del proceso radicado 17001 23 00 000 2007 00156 00—, negó una demanda anterior en la que pretendía el reconocimiento de la pensión gracia por no haber acreditado tiempo laborado antes de 1981, lo cierto es que en esta oportunidad no se configura la excepción de cosa juzgada.
Lo anterior, por cuanto en el presente proceso se aportaron pruebas relacionadas con el período comprendido entre el 1.º de octubre y el 22 de noviembre de 1980, el cual no fue objeto de análisis en la anterior providencia, pues allí se propuso como tesis la inaplicación del requisito de haber laborado como docente territorial antes del 31 de diciembre de 1980.
Contestación de la demanda4 8. La parte demandada se opuso a las pretensiones señalando que los actos administrativos se expidieron conforme a la normatividad vigente y que la accionante no reúne los requisitos legales para acceder a la pensión gracia. Especialmente, argumentó que el período laborado entre el 1.º de octubre y el 22 de noviembre de 1980 fue financiado con recursos del Fondo Educativo Regional —FER— razón por la cual no puede considerarse como servicio territorial o nacionalizado para efectos del reconocimiento de dicha prestación. 9.
A su vez, propuso como excepción previa la de cosa juzgada al considerar que la actora ya había promovido una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 3 La demandante citó la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado bajo el radicado 25000 23 42 000 2012 02017 01. 4 Folios 135 al 144. 3 Radicado: 17001 23 33 000 2016 00493 01 (4924-2019) Demandante: Berta Oliva Arias Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra la extinta CAJANAL, identificada bajo el radicado 17001 23 00 000 2007 00156 00, la cual se decidió de forma desfavorable mediante sentencias del 30 de abril de 2009 y del 13 de mayo de 2010. 10.
También propuso las excepciones de mérito que denominó «inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido», «buena fe», «prescripción» y la genérica. Audiencia inicial: decisión de excepción previa 11. El fallador de primera instancia, en audiencia inicial celebrada el 14 de julio de 20175, declaró no probada la excepción de cosa juzgada propuesta por la entidad.
Para ello consideró que, si bien entre ambos procesos existen similitudes que podrían sugerir que la accionante pretende un nuevo pronunciamiento sobre el mismo asunto, lo cierto es que en el proceso anterior no se discutió la vinculación en condición de interinidad antes del 31 de diciembre de 1980. Esta circunstancia se evidencia tanto en el contenido de la demanda como en las sentencias de primera y segunda instancia proferidas en esa oportunidad, lo cual impide configurar la identidad de causa exigida por la excepción6.
II. SENTENCIA APELADA7 12. El Tribunal Administrativo de Caldas profirió sentencia el 16 de mayo de 2019 mediante la cual declaró la nulidad de los actos administrativos impugnados y, como consecuencia, condenó a la entidad demandada a reconocer y pagar a la parte actora una pensión gracia a partir del 4 de noviembre de 2005 en cuantía equivalente al 75 % del promedio de lo devengado durante el año anterior al cumplimiento del estatus pensional, incluyendo la asignación básica mensual y las primas de vacaciones y de navidad.
Empero, declaró prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 8 de mayo de 2012. 13. El a quo motivó su decisión aplicando las reglas jurisprudenciales de unificación fijadas por el Consejo de Estado en la sentencia del 21 de junio de 2018, según las cuales, aunque los salarios y prestaciones hayan sido pagados con recursos del situado fiscal administrado por el FER, ello no implica que la vinculación sea de naturaleza nacional.
Lo anterior, en la medida en que, una vez transferidos los recursos a las entidades territoriales, estos pasan a ser de su propiedad y administración. En consecuencia, la demandante cumplió los requisitos legales para acceder a la prestación periódica reclamada. 14. Finalmente, se abstuvo de condenar en costas a la entidad demandada.
III. RECURSOS DE APELACIÓN 15. La entidad demandada apeló la sentencia reiterando los argumentos expuestos en su contestación de la demanda. Insistió en que la parte actora no tiene derecho a la 5 Folios 162 al 166. 6 El tribunal tuvo como fundamento las pruebas de oficio que obran en el cuaderno 3 del expediente. 7 Folios 198 al 207. 4 Radicado: 17001 23 33 000 2016 00493 01 (4924-2019) Demandante: Berta Oliva Arias Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pensión gracia dado que el periodo comprendido entre el 1.º de octubre y el 22 de noviembre de 1980 fue financiado con recursos del Situado Fiscal administrado por el Fondo Educativo Regional (FER), es decir, con dineros nacionales, lo que descartaría su naturaleza departamental. 16.
Igualmente, cuestionó la aplicación de la sentencia de unificación SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018 alegando que se presentan contradicciones en las subreglas fijadas, particularmente en lo relativo a la naturaleza jurídica del Situado Fiscal antes y después de la expedición de la Ley 60 de 1993. En criterio de la apelante, en ningún momento estos recursos perdieron su carácter de ingresos nacionales ya que eran transferencias de la Nación a los entes territoriales, las cuales eran administradas, pero no apropiadas, por medio de los FER, con una contabilidad separada que los distinguía de los recursos propios de departamentos y municipios. 17.
Por tal motivo, solicitó que se tenga en cuenta, de manera prevalente, la postura adoptada por la Corte Constitucional en la sentencia C-479 de 1997, en la que se precisó que no es compatible el reconocimiento de la pensión gracia cuando el beneficiario ha percibido ingresos provenientes de la Nación, como es el caso de los salarios pagados con recursos del Situado Fiscal. 18.
La parte actora también interpuso recurso de apelación solicitando la revocatoria de lo relacionado con la prescripción trienal declarada por el tribunal. A su juicio, no es procedente aplicar la norma prevista en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 debido a que esta solo regula derechos consagrados en dicho cuerpo normativo, dentro del cual no se encuentra la pensión gracia. En consecuencia, cuestionó la aplicación analógica de dicha disposición para sancionar al titular de un derecho pensional con la pérdida de sus mesadas. 19.
En esa misma línea, arguyó que ante la existencia de una «laguna jurídica» en materia de prescripción aplicable a la pensión gracia debe acudirse al principio de favorabilidad en beneficio del trabajador y, por lo tanto, aplicarle el término decenal previsto en el artículo 2535 del Código Civil, modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002, norma que resulta más favorecedora para sus intereses.
Agregó que dicha disposición es procedente en su caso toda vez que la pensión constituye un derecho económico destinado a garantizar la subsistencia del beneficiario, por lo que, más que un derecho estrictamente laboral, debe entenderse como un derecho de naturaleza civil. 20. Con base en lo anterior, solicitó que se declare que en el presente caso no operó el fenómeno de la prescripción respecto de las mesadas pensionales toda vez que el derecho se consolidó el 4 de noviembre de 2005 y entre esa fecha y la de la reclamación judicial no transcurrieron diez años.
IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 21. Mediante auto del 7 de mayo de 2020 se admitieron los recursos de apelación. Luego, a través de auto del 11 de febrero de 20118 se corrió traslado para alegar de 8 Folio 268. 5 Radicado: 17001 23 33 000 2016 00493 01 (4924-2019) Demandante: Berta Oliva Arias Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conclusión y se puso el expediente a disposición del Ministerio Público para que rindiera concepto. 22.
Durante esta etapa procesal, la parte actora, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio. Por su parte, la entidad demandada9 reiteró los argumentos expuestos en su recurso de apelación. 23. Adicionalmente, la entidad accionada solicitó10 la emisión de una sentencia de unificación jurisprudencial que precisara el régimen jurídico aplicable a la pensión gracia, particularmente en lo relativo al concepto de «plaza docente», su definición, requisitos y criterios que permitan determinar si corresponde a una plaza nacional, nacionalizada o territorial, de conformidad con lo dispuesto en la sentencia de unificación SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018.
Sin embargo, dicha solicitud se rechazó mediante auto del 17 de noviembre de 202211. V. CONSIDERACIONES Problema jurídico 24. Conforme a los reparos expuestos en los recursos de apelación, corresponde a esta Sala determinar, en primer lugar, si la demandante cumple con el requisito de haber estado vinculada con anterioridad al 31 de diciembre de esa anualidad.
Para tal efecto, se estudiará si el vínculo docente que ella mantuvo entre el 1.º de octubre y el 22 de noviembre de 1980 con el departamento de Caldas fue o no de naturaleza nacional. 25. En caso de acreditarse la mencionada exigencia, esta Subsección constatará si se reúnen los demás requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 91 de 1989, como son: i) haberse vinculado como docente nacionalizado y/o territorial (municipal o departamental) durante 20 años; ii) contar con más de 50 años de vida; iii) ejercer la docencia con honradez, consagración y buena conducta; iv) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional. 26.
En segundo lugar, en el evento de que haya lugar a confirmar el reconocimiento pensional referido, corresponderá establecer si el tribunal incurrió en error al aplicar el término de prescripción de 3 años de las mesadas pensionales previsto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969; o si, en su lugar, debió aplicar —conforme al principio de favorabilidad laboral— el término de 10 años consagrado en el artículo 2536 del Código Civil, modificado por el artículo 8.º de la Ley 791 de 2002.
Solución de los problemas planteados 27. La entidad demandada insiste en que el vínculo laboral que la actora sostuvo con el departamento de Caldas entre el 1.º de octubre y el 22 de noviembre de 1980 9 Índice 20 de SAMAI. 10 Índice 24 ibidem. 11 Índice 26 ibidem. 6 Radicado: 17001 23 33 000 2016 00493 01 (4924-2019) Demandante: Berta Oliva Arias Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fue de naturaleza nacional, en atención a que su financiación provino del Situado Fiscal, administrado por el Fondo Educativo Regional (FER) de dicho ente territorial. 28.
Para acreditar la existencia de tal período, obra en el expediente copia del Decreto 0106 del 16 de febrero de 198112, suscrito por la entonces gobernadora de Caldas —en uso de sus atribuciones legales—, el secretario de Educación y el delegado del Ministerio de Educación Nacional para ese departamento. En el mencionado acto se efectuaron varios reconocimientos por servicios prestados, «con cargo al presupuesto del Fondo Educativo Regional», entre ellos los correspondientes a los servicios que prestó la demandante por la licencia concedida a la señora Alicia Orozco de Arredondo entre el 1.º de octubre y el 22 de noviembre de 198013, conferida mediante la Resolución «1194» . 29.
Adicionalmente, se allegó el Certificado 1068 del 4 de marzo de 201614 expedido por la auxiliar administrativa de hojas de vida de la Unidad Administrativa y Financiera de la Secretaría de Educación de Caldas, en el que se indicó que la demandante «prestó sus servicios (…) como docente desde el 1.º de octubre de 1980 hasta el 22 de noviembre de 1980, cubriendo licencia de la titular del cargo».
Igualmente, se precisó que su vinculación y pago se efectuaron a través del Decreto 106 de 1981, con cargo al presupuesto del FER. 30. En este contexto, si bien no obra copia de la Resolución «1194» a la que hace alusión el Decreto 0106 de 1981, la veracidad de dicha información se tiene por acreditada habida cuenta de que el acto de nombramiento fue expedido por la gobernadora de Caldas en conjunto con el secretario de Educación y el delegado del Ministerio de Educación Nacional ante el FER, lo cual evidencia que fue expedido por la entidad territorial atendiendo la autorización presupuestal previa del delegado del Ministerio de Educación Nacional que consagra los artículos 6 y 10 Ley 43 de 1975. 31.
En efecto, contrario a lo que plantea la demandada en su apelación, la participación de dicho delegado no implicó que se trate de un docente nacional, sino que atiende a lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975, que estableció que «[e]n adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». 32.
En relación con este punto, la Sala Plena de esta Sección, en sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201815, determinó que la condición de docente nacional no se adquiere simplemente por la participación de un delegado del Ministerio de Educación en el acto administrativo de nombramiento, ni por el hecho de que los salarios sean financiados con recursos del situado fiscal.
De igual forma, no se considera relevante que las autoridades territoriales actúen como 12 Folios 28 al 39. 13 Folio 37. 14 Folio 25. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 7 Radicado: 17001 23 33 000 2016 00493 01 (4924-2019) Demandante: Berta Oliva Arias Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presidentes de las Juntas Administradoras de los Fondos Educativos Regionales.
El criterio interpretativo se unificó en estos términos: v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. 33.
Tampoco le asiste razón a la accionada al cuestionar la aplicación de la precitada sentencia CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, bajo el argumento de que esta presenta incongruencias entre las reglas jurisprudenciales allí establecidas en torno al análisis del Situado Fiscal y la naturaleza de los recursos administrados por los FER. 34.
Esta Sala considera que en la sentencia de unificación aludida se realizó un estudio riguroso sobre la naturaleza jurídica del Situado Fiscal. En efecto, allí se analizaron disposiciones tales como el Acto Legislativo 01 de 1968, la Ley 46 de 1971, la Ley 60 de 1993, el artículo 356 de la Constitución Política de 1991 y la Ley 715 de 2001, así como el Concepto del 27 de agosto de 2015 emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, para concluir, en virtud de los principios de descentralización y autonomía administrativa, que los recursos del Situado Fiscal, aunque originados en la Nación, una vez transferidos a los entes territoriales pasaban a formar parte de su patrimonio como rentas exógenas. 35.
En dicha decisión también se estudió la naturaleza jurídica del Situado fiscal con anterioridad y posterioridad a la expedición de la Ley 60 de 1993 y, en especial de la Constitución Política de 1991, al punto de que estimó lo siguiente: […] En esas condiciones, concluye la Sala que la finalidad del situado fiscal, antes y después de la Carta Política de 1991, siempre fue la misma; esto es, ceder a las entidades territoriales parte del presupuesto nacional destinado esencialmente a financiar los servicios de educación y salud, en atención a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad[28], sin quebrantar, por supuesto, el eje fundamental del principio relativo a la autonomía territorial.
En consecuencia, a pesar de que los recursos del situado fiscal tienen su origen en la Nación, una vez eran cedidos a las entidades territoriales e incorporados a sus presupuestos pasaban a ser considerados como de propiedad exclusiva de la localidad destinataria, e inexorablemente su naturaleza jurídica cambiaba de nacional a territorial, en virtud de que ingresaban a las arcas locales como rentas exógenas. […] (Resalta la Sala) 36.
Adicionalmente, se desestima el reparo de la apelante al invocar la aplicación preferente de la sentencia C-479 de 1997 de la Corte Constitucional, en la que se 8 Radicado: 17001 23 33 000 2016 00493 01 (4924-2019) Demandante: Berta Oliva Arias Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co analizó la incompatibilidad para acceder a la pensión gracia cuando se perciben otras recompensas de origen nacional.
Lo anterior, porque dicha providencia no abordó el estudio específico sobre la naturaleza de los recursos del Situado Fiscal ni estableció reglas que resulten de obligatoria aplicación en el caso concreto. En cambio, como lo señaló de forma concluyente la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, dichos recursos —una vez cedidos— se incorporan al patrimonio de los departamentos y municipios, lo que desvirtúa su carácter nacional para efectos del reconocimiento de esta prestación. 37.
Con base en lo expuesto, se encuentra acreditado en el presente caso que la actora cumple el requisito de haber prestado servicios como docente nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980. 38. Seguidamente, conforme al problema jurídico previamente delimitado, esta Sala procede a verificar si la demandante cumple los demás requisitos legales establecidos para ser beneficiaria de la pensión gracia, a saber: i) haber prestado por lo menos 20 años de servicios como docente nacionalizado o territorial; ii) haber cumplido 50 años de edad; iii) haber ejercido la docencia con buena conducta y honradez; y iv) no haber recibido ni estar recibiendo otra pensión o recompensa de origen nacional. 39.
Pues bien, obra en el expediente copia del Acta de Posesión 109 del 11 de marzo de 198116, mediante la cual la libelista tomó posesión del cargo de profesora en el Colegio Nazario Restrepo del municipio de Viterbo (Caldas) ante el gobernador del departamento, el jefe de estadística y el coordinador administrativo del FER. Lo anterior, en virtud del nombramiento efectuado a través del Decreto 0172 del 27 de noviembre de 1981, en reemplazo del maestro Néstor Hoyos. 40.
Asimismo, se aportó el Formato Único para la Expedición de Certificado Laboral expedido por la Secretaría de Educación de Caldas el 3 de marzo de 201617, en el que se indicó que la demandante tuvo una vinculación continua e ininterrumpida con ese departamento desde el 11 de marzo de 1981 hasta el 3 de abril de 2011, equivalente a 30 años, 1 mes y 23 días, durante los cuales prestó sus servicios en las siguientes instituciones educativas: Nazario Restrepo del municipio de Viterbo (nombramiento inicial), Rural La Cabaña – Sede A de Manizales (traslado), Mariscal Sucre de Manizales (traslado por incorporación18) y Eugenio Pacelli (traslado19). 41.
Igualmente, obra en el expediente el oficio del 27 de julio de 201720 remitido por el profesional universitario del Área de Recursos Humanos de la Alcaldía de Manizales al Tribunal Administrativo de Caldas, en respuesta a una solicitud probatoria efectuada en la audiencia inicial celebrada el 14 de julio de 2017. En dicho documento se certifica la existencia de la vinculación antes descrita y se manifiesta que los actos administrativos mediante los cuales se realizaron la designación y posesión de la actora corresponden a la «Resolución»21 0172 del 27 de febrero de 1981 y al Acta de Posesión 16 Folios 8, 11 y 14 del cuaderno 4 del expediente. 17 Folio 26. 18 Cfr. Acta de incorporación 1494 del 24 de marzo de 2004 (folio 12 del cuaderno 4 del expediente). 19 Cfr. Acta de posesión 518 del 22 de julio de 2010. 20 Folio 7 del cuaderno 4 del expediente. 21 Ibidem. 9 Radicado: 17001 23 33 000 2016 00493 01 (4924-2019) Demandante: Berta Oliva Arias Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 0109 del 11 de marzo del mismo año, aclarando que el acto de nombramiento no reposa en sus archivos, pero que se anexa el acta de posesión en la cual se hace referencia expresa al mismo. 42.
También se allegó copia de la certificación emitida el 29 de abril de 1992 por el FER de Caldas22, en la que se señala que la actora «ha servido en el ramo oficial de este [d]epartamento» como docente de secundaria, «pagada con fondos del tesoro del departamento» a partir del 11 de marzo de 1981, por virtud de la «Resolución» 172 de 1981. 43.
Con base en estas pruebas documentales, y pese a que no obra en el expediente copia del acto de nombramiento contenido en el pluricitado Decreto 172 de 1981, se concluye que la demandante prestó sus servicios como docente nacionalizada entre el 11 de marzo de 1981 y el 3 de abril de 2011 en el departamento de Caldas y en el municipio de Manizales, conforme a lo establecido en el artículo 1.º de la Ley 91 de 198923.
Lo anterior, en la medida en que se deduce que su vinculación contó con la aprobación presupuestal del delegado del Ministerio de Educación Nacional, en atención a lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 43 de 197524. 44. En consecuencia, esta Subsección concluye que la demandante acreditó un total de 30 años, 2 meses y 25 días de servicios como docente nacionalizada, superando ampliamente el mínimo de 20 años exigido por la normativa vigente para acceder a la pensión gracia. Los tiempos de servicio se discriminan en el siguiente cuadro: Carácter de la plaza ocupada Desde Hasta Tiempo laborado Día Mes Año Día Mes Año Días Meses Años Nacionalizada 01/10/1980 22/11/1980 22 1 Nacionalizada 11/03/1981 03/04/2011 23 0 30 TOTAL 25 2 30 45.
Igualmente, se advierte que la actora cumplió con los demás requisitos exigidos para acceder a la prestación periódica. No solo acreditó los presupuestos previamente analizados —vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y 20 años de servicios en plazas de carácter territorial o nacionalizado—, sino que también demostró haber cumplido 50 años el 4 de noviembre de 200525.
Adicionalmente, no se hallaron objeciones en torno a su trayectoria profesional que desvirtúen el cumplimiento de los requisitos de honradez, dedicación y buena conducta, como tampoco se evidencia que reciba una doble compensación o erogación incompatible con la pensión gracia. 22 Folio 15 ibidem. 23 «(…) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975». 24 «ARTÍCULO 10º.- En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». 25 Folio 24 y archivo «4- Registro civil de nacimiento - Causante» obrante en el CD que reposa en el cuaderno 3 del expediente. 10 Radicado: 17001 23 33 000 2016 00493 01 (4924-2019) Demandante: Berta Oliva Arias Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 46.
En consecuencia, tal como lo estableció el Tribunal en la sentencia apelada, en el presente asunto es claro que la demandante reúne todas las exigencias legales para ser beneficiaria de la pensión gracia. 47. Por otro lado, la parte actora formuló recurso de apelación en aras de que se revocara lo decidido respecto de la prescripción trienal de las mesadas pensionales, argumentando que no es aplicable al caso la norma contenida en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 por cuanto dicha disposición solo se refiere a derechos reconocidos en ese cuerpo normativo, del cual no hace parte la pensión gracia. En su lugar, solicitó que, conforme al principio de favorabilidad, se le aplicara el término decenal de prescripción previsto en el artículo 2536 del Código Civil, modificado por el artículo 8.º de la Ley 791 de 2002. 48.
No obstante, esta Sala negará dicha solicitud, en tanto que esta Corporación, con fundamento en lo decidido por la Corte Constitucional en las sentencias C-072 de 199426 y C-916 de 201027, determinó que en materia laboral-administrativa resulta aplicable el régimen de prescripción previsto en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, reglamentado por el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969.
Sobre este punto, en sentencia del 22 de septiembre de 201128 de esta Sección se efectuaron los siguientes razonamientos: La figura de la prescripción extintiva o liberatoria determina los límites temporales para el ejercicio de un derecho, por lo que si éste no se hace valer dentro del término establecido por el legislador, hace presumir que su titular lo ha abandonado o renunciado; por ello, es la figura que castiga la desidia o negligencia de quien detenta un derecho y no ejerce su facultad dispositiva oportunamente, pues conlleva a su pérdida definitiva porque impide su reclamo ante la Jurisdicción. En materia administrativa laboral, la prescripción se halla especialmente regulada en el artículo 41 del Decreto 3135 de 26 de diciembre de 1968, “Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales”, que establece: (…) Por consiguiente, existiendo norma especial que consagra la prescripción trienal en asuntos laborales administrativos, cuya constitucionalidad ha sido definida, no es dable recurrir a las previsiones del Código Civil en materia del término prescriptivo, como lo sugiere el apelante, habida consideración de la regla de interpretación “La disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general” (artículo 5º de la Ley 57 de 1887). 26 Corte Constitucional.
Sentencia del 23 de febrero de 1994, con ponencia del magistrado Vladimiro Naranjo Mesa. En esta providencia se declaró la exequibilidad de los artículos 151 del Decreto Ley 2158 de 1948 (Código de Procedimiento Laboral) y el artículo 505 del Decreto 2663 de 1950 (Código Sustantivo del Trabajo), hoy artículo 488, que establecen la prescripción de derechos laborales. 27 Corte Constitucional.
Sentencia del 16 de noviembre de 2010, con ponencia del magistrado Mauricio González Cuervo. En esta providencia, entre otras decisiones, se declaró la exequibilidad del artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, acogiendo los mismos argumentos de la sentencia C-072 de 1994. 28 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 22 de septiembre de 2011, proferida dentro del expediente 05001-23-31-000-2004-04969-01, con ponencia de la consejera Bertha Lucía Ramírez de Páez.
Esta posición fue reiterada en la sentencia del 23 de junio de 2016 emitida por la Sección Segunda, Subsección A, dentro del expediente 25000-23-42-000-2013-01795-01(4248-13), con ponencia del magistrado Luis Rafael Vergara Quintero. 11 Radicado: 17001 23 33 000 2016 00493 01 (4924-2019) Demandante: Berta Oliva Arias Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aunado a lo anterior, como lo destacó la Corte Constitucional, en su aspecto teleológico, el término de 3 años de prescripción laboral establecido por el legislador, busca garantizar la materialización de los derechos de los trabajadores dentro de una oportunidad razonable e inmediata y, correlativamente, privilegiar la seguridad jurídica de las controversias a los extremos de la relación laboral trabajador-empleador, lo cual redunda en su mutuo beneficio porque asegura la definición de un derecho dentro de un límite temporal, y no lo somete a una incertidumbre frente a reclamaciones futuras.
(Cursivas dentro del texto original) 49. Acorde con lo anterior, esta Subsección ha reiterado pacíficamente en múltiples pronunciamientos29 la aplicación de los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969 como normas rectoras en materia de prescripción de mesadas pensionales derivadas de la pensión gracia, razón por la cual no es procedente acudir a la normativa civil para regular este aspecto. 50.
En este orden, la Sala comparte la decisión del tribunal al declarar prescritas las mesadas causadas antes del 8 de mayo de 2012, en tanto que, en efecto, el derecho a que la actora perciba la pensión gracia surgió el 4 de noviembre de 2005 —fecha en la que cumplió los 50 años de edad—, en la medida en que para antes de ese momento ya había completado los 20 años30 de servicio prestados como docente nacionalizada.
Lo anterior, en vista de que la petición de reconocimiento pensional con la que interrumpió el fenómeno prescriptivo la elevó hasta el 8 de mayo de 2015 —más de 3 años después de adquirir el estatus— y la demanda la radicó el 19 de junio de 2016, esta sí dentro del mencionado plazo. 51. En consecuencia, dado que los reparos formulados en los recursos de apelación interpuestos tanto por la entidad demandada como por la parte actora no están llamados a prosperar, se confirmará en su integridad la sentencia proferida el 16 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas.
Condena en costas 52. El artículo 188 del CPACA dispone que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Bajo esta directriz, esta Subsección venía considerando que, durante la vigencia del CPACA, la imposición de costas debía fundarse en una valoración objetiva31.
Así, una vez acreditada su procedencia, y sin atender a factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes, el juez podía ordenar su pago. 53. Sin embargo, esa posición debe ajustarse a lo previsto en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA, estableciendo que la 29 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Ver, entre otras, las siguientes sentencias: i) del 7 de abril de 2025, bajo el radicado 25000 23 42 000 2018 02463 01 (3440-2021), ii) del 12 de junio de 2019, dentro del expediente 25000 23 42 000 2014 00487 01 (0754-2019); iii) del 19 de junio de 2025, dentro del expediente 25000 23 42 000 2015 01746 01 (5094-2018). 30 Los 20 años los cumplió el 8 de enero de 2001. 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 12 Radicado: 17001 23 33 000 2016 00493 01 (4924-2019) Demandante: Berta Oliva Arias Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co condena en costas solo procede cuando se determine que la demanda se presentó con manifiesta carencia de fundamento legal.
Esto exige verificar si los argumentos expuestos carecen de un sustento normativo razonable, como ocurre cuando las disposiciones invocadas no resultan aplicables al caso o se desconocen precedentes reiterados de esta Corporación. 54. Durante el trámite de esta instancia, la entidad demandada centró su defensa en controvertir la naturaleza de la vinculación que la actora sostuvo con el departamento de Caldas antes del 31 de diciembre de 1980, afirmando que tuvo carácter nacional.
Dicha postura fue seria y razonable como lo demuestra el análisis desarrollado en la parte motiva de esta sentencia. Por tanto, esta Sala se abstendrá de imponerle condena en costas en segunda instancia, al no acreditarse una evidente falta de fundamento jurídico en sus argumentaciones. VI. DECISIÓN 55. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 16 de mayo de 2019 emitida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones incoadas por la señora Berta Oliva Arias Gómez.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado —SAMAI— y, una vez ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.