CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., tres (3) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del Treinta y Uno (31) de Mayo de Dos Mil Veinticuatro (2024), proferida por la Sala Transitoria, de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. El señor Carlos Eduardo Sarmiento Mantilla, por intermedio de apoderada judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, y solicitó lo siguiente: Primera: Inaplicar, por ser inconstitucionales e ilegales, o porque ya fue anulado por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el artículo 6 del Decreto 53 de 1993 mediante sentencia del 3 de marzo de 2005, emitida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Expediente No. 17021, el artículo 7 del Decreto 108 de 1994 mediante sentencia del 3 de marzo de 2005, emitida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Expediente No. 17021, el artículo 7 del Decreto 49 de 1995 mediante sentencia del 3 de marzo de 2005, emitida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Expediente No. 17021, el artículo 7 del Decreto 108 de 1996 mediante sentencia del 3 de marzo de 2005, emitida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Expediente No. 17021, el artículo 7 del Decreto 52 de 1997 mediante sentencia del 3 de marzo de 2005, emitida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Expediente No. 17021, el artículo 7 del Decreto 50 de 1998 mediante sentencia del 27 de octubre de 2007, emitida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Expediente No. 17021, el artículo 7 del Decreto 38 de 1999 mediante sentencia del 14 de febrero de 2003, emitida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, el artículo 8 del Decreto 2743 del 27 de diciembre de 2000 mediante sentencia del 15 de abril de 2004, emitida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Expediente No. 712-01, las cuales se encuentran en firme.
Segunda: Inaplicar, por ser inconstitucionales e ilegales, o por haber sido anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el Decreto Salarial 109 de 1993, el Decreto Salarial 3549 de 2003, Decreto Salarial 4180 de 2004, Decreto Salarial 943 de 2005, Decreto Salarial 396 de 2006, Decreto Salarial 625 de 2007, Decreto Salarial 665 de 2008, Decreto Salarial 1897 de 2009, Decreto Salarial 730 de 2009, Decreto Salarial 1395 de 2010, Decreto Salarial 1047 de 2011, Decreto Salarial 875 de 2012, Decreto Salarial 1035 de 2013, Decreto Salarial 019 de 2014, Decreto Salarial 205 de 2014, Decreto Salarial 1087 de 2015, Decreto Salarial 219 de 2016, Decreto 989 de 2017, 343 de 2018 expedidos por el Gobierno Nacional, a la fecha de presentación de la demanda no se ha expedido el Decreto del año 2019.
Tercera: Que se declare la nulidad de los Actos Administrativos: Radicado No. 20173100069171 del 07 de noviembre de 2017, notificado el 14 de noviembre de 2017, expedido por la Jefe de Departamento de Personal Nelby Yolanda Arenas Herreño, por medio del cual se resolvió el derecho de petición,, y del acto Administrativo ficto o presunto producto del silencio Administrativo negativo, configurado por la no resolución expresa del recurso de apelación, bajo el radicado DAP – No. 20176111176232 el 15 de noviembre de 2017, mediante las cuales se desconoce a mi poderdante, el doctor(a) CARLOS EDUARDO SARMIENTO MANTILLA el derecho que tiene de percibir el 30% de la remuneración mensual faltante para un total del 100% del salario, con las consecuencias prestacionales incluidas las cesantías, intereses a las cesantías y la prima especial de servicios contemplada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 con las consecuencias prestacionales incluidas las cesantías, intereses a las cesantías, más la prima especial de servicios contemplada en el artículo 15 de la Ley 4 de 1992 (en caso de que se apliquen topes), desde el 30 de julio de 1999 hasta el 06 de junio de 2005 como Fiscal Delegado ante los Jueces del Circuito, del 07 al 16 de junio de 2005 como Fiscal Delegado ante el Tribunal Superior, desde el 17 de junio de 2005 hasta el 25 de diciembre de 2007 como Fiscal Delegado ante los Jueces del Circuito, desde el 26 de diciembre de 2007 hasta el 19 de enero de 2008 como Fiscal Delegado ante el Tribunal de Distrito, desde el 20 de enero de 2008 hasta el 31 de diciembre de 2013 como Fiscal Delegado ante los Jueces del Circuito, desde el 01 de enero de 2014 hasta la fecha como Fiscal Delegado ante los Jueces del Circuito Especializado.
Cuarta: Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la Nación, La Fiscalía General de la Nación o la entidad que la remplace en sus funciones, a reconocer y pagar al (a) demandante el total del 100% del salario con las consecuencias prestacionales incluidas las cesantías, intereses a las cesantías, más la prima especial de servicios señalada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 más las consecuencias prestacionales que generen dicha prima especial de servicio incluidas las cesantías, intereses a las cesantías, más la prima especial de servicios contemplada en el artículo 15 de la Ley 4 de 1992 (en caso de que se apliquen topes), desde la posesión de mi mandante como FISCAL hasta la fecha que ocupe el cargo, y de conformidad con la liquidación que se hace en capítulo aparte de esta demanda.
Quinta: Que se ordene a la demandada que siga pagando el 100% de los ingresos mensuales al (a) demandante con sus respectivas consecuencias prestaciones más la prima especial de servicios que se señala en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 con las consecuencias prestacionales y la prima especial de servicios contemplada en el artículo 15 de la Ley 4 de 1992 (en caso de que se apliquen topes).
Sexta: Igualmente y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la Nación, La Fiscalía General de la Nación o la entidad que la remplace en sus funciones, a pagar en forma actualizada (indexada) las sumas adeudadas por concepto del porcentaje del ingreso laboral reclamado y las prestacionales laborales que de él se deriven, de acuerdo con los índices de precios al consumidor certificados por el DANE, con fundamento en el artículo 187 último inciso del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (o la norma que lo sustituya o modifique) y de conformidad con la liquidación que se hace en capítulo aparte de esta demanda.
Séptima: Que sobre las sumas adeudadas, debidamente indexadas, a título de restablecimiento se reconozcan los intereses (corrientes, moratorios y/o bancarios) mes a mes, desde la fecha en que debieron cancelarse dichas sumas, hasta cuando efectivamente se paguen. Octava: Que se de aplicación a los artículos 187, 188, 189, 192 incisos 2° y 3° y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Novena: Que se condene en costas a la parte demandada. 1.1.2 Hechos El señor Carlos Eduardo Sarmiento Mantilla, indicó que, ha estado vinculado a la fiscalía general de la Nación, desde el 1 de julio de 1992, ejerciendo varios cargos, como Director Seccional Administrativo Financiero y como Fiscal Delegado ante Jueces del Circuito desde el 30 de julio de 1999.
Expuso que, en el año 2017 solicitó a la parte demandada formalmente el reconocimiento del 30% faltante de su salario para completar el 100%, junto con todas las prestaciones derivadas (cesantías, intereses, primas y bonificaciones) conforme a los artículos 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992. No obstante, indicó que, su petición fue negada a través del Oficio No 20173100069171 del 7 de noviembre de 2017, emitido por la entidad accionada.
Motivo por el cual, interpuso recurso de apelación, sin embargo, afirmó que, la parte demandada no emitió pronunciamiento alguno, configurándose así el acto ficto o presunto que también constituye objeto de esta demanda. 1.2. Concepto de violación. La parte actora invocó como normas desconocidas las siguientes: artículos 1, 13, 25 y 53 de la Constitución Política; artículos 14 y 15 de la Ley 4 de 1992; artículo 152 numeral 7 de la Ley 270 de 1996; artículos 1; 2 y 4 del Decreto 10 de 1993; artículo 12 del Decreto 717 de 1978; artículo 14 del Código Sustantivo del Trabajo y; artículo 84 del Código Contencioso Administrativo.
Resaltó que, la Fiscalía General de la Nación vulneró normas constitucionales y legales al desconocer su derecho a la prima especial prevista en la Ley 4ª de 1992, reduciendo indebidamente su salario y prestaciones. Sostuvo que, dicha prima constituye un incremento y que, la entidad ignoró el precedente judicial y los principios de irrenunciabilidad y favorabilidad laboral.
Por lo tanto, solicitó la nulidad de los actos acusados y el restablecimiento de sus derechos. 2. Contestación de la demanda. La Fiscalía General de la Nación, se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que, desde el año 2003, los salarios y prestaciones sociales se liquidan tomando como base el 100% del salario, por lo que, no procede efectuar un reconocimiento adicional, ya que, ello implicaría una doble asignación contraria a los principios de la función pública y del erario.
Asimismo, expuso que:, «[…] a partir del año 2003 con ocasión al Decreto 3549 del 10 de Diciembre “Por medio del cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”, se derogó el Decreto 685 de 2002 en su artículo 17, y suprimió el artículo referente a la prima del 30%, incluyendo este porcentaje dentro del salario; situación que se ha mantenido en cada uno de los Decretos Salariales expedidos año a año por el Gobierno Nacional […]».
Propuso las excepciones que denominó «carencia de objeto para reclamar consecuencias prestacionales»; «prescripción»; «inaplicabilidad como factor salarial diferente al ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación»; «improcedencia de extralimitar el límite previsto en el artículo 4 de la Ley 4a de 1992»; y «falta de causa para pedir frente al artículo 15 de la Ley 4 de 1992». 3.
La sentencia de primera instancia. la Sala Transitoria, de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia proferida el Treinta y Uno (31) de Mayo de Dos Mil Veinticuatro (2024), accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, sin condena en costas y, en consecuencia, ordenó lo siguiente:
PRIMERO: Estarse a lo resuelto en la Sentencia de Unificación SUJ-023-CE-S2-2020 de 15 de diciembre de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, radicación 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018), Accionante: Nayibe Lorena Pérez Castro contra la Fiscalía General de la Nación. C.P. Jorge Iván Rincón Córdoba, en cuanto, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: Declarar la prescripción trienal extintiva de los valores pedidos por el demandante, causados con anterioridad al 23 de octubre de 2014, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: Declarar la nulidad de los actos administrativos acusados: el contenido en el Oficio N° 20173100069171 del 7 de noviembre de 2017, emitido por el Jefe Departamento de Personal de la Fiscalía General de la Nación de la Fiscalía General de la Nación, y el acto ficto o presunto surgido del silencio administrativo negativo, respecto del recurso de apelación, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
CUARTO: Condénase a la Nación – Fiscalía General de la Nación, a reconocer y pagar al demandante CARLOS EDUARDO SARMIENTO MANTILLA, retroactivamente, el REAJUSTE SALARIAL que corresponda al 30% del salario básico mensual, con sus consecuencias prestacionales en la reliquidación en idéntico porcentaje, de la prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, etc., causados desde el 23 de octubre de 2014, como Fiscal Delegado ante Jueces del Circuito, hasta cuando ocupe el cargo, por habérsele deducido durante los extremos temporales laborados, computando para este ejercicio el 100% que corresponde a la asignación básica mensual devengada correspondiente para los cargos ejercidos en ese tiempo, luego del pago de la prima consagrada en la citada norma, ya cancelada, con la precisión de ser factor salarial para la reliquidación de la pensión de jubilación durante toda la relación laboral así para aportes a seguridad social en salud, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
QUINTO: En consecuencia, se le debe reconocer y pagar al demandante en los extremos temporales indicados, sus salarios y prestaciones, con los correspondientes reajustes prestacionales anuales, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEXTO: Ordenar que los valores a pagar sean actualizados de conformidad con el artículo 187 del C.P.A.C.A, tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor, conforme a lo dicho en la parte motiva.
SÉPTIMO: Condenar igualmente al pago de los intereses comerciales moratorios si se dan los supuestos de hecho y de derecho del artículo 195 del C.P.A.C.A.
OCTAVO: Ordenar a la demandada darle cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en el artículo 195 del C.P.A.C.A., acatando lo ordenado en Sentencia C - 188 de 1999.
NOVENO: Negar las demás pretensiones de la demanda.
DÉCIMO: No condenar en costas. […] Como sustento de su decisión, luego de estudiar las pruebas recaudadas, el Tribunal encontró acreditada la vinculación del demandante a la Fiscalía General de la Nación, desde el 1° de julio de 1992 ejerciendo varios cargos, entre ellos, el de Director Seccional Administrativo Financiero y, como Fiscal Delegado ante Jueces del Circuito.
En ese sentido, determinó que, la Fiscalía General de la Nación, pagó al demandante los valores correspondientes a sus prestaciones, liquidándolos sobre el 70% de su asignación básica, al incluir la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, dentro del 100% de la misma, cuando debió ser adicional a ella, para así ser considerada como un plus o adición tal como lo ha considerado el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, en las sentencias precitadas, omitiendo que esa norma la estableció como un 30% adicional al salario.
Por lo anterior, concluyó que, al no habérsele reconocido y pagado al demandante sus derechos a percibir el 30% de la remuneración mensual faltante para un total del 100% del salario, con las consecuencias prestacionales incluidas las cesantías, intereses a las cesantías y la prima especial de servicios contemplada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, además de la incidencia proporcional de la prima especial de servicios establecida en el artículo 15 de la misma ley, tomando en cuenta el tope legal, resolvió acceder al reconocimiento de este derecho en los extremos temporales laborados como Fiscal Delegado ante Jueces del Circuito, pero a partir del día 23 de octubre del 2014, por haber operado la prescripción extintiva.
Finalmente, con relación a la prescripción, señaló que, el demandante hizo su petición el día 23 de octubre de 2017, por lo tanto, operó el fenómeno jurídico de la prescripción de los derechos causados con anterioridad al 23 de octubre de 2014, teniendo derecho a lo pedido a partir de esta fecha última, haciendo la salvedad que, éstos si deben ser tenidos en cuenta para la reliquidación de la pensión de jubilación o aportes para el sistema de seguridad social en pensiones, por ser un derecho irrenunciable e imprescriptible y constituir factor salarial para estos efectos, respecto del 30%. 4.
El recurso de apelación 4.1 La parte demandada, inconforme con la decisión de primera instancia, interpuso recurso de apelación, en el que adujo que, desde el año 2003 ha liquidado y pagado a los servidores, el 100% del salario y el 100% de las prestaciones sociales sobre el salario. Asimismo, expuso que, en virtud de los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional para fiscalía, desde el año 2003, en adelante, no se incluye la prima especial del 30%, por cuanto las normas que regulan la materia no la contemplaron; por lo tanto, concluyó que, no se le adeuda ningún concepto prestacional al actor.
Finalmente, señaló que, los aportes a pensión son prestaciones periódicas a lo que se le deba realizar análisis de prescripción, toda vez que, «[…] lo que es imprescriptible es el derecho a la pensión y este caso, aunque desde el año que inició a ejercer como Fiscal y hasta el 2002, se reconocieron los aportes a pensión sobre el 70% del salario decretado, esto no afecta el derecho a la pensión, el cual tiene dos requisitos ampliamente conocidos.
Primero: Haber cotizado mínimo 1300 semanas y segundo contar con 57 años si es mujer y 62 años si es hombre». 5. Trámite de segunda instancia Con auto de treinta (30) de julio de dos mil veinticinco (2025), el consejero ponente admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el artículo 247 del CPACA y, al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, el proceso ingresó al Despacho para fallo.
La parte demandante reiteró los argumentos de la demanda. La demandada no se pronunció sobre el recurso de alzada. Por su parte, el Ministerio Público no emitió concepto. II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Subsección es competente para conocer y decidir en segunda instancia este proceso, de conformidad con lo establecido en los artículos 125, 150, 243 y 247 del CPACA.
De igual forma, cabe destacar qué, de conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2 Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte accionada, le corresponde a la Sala determinar si la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 reconocida al demandante, debió ser reconocida como parte integrante de la asignación básica o como un factor adicional a esta, y, luego de ello, establecer, si le asiste derecho a recibir la mencionada prima en cuantía del 30% del salario básico, junto con la reliquidación de los demás factores salariales y prestacionales que devengó teniendo en cuenta el 100% de la asignación básica y no el 70%, como aparentemente fue realizado.
Asimismo, se analizará lo relativo a la prescripción respecto de los aportes al Sistema de General de Seguridad Social en Pensiones a cargo de la Fiscalía General de la Nación, como consecuencia de la orden impartida en primera instancia. Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.3. Marco normativo y jurisprudencial; 2.4.
Pruebas recaudadas; y 2.5. Caso concreto. 2.3 Marco normativo y jurisprudencial – Prima Especial de Servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992: prerrogativas y generalidades Conforme lo prevé el artículo 150 (numeral 19, letra e) de la Constitución Política, corresponde al Congreso de la República hacer las leyes y, por medio de ellas, dictar las normas generales, y señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para «[f]ijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública».
Los mencionados parámetros fueron compendiados en la Ley 4ª de 1992, cuyo artículo 14 creó la prima especial de servicios como un emolumento «[…] no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial», para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero 1° de enero de 1993.
Vale recordar que, en ese momento las condiciones salariales y prestacionales de los servidores de la Fiscalía General de la Nación se encontraban dispersas en distintas normas, como los Decretos 2699 de 1991, y 1730 y 1077 de 1992; sin embargo, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 53 de 7 de enero de 1993, que instauró un nuevo régimen para quienes se vincularan a partir de su entrada en vigor o se acogieran voluntariamente a este.
Posteriormente, el artículo 1° de la Ley 332 de 1996 extendió la prima especial de servicios a «[…] los fiscales de la Fiscalía General de la Nación», mientras que la Ley 476 de 1998 aclaró que la excepción de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, «[…] no se refiere a los Fiscales de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron a la escala salarial establecida en el Decreto 53 de 1993, ni a quienes se vincularen con posterioridad a dicho decreto», por lo que estos servidores tienen derecho a recibir la aludida prima, que tiene carácter salarial para efectos de la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación. La naturaleza y liquidación de esa asignación han sido materia de estudio por esta Corporación en varias ocasiones.
Así, en sentencia de 3 de marzo de 2005, la Sección Segunda declaró la nulidad del artículo 6 del Decreto 53 de 1993, al estimar que «[…] no le era dable al Gobierno Nacional, invocando como sustento las disposiciones contenidas en [la Ley 4ª de 1992], otorgar, por medio de la norma enjuiciada, el carácter de prima especial de servicios al 30% del salario básico mensual fijado […] para los servidores de la Fiscalía […]».
Posteriormente, la «Sala Plena de Conjueces» profirió sentencia SUJ-023-CE-S2 de 15 de diciembre de 2020, en la cual estableció los parámetros que consideró adecuados frente al cómputo de la comentada prima especial de servicios y su reconocimiento a los fiscales a quienes se aplica el Decreto 53 de 1993. En esa oportunidad, esa Colegiatura sentó las siguientes reglas: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. 2. La prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 3.
A partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 4.
Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 5.
Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. Finalmente, con fallo de 21 de septiembre de 2022, la Sala de Conjueces se pronunció sobre la legalidad del Decreto 53 de 1993 y los decretos anuales expedidos por el Gobierno Nacional modificatorios del régimen salarial y prestacional de la Fiscalía General de la Nación entre 1994 y 2017, en punto a desentrañar la naturaleza y forma de liquidación de la prima creada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
En esa oportunidad, la Corporación expuso que «[…] el 30% del salario básico mensual de los servidores de la Fiscalía no puede ser considerado como prima especial de servicios», pues «[…] no puede ser imputada como parte del salario, sino sumada, agregada, adicionada a éste», y, al declarar la nulidad de las normas acusadas, precisó que «[…] del hecho de desaparecer del mundo jurídico esos decretos, no se sigue que la prima especial de servicios allí contenida haya también desaparecido.
Esta prima sigue vigente, pero en los términos establecidos de esa sentencia», y reiteró que «[…] la prima de servicios no puede ser inferior al 30% del salario básico mensual y que además ella es una adición a éste». Por lo tanto, de la evolución normativa regular y la línea jurisprudencial que ha construido esta Corporación sobre la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, es posible colegir sus condiciones de autonomía y distinción, no solo frente a la asignación básica prevista para los fiscales en sus diferentes órdenes, sino respecto de los demás factores salariales y prestacionales que integran el respectivo régimen de asignaciones.
No obstante, la Subsección considera ahora necesario efectuar algunas precisiones sobre las reglas adoptadas en sentencia SUJ-023-CE-S2 de 15 de diciembre de 2020, que, con el fin de solucionar las relacionadas con la citada prima especial, resultan pertinentes a la hora de abordar los casos concretos. 2.3.1 Reliquidación de factores salariales y prestacionales sobre el 100 % de la asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial.
En el fallo en referencia, la Sala de Conjueces advirtió que «[l] Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial»; no obstante, dicha elaboración dejó de incluir los factores de salario cuya base de liquidación incluye la asignación básica del respectivo empleo (tales como la bonificación por servicios prestados o la prima de servicios) y que, naturalmente, no tienen la naturaleza de prestación social.
Sobre el particular, la teoría clásica de derecho social del trabajo impone diferencias marcadas entre la naturaleza salarial o prestacional de determinada asignación, en la medida que, los primeros, se orientan a remunerar directamente el servicio prestado, mientras que los segundos tienen por objeto cubrir contingencias o riesgos a los que pueda verse expuesto el trabajador, por efecto directo o indirecto de la actividad laboral.
Al respecto, cabe destacar que los fiscales, en sus distintos órdenes y niveles, perciben las siguientes asignaciones: En concreto, en el caso de los fiscales, soslayar el reajuste de los factores de salario en casos como el presente, comportaría una trasgresión de los derechos y principios previstos en el artículo 53 de la Constitución Política, al menos, en los siguientes sentidos: se estaría desconociendo la naturaleza salarial e incidencia de la asignación básica piedra angular, primer y principal instrumento liquidatorio de todos los factores salariales y prestacionales. el sistema de remuneraciones previsto para la Fiscalía General de la Nación conforma un universo de pautas y asignaciones que genera relaciones de causalidad y consecuencia liquidatoria entre estas, pues, algunas de ellas, integren la base de liquidación de otras asignaciones.
Verbigracia: la bonificación por servicios prestados (factor salarial) se calcula en un porcentaje de la totalidad del sueldo básico; esta, a su vez, sumada a la asignación básica, conforma la base de liquidación de la prima de servicios (factor salarial). A su turno, la prima de vacaciones (prestación social), se liquida con base en el salario básico, la bonificación por servicios prestados y la prima de servicios.
Por lo tanto, dejar de efectuar el ajuste de los factores salariales con sustento en el 30% de asignación básica sustraído, finalmente, terminaría por afectar la cuantía de las prestaciones que, con la regla adoptada en la mencionada sentencia, se pretenden restablecer. 2.4. Pruebas recaudadas. Solicitud ante la Fiscalía General de la Nación de 23 de octubre de 2017, sobre el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios.
Radicado No 20173100069171 de 7 de noviembre de 2017, a través del cual la parte demandada niega la solicitud al accionante. Recurso de apelación del 15 de noviembre de 2017, interpuesto por el actor contra la anterior decisión. Constancia de servicios prestados por el demandante en la Fiscalía. Certificado de información general e información salarial del 11 de noviembre de 2022, expedido por la Subdirección de talento humano de la Fiscalía. 2.5.
Caso concreto. Puesto en consideración el alcance del recurso de alzada, la Sala precisa que, conforme se dijo en precedencia, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido enfática en señalar que, la prima especial debe ser un factor adicional al 100% del salario básico y/o asignación básica, y no una parte de este, como se venía liquidando por la entidad accionada; así mismo, ha quedado sentado que aquella – prima especial de servicios- solo es factor salarial para el pago de aportes pensionales y, en consecuencia, no sirve de base para la liquidación de prestaciones sociales; no obstante, tales prestaciones sociales deben ser liquidadas teniendo en cuenta el 100% de la asignación básica, sin sumarle o restarle el 30% de la prima especial de servicios.
Son beneficiarios de la citada prima, entre otros, quienes desempeñen cargos de fiscal. En el expediente se encuentra acreditado que, el señor Carlos Eduardo Sarmiento Mantilla, fue vinculado a la Fiscalía General de la Nación, y a partir del 30 de julio de 1999, se ha desempeñado como fiscal delegado ante jueces del circuito y tribunal superior, de acuerdo a la constancia de servicios prestados.
Esto es, cuando ya había entrado en vigencia el Decreto 53 de 1993; por tanto, su régimen salarial y prestacional es el contenido en dicha normatividad y las que la han complementado o modificado. Asimismo, conforme a las certificaciones y constancias de emolumentos devengados aportadas al expediente, es claro que la Fiscalía le pagó la prima especial, pero como parte del 100% de la asignación básica, aspecto que se puede verificar con una comparación simple entre lo sufragado por la demandante por concepto de asignación básica y prima especial, y las asignaciones básicas previstas en los decretos salariales expedidos anualmente por el Gobierno Nacional.
La Sala pone de presente que, al caso del actor le resultan aplicables las reglas jurisprudenciales establecidas por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, mediante sentencia SUJ-023-CE-S2 del 15 de diciembre de 2020; concluyéndose que, en los periodos en que ha prestado sus servicios como fiscal, ya sea como delegado ante los jueces del circuito y tribunal superior; le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la nivelación salarial pretendida, esto es, a que se le pague un valor adicional a su salario básico mensual equivalente al 30% por prima especial de servicios establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, aclarándose que en ningún caso se podrá superar el valor máximo fijado por el Gobierno Nacional.
Ahora, en cuanto a la reliquidación de prestaciones sociales es preciso reiterar que, la prima especial de servicios no es factor salarial, en consecuencia, no puede servir de base para liquidar aquellas. No obstante, tales prestaciones deben ser pagadas sobre el 100% de la asignación básica, se insiste, sin incluir el 30% de la prima especial de servicios cuyo pago aquí se ordena.
Aunado a lo anterior, debe indicarse que si bien es cierto sobre el derecho al reajuste salarial y prestacional que aquí se ordena opera la prescripción en los términos que dispuso el Tribunal, esto es, los causados con anterioridad al 23 de octubre de 2014; tampoco es menos cierto que, sobre los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones no opera la citada figura jurídica.
En ese sentido, contrario a lo expuesto en el recurso de alzada, en pronunciamientos recientes, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, indicó: En efecto, como bien fue precisado en reciente pronunciamiento de esta Sección al abordar un asunto similar, el fenómeno de la prescripción no opera sobre derechos que recaigan sobre las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, por tratarse este de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce a favor de los funcionarios que prestan sus servicios laborales al Estado.
Este precepto corresponde a la postura unificada de la Sección Segunda del Consejo de Estado relativa a la prescripción extintiva de los aportes a pensión, según la cual: «(…) la Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales.
(…) En este orden de ideas, las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas no solo de la prescripción extintiva sino de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA), y por ende, pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, puesto que la Administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, cuando ello puede repercutir en el derecho de acceso a una pensión en condiciones dignas y acorde con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo.
(…)”» Con fundamento en lo anterior, esta Sala ha expuesto que, «frente a estos aportes al sistema general en pensiones, no aplica bajo ninguna circunstancia, este fenómeno jurídico». Así las cosas, este argumento no cuenta con vocación de prosperidad. Adicionalmente, la Sala debe precisar que, aunque el tribunal declaró la prescripción de las sumas reclamadas por el señor Carlos Eduardo Sarmiento Mantilla con anterioridad al 23 de octubre de 2014, lo cierto es que, es necesario aclarar que, sobre los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones no opera la citada figura jurídica, al tratarse de un derecho fundamental, de carácter irrenunciable.
En estos términos y teniendo en cuenta que, para el caso de los fiscales, la prima especial de servicios tiene carácter salarial para efectos pensionales a partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998, se adicionará el ordinal cuarto de la sentencia del Tribunal ordenando el pago de los aportes pensionales a partir del 30 julio de 1999 y en adelante durante los periodos que el actor fungió en el cargo de fiscal, en la forma indicada anteriormente.
En ese sentido se modificará entonces el ordinal cuarto de la sentencia recurrida. Ahora, en cuanto al reproche hecho por la entidad demandada al fallo proferido por el Tribunal, según el cual, desde el año 2003 no realizó el pago de la prima especial de servicios reclamada por cuanto las normas que regulan la materia no la contemplaron, debe precisarse que si bien tal aseveración es cierta, justamente el hecho de no haberse ordenado su pago es lo que motiva a que, vía judicial, se ordene su reconocimiento, conforme lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, modificado por la Ley 332 de 1996 y aclarado por la Ley 476 de 1998, la cual debe entenderse como un incremento del salario básico y/o asignación básica de los funcionarios beneficiarios, entre ellos, los fiscales.
Se insiste en que, tal como se dijo en la sentencia de unificación, la citada prima fue reglamentada y pagada hasta el año 2002 a favor de, entre otros, los funcionarios de la fiscalía que se acogieron al régimen establecido en el Decreto 53 de 1993, posterior a ello fue suprimida sin justificación válida; por lo que debe darse aplicación al principio de progresividad y no regresividad de los derechos sociales, y ordenarse nuevamente su pago, recordando que en virtud de tales principios, una vez reconocido un derecho laboral no es posible que sea aquél suprimido, reducido o desconocido; en ese orden de ideas, el argumento expuesto por la parte pasiva no tiene ánimo de prosperidad.
Dicho reconocimiento y pago de la prima especial es procedente por el tiempo en que el accionante permanezca en los cargos que justifican devengarla, como lo establece la ley. Lo anterior, sin perjuicio que la Fiscalía verifique los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021, por medio del cual se establece el pago de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
Las sumas reconocidas por virtud de la prima especial de servicios no podrán exceder los topes fijados por el gobierno nacional. Por lo expuesto, se adicionará el ordinal cuarto de la sentencia de primera instancia en el sentido de agregar la mencionada precisión Vistas así las cosas, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y declaró la prescripción de los derechos causados antes del 23 de octubre de 2014, tal como será dispuesto en la parte resolutiva de esta providencia. 2.6 Condena en costas Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino, simplemente la defensa de sus intereses es de decir, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR parcialmente la sentencia del Treinta y Uno (31) de Mayo de Dos Mil Veinticuatro (2024), por medio de la cual, la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: MODIFICAR el ordinal cuarto de la sentencia del Treinta y Uno (31) de Mayo de Dos Mil Veinticuatro (2024), proferida por la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual quedará así: «CUARTO. CONDENAR a la Fiscalía General de la Nación a reconocer y pagar a favor del señor Carlos Eduardo Sarmiento Mantilla, a título de restablecimiento del derecho, la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1993 equivalente al 30% de su asignación básica, desde el 23 de octubre de 2014, en adelante, y hasta cuando funja como fiscal delegado ante los juzgados del circuito o tribunal superior o sea titular de tales derechos, solo en los periodos de tiempo en los cuales ejerció el citado cargo; sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional.
Adicionalmente a lo anterior, se negará la reliquidación de las prestaciones sociales de la demandante, comoquiera que, la prima especial de servicios cuyo pago aquí se ordena, no es factor salarial base para la liquidación de estas, conforme a lo expuesto en la parte motiva. Igualmente, a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la Fiscalía General de la Nación a reliquidar y pagar las cotizaciones o aportes hechos al sistema general de seguridad social en pensiones en favor del señor Carlos Eduardo Sarmiento Mantilla, desde el 30 de julio de 1999 y en adelante, solo en los periodos en que aquel ejerció como fiscal delegada ante los juzgados del circuito o tribunales, teniendo como ingreso base de liquidación el 100% de su asignación básica mensual más el 30% de la misma correspondiente a la prima especial de servicios.
TERCERO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia del Treinta y Uno (31) de Mayo de Dos Mil Veinticuatro (2024), proferida por la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda incoada por el señor Carlos Eduardo Sarmiento Mantilla contra la Fiscalía General de la Nación.
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones y constancias de rigor. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.