Demandante: Yojaira Isabel Morales de Hoyos Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-06091-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., dos (2) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-06091-00 Demandante: YOJAIRA ISABEL MORALES DE HOYOS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, SALA TERCERA DE DECISIÓN TEMAS: Tutela contra providencia judicial.
Sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías. Incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La sala resuelve la solicitud de amparo de la referencia, de conformidad con los Decretos 2591 de 1991, 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de amparo La señora Yojaira Isabel Morales de Hoyos, a través de apoderado judicial, radicó acción de tutela1 contra el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión, con el fin de que se le protejan sus derechos fundamentales «AL DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, SITUACIÓN MÁS FAVORABLE AL TRABAJADOR EN CASO DE DUDA EN LA APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LAS FUENTES FORMALES DE DERECHO, GARANTÍA A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA PERPETUATIO JURISDICTIONIS, SEGURIDAD JURÍDICA, AL DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL VERTICAL».
Las mencionadas garantías las consideró transgredidas con la sentencia de 10 de agosto de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión, que revocó la decisión de 13 de diciembre de 2022, por medio de la cual el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo accedió a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la actora contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y el departamento de Sucre, y en su lugar, negó las súplicas de la demanda.
La referida causa se identificó con el radicado 70001-33-33-002-2022-00381-00/01. 1 Con escrito radicado el 6 de octubre de 2023, a través de la ventanilla virtual de la Secretaría General del Consejo de Estado. Demandante: Yojaira Isabel Morales de Hoyos Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-06091-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.
Peticiones de amparo constitucional Las pretensiones son las siguientes: 1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE en la sentencia proferida el día 10/08/2023, en el expediente rad. No. 70001333300220220038101, transgredió los derechos fundamentales: AL DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, SITUACIÓN MÁS FAVORABLE AL TRABAJADOR EN CASO DE DUDA EN LA APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LAS FUENTES FORMALES DE DERECHO, GARANTÍA A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA PERPETUATIO JURISDICTIONIS, SEGURIDAD JURÍDICA, AL DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL VERTICAL, de la accionante, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y a la abundante jurisprudencia constitucional y de este órgano de cierre en la jurisdicción contencioso administrativo, por lo que se encuentra vulnerando los derechos fundamentales de la accionada. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional en las sentencias SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda, de acuerdo a los postulados establecidos en los siguientes expedientes: […].2 1.3.
Hechos La actora fundó su escrito de tutela en los siguientes: Señaló que labora en una entidad territorial certificada en educación del departamento de Sucre, desde el año 1990, razón por la cual consideró que tiene derecho al pago de cesantías por el régimen anualizado, con sus intereses cada año. Explicó que, para el 15 de febrero del año 2021, el Ministerio de Educación Nacional no le consignó sus cesantías por los servicios prestados en el año 2020.
Indicó que el 1.° de septiembre de 2021, solicitó el pago de la citada prestación, junto con el de la respectiva sanción moratoria, que se encuentra establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, así como en la reiterada jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado. No obstante, alegó que nunca recibió una respuesta.
Expuso que interpuso una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad del acto ficto producto del silencio administrativo frente a la petición de 1.° de septiembre de 2021; proceso que correspondió en primera instancia al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, bajo el radicado 70001-33-33-002-2022-00381-00. 2 Transcrito de texto original con posibles errores.
Demandante: Yojaira Isabel Morales de Hoyos Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-06091-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Comentó que, por sentencia del 13 de diciembre de 2022, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo accedió a las súplicas del medio de control.
Sin embargo, las entidades demandadas interpusieron el correspondiente recurso de apelación. Puso de presente que el trámite de la segunda instancia correspondió al Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión, autoridad judicial que mediante sentencia del 10 de agosto de 2023 revocó la decisión de primer grado y, en su lugar, negó las pretensiones del medio de control, al considerar lo siguiente: Por lo tanto, la demandante no es beneficiaria de la sanción moratoria contenida en la Ley 50 de 1990, pues, tal penalidad no está instituida en el régimen especial que regula el reconocimiento de las cesantías de los docentes, que no es otro que el previsto en la Ley 91 de 1989, en el cual, se administran los recursos conforme al principio de unidad de caja, además, por no existir un precedente consolidado de obligatoria aplicación en este asunto, que se itera es disímil a aquellos procesos en que la H. Corte Constitucional, el H. Consejo de Estado y este Tribunal han aplicado por favorabilidad la sanción cuyo reconocimiento persigue la parte demandante. 1.4.
Fundamentos de la solicitud La parte actora consideró que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales con la expedición de la providencia de 10 de agosto de 2023, comoquiera que incurrió en los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. En primer lugar, la actora se refirió ampliamente a la procedencia de este mecanismo constitucional contra providencias judiciales, para concluir que en el presente caso se cumplen con todos los requisitos generales señalados por la Corte Constitucional.
En especial enfatizó en el de la relevancia constitucional. De igual manera, explicó que en ese asunto se evidencia una serie de irregularidades sustantivas presentadas al interior de la decisión reprochada, dado que en ella se está determinando que solo se genera la obligación de pagar la sanción moratoria para quienes no se encuentran afiliados al FOMAG, cuando lo cierto es que ninguna ley ha sustraído al Ministerio de Educación Nacional de la obligación de consignar al citado fondo los recursos correspondientes.
Explicó que existen varios pronunciamientos del Consejo de Estado en los que se han analizado casos con idéntica naturaleza al que se estudia en este proceso, en los cuales se han encontrado superados todos los requisitos tanto generales como específicos de procedibilidad y en ellos se ha determinado que las autoridades judiciales han incurrido en el desconocimiento del precedente.
Por lo tanto, solicitó que se tengan en cuenta estas providencias al momento de fallar. Determinó que, de acuerdo a la sentencia SU-098 de 2018, a los principios de igualdad e in dubio pro operario y a la Ley 244 de 1995, adicionada por la Ley 1071 de 2006, no se debe excluir al sector oficial docente de la aplicación de la Ley 50 de 1990, dado que al ser servidores públicos son beneficiarios de la sanción moratoria.
Demandante: Yojaira Isabel Morales de Hoyos Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-06091-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que «los docentes se encuentran en la categoría de empleados públicos, razón por la cual, no es admisible la distinción con los demás servidores públicos a que sus prestaciones sociales sean canceladas en tiempo, como lo es, el auxilio de cesantías, así, una interpretación contraria, conllevaría una restricción en la posibilidad de gozar de la garantía del pago oportuno del auxilio de cesantías y, a su vez, de las protecciones ya mencionadas que se derivan de esa prestación, lo que conlleva una connotación de relevancia constitucional, ya que se está vulnerando el derecho a la igualdad de los docentes, respecto de otros servidores públicos».
Enseguida hizo un recuento de los antecedentes históricos de la obligación del Ministerio de Educación Nacional de consignar antes del 15 de febrero de cada año, las cesantías de los docentes vinculados después del 1.° de enero de 1990. Puso de presente que en virtud de los principios de igualdad y de favorabilidad, es posible aplicar a los docentes oficiales afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio las disposiciones consagradas en la Ley 50 de 1990, en particular, las referidas a la sanción moratoria por la consignación extemporánea de las cesantías anuales.
Señaló que, de la interpretación y aplicación de las normas relacionadas con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la consignación tardía de cesantías a los docentes y, con base en la jurisprudencia constitucional, era dable concluir que «i) el pago oportuno de las cesantías es una garantía de todos los trabajadores que es protegida por la Constitución, ii) los docentes oficiales son empleados públicos, teniendo en cuenta las funciones que desarrollan, el régimen de carrera al que se encuentran sometidos y la vinculación mediante nombramiento y por lo tanto tienen derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por consignación tardía de las cesantías».
Sobre los defectos endilgados, la tutelante explicó que el defecto sustantivo se configuró por la inaplicación del artículo 99 de la Ley 50 de 1990. Sobre el de la violación directa de la Constitución consideró que se desatendió el artículo 53 de la Carta Política, referido a la interpretación de la situación más favorable para el trabajador.
Finalmente, en relación con el desconocimiento del precedente, citó algunas sentencias de la Corte Constitucional3 y de la Sección Segunda del Consejo de Estado4. 3 SU-098 de 2018, SU-332 de 2019 y SU-041 de 2020. 4 • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 06.08.20. M.P. Sandra Lisset Ibarra.
Exp. 08001-23-33-000-2013-00666-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 24.01.19. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 76001-23- 31-000-2009-00867-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 17.06.19. M.P. Nicolás Yepes Corrales. Exp. 11001-03-15-000-2018-04617-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 28.06.19. M.P. Roberto Augusto Serrato Valdéz. Exp. 11001-03-15-000-2018-04679-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 29.07.19. M.P. Nicolás Yepes Corrales. Exp. 11001-03-15- 000-2018-03499-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 02.12.19. M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Exp. 08001-23-33-000-2014-00173-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 10.06.20. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 08001-23- 33-000-2014-00208-01. Demandante: Yojaira Isabel Morales de Hoyos Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-06091-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5.
Trámite de la acción Mediante auto de 10 de octubre de 2023, el despacho admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión, en calidad de accionados. Así mismo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto Ley 2951 de 1991, vinculó como terceros con interés al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al departamento de Sucre y a la Fiduprevisora S.A. De igual forma, ordenó a la oficina de sistemas del Consejo de Estado que realizara una publicación en la página web de la corporación, con la información de la tutela, con el fin de ponerla en conocimiento de los terceros interesados.
También, requirió a las autoridades judiciales respectivas la remisión digital del expediente del proceso ordinario donde se dictó la providencia censurada. Finalmente, reconoció personería a Yobany Alberto López Quintero como apoderado de la parte actora. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 22.10.20. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 08001-23-33-000-2014-00254-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 22.10.20. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 08001-23-33-000-2014-00132-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 17.06.21.
M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Exp. 08001-23-31-000-2014-00815-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 17.06.21. M.P. César Palomino Cortés. Exp. 08001-23-31-000-2015-00331-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 04.11.21. M.P. William Hernández Gómez.
Exp. 19001-23-33-000-2015-00445-02. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 25.11.21. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 08001-23- 33-000-2014-01127-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 25.11.21. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 40001-23-40-000-2017-00134-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 11.11.21. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 080001-23-40-000-2015-90008-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 11.11.21. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 080001-23-40-000-2014-90022-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 20.01.22.
M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Exp. 080001-23-33-000-2017-00931-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 03.03.22. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 080001-23-33-000-2015-00075-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 28.04.22.
M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Exp. 76001-23-33-000-2013-00756-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 09.05.22. M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Exp. 080001-23-40-000-2017-00795-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 19.05.22.
M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 47001-23-33-000-2019-00359-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 01.07.22. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 47001-23-33-000-2019-00376-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 22.08.22. M.P. César Palomino Cortés. Exp. 08001-23-33- 000-2015-00509-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 22.09.22. M.P. César Palomino Cortés. Exp. 08001-23-33-000-2015-90124-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 19.01.23. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 76001-23-31-000-2012-00212-02. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 26.01.23.
M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Exp. 47001-23-33-000-2018-0231-01. Demandante: Yojaira Isabel Morales de Hoyos Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-06091-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.
Contestaciones Efectuadas las notificaciones correspondientes a través de mensajes enviados por correo electrónico, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1. Fiduciaria La Previsora S.A. La entidad, quien actúa en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pidió que se declare la improcedencia de la acción de tutela, así como que se ordene su desvinculación del presente trámite constitucional al considerar que carece de legitimación en la causa por pasiva.
En primer lugar, trajo a colación la sentencia de unificación de 11 de octubre de 2023 proferida por la sección Segunda del Consejo de Estado, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 66001-33-33-001-2022-00016-01. Asimismo, reprochó que no se acreditaron los requisitos de procedencia de este mecanismo de amparo contra providencia judicial y expuso que las autoridades judiciales actuaron conforme a la normativa establecida sin que hayan desconocido los precedentes judiciales relacionados con el tema objeto de la demanda.
De igual manera, puso de manifiesto que las circunstancias fácticas estudiadas por la Corte Constitucional en la sentencia SU-098 de 2018 no corresponden a las mismas que hoy reclama la actora por vía tutela, teniendo en cuenta que no se cuestiona una afiliación inoportuna al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que haya devenido en el retardo en la consignación de las cesantías. 1.6.2.
Ministerio de Educación Nacional El jefe de la Oficina Asesora de esta cartera solicitó que se declare la improcedencia de la petición de amparo constitucional, en atención a que no se satisface el requisito de la relevancia constitucional. Explicó que la pretensión de la accionante sobre la procedencia de la aplicación de la Ley 50 de 1990 a los docentes no se encuentra resuelta de manera pacífica por la jurisprudencia constitucional ni por la contenciosa administrativa, dado que se han expedido providencias que tienden a resolver el asunto en uno u otro sentido.
Por ejemplo, citó las sentencias de la Corte Constitucional SU-098 de 2018 y SU- 573 de 2019 y precisó que en la primera se abrió aparentemente la puerta para la aplicación de esa norma, mientras que en la segunda se reconoció que tal debate no tenía relevancia constitucional. Así mismo, consideró que lo que pretende la accionante es revivir por la vía de la acción de tutela un debate jurídico que fue zanjado en la jurisdicción correspondiente, es decir que, quiere que el juez constitucional actúe como una tercera instancia ante su descontento con la decisión adoptada.
Demandante: Yojaira Isabel Morales de Hoyos Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-06091-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Comentó que la sentencia SU-098 de 2018 es inaplicable al caso de la parte accionante, puesto que las reglas jurisprudenciales fijadas allí no corresponden con las de su caso, ya que no se cuestiona una afiliación inoportuna al Fomag que haya devenido en el retardo de la consignación de las cesantías.
Por último, estableció que se comparte el criterio establecido en la sentencia SU-573 de 2019. 1.6.3. Tribunal Administrativo de Sucre La magistrada Tulia Isabel Jarava Cárdenas pidió que se declare la improcedencia de la acción de tutela por carecer de relevancia constitucional, toda vez que lo que pretende la actora es utilizar esta acción constitucional como una tercera instancia para controvertir la decisión que negó el reconocimiento de la sanción moratoria, escenario que no es propio para determinar si se tiene derecho a esa penalidad establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
Al respecto, informó que para el momento en el que se profirió el fallo no existía un precedente o una sentencia de unificación que obligara a los tribunales y a los juzgados administrativos a aplicar por favorabilidad a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio la sanción moratoria del artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
De otro lado, consideró que la situación fáctica de la accionante es diferente a la analizada en la sentencia SU-098 de 2018, y que en las providencias del Consejo de Estado en las que por favorabilidad se ha aplicado a los docentes la sanción moratoria del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, ha sido por la omisión de los entes territoriales de realizar su afiliación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y por trasladar su auxilio de cesantías al mencionado fondo al momento de su vinculación, lo cual fue explicado en la parte motiva de las sentencias reprochadas en este trámite constitucional.
Indicó que la decisión censurada se fundó en un análisis de las pruebas obrantes en el expediente y en el régimen especial de cesantías de los docentes afiliados al Fomag, lo cual, en el ejercicio de la autonomía judicial, permitió llegar a la conclusión que la sanción moratoria no le es aplicable a la actora. 1.6.4. Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo El secretario del citado despacho allegó el expediente digital del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 70001-33-33-002-2022-00381-00/01.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta sala es competente para conocer, en primera instancia, de la acción de tutela presentada por la señora Yojaira Isabel Morales de Hoyos contra el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y, el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. Demandante: Yojaira Isabel Morales de Hoyos Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-06091-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.
Cuestión previa La Fiduciaria La Previsora S.A. en su escrito de intervención solicitó su desvinculación del presente trámite, por no estar legitimada en la causa por pasiva. Al respecto, se anuncia que se negará la petición comoquiera que el llamado de la referida entidad a esta acción constitucional es en calidad de tercero por tener un eventual interés en la decisión que se adopte, debido a que hizo parte del proceso ordinario en el cual se dictó la sentencia controvertida. 2.3.
Problema jurídico Corresponde a esta Sección determinar si procede el amparo de los derechos fundamentales de la accionante, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la sentencia de 10 de agosto de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión, por medio de la cual se revocó la decisión de primera instancia de 13 de diciembre de 2022, a través de la cual el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo accedió a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la actora contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y el departamento de Sucre.
En su lugar, el tribunal accionado negó las súplicas de la referida demanda. Para resolver este problema, se estudiarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) los requisitos adjetivos de procedibilidad, en especial, el de la relevancia constitucional y, en caso de encontrase superados, y (iii) el caso concreto. 2.4.
Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20125, unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y ella misma habían adoptado posturas diversas sobre el tema6.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales7. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente». 5 Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 6 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 7 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. Demandante: Yojaira Isabel Morales de Hoyos Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-06091-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 20148, la referida Sala Plena, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Análisis de los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1. Relevancia constitucional La Sala advierte que en el sub examine no se cumple el presupuesto de la referencia, para lo cual resulta pertinente recordar que en principio esta colegiatura otorgaba relevancia constitucional a toda pretensión que, en sede de tutela, estuviera relacionada con una controversia en torno al amparo de un derecho o garantía de rango fundamental, como lo son las cesantías; no obstante, en asuntos como el caso en concreto, se ha sostenido que las pretensiones que versen sobre derechos de índole estrictamente económico, al no encontrarse ligados a la satisfacción de una garantía de dicha naturaleza, se tornan improcedentes frente al amparo constitucional9.
El anterior lineamiento acogido por esta magistratura se ha construido en estricto seguimiento de lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-573 del año 201910, providencia cuyos elementos fácticos guardan identidad con el asunto examinado, dado que versó sobre tres solicitudes de amparo contra decisiones judiciales que no accedieron a la pretensión de reconocer sanción moratoria por el pago tardío de cesantías.
En el fallo en mención, el máximo tribunal constitucional señaló que el carácter irrenunciable de las cesantías está relacionado con su naturaleza como prestación patronal de rango legal, cuya finalidad es el auxilio de la persona que se quede temporalmente en situación de desempleo y, por tanto, «solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador».
De acuerdo con lo anterior, precisó la referida Corte en aquella sentencia unificadora que todo pago adicional no correspondiente con la finalidad buscada por las cesantías, sino relacionado con una penalidad impuesta al empleador por la falta de pago o pago tardío de las mismas, cuenta con una naturaleza estrictamente patrimonial cuyo reconocimiento, por tanto, no requiere la acción del juez de tutela. 8 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 9 Ver fallos del 20 de febrero de 2020, proferido en el trámite del proceso N°11001-03-15-000-2019- 04788-01, y 7 de mayo de 2020, dictado en el expediente 11001-03-15-000-2019-04762-01, ambos con ponencia de la magistrada Rocío Araújo Oñate. 10 Corte Constitucional, Sentencia SU-573, 27.11.19, M.P. Carlos Bernal Pulido.
Demandante: Yojaira Isabel Morales de Hoyos Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-06091-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, con este precedente establecido por dicha autoridad judicial, el reconocimiento y pago de las cesantías constituye un derecho de carácter irrenunciable para el trabajador, y su falta de pago se traduce en la transgresión de garantías constitucionales de rango fundamental, como bien podrían ser los derechos al mínimo vital y a la seguridad social; no obstante, aclaró la Corte que no ocurre lo mismo con la cuantía correspondiente a la penalidad de la sanción moratoria cuando el empleador no consigna en tiempo tales cesantías, toda vez que, tal monto tiene el carácter de ser una simple prestación adicional de naturaleza eminentemente patrimonial que no da lugar a la intervención del juez constitucional11.
La anterior posición es reiterada por la misma corporación en la SU-215 de 16 de junio de 2022, en la cual se unificaron los criterios respecto al requisito de la relevancia constitucional en los casos de tutela contra providencia judicial, para lo cual se indicó: 40. En síntesis, según la jurisprudencia de esta Corte, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales.
Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales.
Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.12 Adicionalmente, se precisa que, si bien la Sección Segunda del Consejo de Estado como órgano de cierre especializado en la materia objeto de estudio expidió la sentencia SUJ-032-CE-S2-2023 de 11 de octubre de 202313 en la cual se unificó la postura respecto a la aplicabilidad de la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y de la indemnización de la Ley 52 de 1975 a favor de los docentes, lo cierto es que lo hizo en los siguientes términos: Los docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, comoquiera que es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989.
Sin embargo, al personal docente en servicio activo que no esté afiliado al FOMAG le será aplicable la Ley 50 de 1990 y, por ende, la sanción moratoria del artículo 99, como un mínimo de protección social en favor del docente estatal. 11 Así lo señaló el alto tribunal: «La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido el carácter irrenunciable de las cesantías, como una prestación patronal de rango legal cuya finalidad es “auxiliar a la persona que se queda temporalmente sin trabajo”.
Por tanto, solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador. En consecuencia, cualquier pago adicional que no corresponda a la finalidad misma de las cesantías, sino a una penalidad para el empleador que no las consigna al fondo o las paga al trabajador en los términos solicitados, es un reconocimiento de fuente legal con carácter netamente patrimonial, que no amerita la intervención del juez de tutela.». 12 Énfasis de la Sala. 13 Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Julián David Quintero Agudelo contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional y otros, expediente identificado con el radicado 66001-33-33-001-2022-00016-01.
Demandante: Yojaira Isabel Morales de Hoyos Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-06091-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden, es claro que en la solicitud de amparo que ocupa la atención de esta colegiatura, la señora Yojaira Isabel Morales de Hoyos pretende que se dicte una decisión que deje sin efectos la sentencia de segunda instancia del proceso ordinario, para que, en su lugar, se ordene en su favor el reconocimiento del monto equivalente a la sanción moratoria por el presunto pago inoportuno de sus cesantías, lo que deja en evidencia que el fin perseguido con la acción de tutela consiste en hacer efectiva una prestación de índole estrictamente patrimonial, cuya ausencia de reconocimiento no configura un menoscabo o vulneración de alguna garantía fundamental.
Por lo tanto, conforme a los pronunciamientos de unificación de la Corte Constitucional antes referidos, los cuales son aplicados por esta judicatura, es claro, sin que resulte necesario analizar otros aspectos, que la petición de tutela en estudio resulta improcedente por el incumplimiento del presupuesto de la relevancia constitucional. 2.6.
Conclusión De acuerdo con lo argumentado, se declarará la improcedencia de la solicitud de amparo, comoquiera que no se encontró satisfecho el requisito de relevancia constitucional. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación formulada por la Fiduciaria La Previsora S.A.
SEGUNDO: DECLARAR improcedente la acción de tutela presentada por la señora Yojaira Isabel Morales de Hoyos contra el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
CUARTO: Si no se impugna esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente Demandante: Yojaira Isabel Morales de Hoyos Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-06091-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta providencia fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.