www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-02767-01 Accionante: AIR-E S.A.S. E.S.P. Accionados: Tribunal Administrativo del Atlántico Tema: Tutela contra providencia judicial proferida dentro del trámite del recurso de insistencia Decisión: Confirmar la decisión de primera instancia que negó el amparo porque no encontró acreditados los defectos endilgados SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO 1.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide las impugnaciones formuladas por AIR-E S.A.S. E.S.P. y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios contra la providencia del 26 de junio de 2025 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado mediante la cual negó el amparo. II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos 2. El 11 de septiembre de 2024, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios mediante las resoluciones SSPD-20241000531665 y SSPD- 20241000531665 ordenó la toma de posesión de bienes, haberes y negocios de AIR-E, la separación definitiva de los cargos del gerente y sus suplentes, de todos los miembros principales y suplentes de la junta directiva de la empresa, y la designación de un agente especial interventor con el fin de que asumiera la representación legal y administración de la compañía. 3.
El 20 de enero de 2025, los accionistas de Latin American Capital Corp S.A. y Energía Inversiones S.A.S presentaron una petición ante el agente especial designado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios consistente en que les expidiera copia integral del informe diagnóstico de intervención elaborado por el entonces Agente Especial Interventor Edwin Palma Egea, documento que fue presentado ante dicha superintendencia y que constituyó el sustento de la intervención. 4.
Sin embargo, la solicitud fue negada mediante oficio del 4 de febrero de 2025, al considerar que en su contenido había información que era considerada como reservada, a la luz de lo previsto en el numeral 3 del artículo 322 del Estatuto Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-02767-01 Accionante: AIR-E S.A.S. E.S. www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 Orgánico del Sistema Financiero. 5.
Inconformes con lo anterior, el 26 de marzo de 2025, los accionistas de Latin American Capital Corp S.A. y Energía Inversiones S.A.S solicitaron la remisión del expediente al Tribunal Administrativo del Atlántico con el fin de que se tramitara el recurso de insistencia. 6. El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C mediante proveído del 21 de abril de 2025 resolvió acceder al recurso de insistencia, al considerar mal denegada la información solicitada por los accionistas porque la norma invocada no indicaba de manera expresa la reserva legal del informe de diagnóstico rendido por el agente especial interventor. 7.
No obstante, la parte actora solicitó aclaración que fue negada por la autoridad judicial accionada a través del proveído del 2 de mayo de 2025. 2.2. Fundamento jurídico 8. La parte actora señaló que en la providencia objeto de la acción de tutela se configuró un defecto sustantivo por inaplicación de lo preceptuado en el artículo 337 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, disposición normativa relacionada con la reserva de los informes que presentan los agentes especiales en los procesos de intervención del Estado a las empresas que prestan servicios públicos. 9.
Lo anterior, teniendo en cuenta el numeral 3.° del referido artículo, del cual se podía inferir que todos los informes de los inspectores y agentes especiales serán comunicados confidencialmente y no podrán hacerse públicos. 10. De otra parte, alegó un defecto orgánico, pues, a su juicio, el Tribunal carecía de competencia para admitir, tramitar y resolver el recurso de insistencia que se originó en la negativa de la entrega de una información por parte de una persona jurídica que se rige por el derecho privado.
Por lo tanto, carecía de la naturaleza de una autoridad, de que trata el artículo 26 de la Ley 1437 de 2011. 11. En ese orden de ideas insistió que, si bien es una entidad que presta un servicio público, lo cierto es que a pesar de que se encuentre intervenida por el Estado su naturaleza jurídica no cambia. 2.3. Pretensiones 12.
Con fundamento en lo anterior, solicitó: «(…) Primero: Que se deje sin efectos la providencia proferida el 21 de abril de 2025, por parte del HONORABLE TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO SECCIÓN C, dentro del recurso de insistencia promovido por Latin American Capital CORP S.A. y ENERGÍA INVERSIONES S.A.S. en contra de AIR-E S.A.S. E.S.P. Intervenida, radicado bajo el No. 08001-23-33-000-2025-00113-00.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-02767-01 Accionante: AIR-E S.A.S. E.S. www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Segundo: Que como consecuencia de lo anterior, se deje sin efecto la providencia que resolvió de manera desfavorable la solicitud de aclaración y adición, proferida el dos (2) de mayo de 2025.
Tercero: Que se prevenga a la entidad judicial accionada de no seguir incurriendo en conductas violatorias de los derechos fundamentales. (Sic) 2.4. Intervenciones 13. La acción de tutela de la referencia fue admitida por la Sección Quinta mediante auto del 14 de mayo de 2025 a través del cual se ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Atlántico como accionado y a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, Energía Inversiones S.A.S., a Latín American CORP S.A. y al señor Edwin Palma Egea como terceros interesados en el resultado del proceso. 14.
Asimismo, en dicha providencia se decretó medida provisional consistente en la suspensión de los efectos de la providencia de 21 de abril de 2025 dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico dentro del trámite del recurso de insistencia identificado con el radicado número 08001-23-33-000-2025- 00113-00, hasta que se dicte la sentencia que resuelva la acción de tutela de la referencia. 15.
El Tribunal Administrativo del Atlántico señaló que las decisiones cuestionadas se encuentran debidamente fundamentadas, razonadas, las cuales fueron proferidas bajo un trámite ajustado a las realidades del expediente. 16. Respecto del argumento según el cual carece de competencia, indicó que no es cierto, pues, a pesar de que la parte actora sea un sociedad por acciones simplificadas cuya naturaleza se rige por las normas del derecho privado, le resultan aplicables las normas de la órbita del derecho público, en la medida de que también es un particular que ejecuta una actividad encabezada por el Estado, consistente en la prestación de servicios públicos domiciliarios, que, a su vez, requiere de vigilancia y control estatal. 17.
Sobre el particular, señaló que la petición radicada por el insistente, se encuentra ligada a la función pública realizada por la accionante, en razón a la Ley 142 de 1994, cuya regla imperante, es la transparencia y la publicidad, aunado a ello, se trata de la intervención realizada por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en ejercicio de las funciones presidenciales de control y vigilancia de la prestación de servicios públicos, sin que hubiere lugar, a negarse a recibir las peticiones o cumplir con las disposiciones del CPACA, cuyo artículo 26, refiere al recurso de insistencia. 18.
En cuanto al presunto desconocimiento del marco normativo relacionado con la intervención de las empresas de Servicios Públicos Domiciliarios, manifestó que fue considerado en el proceso. Sin embargo, llegó a la conclusión que la norma no indicaba expresa e inequívocamente la reserva legal sobre la información solicitada, pues dicha figura jurídica es excepcional y debe estar consagrada taxativamente, lo cual no se advierte en el numeral 3° de los artículos 322 y 377 del Decreto Ley 663 de 1993. 19.
Por lo expuesto, manifestó que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional, en la medida que lo que pretende la parte actora con la interposición Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-02767-01 Accionante: AIR-E S.A.S. E.S. www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 de la acción de tutela es una instancia adicional, razón por la que debe rechazar por improcedente la acción de tutela. 20.
Las sociedades Energía Inversiones S.A.S. y Latín American CORP S.A solicitaron que se declare improcedente la acción de tutela por falta del requisito de subsidiariedad porque no se agotaron los recursos ordinarios que tenían a su disposición, particularmente, hizo referencia al medio de control de nulidad. 21. Señaló que no se acreditó el requisito de relevancia constitucional, en la medida que el mecanismo constitucional no puede ser utilizado como una instancia adicional para discutir los asuntos de «interpretación de la ley» en el marco de la controversia judicial. 22.
De otra parte, señaló que no se demostró la configuración de los defectos endilgados a la providencia proferida por el Tribunal accionado 23. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios solicitó coadyuvar las pretensiones invocadas en la demanda de tutela, pues considera que la entrega del informe diagnóstico elaborado por el agente especial vulnera el régimen legal de reserva de información previsto para los procesos de intervención. 24.
Así las cosas, estima que la decisión objeto de cuestionamiento adolece de un defecto orgánico por falta de competencia del Tribunal para ordenar la entrega de información sujeta a reserva legal. Así como también de un defecto sustantivo porque se desconoció el régimen jurídico aplicable a los procesos de intervención administrativo sobre empresas de servicios públicos. 25.
El señor Edwin Palma Egea informó que renunció a su cargo de agente especial el 4 de marzo de 2025. Asimismo, manifestó apoyar los hechos, fundamentos y pretensiones de la presente acción de tutela 26. No se rindieron más informes. 2.5. Sentencia impugnada 27. La Sección Quinta del Consejo de Estado mediante sentencia del 26 de junio de 2025 resolvió negar las pretensiones de la demanda de tutela, al considerar que no se acreditaron los defectos endilgados.
Asimismo, aceptó la coadyuvancia solicitada por la Superintendencia de Servicios Públicos. 28. En cuanto al defecto orgánico indicó que no se configuró porque el Tribunal era competente para conocer y resolver el recurso de insistencia previsto en el artículo 26 de la Ley 1437 de 2011, en la medida que la petición del 20 de enero de 2025 presentada por las sociedades Latin American Capital Corp S.A. y Energía Inversiones S.A.S. se ejerció ante el agente especial designado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para la toma de posesión de la sociedad AIR-E S.A.S. E.S.P 29.
Lo anterior, al entender que la función que cumplía la Superintendencia de Servicios Públicos a través de sus agentes especiales en relación con la toma de Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-02767-01 Accionante: AIR-E S.A.S. E.S. www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 posesión de las entidades que prestan dichos servicios era en calidad de autoridad, sumado a que el derecho fundamental de petición y sus reglas de ejercicio, alcance y protección incluyen la facultad de agotar el recurso de insistencia. 30.
Respecto del defecto sustantivo, por la presunta desatención de lo establecido en el numeral 3. ° del artículo 337 del Estatuto Orgánico Financiero, según el cual, los informes de los inspectores y agentes especiales serán comunicados confidencialmente y no podrán hacerse públicos, manifestó que tampoco se configuró porque de dicha disposición normativa no se extrae que contenga una reserva legal, en la medida que el término de confidencialidad allí utilizado no puede entenderse como sinónimo de reserva. 31.
En ese sentido, avaló el análisis efectuado la autoridad judicial accionada, en el sentido de que la empresa AIR-E S.A.S. E.S.P. intervenida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios no cumplió con el deber legal de justificar la necesidad de tener bajo reserva el informe diagnóstico de intervención, a partir de la sustentación sobre el fin de mantener la confianza del público en las instituciones en estado de intervención y en la estabilidad de estas, puesto que, la reserva no opera de manera automática en el caso concreto. 32.
Así como tampoco encontró demostrado una vulneración al derecho fundamental de igualdad, al considerar que la entrega de una copia del informe diagnóstico de intervención a Latin American Capital Corp S.A. y Energía Inversiones S.A.S., es una decisión garantista a partir de la cual se reconoció la necesidad de materializar el goce efectivo del derecho de petición en toda su extensión frente a los particulares que ejercen funciones administrativas. 2.6.
Impugnación 33. La parte accionante después de insistir en los argumentos de la demanda de tutela solicitó revocar la decisión de primer grado y en consecuencia se ampare los derechos fundamentales invocados en protección. Asimismo, requirió que se mantenga la suspensión provisional de la entrega del informe mientras se surta el trámite de la impugnación. 34.
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios coadyuvó la impugnación presentada por la parte actora, al considerar que la autoridad judicial accionada omitió aplicar adecuadamente las normas invocadas, incurrió en errores de competencia y fundamentación, y vulnera derechos fundamentales al ordenar la entrega de información sin evaluación previa de su contenido ni observancia de los requisitos legales aplicables.
Por lo tanto, requirió que se deje sin efectos la providencia objeto de cuestionamiento. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 35. La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-02767-01 Accionante: AIR-E S.A.S. E.S. www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 3.2. Cuestión previa 36. La Sala aclara que, si bien en la demanda de tutela se menciona un defecto procedimental absoluto, lo cierto es que los argumentos que expone son los mismos para el defecto orgánico, toda vez que alega una presunta falta de competencia por parte de la autoridad judicial accionada al haber dado trámite al recurso de insistencia, a pesar de que la hoy accionante es una entidad que se rige por el derecho privado, por lo que, a su juicio, no se le aplica lo contemplado en la Ley 1437 de 2011. 37.
En ese orden de ideas, la Sala advierte que, en caso de superar los presupuestos generales de la acción de tutela contra providencias judiciales se abstendrá de emitir pronunciamiento de fondo en lo atinente al defecto procedimental absoluto y se estudiaría bajo el defecto orgánico. 3.3. Problema jurídico 38. De conformidad con lo expuesto, el problema jurídico se circunscribe a determinar, previa verificación del cumplimiento de los requisitos generales de la acción de tutela contra providencias judiciales, si el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C, al proferir la sentencia del 21 de abril de 20251, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, defensa y contradicción, al incurrir en los defectos sustantivo y orgánico. 3.4.
Procedencia de la acción de tutela 39. La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015. Fue creada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos sean vulnerados o amenazados por parte de las autoridades o por particulares en los casos expresamente señalados en el primer decreto anotado, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial para hacer valer tales derechos; por ello se puede afirmar que aquella tiene el carácter de residual o subsidiaria, es decir, entra a operar cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 40.
De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone. 1 Es de advertir que si bien, la parte actora presenta la acción de tutela contra la providencia del 2 de mayo de 2025 mediante la cual resolvió negar la solicitud de aclaración, lo cierto es que el reproche consiste en la decisión del 21 de abril de 2025, por lo que, de conocer de fondo la Sala se pronunciara respecto de esta última providencia. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-02767-01 Accionante: AIR-E S.A.S. E.S. www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 41.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales. 42.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;
(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. 3.4.1. En el presente asunto, la Sala advierte que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 3.4.1.1. En efecto, esta Sala considera que los hechos que generaron la vulneración de sus derechos fundamentales se encuentran plenamente individualizados. 3.4.1.2.
Así mismo se advierte que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 3.4.1.3. Se observa igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», pues, no han transcurrido más de 6 meses desde que profirió la decisión cuestionada en sede de tutela, lo cual ocurrió el 21 de abril de 2025 y la interposición de la acción de tutela se presentó el 9 de mayo de la presente anualidad. 3.4.1.4.
El asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental al debido proceso, acceso a la administración de justicia, defensa y contradicción como consecuencia de los defectos orgánico y sustantivo, los cuales se encuentran fundamentados razonablemente. 43.
Visto lo anterior, la Sala procede a resolver el fondo de la controversia. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-02767-01 Accionante: AIR-E S.A.S. E.S. www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 3.5. El defecto orgánico como causal de procedibilidad de tutela contra providencia judicial 44.
En lo que atañe al defecto orgánico, la Corte Constitucional sostuvo, en la sentencia T-643-2017, que se refiere a un vicio relacionado a la competencia, es decir que la autoridad que profirió la providencia cuestionada carece de competencia para conocer del asunto a resolver. Tiene como fuente principal el artículo 121 de la Constitución, el cual dispone que las autoridades del Estado solo pueden ejercer las funciones que les asigna la Constitución y la ley.2 45.
Al respecto, la misma Corte, en la sentencia SU 072-2018, precisó que se configura en dos situaciones: (i) cuando el peticionario se encuentra supeditado a una situación en la que existe una actuación consolidada y no tiene otro mecanismo de defensa como es el caso de una decisión que está en firme y fue dada por un funcionario que carecía de manera absoluta de competencia, y cuando (ii) en el transcurso del proceso, el actor puso de presente las circunstancias de incompetencia absoluta y dicha situación fue desechada por los jueces de instancia, incluso en el trámite de recursos ordinarios y extraordinarios, validándose así una actuación erigida sobre una competencia inexistente3. 46.
Según la Corte Constitucional4, este defecto tiene un (i) carácter funcional cuando los jueces desconocen su esfera de competencias y por el contrario interfieren en ámbitos funcionales que no les corresponden de acuerdo a lo que dicta la Constitución Política y la ley, y extralimitan su ejercicio quebrantando el derecho fundamental al debido proceso; y un (ii) carácter temporal, cuando la autoridad a pesar de contar con atribuciones para realizar determinada conducta, lo hace por fuera del término consagrado para ello5. 3.5.1.
Análisis de la presunta configuración del defecto orgánico en el caso concreto 47. La parte accionante alega la configuración de un defecto orgánico, pues, a su juicio, el Tribunal carecía de competencia para admitir, tramitar y resolver el recurso de insistencia que se originó por la negativa de la entrega de una información por parte de una persona jurídica que se rige por el derecho privado.
Por lo tanto, carecía de la naturaleza de una autoridad, de que trata el artículo 26 de la Ley 1437 de 2011. 48. Sobre el particular, se tiene que el artículo 23 de la Constitucional Política prevé: «ARTÍCULO 23. Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales» 49.
Por su parte, los artículos 32 y 33 de la Ley 1437 de 2011 señalan: «ARTÍCULO 32. Derecho de petición ante organizaciones privadas para garantizar 2 Corte Constitucional SU072 - 2018 3 Corte Constitucional SU072-2018 4 Sentencia T-267-2013 5 Sentencia T-267-2013 Corte Constitucional. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-02767-01 Accionante: AIR-E S.A.S. E.S. www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 los derechos fundamentales.
Toda persona podrá ejercer el derecho de petición para garantizar sus derechos fundamentales ante organizaciones privadas con o sin personería jurídica, tales como sociedades, corporaciones, fundaciones, asociaciones, organizaciones religiosas, cooperativas, instituciones financieras o clubes. Salvo norma legal especial, el trámite y resolución de estas peticiones estarán sometidos a los principios y reglas establecidos en el Capítulo I de este título.
Las organizaciones privadas solo podrán invocar la reserva de la información solicitada en los casos expresamente establecidos en la Constitución Política y la ley. (…)
ARTÍCULO 33. Derecho de petición de los usuarios ante instituciones privadas. Sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales, a las Cajas de Compensación Familiar, a las Instituciones del Sistema de Seguridad Social Integral, a las entidades que conforman el sistema financiero y bursátil y a aquellas empresas que prestan servicios públicos y servicios públicos domiciliarios, que se rijan por el derecho privado, se les aplicarán en sus relaciones con los usuarios, en lo pertinente, las disposiciones sobre derecho de petición previstas en los dos capítulos anteriores.» 50.
Ahora bien, en cuanto al ámbito de aplicación de la Ley 1437 de 2011, se tiene el artículo 2.° prevé: «ARTÍCULO 2. Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas.
A todos ellos se les dará el nombre de autoridades.» 51. Aunado a lo anterior, el artículo 26 ibidem contempla lo siguiente: «ARTÍCULO 26. Insistencia del solicitante en caso de reserva. Si la persona interesada insistiere en su petición de información o de documentos ante la autoridad que invoca la reserva, corresponderá al Tribunal Administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos, si se trata de autoridades nacionales, departamentales o del Distrito Capital de Bogotá, o al juez administrativo si se trata de autoridades distritales y municipales decidir en única instancia si se niega o se acepta, total o parcialmente la petición formulada.» (Negrillas y subrayas de la Sala) 52.
Del material obrante en el proceso, se observa que la autoridad judicial accionada mediante providencia del 21 de abril de 2025 señaló: «(…) De los documentos emanados por el agente especial en funciones de intervención de la superintendencia de servicios públicos domiciliarios De acuerdo a lo anterior, configurada alguna de las causales del artículo 59 de la Ley Estatutaria 142 de 1994, por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios, se atiende a lo dispuesto por el artículo 121 ídem, que sobre la toma de posesión de las entidades intervenidas, refiere: (…) Expuesto lo anterior, se deduce, que a efectos de la toma de posesión de las entidades vigiladas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, debe atenderse a lo expuesto por el Decreto Ley 663 de 1993, mediante el cual, se actualiza el Estatuto Orgánico Financiero, cuya normatividad, realiza especial énfasis en autorizaciones, toma de posesión y facultades dentro del desarrollo de las funciones de vigilancia, inspección y control, sobre las entidades a cargo.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-02767-01 Accionante: AIR-E S.A.S. E.S. www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 (…) De acuerdo con lo señalado anteriormente, mediante la toma de posesión, se determinará si la entidad en mención, podrá seguir desarrollando su objeto social, o si por el contrario, resulta menester su liquidación, para lo cual, designará un Agente Especial, que rinda la información de rigor que se le requiera, con los fines previstos por la norma descrita.
(…) Conforme a lo anterior, el artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010, indicó, que los Agentes Especiales designados para la toma de posesión de las entidades vigiladas, ejercerán funciones públicas transitorias, sin perjuicio de la aplicabilidad de las reglas del derecho privado, cuando ello sea aplicable; destacando, que la relevancia pública de las acciones por este realizadas, encuentran su fundamento, en la necesidad inherente al Estado Social de Derecho, de proteger el interés general y en especial, los derechos de los usuarios, constituyendo entonces, una intervención clave de interés social, puesto que permite al Estado, evitar una crisis empresarial que afecte la calidad de vida de las personas por él cobijadas, garantizando la prestación de servicio con calidad, continuidad y la confianza del público, en la institucionalidad estatal.» 53.
Así las cosas, en criterio de esta Sala, la providencia cuestionada no implica la vulneración de derechos fundamentales y menos aún una invasión de competencias, como lo señala la parte demandante; contrario sensu, se advierte como lo hizo el juez de tutela en la decisión de primer grado que el derecho fundamental de petición del 20 de enero de 2025 se ejerció ante el agente especial designado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para la toma de posesión de la sociedad AIR-E S.A.S. E.S.P., quien, en ejercicio de funciones administrativas adquirió la calidad de autoridad, a pesar de que la entidad intervenida se encuentre constituida por capital privado. 54.
Ahora, no se puede desconocer que el informe diagnóstico de intervención a partir del cual se determinó la necesidad de tomar en posesión a la sociedad AIR-E S.A.S. E.S. que fue objeto de la petición del 20 de enero de 2025, fue expedido por un agente especial designado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en ejercicio de funciones públicas administrativas que el Estado le confiere, y este, a su vez, le delegó al agente especial. 55.
En ese sentido, emerge con claridad que el Tribunal era competente para conocer de la solicitud de insistencia, en la medida que resulta factible afirmar que los agentes especiales también ejercen funciones públicas. 56. Así las cosas, resulta evidente que el Tribunal administrativo del Atlántico, Subsección C no excedió el marco de sus competencias y menos aún quebrantó los derechos fundamentales invocados en protección al conocer del recurso de insistencia, de conformidad con los argumentos expuestos en precedencia. 3.6.
El defecto sustantivo como causal de procedibilidad de tutela contra providencia judicial 57. La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha delimitado el campo de aplicación de la violación al debido proceso por defecto sustantivo en los siguientes términos: «Cuando en una providencia se desconocen las normas que son evidentemente aplicables al caso, cuando se realiza una interpretación de la normatividad (sic) que Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-02767-01 Accionante: AIR-E S.A.S. E.S. www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 contraría los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica y cuando omite la aplicación de una regla definida por una sentencia con efecto erga omnes.
En suma, el defecto sustantivo se configura cuando la interpretación y aplicación de la normatividad al caso concreto resulta contraria a los criterios mínimos de juridicidad y razonabilidad que orientan al sistema jurídico»6. 58. En este sentido, dicha corporación ha identificado una serie de eventos en los cuales se configura el defecto sustantivo como causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales: «El defecto sustantivo como una circunstancia que determina cierta carencia de juridicidad de las providencias judiciales, aparece, como ya se mencionó, cuando la autoridad judicial respectiva desconoce las normas de rango legal o infralegal aplicables en un caso determinado, ya sea por su absoluta inadvertencia, por su aplicación indebida, por error grave en su interpretación o por el desconocimiento del alcance de las sentencias judiciales con efectos erga omnes cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada.
En otras palabras, una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo: (i) Cuando la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador. (ii) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y, finalmente.
(iii) Cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva”. Frente a la configuración de este defecto, puede concluirse que si bien es cierto que los jueces dentro de la esfera de sus competencias cuentan con autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar las normas jurídicas, dicha facultad no es en ningún caso absoluta.
Por tratarse de una atribución reglada, emanada de la función pública de administrar justicia, la misma se encuentra limitada por el orden jurídico preestablecido y, principalmente, por los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho». «Ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación que el defecto sustantivo que convierte en vía de hecho una sentencia judicial, opera cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea, por ejemplo (i) porque ha sido derogada y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento jurídico, (ii) porque ella es claramente inconstitucional y el funcionario se abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii) porque su aplicación al caso concreto es inconstitucional, (iv) porque ha sido declarada inexequible por la propia Corte Constitucional o, (v) porque, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecúa a la circunstancia fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador»7. 59.
Tal como se desprende de los apartes transcritos, hay lugar a declarar que se presentó un defecto sustantivo cuando la autoridad judicial desconoció las normas que son aplicables al caso bien sea por realizar una interpretación que contraría los postulados mínimos de razonabilidad jurídica, o porque se desconoció la normativa 6 Corte Constitucional, sentencia T-1143 de 28 de noviembre de 2003, magistrado ponente: Eduardo Montealegre Lynett. 7 Corte Constitucional, sentencia T – 581 de 27 de julio de 2011, magistrado ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-02767-01 Accionante: AIR-E S.A.S. E.S. www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 aplicable o porque omitió tener en cuenta la ratio decidendi de una sentencia con efectos erga omnes. 3.6.1. Análisis de la presunta configuración del defecto sustantivo en el caso concreto 60.
En el presente asunto, la parte actora alega que se incurrió en un defecto sustantivo porque la autoridad judicial accionada por inaplicación de lo preceptuado en el numeral 3.° del artículo 337 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, se puede inferir que todos los informes de los inspectores y agentes especiales serán comunicados confidencialmente y no podrán hacerse públicos. 61.
Al respecto, se observa que la autoridad judicial accionada en la decisión objeto de cuestionamiento, consideró: «(…) Ahora bien, cabe anotar, que en otro tanto, la entidad, pretende justificar la reserva alegada, en el numeral 3 del artículo 337 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, que dispone: “Todo inspector debidamente nombrado y posesionado bajo juramento, cuando haya recibido para ello comisión del Superintendente, deberá sin demora revisar la entidad designada en dicha comisión, y rendir al Superintendente un informe jurado sobre el resultado de su examen.
Todos los informes de los inspectores y agentes especiales serán comunicados confidencialmente y no podrán hacerse públicos.” (Subrayado y resaltado fuera del texto). (…) La demandada, con dicha norma, sustenta, que el informe presentado por el Agente Especial, cuenta con reserva legal y que el mismo, no podrá hacerse público, frente a lo cual, se advierte, una interpretación errónea de la teleología de la disposición en cita, pues no puede obviarse, el interés público de la certeza en el estado de las instituciones conformadas con el objeto de la prestación de servicios públicos domiciliarios y el marco de legalidad, publicidad y transparencia, sobre el cual debe interpretarse dicho artículo.
(…) Luego entonces, se tiene, que si bien el artículo arguye a confidencialidad, la misma, no puede entenderse automáticamente como lo equivalente a reserva legal, pues la norma no está disponiendo de manera expresa e inequívoca, una reserva legal sobre dicho informe, por lo cual no se encuentra viable el asidero en su aplicación inmediata para con el demandante, sin perjuicio de la nominación del numeral en mención, pues el contenido de la norma, no se encuentra dirigido de manera unívoca al establecimiento de la reserva legal sobre dicha información, cosa diferente, a como se ha expresado la reserva en otras disposiciones normativas, como el artículo 583 del Estatuto Tributario, donde se establece claramente, una reserva legal respecto de las declaraciones tributarias, en los siguientes términos: (…) Corolario de lo anterior, cabe decir, que a mejor criterio, en caso de que llegare a interpretarse, la confidencialidad respecto de dicho documento, se encuentra que la expresión “confidencial”, no es lo análogo al carácter reservado, pues el uso de la información, entre los sujetos aquí en discordia, para los fines mencionados por la demandada, no implica per se, una falta a la confidencialidad de la información, pues la misma, se advirtió, no pretende ser usada para su divulgación, sino para efectos de defensa de intereses propios, sin perjuicio de que las Sociedades demandantes, hayan demostrado, ser accionistas de la entidad demandada o no, pues la legitimidad en causa y la legalidad de la Resolución No. 20251000004725 del 9 de enero de 2025, escapa de la esfera del presente control judicial, pues el objeto de estudio en el caso sub - examine, es si se encuentra ajustada a derecho, la negativa de la demandada, en proporcionar la información solicitada por las Sociedades actoras. » Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-02767-01 Accionante: AIR-E S.A.S. E.S. www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 62.
A partir de las transcripciones realizadas, la Sala considera que las conclusiones a las que llegó la autoridad judicial accionada para acceder a las pretensiones del recurso de insistencia no obedecieron a un capricho o arbitrariedad, ni se fundamentó en su simple voluntad, sino que, por el contrario, correspondió a un estudio lógico y plausible de lo previsto en el numeral 3.° del artículo 337 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. 63.
Al respecto, se observa que la autoridad judicial en la decisión que en sede de tutela se cuestiona señaló que, si bien en el aludido artículo se menciona la confidencialidad, lo cierto es que no puede entenderse como un equivalente a reserva legal, en la medida que el contenido de dicha norma, no se encuentra dirigido de manera unívoca al establecimiento de la reserva legal sobre la información contenida en el informe objeto de la petición del 20 de enero de 2025. 64.
Máxime cuando la expresión «confidencial» no es análogo al carácter reservado, teniendo en cuenta que se advirtió que la información requerida no pretende ser utilizada para fines de divulgación sino para efectos de la defensa de intereses propios. De modo que, para el Tribunal el uso de dicha información no implicaba per se una falta a la confidencialidad de la información. 65.
Lo anterior teniendo en cuenta que la información solicitada no hacía parte necesariamente del secreto comercial de que trata el numeral 6.° del artículo 24 del CPACA8 y, en todo caso, si así llegare a considerarse, según el parágrafo ibidem9, ese tipo de información podía ser solicitada por sus titulares, condición que llegan a tener las sociedades Latin American Capital Corp S.A. y Energía Inversiones S.A.S por ser accionistas de AIR-E. 66.
Así las cosas, se observa que el análisis realizado en la decisión cuestionada obedece a un estudio lógico de las disposiciones normativas aplicables al caso concreto. En suma, lo que se observa es un simple desacuerdo de la parte accionante con la conclusión a la que llegó la autoridad judicial accionada, que no conlleva la transgresión de derechos fundamentales. 67.
En consecuencia, la Sala procederá a confirmar la sentencia de tutela de primera instancia que negó el amparo constitucional reclamado por la parte accionante, al no configurarse ninguna vulneración ius fundamental, de conformidad con los argumentos expuestos en precedencia. 3.7. Otras decisiones 68. Es de advertir que a quo mediante proveído del 14 de mayo de 2025 decretó medida provisional consistente en la suspensión de los efectos de la providencia de 21 de abril de 2025 dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico dentro del trámite del recurso de insistencia identificado con el radicado número 08001-23-33- 8 ARTÍCULO 24.
Informaciones y documentos reservados. Solo tendrán carácter reservado las informaciones y documentos expresamente sometidos a reserva por la Constitución Política o la ley, y en especial: (…) 6. Los protegidos por el secreto comercial o industrial, así como los planes estratégicos de las empresas públicas de servicios públicos. 9 PARÁGRAFO.
Para efecto de la solicitud de información de carácter reservado, enunciada en los numerales 3, 5, 6 y 7 solo podrá ser solicitada por el titular de la información, por sus apoderados o por personas autorizadas con facultad expresa para acceder a esa información. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-02767-01 Accionante: AIR-E S.A.S. E.S. www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 000-2025- 00113-00, hasta que se dicte la sentencia que resuelva la acción de tutela de la referencia. 69.
Ahora bien, comoquiera que dicha decisión se mantuvo en el trámite de segunda instancia, la Sala se procederá a levantar la medida provisional decretada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia del 26 de junio de 2025 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva.
Segundo: Levantar la medida provisional decretada en el auto de 14 de mayo de 2025, conforme con lo dispuesto en la presente providencia. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto: Remitir el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.