CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 05001233300020210211702 (6688-2024)1 Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: José Jairo Vélez Ramírez Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - lesividad Tema: Se declara de oficio la excepción de caducidad Decisión: Apelación de sentencia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la Sentencia de 1° de noviembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró probada la excepción de caducidad, conforme lo establecido en la Ley 2381 de 2024.

I.

ANTECEDENTES 1.1 La demanda2. 1.1.1. Pretensiones. La Universidad de Antioquia interpuso demanda en contra del señor José Jairo Vélez Ramírez, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, bajo la modalidad de lesividad, en el que invocó las siguientes pretensiones: Que se declare la nulidad de la Resolución No 048 de 21 de febrero de 2003, mediante la cual se ordenó pagarle al demandado, el valor que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

A título de restablecimiento del derecho, que se condene al demandado a restituir a la Universidad de Antioquia las sumas de dinero pagadas mediante la 1 Expediente digital 2 Expediente físico, fl. 1-13 2 Numero interno: 6688-2024 Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: José Jairo Vélez Ramírez Resolución No 048 de 21 de febrero de 2003, en los períodos y montos indicados en la demanda, más los valores que se generen con posterioridad y hasta que la sentencia se encuentre en firme.

Finalmente, que, se condene al demandado al pago de las costas del proceso. 1.1.2 Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: El señor José Jairo Vélez estuvo vinculado a la Universidad de Antioquia y lo cobijó el régimen de transición del inciso 3°, del artículo 36, de la Ley 100 de 1993. Relató que, antes de entrar en vigor la Ley 100 de 1993, la Universidad reconocía las pensiones de sus empleados, pero, luego de dicha fecha, esa competencia pasó al Instituto de Seguros Sociales -hoy Colpensiones- que, aunque reconoció la pensión de vejez al demandado con inclusión en nómina desde el 17 de septiembre de 2002, la universidad se subrogó en parte de las obligaciones a cargo de aquella y, a partir de la resolución demandada, efectuó pagos temporales al demandado. 1.2.3 Normas violadas y concepto de violación La Universidad de Antioquia expresó que, el acto administrativo objeto de censura, vulneró los artículos 48 de la Constitución Política (adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005), 10 de la Ley 4ª de 1992, 18 (inciso 3), 131 y 151 de la Ley 100 de 1993 y 1° del Decreto 1158 de 1994.

Respecto a la ilegalidad del acto administrativo demandado, adujo que, no está obligada a cubrir la parte de la pensión en la que inicialmente se subrogó temporalmente, en la medida en que, «el régimen de transición contemplado en la Ley 100 de 1993 no incluye el Ingreso Base de Liquidación, sino el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales hubiese cotizado el afiliado en los último diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión». 3 Numero interno: 6688-2024 Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: José Jairo Vélez Ramírez 1.2 Contestación de la demanda.

La parte demandada, se opuso a las pretensiones de la demanda. Expuso que, la resolución administrativa cuestionada goza de la presunción de legalidad y fue expedida por la autoridad competente. 1.3 La sentencia de primera instancia3. Mediante Sentencia del 1° de noviembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró de oficio la excepción de caducidad, sin condena en costas.

Lo anterior, con fundamento en lo siguiente: La Ley 2381 de 2024 en su artículo 86 «estableció que las acciones administrativas y contencioso administrativas encaminadas a controvertir las pensiones reconocidas deberán ser ejercidas dentro de los 5 años de haberse efectuado su reconocimiento, so pena que, les aplique la caducidad a partir de la vigencia de la citada ley, incluso para aquellas demandas que se encuentren en curso»; normatividad que fue aplicada en un caso similar al que hoy nos ocupa por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia de 2 de octubre de 2024, radicado: 25000-23-42-000-2015-05734-01 (3936- 2018); criterio que fue acogido por el tribunal.

En el sub-lite, el acto administrativo demandado contenido en la Resolución No 048, de 21 de febrero de 2003, se refiere al pago por parte de la Universidad de Antioquia del valor que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, mas no al reconocimiento de una prestación de carácter periódica cuya demanda, en los términos del artículo 164 (numeral 1), podrá interponerse en cualquier tiempo. 3 Expediente electrónico – Gestión de otros despachos – Samai – índice 83 4 Numero interno: 6688-2024 Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: José Jairo Vélez Ramírez La anterior distinción tiene relevancia, en la medida en que la Ley 2381 de 2024, «Por medio de la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones» estableció que las acciones administrativas y contencioso administrativas encaminadas a controvertir las pensiones reconocidas deberán ser ejercidas dentro de los 5 años de haberse efectuado su reconocimiento, so pena que se les aplique la caducidad a partir de la vigencia de la citada ley, incluso para aquellas demandas que se encuentren en curso.

El tribunal explicó que, el reconocimiento pensional del demandado se efectuó el 23 de octubre de 2002, luego la parte actora tenía hasta el 24 de octubre de 2007 para presentar la demanda; sin embargo, como esta se radicó el 30 de noviembre de 2021, se concluye que la acción contencioso administrativa se inició con posterioridad a los 5 años de que trata el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. 4.

Los recursos de apelación4. La entidad demandante se opuso a la decisión tomada por el tribunal y pidió que fuera revocada. Explicó que, de la lectura simple y exegética de la norma, se puede entender que las acciones que adelanta la UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA para que se declare la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales ordenó subrogarse en una obligación de competencia exclusiva del INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, no están enmarcadas bajo el supuesto del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.

La UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA no reconoció pensión al señor JOSÉ JAIRO VÉLEZ RAMÍREZ ni tampoco está o estuvo facultada para ello. 5. Trámite de la apelación5. 4 Expediente electrónico – Gestión de otros despachos – Samai - índice 85 5 Expediente electrónico – Samai – índice 4 5 Numero interno: 6688-2024 Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: José Jairo Vélez Ramírez Mediante auto del 1° de abril de 20256 el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación conforme lo previsto en el numeral 3° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021; al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindió del periodo para que las partes alegaran de conclusión. II.

CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)7, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Sin embargo, en el caso que ambas partes apelen, el juez decidirá sin limitaciones. 2.2 Problema jurídico En los términos del recurso de apelación presentado por la parte actora, en esta oportunidad la Sala deberá establecer si en el presente caso es posible dar aplicación al término de caducidad previsto en la Ley 2381 de 2024 conforme lo realizó el tribunal.

En el evento de que no sea posible dar alcance a lo dispuesto en la citada norma deberá analizarse si: i) resulta procedente emitir pronunciamiento de fondo por parte de esta instancia respecto de las pretensiones incoadas o, ii) en aras de garantizar los principios de acceso material a la administración de 6Expediente digital – Samai - índice 5 7 «ARTÍCULO 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 6 Numero interno: 6688-2024 Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: José Jairo Vélez Ramírez justicia, doble instancia y debido proceso, lo pertinente es devolver el expediente al tribunal de origen para que se pronuncie de fondo sobre aquellas. 2.2.1 El término de caducidad según lo dispuesto en la Ley 2381 de 2024 Los términos para presentar oportunamente las demandas ante esta Jurisdicción fueron consagrados en el artículo 164 del CPACA que, en relación con el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, prevé:    i. Como regla general, cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda debe ser presentada dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según corresponda, so pena del suceso de la caducidad de la acción.    ii.

A manera de excepción, cuando la demanda sea promovida contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, o contra actos producto del silencio administrativo9, puede presentarse en cualquier tiempo. Así, conforme a las reglas contenidas en el CPACA, la configuración del fenómeno jurídico procesal de la caducidad, en asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho, solo resulta predicable respecto de las demandas adelantadas contra actos administrativos expedidos por la administración que no versen sobre el reconocimiento y pago de prestaciones periódicas.

No obstante, el Congreso de la República expidió la Ley 2381 de 2024, normatividad que estableció una restricción temporal para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas relacionadas con pensiones, de la siguiente manera:    «Artículo 86. Término para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas.

Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las 7 Numero interno: 6688-2024 Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: José Jairo Vélez Ramírez entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.

A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.»    Entonces, la citada disposición consagra una modificación en cuanto a los términos de caducidad para incoar demandas en contra de actos administrativos que reconozcan pensiones, incluso de aquellos que se encontraban en curso al 16 de julio de 2024 -día en que dicha ley fue publicada en el Diario Oficial n.° 52.819 de 16 de julio de 2024 y empezó a regir, de manera general, según lo dispuesto en su artículo 958-, y las demandas que ya habían sido decididas de fondo, a quienes se les faculta para incoar el recurso extraordinario de revisión; disponiendo que el plazo sería de cinco años, so pena de configurarse el fenómeno en mención.   2.2.2 Hechos probados De los documentos allegados por los sujetos procesales y que resultan relevante para decidir, tenemos acreditado lo siguiente: Mediante la Resolución No 14248, de 23 de octubre de 2002, el entonces Seguro Social le concedió la pensión de vejez a José Jairo Vélez Ramírez.

Por su parte, la Universidad de Antioquia, a través de la Resolución N° 048, de 21 de febrero de 2003, resolvió pagar temporalmente a José Jairo Vélez Ramírez el valor que resulta de la aplicación del IBL que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la ley 100 de 1993 y no reconocido por el Seguro Social, hasta que dicha entidad lo reconozca, en una especie de subrogación. 8 Ley 2381 de 2024.

ARTÍCULO 95. DEROGATORIAS. la presente ley rige a partir de su sanción y deroga las disposiciones que le sean contrarios. (…) 8 Numero interno: 6688-2024 Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: José Jairo Vélez Ramírez La demanda de la referencia se radicó ante esta Corporación el 30 de noviembre de 2021. 2.2.3.

Caso concreto. En el presente asunto, la Universidad de Antioquia, solicitó la nulidad de la Resolución N° 048 de 21 de febrero de 2003, mediante la cual se ordenó pagarle al demandado, el valor que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante sentencia de 1° de noviembre de 2024 declaró, de manera oficiosa, configurado el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control.

Contra dicha decisión la parte actora interpuso recurso de apelación al considerar que dicho término no resultaba aplicable al presente asunto, comoquiera que lo debatido es un acto administrativo que reconoció una prestación periódica. Con miras a resolver el primer problema jurídico planteado es necesario recordar que: Los términos para presentar oportunamente las demandas ante esta Jurisdicción fueron consagrados inicialmente en el artículo 164 del CPACA; no obstante, con posterioridad se expidió la Ley 2381 de 2024, norma que estableció una restricción temporal para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas relacionadas con pensiones. «Artículo 86.

Término para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después La citada disposición comporta una modificación del régimen de oportunidad contemplado por el artículo 164 del CPACA, con vocación de aplicación inmediata, incluso para los procesos en los que se debate la legalidad de actos 9 Numero interno: 6688-2024 Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: José Jairo Vélez Ramírez administrativos que reconocieron una pensión y se encontraban en curso a 16 de julio de 2024, día de promulgación de la comentada ley.

No obstante, en criterio de la Sala, el artículo en comento no puede ser aplicado de manera contraria a los postulados esenciales que rigen la implementación de reglas concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios consagradas en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, pues si bien es cierto que las normas de derecho procesal son de orden público y «[…] prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir», también lo es que «[…] los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones».

Por tanto, se concluye que, el término de caducidad establecido por la Ley 2381 de 2024 solo resulta oponible respecto de las demandas formuladas después de su promulgación, pues conforme al artículo 40 de la Ley 153 de 1887, no resulta viable superponer a los procesos en curso un término que no existía en el momento en que fueron iniciados.

Dicha conclusión, además, se acompasa con los principios de confianza legítima y legalidad y el derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política. En consecuencia, comoquiera que el artículo 187 del CPACA prevé que en «[…] la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada» y que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 plantea la eventual configuración de la caducidad de la acción en procesos como el que nos ocupa, la Subsección considera pertinente inaplicar, para este caso concreto, la acotada modificación procesal, tal como será dispuesto en la parte resolutiva de este fallo.   10 Numero interno: 6688-2024 Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: José Jairo Vélez Ramírez   Lo anterior, se insiste, como medida de satisfacción y garantía de los principios y prerrogativas constitucionales que rigen los derechos de acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva.

En ese orden de ideas, se revocará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró probada la caducidad de la acción dando aplicación a lo dispuesto en la citada Ley 2381 de 2024. Sumado a lo anterior, debe precisarse que, sí bien en casos como el que nos ocupa, lo propio sería que, se emitiera una decisión de fondo de segunda instancia, se considera que aquello no es posible en aras de garantizar los principios de acceso material a la administración de justicia, doble instancia y debido proceso, como se pasa a exponer: Tanto en la demanda como en su contestación las partes expusieron los argumentos de defensa en aras de que salieran avante sus pretensiones, por la parte actora que se declarara la nulidad del acto acusado que reconoció una pensión a la demandada y se establezca el monto de la mesada pensional; por parte del demandado y vinculado se solicita denegar tal solicitud.

El análisis de tales pretensiones no se surtió por parte del tribunal, dado su decisión de dar aplicación a las disposiciones del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 y, en consecuencia, declarar probada la excepción de caducidad. Ante ello, en aplicación de los principios de acceso material a la administración de justicia, doble instancia y debido proceso, estima la Sala necesario que el expediente retorne a la referida autoridad, a fin de que se analicen de fondo los argumentos expuestos por las partes, así como sus pretensiones y excepciones propuestas; lo anterior, dado que de emitir un pronunciamiento de fondo por parte de esta instancia solo se podrían analizar los argumentos expuestos por el recurrente – en aplicación a lo dispuesto en el artículo del 328 CGP-, lo cual conllevaría a no tener en cuenta los argumentos de la parte pasiva y 11 Numero interno: 6688-2024 Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: José Jairo Vélez Ramírez vinculada-no recurrentes-, lesionado con ello su derecho de defensa; cuando lo pertinente es que se haga, por parte de la autoridad judicial, un análisis integral de todo lo expuesto por los sujetos procesales.

Este criterio de administración de justicia y garantía de la doble instancia ha sido aplicado con anterioridad por esta Subsección, por ejemplo, en sentencia del 25 de mayo de 20239 y en más reciente pronunciamiento del 10 de abril de 202510, en la que dispuso revocar el fallo inhibitorio proferido en primera instancia y, en su lugar, que el a quo se pronunciara de fondo; en la primera providencia en cita se indicó: «Ahora bien, al desvirtuarse el impedimento para emitir decisión de fondo, correspondería examinar los cargos propuestos en la demanda.

No obstante, se encuentra que no es posible emitir pronunciamiento sobre los reproches de nulidad presentados por la parte actora, habida cuenta que aquellos no fueron analizados por el Tribunal de primera instancia, autoridad a la que le correspondía adelantar dicho examen. Efectivamente en el caso sub lite, se debe devolver el expediente al a quo para que estudie los cargos de la demanda que no realizó, pues resolver de fondo la controversia en segunda instancia, equivaldría a convertirla en única instancia, privando de esta manera a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa y contradicción, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la administración de justicia».

Entonces, en aras de garantizar los principios de acceso material a la administración de justicia, doble instancia y debido proceso, a pesar que se revoca la sentencia recurrida, en los términos antes indicados, se dispondrá la devolución del expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia, para que dicte una nueva sentencia donde se analicen los argumentos expuestos por las partes y se profiera la decisión que en derecho corresponda.

Adicionalmente a todo lo expuesto, la Sala precisa que, teniendo en cuenta que, el presente asunto se devolverá al Tribunal de Antioquia para que conozca de fondo las pretensiones de la demanda, no es procedente abordar 9 Expediente núm. 18001-23-33-000-2014-00002-01. M.P. Cesár Palomino Cortés. 10 Expediente núm. 05001-23-33-000-2021-01187-02 (6687-2024) M.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera. 12 Numero interno: 6688-2024 Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: José Jairo Vélez Ramírez el cargo de apelación presentado por la entidad demandante orientado a discutir si en el presente asunto, sobre el acto demandado es posible o no declarar la caducidad por no tratarse de un acto que reconozca un derecho pensional, puesto que, como se expuso en los párrafos precedentes, en el sub lite se inaplica el artículo artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, lo que significa que el juez de primera instancia deberá conocer de fondo, satisfaciéndose de esta manera la pretensión presentada en la alzada por la entidad apelante, esto es que, se conociera de fondo su demanda sin que se aplicara el fenómeno de caducidad. 2.2.4.

Condena en costas. De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, debe tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de las resultas del proceso.

En el caso concreto, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses por parte de los intervinientes, por consiguiente, no se condenará en costas. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: INAPLICAR el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. 13 Numero interno: 6688-2024 Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: José Jairo Vélez Ramírez SEGUNDO: REVOCAR la sentencia de 1° de noviembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que declaró probada la excepción de caducidad conforme lo establecido en la Ley 2381 de 2024, y en su lugar, ORDENAR al citado tribunal que dicte sentencia de fondo en el presente asunto.

TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.

CUARTO: Por Secretaría, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA