CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "B" MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., ocho (08) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 63001-23-33-000-2022-00117-01 N.º Interno: 3957-2023 (Expediente digital) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- U.G.P.P. Demandada: Eduardo Echeverry Gómez Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Apelación auto – Suspensión provisional- Ley 2080 de 2021 Se desata el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la entidad demandante contra la providencia de 21 de marzo de 2022[1], proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante la cual negó la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones Nos. 19502 del 26 de septiembre de 2003 y 05885 del 12 de marzo de 2017, que reconocieron y reliquidaron una pensión gracia a favor del señor Eduardo Echeverry Gómez, respectivamente.

I.

ANTECEDENTES La UGPP, actuando a través de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el señor Eduardo Echeverry Gómez, pretendiendo la anulación de las Resoluciones No. 19502 del 26 de septiembre de 2003 y 05885 del 12 de marzo de 2017, por medio de la cuales la extinta CAJANAL reconoció y reliquidó una pensión gracia al señor Eduardo Echeverry Gómez, respectivamente.

A título de restablecimiento del derecho, la parte actora solicitó se declare que el señor Echeverry no tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia y, a reintegrar los dineros recibidos por concepto de la referida prestación, debidamente indexados de conformidad con el IPC y lo previsto en el artículo 187 del CPACA. La entidad demandante, en escrito separado, reclamó la suspensión provisional de las mencionadas resoluciones, argumentando: “(…) De conformidad con las pruebas obrantes en el expediente administrativo, se observa que el señor EDUARDO ECHEVERRY GÓMEZ laboró en diversos establecimientos educativos, computando más de 20 años de servicio docente, según lo manifestado en el hecho número dos de la presente demanda, y acreditó el cumplimiento de los 50 años de edad.

De forma errada la extinta CAJANAL mediante la Resolución No. 19502 del 26 de septiembre de 2003, le reconoció una pensión Gracia de conformidad con la Ley 114 de 1913. En este punto, es importante mencionar que los tiempos de servicios acreditados por el señor EDUARDO ECHEVERRY GÓMEZ son en su mayoría del orden nacional, pues el tiempo de servicios que obra en el expediente del orden territorial no logra acreditar los 20 años de servicios que se exige como requisito para acceder a dicho beneficio pensional.

De igual forma, es necesario señalar que en el memorando al cual se da alcance se procedió a desarrollar el análisis partiendo del estudio del reconocimiento de la pensión gracia llevado a cabo en la Resolución No. 19502 del 26 de septiembre de 2003, conforme los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 artículos 1° y 4°, la Ley 116 de 1928 artículo 6°, la Ley 91 de 1989 artículo 15 numeral 2 literal a).

(…) En tal sentido, se tiene que los tiempos laborados en la Secretaria de Educación de Armenia desde el 01 de junio de 1976 hasta el 11 de enero de 1990 SON DE CARÁCTER NACIONAL. Por tanto, NO PODÍA OTORGARSE EL RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN GRACIA, POR SU CONNOTACIÓN DE TIEMPOS NACIONALES. Todo lo anterior, sin duda, lleva a concluir que, los periodos laborados entre el 01 de junio de 1976 hasta el 11 de enero de 1990 (incluidos en el acto administrativo de reconocimiento de la pensión gracia) el tipo de vinculación para dichos periodos fueron de carácter “NACIONAL; motivo por el cual resulta procedente acceder a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución No. 19502 del 26 de septiembre de 2003 que reconoció́ una pensión gracia a favor del causante con la inclusión de TIEMPOS NACIONALES.

(…) En este orden de ideas, se advierte que si bien el señor EDUARDO ECHEVERRY GÓMEZ prestó sus servicios con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, su vinculación laboral no resulta apta para acceder al reconocimiento de una pensión gracia de jubilación toda vez que, el carácter nacional de los cargos desempeñados y las instituciones en las cuales laboro se tornan incompatibles con la naturaleza de la citada prestación pensional, esto es, la de una retribución concebida exclusivamente para los docentes territoriales y nacionalizados en virtud de las condiciones salariales desfavorables que estos últimos enfrentaban para la época en que fueron expedidas las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928.

Ahora bien, la Resolución No. 05885 del 12 de marzo de 2007 por medio de la cual se reliquidó la prestación, también se aparta de lo establecido en el ordenamiento jurídico toda vez que también se incluyeron tiempos de servicio con vinculación de carácter Nacional. En tal sentido, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 91 de 1989, únicamente los docentes que presten sus servicios a instituciones educativas del orden territorial o nacionalizadas vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 tendrían derecho al reconocimiento y pago de una prestación pensional gracia, siempre que en todo caso acrediten los requisitos exigidos por el legislador, es decir 20 años de servicios y 50 años de edad.

En el caso bajo análisis, la mayor parte del tiempo laborado por el señor EDUARDO ECHEVERRY GÓMEZ, son del orden nacional. Así las cosas, y dado que la Resolución No. 19502 del 26 de septiembre de 2003 y la Resolución No. 05885 del 12 de marzo de 2007 las cuales reconocieron y reliquidaron la pensión gracia del señor EDUARDO ECHEVERRY GÓMEZ, desbordaron la preceptiva legal, contradiciendo, en consecuencia, el ordenamiento jurídico que rigen la pensión gracia de jubilación, la Constitución Política de Colombia y la Jurisprudencia expedida sobre el particular, razón por la cual de forma respetuosa se solicita al despacho acceder a la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos materia de análisis, por contrariar el ordenamiento jurídico, máxime si se tiene en consideración que el demandado goza de dos prestaciones sociales adicionales una a cargo del FOMAG y otra a cargo de COLPENSIONES (…)”. 1.1 Providencia recurrida El Tribunal Administrativo del Quindío, a través de auto proferido el 21 de marzo de 2022, negó la solicitud de suspensión provisional de los efectos de las resoluciones demandadas, al considerar que: “(…) 5.

Las argumentaciones expuestas por la entidad demandante no son claras en este momento de la actuación, y ameritan ser revisadas confrontándolas con las pruebas que se logre recaudar, por lo siguiente: 5.1 Se trata de una pensión reconocida hace veinte años, de la cual ha venido disfrutando el ex docente, bajo el amparo de la presunción de legalidad de los actos demandados. 5.2 La suspensión de sus efectos incidiría de manera abierta e inmediata en el mínimo vital de una persona que a la fecha contaría con aproximadamente 71 años. 5.3 Frente al reconocimiento de la pensión gracia durante este tiempo han existido variaciones en los criterios jurisprudenciales del órgano de cierre de esta jurisdicción. 5.4 Entre otros eventos así previstos, está el de que para identificar si el ejercicio docente fue de carácter nacionalizado o no, debe consultarse no solo el formato de servicios propio del sector docente sino los actos de nombramiento.

Así que amerita revisarse tales pruebas en su integridad. 5.5 Ante la necesidad de consolidar la prueba y someterla a contradicción, no es posible desde ya determinar la procedencia de la suspensión de los efectos de los actos acusados. En consecuencia, se negará la solicitud de medida cautelar (…)”. 1.2 Del recurso de apelación Con escrito de 27 de marzo de 2023[2], la apoderada judicial de la UGPP interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la anterior decisión, solicitando su revocatoria, al considerar: “(…) que los tiempos de servicios acreditados por el señor EDUARDO ECHEVERRY GÓMEZ son en su mayoría del orden nacional, pues el tiempo de servicios que obra en el expediente del orden territorial no logra acreditar los 20 años de servicios que se exige como requisito para acceder a dicho beneficio pensional.

(…) En tal sentido, se tiene que los tiempos laborados en la Secretaría de Educación de Armenia desde el 01 de junio de 1976 hasta el 11 de enero de 1990 SON DE CARÁCTER NACIONAL. Por tanto, NO PODÍA OTORGARSE EL RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN GRACIA, POR SU CONNOTACIÓN DE TIEMPOS NACIONALES. Todo lo anterior, sin duda, lleva a concluir que, los periodos laborados entre el 01 de junio de 1976 hasta el 11 de enero de 1990 (incluidos en el acto administrativo de reconocimiento de la pensión gracia) el tipo de vinculación para dichos períodos fueron de carácter “NACIONAL.

Por su parte, en lo que corresponde a la demostración del perjuicio irremediable para la procedencia de la medida cautelar de suspensión de los actos administrativos demandados, resulta pertinente indicar que el objetivo de la misma, además de llevar consigo la apariencia de buen derecho, no es otro que el de salvaguardar los recursos del sistema general de pensiones, así como la sostenibilidad del sistema, todo ello, dentro de los principios generales de la seguridad social de universalidad, eficiencia y solidaridad, consagrados en la Ley 100 de 1993, por lo que el negar la medida cautelar, conlleva a que la orden de reconocer una pensión gracia ocasiona un detrimento patrimonial de todo el sistema pensional y de las finanzas públicas, que genera un déficit fiscal, vulnerándose de esta manera las normas constitucionales establecidas en el artículo 4o, 6o, 48o, 121o, 123 inciso 2o, 124o y 128o de la Carta Política de 1991.

Finalmente, para constatar lo anteriormente expuesto en el caso concreto, resulta pertinente precisar, que al plenario se allegan como pruebas, el expediente administrativo de la Demandada (sic), por medio del cual se ve reflejada la situación pensional del señor EDUARDO ECHEVERRY GÓMEZ. Es así como, deviene la procedencia en el decreto de la medida cautelar de suspensión de las resoluciones demandadas, al quedar demostrada la violación de las disposiciones invocadas una vez se efectúa el análisis del acto demandado, se lleva a cabo su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, la demostración del perjuicio irremediable, así como el estudio de las pruebas allegadas al presente medio de control (…)”.

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125 (literal h), 150, 243 (numeral 5°) y 244 (numeral 3°) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo modificado por los artículos 20, 25, 62 y 64 de la Ley 2080 de 2021, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la entidad demandante. 2.

Problema jurídico La Sala se contraerá a determinar si en el sub examine, la medida cautelar solicitada por la UGPP cumple con los presupuestos normativos establecidos en el artículo 231 del CPACA, para acceder a la suspensión provisional de las Resoluciones No. 19502 del 26 de septiembre de 2003 y 05885 del 12 de marzo de 2017. Para ello, se harán las siguientes precisiones: (i) De la suspensión provisional;

(ii) De la pensión gracia jubilación; y (iii) Caso concreto. 2.3. De la suspensión provisional La suspensión provisional es una medida de naturaleza cautelar, preventiva, provisional y accesoria con que cuenta la parte demandante para que se suspendan los efectos jurídicos de un acto administrativo, el cual puede vulnerar los derechos fundamentales de los ciudadanos. El artículo 229 del CPACA, establece la procedencia de las medidas cautelares, así: “(…)

ARTÍCULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.

La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. (…)”. El inciso 1° del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, estableció los requisitos para que proceda la suspensión provisional de los actos administrativos, a saber: “Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos (…)”. Por su parte, esta Corporación en sentencia de 15 de febrero de 2018[3], se pronunció sobre la procedencia de la suspensión provisional de la siguiente manera: “(…) El Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la manera como la Ley 1437 de 2011 introdujo una reforma sustancial al regular la institución de la suspensión provisional, precisando la Corporación, que en vigencia del Decreto Ley 01 de 1984 esta cautela sólo procedía cuando se evidenciase una «manifiesta infracción» de normas superiores por parte de la disposición enjuiciada, mientras que bajo el marco regulatorio de la citada Ley 1437 de 2011, la exigencia de verificar la existencia de una infracción normativa como requisito estructurante de la suspensión provisional, al no haber sido calificada por el legislador como tal, no requiere ser manifiesta, es decir, evidente, ostensible, notoria, palmar, a simple vista o prima facie.

(..), si bien la regulación de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, prevista en la Ley 1437 de 2011, le confiere al juez un margen de estudio más amplio del que preveía la legislación anterior sobre la materia, no puede perderse de vista que la contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo exige, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, se pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, exigiendo, se insiste, la rigurosidad del Juez en su estudio, con fundamento en el análisis del acto o las pruebas allegadas con la solicitud (…)”.

Por lo anterior, y en concordancia con lo dispuesto en los artículos 229 a 241 del CPACA, se concluye que la potestad del juez, tratándose del decreto de medidas cautelares de suspensión provisional, “va más allá de la simple confrontación del acto demandado con las normas que se consideran infringidas, puesto que, además de tal facultad, se le permite realizar un análisis probatorio para efectos de determinar su procedencia, se insiste, sin que ello conlleve a prejuzgar”[4]. 2.4 De la pensión gracia jubilación La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.

Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes, profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según el artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.

Por su parte, la Ley 37 de 1933, según el artículo 3, amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Así mismo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación.” La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado, en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia, así: “(…) La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y, por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley” [5].

Debido a la disparidad de criterios que se plantearon en esta Sección del Consejo de Estado, con relación a si los docentes en cuyo nombramiento intervenía además del representante legal del ente territorial, un delegado del Ministerio de Educación Nacional del respectivo Fondo Educativo Regional, ostentaban el carácter de nacionales o nacionalizados, se señala que el 21 de junio de 2018[6], se dictó la sentencia SUJ-11-S2 en la que se unificó el asunto.

En dicha providencia, esta Sección explicó que no es viable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación intervienen el representante legal de la entidad territorial y el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.

Lo anterior, según se indicó, en tanto lo relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que concierne a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.

Al respecto, se señaló en la sentencia SUJ-11- S2 de 21 de junio de 2018: “3.5. Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante, su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados[7], resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal[8]; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.

En los anteriores términos ha de entenderse rectificada cualquier decisión que en sentido disímil haya adoptado alguna de las salas de subsección en el pretérito[9]”. En reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022[10] la Sección Segunda fijó como regla jurisprudencial la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, refiriendo que “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento”.

A su vez, en la sentencia de unificación 029 de la misma fecha 11 de agosto de 2022[11] se reiteró que la pensión gracia se considera una prestación especial, cuyo propósito fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados a la Nación. Y, se agregó que constituye un privilegio gratuito porque la Nación hace el pago sin que el docente haya prestado sus servicios a la Nación, pues es una pensión destinada a los docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización de la educación dispuesto por la Ley 43 de 1975.

Otra característica que se resaltó fue que, si bien está a cargo del Tesoro Nacional, está sujeta a un régimen especial que no requiere afiliación del beneficiario a la Caja Nacional de Previsión Social (ahora UGPP). 2.5 Caso concreto Para resolver, se tiene que la Sección Segunda del Consejo de Estado en Sentencia de Unificación 04683 de 2018[12] determinó que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.

Lo anterior, por cuanto el objeto de reproche consiste en que la parte demandada no logró acreditar el requisito de los 20 años de servicio como docente en planteles departamentales, distritales o municipales, en tanto que los tiempos laborados en la Secretaría de Educación de Armenia desde el 1 de junio de 1976 hasta el 11 de enero de 1990 son de carácter nacional.

Por tanto, no podía otorgarse el reconocimiento de la pensión gracia, por su connotación de tiempos nacionales. Por su parte, el a quo en la providencia recurrida se abstuvo de efectuar un análisis de fondo de la medida cautelar en tanto que, en su criterio, los argumentos expuestos por la UGPP no son claros, máxime si se tiene en cuenta que se trata de una pensión reconocida hace veinte años de la cual ha venido disfrutando el accionado, bajo el amparo de la presunción de legalidad de los actos demandados.

Ciertamente, la Sala estima que le asiste razón al Tribunal Administrativo del Quindío al negar la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos acusados, toda vez que los argumentos expuestos por la apoderada judicial de la UGPP en la solicitud de medida cautelar, conllevan inescindiblemente efectuar un estudio de legalidad de los actos administrativos censurados, el cual implica examinar las pruebas que sirven de fundamento para determinar si a la parte actora le asiste o no derecho al reconocimiento de la pensión gracia y solo a través de una valoración exhaustiva de las disposiciones normativas, jurisprudenciales y de los medios probatorios pertinentes y conducentes, establecer si las referidas resoluciones trasgreden el ordenamiento jurídico superior.

Nótese que el análisis de las pruebas documentales que reposan en el expediente requieren de una apreciación exhaustiva propia de la sentencia para determinar si efectivamente los tiempos de vinculación del demandado como docente de básica secundaria en el Instituto Técnico Industrial José María Ramírez (Armenia) del 1 de junio de 1976 al 11 de enero de 1990 son de carácter nacional o nacionalizado, máxime cuando se presentan contradicciones entre las diversas certificaciones laborales que dan cuenta del tipo de vinculación y la naturaleza de la plaza a ocupar, de modo que es improcedente advertir en el presente asunto prima facie una posible contradicción entre los actos administrativos acusados y el ordenamiento jurídico, que haga procedente acceder a la medida cautelar solicitada.

Se concluye entonces que en la presente etapa procesal no es posible establecer con certeza el tipo de vinculación y el tiempo de servicios laborado por el señor Eduardo Echeverry Gómez en la Secretaría de Educación Municipal de Armenia y, en efecto, determinar la probable ilegalidad de la actuación administrativa de la UGPP; de allí que, tal punto de derecho deberá ser definido en la sentencia que ponga fin al proceso.

En ese orden de ideas, la Sala considera que no se cumplen los presupuestos normativos previstos en el artículo 231 del CPACA, para acceder a la solicitud de la medida cautelar presentada por la entidad accionante. Por las anteriores razones, la Sala confirmará la providencia de 21 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, que negó la solicitud de medida cautelar.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,

RESUELVE

PRIMERO: Confirmar el auto de 21 de marzo de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.

TERCERO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA ----------------------- [1] Índice 28 SAMAI [2] Índice 23 SAMAI [3] Sentencia de 15 de febrero de 2018. MP. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Rad. 11001-03-25-000-2015-00366-00 [4] Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter.

Bogotá, D. C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 68001-23- 33-000-2018-00650-01(5816-19). Actor: UGPP. [5] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997, Consejero ponente, Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. 78GJXYmƒ„…’–—˜šŸ¦ìØìØÄ°Øœ°ì‹zm`SF`F9hoBÓhOðOJ[7]QJ[8]^J[9]hoBÓh‰hoBÓh?çOJ[10] QJ[11]^J[12]hoBÓh¶%áOJ[13]QJ[14]^J[15]hoBÓh\hoBÓh±`óOJ[16]QJ[17]^J[18]nH tH hoBÓh• šOJ[19]QJ[20]^J[21]nH tH &hoBÓhÖ75?OJ[22]QJ[23]\?^J[24]nH tH &hoBÓhØhö5?OJ[25]QJ[26]\?^Jradicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805- 2014).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [27] Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. [28] Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. [29] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [30] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-030- CE-S2-2022, proceso con radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), Actor: Hirma Nubia Jiménez Lozano; M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. [31] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-029- CE-S2-2022, proceso con radicado 23001-23-33-000-2014-00444-01 (1655- 2017), M.P. César Palomino Cortés. [32] Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter.

Bogotá, D. C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018). Expediente: 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014)