CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-03183-00 Actora: Ricardo Cifuentes Torres Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Acción de Tutela- Fallo de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Ricardo Cifuentes Torres, contra el Tribunal Administrativo de Boyacá.
ANTECEDENTES 1. La solicitud y las pretensiones El señor Ricardo Cifuentes Torres, en ejercicio de la acción de tutela, acudió ante esta Corporación para que se proteja su derecho al debido proceso, que estimó lesionado por el Tribunal Administrativo de Boyacá, al proferir, la providencia del 27 de abril de 2023, por medio de la cual se abstuvo de iniciar el trámite incidental solicitado por el aquí accionante.
En amparo de los derechos invocados, solicita: “(…) En atención a lo reseñado, acudo ante ustedes, para que el fallo en mención no sea Ilusorio, espero que, la sentencia de fecha de 22 de marzo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá dentro de la ACCIÓN POPULAR radicada bajo el Núm. 150012333000-2019-00249-00, sea cumplida y acatada por los accionados.
Solicito que, mediante fallo, me sean tutelados los Derechos Fundamentales vulnerados por el ente aquí accionado, preceptuados en el Art. 29 de la constitución política de Colombia junto con los demás derechos siguientes y concordantes. Aunado, se orden al ente aquí accionado, para que en el término de 48 horas ordene el cumplimiento irrestricto del fallo (Sentencia de 22 de marzo de 2022).
(…)” (sic). 2. Hechos El apoderado de la parte actora expuso en la solicitud de amparo, los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: Indicó que instauró acción popular ante el Tribunal Administrativo de Boyacá en contra de la Nación- Ministerio de Tránsito y Transporte, la Alcaldía Municipal de Tunja y de Ventaquemada, Boyacá. Relató que, mediante sentencia de 22 de marzo de 2022, el Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de Decisión núm. 4, accedió a las pretensiones de la demanda frente a los municipios de Tunja y Ventaquemada y el Ministerio de Transporte.
Señaló que la anterior decisión fue objeto de apelación por las entidades demandada dentro del proceso ordinario, esto es, los municipios de Tunja y Ventaquemada y el Ministerio de Transporte, las cuales solicitaron un término perentorio para el cumplimiento del fallo, el cual se finiquitó el 28 de septiembre de 2022. Adujo que los accionados han hecho caso omiso al cumplimiento del fallo, razón por la cual, presentó ante el Tribunal Administrativo de Boyacá incidente de desacato.
Sin embargo, la autoridad judicial decidió abstenerse de iniciar el trámite incidental, toda vez que los incidentados aseveraron que “ya se había dado cumplimiento al fallo”. Señaló que solicitó nuevamente apertura de incidente de desacato pues, a su juicio, las entidades faltaron a la verdad. No obstante, a través de auto de 27 de abril de 2023, el Tribunal se abstuvo de iniciar el trámite incidental y archivó las diligencias del incidente. 3.
Trámite e intervenciones Mediante auto de 21 de junio de 2023, se admitió la tutela y se ordenó notificar a las entidades accionadas en los términos y para los efectos previstos en el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991. Además, se vinculó a los terceros interesados en las resultas del proceso. 4.1. El Tribunal Administrativo de Boyacá, pidió que se niegue la acción de tutela, por considerar que no se demuestra la violación al debido proceso que hoy invoca el actor, pues esta Corporación ha venido revisando las actuaciones adelantadas por las entidades municipales y el Ministerio de transporte.
Consideró que en el caso sub-examine no se prueba la existencia de un perjuicio irremediable, por lo que, el presente mecanismo constitucional no puede ser utilizado como una instancia adicional al trámite incidental. Informó que los argumentos dentro del proceso ordinario propuestos por las entidades accionadas no se fundaron en inconformidades referente a las órdenes de establecimiento de una ruta de influencia, sino al marco temporal que fuera dispuesto por el tribunal en la sentencia, lo cual corresponde ser definido por el Consejo de Estado cuando resuelva el recurso de apelación interpuesto.
Aseveró que las accionadas allegaron la documentación necesaria que da cuenta de las gestiones administrativas adelantadas para la satisfacción del derecho amparado, esto es, la implementación de la ruta de influencia que permita la movilidad de pasajeros que beneficie a los dos municipios, lo que implica obtener estudios de la Estructuración Técnica, Legal y Financiera del Sistema Estratégico Transporte Público para que una vez se cuente con dicha información, se remita la solicitud correspondiente ante el Ministerio de Transporte para el aval correspondiente.
Refirió que, por lo anterior, mediante auto del 22 de septiembre de 2022, el Tribunal resolvió negar el incidente propuesto por el aquí accionante y en el mismo sentido por medio de las providencias de 9 de febrero y 27 de abril de 2023, en los que el demandante solicitó la apertura del incidente de desacato y en los que luego de la verificación del expediente ordinario, se advirtió que los municipios de Tunja y Ventaquemada presentaron los estudios técnicos ante el Ministerio de Transporte, siendo devuelto por esta última autoridad para las subsanaciones correspondientes; asimismo, el Ministerio de Transporte, en fecha 9 de febrero de 2023, allegó observaciones a la documentación remitida por las entidades territoriales, para la aprobación de la ruta de influencia Tunja-Ventaquemada, que cursa en esa cartera Ministerial, bajo el radicado Mintransporte No. 20233030143712 del 30 de enero de 2023.
Añadió que, conforme con las probanzas antes descritas, se le advirtió al actor popular, que aun cuando no se había cumplido el periodo dentro del cual las accionadas debían cumplir la orden judicial y que tal periodo era precisamente el que estaba siendo objeto de decisión por el Consejo de Estado, para el caso de marras se advertía adelantamiento de los trámites pertinentes para el cumplimiento del fallo judicial. 4.2.
El Ministerio de Transporte pidió se nieguen las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente. Destacó que a pesar de que se encontraba en trámite el recurso de apelación ante el Consejo de Estado mediante radicado 20233030143712 del 30 de enero de 2023, los municipios de Tunja y Ventaquemada radicaron ante el Ministerio de Transporte, el estudio para la aprobación de la ruta de influencia en cumplimiento con lo ordenado en el numeral tercero de la sentencia del 22 de marzo de 2022 y con oficio 20234160109071 del 8 de febrero de 2023, la Subdirección de Transporte del Ministerio de Transporte, presenta observaciones al estudio radicado por los municipios de Tunja y Ventaquemada bajo el número 20233030143712 del 30 de enero de 2023.
Destacó que el Consejo de Estado mediante providencia del 11 de mayo de 2023, decidió los recursos de apelación interpuestos y modificó los ordinares tercero, cuarto y quinto de la parte resolutiva de la sentencia de 22 de marzo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, concediendo nuevos términos para el cumplimiento de lo ordenado en el fallo de acción popular.
Concluyó que, el Tribunal Administrativo de Boyacá, procedió de conformidad con las normas que regulan el presente caso, ya que las entidades se encuentran en término para dar cumplimiento a lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Boyacá, según fallo de segunda instancia del Consejo de Estado. 4.3. La Agencia Nacional de Infraestructura requirió se niegue la presente acción de tutela por improcedente. 4.4.
El Municipio de Tunja aseveró que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá se encuentra revestida de legalidad, puesto que no se vislumbra ningún yerro, ni error que afecte los derechos fundamentales del aquí accionante. Expuso que no es cierto que los municipios de Tunja y Ventaquemada hayan faltado a la verdad por cuanto las pruebas que reposan en la carpeta de la acción popular evidencian que tales entidades si han acatado las órdenes judiciales, otra cosa es que la decisión final de adoptarse la ruta de influencia se encuentre en trámite ante el Ministerio del Transporte, por lo que, se está a la espera de dicha decisión. 4.5.
La Cooperativa de Transportadores Rutas de Colombia Ltda. -Cootranscol Ltda. solicitó la desvinculación en el presente trámite, por falta de legitimación de la entidad. CONSIDERACIONES Competencia La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 6 de abril de 2021. 2.
Problema jurídico La Sala debe decidir si el Tribunal Administrativo de Boyacá, al proferir, la providencia del 27 de abril de 2023, vulneró su derecho fundamental al debido proceso, al abstenerse de iniciar el trámite incidental solicitado por el aquí accionante dentro del proceso de acción popular con radicado número 15001-23-33-000-2019-00249-01. 3.
Generalidades de la acción de tutela De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona cuenta con la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede sólo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha señalado que son elementos esenciales de esta acción constitucional su carácter subsidiario y excepcional, lo que implica que ésta sólo pueda ser ejercida frente a la violación de un derecho fundamental cuando no se disponga de otro mecanismo de defensa judicial o, en el evento en que aun existiendo otro medio de protección ordinario, sea necesario decretar el amparo en forma transitoria para evitar que se produzca un perjuicio irremediable, el cual debe estar debidamente acreditado en el proceso respectivo. 4.
De la subsidiariedad de la acción de tutela De acuerdo con el principio de subsidiaridad que rige la acción de tutela, este instrumento constitucional en principio no puede ser empleado como mecanismo principal y definitivo para resolver controversias sobre las cuales el legislador ha previsto medios judiciales especializados y definitivos para su resolución, dentro de los cuales también se garantiza la protección y garantía de los derechos fundamentales.
Una de las principales razones de lo expuesto, es que el legislador, teniendo en cuenta determinadas situaciones de hecho y de derecho, y por consiguiente, la naturaleza, ejercicio, garantía y protección de los derechos de las partes, intervinientes y/o de la comunidad en general, ha elaborado acciones y procedimientos judiciales especializados para el mejor proveer de cierto tipo de situaciones, de acuerdo a las directrices de la Constitución Política.
En este sentido, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, ha establecido como causales de improcedencia de la acción de tutela, las siguientes: “1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. 2.
Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus. 3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. 4.
Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. 5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.” (Resaltado por la Sala) De esta manera, se resalta que la Corte Constitucional en varios pronunciamientos ha señalado que la procedencia de esta acción constitucional se encuentra condicionada a la inexistencia o ineficacia de los medios ordinarios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico.
En ese orden de ideas, esta acción, como mecanismo residual y subsidiario, no puede remplazar las figuras procesales destinadas a obtener la satisfacción de sus derechos, ni puede subsanar la incuria o negligencia de las partes en hacer uso de la manera y dentro de los términos previstos legalmente. Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que en los casos en que existan medios judiciales de protección ordinarios al alcance del actor, la acción de tutela será procedente si el juez constitucional logra determinar que: “(…) (i) los mecanismos y recursos ordinarios de defensa no son suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados;
(ii) se requiere el amparo constitucional como mecanismo transitorio, pues, de lo contrario, el actor se vería frente a la ocurrencia inminente de un perjuicio irremediable frente a sus derechos fundamentales; y, (iii) el titular de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados es sujeto de especial protección constitucional (…)". Asimismo, la Corte Constitucional ha indicado que el perjuicio ha de ser inminente, por lo que las medidas que se requieren para conjurarlo deben ser urgentes; no basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a una gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona; la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad. 5.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia del doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.
Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;
(vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial, y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 5.1. Violación directa a la Constitución Conforme a la jurisprudencia constitucional, la violación directa de la Constitución Política, como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, procede cuando la decisión cuestionada supera el concepto de vía de hecho, es decir, en aquellos eventos en que, si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Sobre esta causal la Corte Constitucional en la sentencia T-689 de 2013, MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, indicó lo siguiente: “[…] Es importante referir que todas las causas específicas que originan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales entrañan en sí mismas un quebrantamiento de la Carta Fundamental. No obstante, se estableció específicamente una causal denominada: violación directa de la Constitución que puede originarse por una interpretación legal inconstitucional o bien, porque la autoridad competente deja de aplicar la denominada excepción de inconstitucionalidad.
Esto porque: “La exigencia de razonabilidad y de proporcionalidad en el proceso interpretativo y en los resultados de la interpretación, precisamente llama la atención acerca del papel que le corresponde a la Carta en la aplicación de la ley y, por eso, reiteradamente la jurisprudencia ha hecho énfasis en que las decisiones judiciales ´vulneran directamente la Constitución´ cuando el juez realiza ´una interpretación de la normatividad evidentemente contraria a la Constitución´ y también cuando ´el juez se abstenga de aplicar la excepción de inconstitucionalidad en un caso en el cual, de no hacerlo, la decisión quebrantaría preceptos constitucionales…´.” El fundamento de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad tiene su cimiento en el mandato contenido en el artículo 4° superior, el cual jerarquiza la Constitución Política en el primer lugar dentro del sistema de fuentes jurídico colombiano. Es decir que, cuando es evidente que la norma de inferior jerarquía contraría principios, valores y reglas de rango constitucional, es un deber de las autoridades judiciales y administrativas aplicar directamente la Constitución. En estos casos, se reitera, la prevalencia del orden superior debe asegurarse aun cuando las partes no hubieren solicitado la inaplicación de la norma para el caso particular. […]”. 6.
Caso concreto 6.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que el defecto alegado puede llevar consigo una violación del derecho fundamental al debido proceso; el cual constituye un bien jurídico constitucionalmente amparado. La Sala observa que las providencias que se cuestiona en el asunto de la referencia, esto es, el Auto del 27 de abril de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que resolvió una solicitud de incidente de desacato, fue proferido dentro del trámite de acción popular Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, se observa que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá y que hoy se cuestiona en tutela, fue proferida el 27 de abril de 2023 y la demanda de tutela se presentó el 14 de junio de 2023, es decir, dentro de un término prudencial.
En cuanto a la existencia de otros medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales la accionante pueda lograr la protección de los derechos invocados, se precisa que, el auto de 27 de abril de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, negó la apertura de un incidente de desacato. Al respecto cabe señalar que no proceden recursos contra los autos mediante los cuales se niegan la apertura de un incidente de desacato. 6.2.
Análisis de las causales específicas de procedibilidad El señor Ricardo Cifuentes Torres, actuando en nombre propio, plantea la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, que considera lesionado por el Tribunal Administrativo de Boyacá, al proferir, el auto de 27 de abril de 2023, por medio del cual, se abstuvo de iniciar el trámite incidental solicitado por el aquí accionante.
Del material probatorio allego al expediente, se constata los siguientes hechos y actuaciones: El señor Ricardo Cifuentes Torres interpuso acción popular contra los municipios de Tunja y Ventaquemada y el Ministerio de Transporte. Mediante sentencia de 22 de marzo de 2022, el Tribunal Administrativo de Boyacá- Sala de Decisión núm 4, accedió a las pretensiones de la demanda de acción popular, en los siguientes términos: “SEGUNDO: ACCEDER a las pretensiones de la demanda, y por consiguiente declarar que los Municipios de Tunja y Ventaquemada y el Ministerio de Transporte han vulnerado el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos (…)
TERCERO: En consecuencia, ORDENAR a los Alcaldes del Municipio de Tunja y del Municipio de Ventaquemada, para que dentro de los dos meses siguientes a la notificación de la presente providencia, de manera mancomunada realicen las gestiones necesarias y trámites administrativos a que haya lugar ante el Ministerio de Transporte, para solicitar una ruta de influencia que opere desde el Municipio de Tunja hasta el Puente de Boyacá, teniendo como plan de ejecución las áreas de extensión comprendidas en el estudio técnico que en el año 2017 fuera presentado por el Municipio de Tunja, conforme obra a folios 137 y 138 del archivo 0002 expediente SAMAI, estudio que además deberá elaborarse con énfasis en las características de la demanda y la oferta, para adoptar las medidas conducentes a satisfacer las necesidades de movilización, conforme a los derroteros legales, como componente definitivo para determinar la demanda y la oferta de las rutas a otorgar o adecuar y contener especificaciones de recorrido, horarios, frecuencias y demás aspectos operativos, en los términos establecidos en los Artículos 2.2.1.1.8.1. y 2.2.1.1.5.5 del Decreto 1079 de 2015.
CUARTO: Ordenar al Ministerio de Transporte, para que, en el término de quince (15) días, contados a partir de la radicación de la solicitud de ruta de influencia que presenten los Municipios de Tunja y Ventaquemada, resuelva sobre la autorización de ruta de influencia para la prestación del servicio de transporte público de pasajeros, que corresponda a la ruta entre el Municipio de Tunja hasta el Puente de Boyacá, conforme fuera expuesto en la parte considerativa.
QUINTO: Para la verificación del cumplimiento de las decisiones que en la providencia se adoptan, conforme al artículo 34 de la Ley 472 de 1998, se dispondrá la conformación de un comité conformado por el actor popular, señor Ricardo Cifuentes Torres, el Alcalde del Municipio de Tunja, el Alcalde Municipal de Ventaquemada y la Procuradora 121 para Asuntos Administrativos de Tunja, quien lo presidirá, con la finalidad de que verifiquen el cumplimiento de las órdenes impartidas, en los términos del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, sin perjuicio del control que directamente pueda ejercer este Tribunal para corroborar el obedecimiento al presente fallo.
(…)”. (Sic) Los accionados dentro de la acción popular, esto es, los municipios de Tunja y Ventaquemada y el Ministerio de Transporte, presentaron recurso de apelación, en los siguientes términos: Los municipios de Tunja y Ventaquemada apelaron la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, por considerar que las órdenes impartidas eran de imposible cumplimiento en el término otorgado.
El Ministerio de Transporte, por su parte, solicitó modificar la providencia recurrida en el sentido de declarar que no trasgredió los derechos colectivos invocados. Por medio de auto de 28 de abril de 2022, el Tribunal Administrativo de Boyacá concedió los recursos de apelación interpuestos por los municipios de Tunja y Ventaquemada, y la apelación adhesiva propuesta por el Ministerio de Transporte, por lo que el expediente fue remitido al Consejo de Estado.
El 27 de mayo de 2022, el señor Ricardo Cifuentes Torres presentó solicitud de incidente de desacato; sin embargo, el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante auto de 22 de septiembre de 2022 decidió no iniciar el correspondiente trámite incidental. Luego, el 16 de enero de 2023, el tutelante instauró por segunda vez solicitud de desacato, por considerar, entre otras cosas que, las entidades demandadas dentro de la acción popular no han dado cumplimiento en el término impuesto, a las ordenes impartidas en el fallo de 22 de marzo de 2022.
Por medio de auto de 27 de abril de 2023 (providencia acusada), el Tribunal Administrativo de Boyacá resolvió abstenerse de iniciar el trámite incidental solicitado por el accionante, a su vez que, previno a los Municipios de Tunja y Ventaquemada y al Ministerio de Transporte, para que continúen y prioricen los trámites que correspondan para el cabal cumplimiento de la orden que le fuera impuesta por esta Corporación, con el fin de evitar incurrir en acciones y omisiones que den lugar al inicio de incidente de desacato.
En ese sentido, la providencia de 27 de abril de 2023, emitida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, tuvo como fundamento lo siguiente: “(…) Ingresa al Despacho el expediente con solicitud de la parte accionante, en el que nuevamente solicita se dé trámite al incidente de desacato, por el presunto incumplimiento de las órdenes dispuestas en la sentencia proferida el 22 de marzo de 2022; no obstante, la solicitud anterior le fue resuelta a través de auto del 9 de febrero de 2023, en la que se advirtió que el municipio de Tunja, había allegado Acta de Acuerdo para solicitar la autorización de una ruta de influencia en el servicio público de transporte terrestre automotor colectivo municipal de pasajeros entre Tunja y Ventaquemada, de fecha 26 de enero de 2023, en la que de manera conjunta remitieron ante el Ministerio de transporte el estudio pertinente para evidenciar la creciente e insatisfecha necesidad de movilización de pasajeros entre los municipios de Tunja y Ventaquemada, aportando consigo el pantallazo de remisión de los documentos ante dicho Ministerio.
Asimismo, se precisó que la apertura de un incidente de desacato necesariamente obedece a un presunto incumplimiento objeto de una orden proferida por el juez de conocimiento de la acción popular, y tiene como finalidad servir de mecanismo de persuasión para que la autoridad renuente cumpla las órdenes a su cargo, so pena de imponer la sanción de multa, conmutable en arresto, sin perjuicio de que posteriormente deban imponerse nuevas sanciones, en caso de continuar con la renuencia. Y más adelante se hizo precisión que, si bien la sentencia de primera instancia había establecido un límite temporal para el cumplimiento de las órdenes impuestas para la solicitud ante el Ministerio de Transporte de una ruta de influencia entre los dos municipios accionados, precisamente dicho límite temporal es el que fue objeto de apelación, siendo entonces el Consejo de Estado el que definirá lo correspondiente.
En todo caso, frente al cumplimiento de la sentencia proferida por esta Corporación, se observa que el Ministerio de Transporte, en fecha 9 de febrero de 2023, allegó observaciones a la documentación remitida por las entidades territoriales, para la aprobación de la ruta de influencia Tunja-Ventaquemada, que cursa en esa cartera Ministerial, bajo el radicado Mintransporte No. 20233030143712 del 30 de enero de 2023.
Así las cosas, reitera el Despacho que no existe mérito para aperturar la solicitud de incidente de desacato, por cuanto se observa que las entidades accionadas no han sido renuentes al cumplimiento de la decisión, más aún, cuando el Consejo de Estado no se ha pronunciado frente al recurso de apelación en el que precisamente se discute la temporalidad señalada en el fallo judicial.
Por consiguiente, se despachará desfavorablemente la solicitud de incidente de desacato y se ordenará el archivo de la presente actuación, sin perjuicio de su trámite si fuere necesario, una vez en firme la decisión contenida en la sentencia judicial que es objeto de apelación”. (Sic). Ahora bien, la Sala destaca que el Consejo de Estado- Sección Primera, mediante sentencia de 11 de mayo de 2023, decidió los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia de 22 de marzo de 2022 y en consecuencia ordenó modificar los ordinales tercero, cuarto y quinto, así: “TERCERO: En consecuencia, ORDENAR a los Alcaldes del Municipio de Tunja y del Municipio de Ventaquemada, para que dentro de los tres (3) meses siguientes a la notificación de la presente providencia, de manera mancomunada realicen las gestiones necesarias y trámites administrativos a que haya lugar ante el Ministerio de Transporte, para solicitar una ruta de influencia que opere desde el Municipio de Tunja hasta el Puente de Boyacá, teniendo como plan de ejecución las áreas de extensión comprendidas en el estudio técnico que en el año 2017 fuera presentado por el Municipio de Tunja, conforme obra a folios 137 y 138 del archivo 0002 expediente SAMAI, estudio que además deberá elaborarse con énfasis en las características de la demanda y la oferta, para adoptar las medidas conducentes a satisfacer las necesidades de movilización, conforme a los derroteros legales, como componente definitivo para determinar la demanda y la oferta de las rutas a otorgar o adecuar y contener especificaciones de recorrido, horarios, frecuencias y demás aspectos operativos, en los términos establecidos en los Artículos 2.2.1.1.8.1. y 2.2.1.1.5.5 del Decreto 1079 de 2015”.
“CUARTO: Ordenar al Ministerio de Transporte, para que, en el término de dos (2) meses, contados a partir de la radicación de la solicitud de ruta de influencia que presenten los Municipios de Tunja y Ventaquemada, resuelva sobre la autorización de ruta de influencia para la prestación del servicio de transporte público de pasajeros, que corresponda a la ruta entre el Municipio de Tunja hasta el Puente de Boyacá, conforme fuera expuesto en la parte considerativa”.
“QUINTO: Para la verificación del cumplimiento de las decisiones que en la providencia se adoptan, conforme al artículo 34 de la Ley 472 de 1998, se dispondrá la conformación de un comité conformado por el actor popular, señor Ricardo Cifuentes Torres, el Alcalde del Municipio de Tunja, el Alcalde Municipal de Ventaquemada, el Ministerio de Transporte, la Procuradora 121 para Asuntos Administrativos de Tunja y el magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Boyacá, quien lo presidirá, con la finalidad de que verifiquen el cumplimiento de las órdenes impartidas”.
(…)”. De lo anterior se observa que la sentencia en mención, proferida en segunda instancia por la Sección Primera del Consejo de Estado, a partir de la notificación de la providencia de segunda instancia, concedió un nuevo plazo para el cumplimiento de la orden impuesta por el Tribunal Administrativo de Boyacá en la sentencia de 22 de marzo de 2022.
Ahora bien, descendiendo al caso bajo estudio, se tiene que el Tribunal Administrativo de Boyacá decidió no aperturar incidente de desacato en contra de los accionados dentro del proceso ordinario, la decisión tuvo como fundamento lo siguiente: La autoridad judicial destacó que, si bien la sentencia de primera instancia había establecido un límite temporal para el cumplimiento de las órdenes impuestas para la solicitud ante el Ministerio de Transporte de una ruta de influencia entre los dos municipios accionados, precisamente dicho límite temporal es el que fue objeto de apelación, siendo entonces el Consejo de Estado el que definirá lo correspondiente.
Frente al cumplimiento de la sentencia proferida por la Corporación, advirtió que el Ministerio de Transporte, en fecha 9 de febrero de 2023, allegó observaciones a la documentación remitida por las entidades territoriales, para la aprobación de la ruta de influencia Tunja-Ventaquemada, que cursa en esa cartera Ministerial, bajo el radicado Mintransporte No. 20233030143712 del 30 de enero de 2023.
En ese sentido, la Sala considera que el Tribunal Administrativo de Boyacá, al proferir el auto del 27 de abril de 2023, no incurrió en vía de hecho por vulneración del derecho fundamental al debido proceso, pues la decisión de negar la apertura del incidente de desacato, se soportó en un estudio razonable de los hechos y las pruebas allegadas al proceso.
Aunado a lo anterior, en el escrito de demanda de tutela no se plasmaron razones de hecho y/o de derecho, que generen alguna certeza sobre la consumación en la vulneración de derechos, máxime cuando lo que se ataca es una providencia judicial. Bajo estas consideraciones, la Sala considera que la autoridad judicial accionada, en ejercicio de los principios de autonomía funcional, independencia y sana crítica, efectuó un alcance probatorio coherente y válido de las pruebas allegadas y un estudio válido de la normativa y jurisprudencia aplicable al caso, que, a pesar de no resultar satisfactorias en su integridad a la parte accionante, no permiten colegir que su actuación fue contraria a derecho.
Así las cosas, se concluye que la providencia de 27 de abril de 2023, proferida dentro de un trámite incidental, no vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, por cuanto no se evidencia en su contenido, un análisis arbitrario, infundado o caprichoso ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que constituya una vía de hecho que amerite la intervención del juez de tutela.
III. DECISIÓN En atención a las consideraciones anteriormente expuestas, la Sala considera que, en el presente asunto, la parte actora no acreditó que la providencia de 27 de abril de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, dentro del trámite incidental de desacato, hubiere incurrido en alguna de las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial.
Por tal motivo se negará la solicitud de amparo invocada por la tutelante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO. - NEGAR el amparo de tutela solicitado por el señor Ricardo Cifuentes Torres, atendiendo a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: De no ser recurrida la presente providencia, por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Remítase a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta providencia al despacho de origen.
Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)