CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-25-000-2023-00368-00 (5212-2023) Solicitantes: Dora Lucy Millán Gutiérrez y Germán Ortiz Carrillo Convocado: Nación, Ministerio de Defensa, Dirección de Talento Humano, Grupo de Pensiones de la Policía Nacional Referencia: Solicitud de extensión de jurisprudencia AUTO QUE RECHAZA SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Encontrándose el expediente de la referencia para continuar el trámite de la solicitud de extensión de la jurisprudencia interpuesta por Dora Lucy Millán Gutiérrez y Germán Ortiz Carrillo, el despacho considera necesario realizar control de legalidad con el propósito de sanear cualquier irregularidad presentada en el asunto.
I.
ANTECEDENTES 1. El 3 de abril de 20231, los señores Dora Lucy Millán Gutiérrez y Germán Ortiz Carrillo presentaron ante el Ministerio de Defensa, Dirección de Talento Humano, Grupo de Pensiones de la Policía Nacional, solicitud de extensión de la jurisprudencia, con el fin de que se hicieran extensivos los efectos de la sentencia de unificación CE- SUJ-SII-010-2018, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 12 de abril de 2018, dentro del proceso identificado con el radicado núm. 81001-23-33-000- 2014-00012-01 (1321-15) 2. 2.
La Dirección de Talento Humano, Grupo de Pensiones de la Policía Nacional, mediante oficio GS-2023-045376-DITAH del 22 de julio de 20233, negó la solicitud de extensión de la jurisprudencia al señalar que: «Al respecto, me permito informarle que verificado el expediente prestacional del causante se observa el informativo prestacional por muerte Nro. 0022 del 11 de octubre del 2004, mediante el cual el señor Coronel DANIEL RUIZ ANTIA entonces Comandante Departamento de Policía del Tolima, determino que las circunstancias de tiempo, modo y lugar un que se causó el deceso del señor AP.
JHON FREDY ORTIZ MILLAN, fueron calificadas "EN EL SERVICIO, POR CAUSA Y RAZON DEL MISMO". Así mismo, obra el extracto de hoja de vida, documento que da cuenta de que el citado funcionario laboro un tiempo total de servicio de (07) meses, (05) días. 1 SAMAI, índice 2, «ED_SOLICITUDEXTENSION(.pdf)» folios 21 al 25. 2«Sentencia de unificación de jurisprudencia. Pensión de sobrevivientes de personas vinculadas a las Fuerzas Militares en cumplimiento de la obligación constitucional de prestar el servicio militar obligatorio, que fallezcan simplemente en actividad y con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993/ Régimen aplicable/ Compatibilidad de los emolumentos percibidos en virtud de la muerte con la pensión de sobrevivientes reclamada.
Procedencia o no de descuentos/ Término de prescripción […]». 3 SAMAI, índice 2, «Apelación auto» «005ED_SOLICITUDEXTENSION.pdf» folios 14 al 16. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00368-00 (5212-2023) Solicitantes: Dora Lucy Millán Gutiérrez y otro Convocado: Nación, Ministerio de Defensa, Dirección de Talento Humano, Grupo de Pensiones de la Policía Nacional […] Así las cosas, no es procedente atender de manera favorable su pretensión de reconocimiento de pensión de sobrevivencia, toda vez que el caso de estudio, NO acredita los mismos supuestos fácticos y jurídicos que prevé la sentencia de unificación SUJ-SII-010-2018 del 12 de abril de 2018. […]»4 (Subrayado del despacho). 3.
El 14 de agosto del 20235, los señores Dora Lucy Millán Gutiérrez y Germán Ortiz Carrillo presentaron solicitud de extensión de la jurisprudencia ante esta corporación, con las siguientes pretensiones: «PRIMERO: De manera atenta y con el respeto que me caracteriza me permito Solicitar al honorable consejo de estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, que, por su conducto, se extiendan los efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-010-2018 del 12 de abril de 2018, del honorable consejo de estado, en donde se establece que el régimen aplicable para el reconocimiento de la pensión de sobreviviente, a los beneficiarios del personal vinculado a las fuerzas militares y a la policía nacional, en cumplimiento de la obligación constitucional, como son los soldados regulares, y auxiliares de policía, que fallezcan prestando el servicio militar obligatorio, en misión del servicio y simplemente en actividad, es la ley 100 de 1993.
SEGUNDO: Como quiera que la Dirección de Talento Humano, Grupo de pensiones de la policía Nacional, de la Dirección General de la Policia Nacional, respondió mediante derecho de petición con el Nro de radicación GS-2023- 045376-DITAH- de fecha 22 de julio de 2023; donde se limitan a responder que no es procedente atender de manera favorable la pretensión de reconocimiento de pensión de sobreviviente toda vez que el caso en estudios no acredita los mismos supuestos faticos y jurídicos que prueba la sentencia de unificación […]»6. 4.
Mediante auto del 2 de noviembre de 20237, este despacho inadmitió la solicitud de extensión de la jurisprudencia y concedió a los interesados un término de diez (10) días para subsanar el escrito, conforme a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 269 del CPACA, modificado por el artículo 77 de la Ley 2080 de 2021. 5. La parte solicitante presentó, el 14 de marzo de 20248 y dentro del término otorgado, memorial en el que manifestó haber dado cumplimiento a lo ordenado por el despacho.
En ese sentido, adjuntó: i) el oficio GS-2023/ARPRE-GRUPE-13 del 22 de julio de 2023, mediante el cual el grupo de pensiones de la dirección de talento humano de la entidad negó lo solicitado; y ii) declaración extraproceso en la que afirma no haber acudido a la jurisdicción contencioso-administrativa para obtener el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en los términos aquí reclamados. 6.
Al no encontrar constancia de notificación de la respuesta emitida por la entidad, el despacho requirió nuevamente a los convocantes, mediante auto del 9 de septiembre de 20249, para que la aportaran. 4 Transcripción literal con posibles errores ortográficos. 5 SAMAI, índice ED_RV_SOLICITUDEXTENS(.pdf). 6 Transcripción literal con posibles errores ortográficos. 7 SAMAI, índice 4. 8 SAMAI, índice 8 y 9. 9 SAMAI, índice 12. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00368-00 (5212-2023) Solicitantes: Dora Lucy Millán Gutiérrez y otro Convocado: Nación, Ministerio de Defensa, Dirección de Talento Humano, Grupo de Pensiones de la Policía Nacional 7.
El apoderado de los solicitantes, a través de memoriales radicados el 24 de septiembre10, 22 de octubre11, 25 de octubre de 202412 y 20 de febrero de 202513, acreditó las gestiones realizadas con el fin de obtener la constancia de notificación del acto administrativo definitivo, en las cuales se corroboró la existencia de una constancia fechada el 22 de julio de 2023, correspondiente al oficio GS-2023/ARPRE- GRUPE-1314. 8.
Mediante auto del 26 de marzo de 202515, este despacho admitió la solicitud de extensión de jurisprudencia interpuesta por los señores Dora Lucy Millán Gutiérrez y Germán Ortiz Carrillo Garzón, y corrió traslado «al Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al representante del Ministerio Público, por un término común de 30 días, para que aporten las pruebas que consideren necesarias».
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 9. En los términos de los artículos 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo16, modificado por los artículos 17 y 77 de la Ley 2080 de 2021, y el artículo 14, numeral 3, del Acuerdo 080 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta corporación es competente para conocer de la solicitud de extensión de la jurisprudencia de la referencia. 2.2.
Problema Jurídico 10. ¿Debe este despacho continuar con el trámite del asunto a pesar de advertir una irregularidad procesal en el trámite ya impartido, o es imperativo ejercer control de legalidad? 11. En caso de que este despacho deba ejercer el control de legalidad, ¿se configuró alguna de las causales de rechazo de plano previstas en el artículo 269 de la Ley 1437 de 2011? 2.3.
Control de legalidad 12. Frente a la existencia de providencias ilegales, se ha discutido jurisprudencial y doctrinalmente la posibilidad de que el juez —por iniciativa propia— pueda dejarlas sin efectos con el propósito de que prevalezca el respeto por el ordenamiento jurídico y el principio de legalidad. Desde esta perspectiva, la teoría del antiprocesalismo17 10 SAMAI, índice 16. 11 SAMAI, índice 19 y 20. 12 SAMAI, índice 21. 13 SAMAI, índice 23. 14 SAMAI, índice 2, «Principal» «018_MemorialWeb_Respuesta-SUBSANACIONDEMANDA.pdf» folios 11 al 15. 15 Samai, índice 6. 16 En adelante CPACA 17 Sobre el particular, Edgardo Villamil Portilla explica que: «Se identifica como antiprocesalismo la posibilidad que se reconoce a los jueces para no ser consecuentes con sus errores, de modo que a pesar de la formal ejecutoria de las decisiones, el juez puede dejar sin valor ni efecto o apartarse de lo decidido para restablecer el imperio de la Ley.
Esta opción no puede ser arbitrariamente ejercida por el juez. Para que este pueda revocar extemporáneamente sus decisiones debe hallar que ellas contrarían abiertamente la Ley. Esta práctica ha sido 4 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00368-00 (5212-2023) Solicitantes: Dora Lucy Millán Gutiérrez y otro Convocado: Nación, Ministerio de Defensa, Dirección de Talento Humano, Grupo de Pensiones de la Policía Nacional reconoce de manera excepcional la facultad del juez para corregir sus propios errores, cuando estos generan efectos procesales adversos o comprometen la validez del trámite judicial.
Esta posibilidad implica que, incluso si una decisión ha adquirido ejecutoria formal, puede ser invalidada si contraviene de forma palmaria la ley. 13. El fundamento de esta doctrina se halla en la premisa según la cual «el auto ilegal no vincula al juez»18, pues la actuación irregular del operador judicial no puede vincularlo a que persista en el error.
En consecuencia, el yerro inicial, aunque no alcance a configurar una causal de nulidad procesal, tampoco puede constituirse en fuente de nuevos desaciertos. Así, la legalidad sustancial debe primar sobre la apariencia formal de validez, dado que el juez está llamado a declarar la verdad jurídica y a mantener la coherencia del proceso. 14.
En este sentido, la jurisprudencia ha sostenido que el juez puede y debe corregir providencias que presenten una ilegalidad evidente, ya que estas no constituyen ley del proceso, no hacen tránsito a cosa juzgada y no deben conservarse en el ordenamiento jurídico. Tolerar su permanencia equivaldría a legitimar un error que el propio juez está en capacidad de subsanar, incluso de oficio, con lo cual se evita la generación de nuevos errores o la necesidad de procesos adicionales para enmendar lo que puede resolverse en sede originaria. 15.
Sobre este particular, esta corporación ha manifestado que: En efecto, la premisa según la cual la providencia ilegal no vincula al juez se debe a que la actuación irregular del operador judicial en un proceso, no puede atarlo para que los siga cometiendo, pues el error inicial, no puede ser fuente de los subsiguientes, en cuanto a que debe tenerse en cuenta el principio de legalidad “porque el juez está llamado a declarar la verdad real”, de manera que la irregularidad continuada no da derecho.
En ese orden de ideas, las providencias que se enmarcan en la evidente o palmaria ilegalidad, no pueden constituir ley del proceso y no hacen tránsito a cosa juzgada ni deben mantenerse en el ordenamiento jurídico […]19 16. Bajo estos supuestos, la teoría del antiprocesalismo se erige como una herramienta funcional y excepcional al servicio del principio de legalidad, al facultar al juez para invalidar decisiones ostensiblemente ilegales, incluso ejecutoriadas, preservando así la supremacía del derecho, la coherencia institucional y la confianza en la función jurisdiccional.
Esta facultad, sin embargo, debe aplicarse con criterios restrictivos y en casos de ilegalidad manifiesta, a fin de no desconocer el principio de preclusión ni afectar la seguridad jurídica. reiterada en la Corte, en Tribunales y Juzgados. De alguna manera se identifica como cierto anticipo de la acción de tutela, pues en verdad lo que hace el juez es determinar un agravio severo a la ley para enmendar un yerro que sigue produciendo efectos procesales nocivos (…) || Sobre este particular la CSJ en Auto de la Sala de Casación Civil número 062 de 23 de mayo de 1988 con ponencia del Magistrado José Alejandro Bonivento Fernández: ( ) toda vez que la Corte no puede quedar obligada por su ejecutoria, pues los autos pronunciados con quebranto de normas legales no tienen fuerza de sentencia ni virtud para constreñirla a asumir una competencia de que carece, cometiendo así un nuevo error».
VILLAMIL PORTILLA, Edgardo. Teoría Constitucional del Proceso. Ediciones Doctrina y Ley. Bogotá, 1999. P. P 889-891. 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, auto del 31 de octubre de 2016, exp. 40547, M.P. Danilo Rojas Betancourth. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 1 de abril de 2024, Rad: 11001-03-26-000-2020-00087-00 (66135).
MP María Adriana Marín. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00368-00 (5212-2023) Solicitantes: Dora Lucy Millán Gutiérrez y otro Convocado: Nación, Ministerio de Defensa, Dirección de Talento Humano, Grupo de Pensiones de la Policía Nacional 2.4. De la solicitud de extensión de la jurisprudencia 17. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 102 del CPACA, las autoridades deberán extender la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros que acrediten tener los mismos supuestos fácticos y jurídicos que sirvieron de sustento para la expedición de una providencia de unificación cuya extensión se pretende, siempre que se cumplan los requisitos previstos en la ley:
ARTÍCULO 102. EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS POR PARTE DE LAS AUTORIDADES. <Artículo modificado por el artículo 17 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. […].
Contra el acto que reconoce el derecho no proceden los recursos administrativos correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar. Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado.
En estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código […]. 18. Para tal efecto, el inciso segundo del citado artículo estableció los requisitos generales de la petición que el interesado debe presentar ante la autoridad administrativa para su trámite: • Justificación fundada que evidencie la identidad en el mismo contexto de hecho y de derecho entre la situación del solicitante y la del demandante al que se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada. • Las pruebas que tenga en su poder, que permitan corroborar la relación descrita. • La referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor. 19.
En relación con el procedimiento que debe observarse respecto de las solicitudes de extensión de jurisprudencia ante esta corporación, el artículo 269 del CPACA establece los requisitos mínimos que se deben cumplir con tal propósito, en los siguientes términos:
ARTÍCULO 269. PROCEDIMIENTO PARA LA EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este código, el interesado, a 6 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00368-00 (5212-2023) Solicitantes: Dora Lucy Millán Gutiérrez y otro Convocado: Nación, Ministerio de Defensa, Dirección de Talento Humano, Grupo de Pensiones de la Policía Nacional través de apoderado, podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado en el que evidencie que se encuentra en similar situación de hecho y de derecho del demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada.
Al escrito deberá acompañar copia de la actuación surtida ante la autoridad competente y manifestar, bajo la gravedad del juramento, que se entenderá prestado con la sola presentación de la solicitud, que no ha acudido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende.
Si el escrito no cumple los requisitos, se inadmitirá para que se corrija dentro del término de los diez (10) días siguientes. En caso de no hacerlo, se rechazará la solicitud de extensión. La petición de extensión se rechazará de plano por el ponente cuando: 1. El peticionario ya hubiere acudido a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende en la solicitud de extensión. 2.
Se haya presentado extemporáneamente. 3. Se pida extender una sentencia que no sea de unificación. 4. La sentencia de unificación invocada no sea de aquellas que reconocen un derecho. 5. Haya operado la caducidad del medio de control procedente o la prescripción total del derecho reclamado. 6. Se establezca que no procede la extensión solicitada por no existir o no estar acreditada la similitud entre la situación planteada por el peticionario y la sentencia de unificación invocada.
De cumplir con los requisitos se admitirá la solicitud y del escrito se dará traslado a la entidad frente a la cual se solicita la extensión y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por el término común de treinta (30) días, para que aporten las pruebas que consideren pertinentes. La entidad convocada y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solo podrán oponerse a la extensión, por las mismas razones a las que se refiere el artículo 102 de este Código.
Vencido el término de traslado referido anteriormente, las partes y el Ministerio Público podrán presentar por escrito sus alegaciones en el término común de diez (10) días, sin necesidad de auto que lo ordene. Dentro de los treinta (30) días siguientes al vencimiento del término anterior, se decidirá la petición. Si la solicitud se estima procedente, la Sala ordenará por escrito la extensión de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que hubiere lugar.
Esta decisión tendrá los mismos efectos del fallo extendido […] (subrayado del despacho). 20. Finalmente, en cuanto a la oportunidad para solicitar la extensión de la jurisprudencia, la Sala ha sostenido que este trámite se compone de dos etapas. La 7 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00368-00 (5212-2023) Solicitantes: Dora Lucy Millán Gutiérrez y otro Convocado: Nación, Ministerio de Defensa, Dirección de Talento Humano, Grupo de Pensiones de la Policía Nacional primera se adelanta en sede administrativa, conforme a lo dispuesto en el artículo 102 del CPACA, modificado por el artículo 17 de la Ley 2080 de 2021.
La segunda etapa tiene lugar ante esta corporación, en su calidad de tribunal supremo de lo contencioso- administrativo, una vez la administración haya negado la solicitud o haya guardado silencio frente a ella, de acuerdo con lo previsto en el artículo 269 ibidem, modificado por el artículo 77 de la Ley 2080 de 2021. 21. Ahora bien, en relación con el término de treinta (30) días con que cuenta la administración para responder la solicitud formulada con base en el artículo 102 del CPACA, esta corporación ha sostenido que su contabilización debe considerar lo dispuesto en el artículo 614 del Código General del Proceso (en adelante CGP).
Esta disposición establece que las entidades públicas deben solicitar concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, (en adelante ANDJE) para resolver las peticiones de extensión de jurisprudencia20. 22. Al respecto, la norma señala que:
ARTÍCULO 614. EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA. Con el objeto de resolver las peticiones de extensión de la jurisprudencia a que se refieren los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, las entidades públicas deberán solicitar concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. En el término de diez (10) días, la Agencia informará a la entidad pública respectiva, su intención de rendir concepto.
La emisión del concepto por parte de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se deberá producir en un término máximo de veinte (20) días. El término a que se refiere el inciso 4° del numeral 3 del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, empezará a correr al día siguiente de recibido el concepto de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del vencimiento del término a que se refiere el inciso anterior, lo que ocurra primero. 23.
Así, radicada la solicitud de extensión de jurisprudencia, la entidad cuenta con diez (10) días para solicitar el concepto previo a la ANDJE, la cual dispone de veinte (20) días para rendirlo, y una vez transcurrido este plazo, comenzará a contarse el término de treinta (30) días previsto en el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 17 de la Ley 2080 de 2021, para que la administración emita respuesta a la solicitud. 20 «6. [E]stima la Subsección que los términos de que tratan los artículos citados deben contarse de la siguiente forma: Presentación de la solicitud > Recibida la solicitud de extensión de jurisprudencia, la autoridad deberá, de manera inmediata, solicitar a la ANDJE concepto previo sobre la procedencia de la solicitud>.
La ANDJE tendrá 10 días para informar si emitirá concepto o no > luego, se contarán 20 días adicionales en los cuales, la ANDJE deberá emitir su concepto sobre la procedencia de la extensión de jurisprudencia, > pasados los 20 días, iniciará el término de 30 días con que cuenta la autoridad requerida para decidir sobre la extensión de los efectos de la sentencia de unificación solicitada por la parte interesada > finalizado dicho término, en caso de que se haya negado total o parcialmente la extensión de efectos, o la autoridad no se haya pronunciado respecto a la petición, la parte tendrá 30 días, contados a partir del día siguiente, para acudir ante el Consejo de Estado con el fin de obtener la extensión de los efectos jurisprudenciales».
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: William Hernández Gómez. Auto de súplica del 21 de junio de dos mil dieciocho (2018). Radicación número:11001-03-25-000-2015-00890-00 (3341-15) Actor: Elaín Perdomo Rojas Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP. 8 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00368-00 (5212-2023) Solicitantes: Dora Lucy Millán Gutiérrez y otro Convocado: Nación, Ministerio de Defensa, Dirección de Talento Humano, Grupo de Pensiones de la Policía Nacional 24.
De otra parte, el término de treinta (30) días con que cuenta el solicitante para acudir a esta corporación debe computarse de la siguiente manera: (i) si la autoridad requerida no se pronuncia dentro de la oportunidad prevista en el artículo 102 del CPACA, en concordancia con el artículo 614 del CGP, dicho término debe contarse a partir del día siguiente al vencimiento del plazo con que disponía la administración para resolver la solicitud; y (ii) si la solicitud es resuelta y notificada dentro del término legal, el plazo para acudir a esta corporación se contará desde el día siguiente a la notificación del acto administrativo que la resuelve. 2.5.
Caso concreto 25. Los ciudadanos Lucy Millán Gutiérrez y Germán Ortiz Carrillo radicaron solicitud de extensión de la jurisprudencia ante el Ministerio de Defensa, Dirección de Talento Humano, Grupo de Pensiones de la Policía Nacional, con el propósito de que se les extendiera los efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-010-2018 proferida por la Sección Segunda de esta corporación el 12 de abril del 2018, bajo el argumento de que su situación fáctica y jurídica es similar a la que se resolvió en aquella decisión. 26.
En lo que respecta a la actuación procesal, específicamente el auto del 26 de marzo de 2024, mediante el cual se admitió y corrió traslado de la solicitud de extensión al considerarse que la misma había cumplido los requisitos de forma, el despacho advierte que esta providencia no impide que en esta oportunidad se realice un nuevo análisis con el propósito de que se adopte la decisión que realmente corresponde en derecho, garantizando el principio de legalidad inherente a todo proceso judicial. 27.
Este nuevo estudio es crucial, ya que el juez tiene la obligación de corregir cualquier irregularidad, incluso si ello implica revisar decisiones anteriores, pues basta recordar que la teoría del antiprocesalismo —explicada en líneas anteriores— faculta al operador judicial para corregir sus propios errores. Este deber se vuelve imperativo, especialmente porque el asunto se encuentra actualmente en al despacho para resolver la solicitud. 28.
Adicionalmente, este despacho considera que debe aplicarse la teoría del antiprocesalismo, dado que la actuación procesal antes mencionada es manifiestamente ilegal, como se ha demostrado. Lo anterior obedece a que se ignoró la configuración del supuesto de rechazo de plano contemplado en el artículo 269 de la Ley 1437 de 2011, como se expondrá a continuación. 2.5.1.
No estar acreditada la similitud entre la situación planteada por el peticionario y la sentencia de unificación invocada 29. La sentencia citada para efectos de la extensión —esto es, la CE-SUJ-SII-010- 2018 del 12 de abril de 2018, proferida dentro del radicado 81001-23-33-000-2014- 00012-01 (1321-15)— evidencia que, en dicha oportunidad, la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado abordó los siguientes temas: (i) la pensión de sobreviviente de una persona vinculada a las Fuerzas Militares en cumplimiento de la obligación constitucional de prestar el servicio militar obligatorio, fallecida en actividad y con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, así como 9 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00368-00 (5212-2023) Solicitantes: Dora Lucy Millán Gutiérrez y otro Convocado: Nación, Ministerio de Defensa, Dirección de Talento Humano, Grupo de Pensiones de la Policía Nacional el régimen aplicable;
(ii) la compatibilidad entre los emolumentos percibidos con ocasión del fallecimiento y la pensión de sobrevivientes, así como la procedencia o no de descuentos; (iii) el término de prescripción. 30. En efecto, después de analizar el régimen de prestaciones por muerte para quienes cumplen el servicio militar obligatorio en las Fuerzas Militares y la aplicación de la regla de favorabilidad, la sentencia estableció la siguiente regla jurisprudencial: «[…] 1.1.13.
Reglas de unificación 175. De todo lo expuesto se extraen las siguientes reglas de unificación de la jurisprudencia: 1. En materia pensional, por tratarse de un derecho fundamental, irrenunciable y de aplicación inmediata, el juez contencioso administrativo no está limitado para conocer del fondo del asunto a la luz del régimen pensional que invoque la parte que reclama el reconocimiento de la prestación, sino que tiene la obligación de aplicar el derecho y de resolver los conflictos sometidos a su conocimiento conforme la normativa pensional que corresponda y a los supuestos fácticos de la litis, de conformidad con el artículo 103 de la Ley 1437 de 2011. 2.
Con fundamento en la regla de favorabilidad contenida en el artículo 288 de la Ley 100 de 1993, los beneficiarios de las personas vinculadas a las Fuerzas Militares, en cumplimiento de la obligación constitucional de prestar el servicio militar, que fallezcan simplemente en actividad y con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, pueden beneficiarse de la pensión de sobrevivientes prevista por el régimen general contenido en la Ley 100 de 1993, artículos 46, 47 y 48, el cual deberá aplicarse en su integridad para efectos del reconocimiento de la prestación, esto es, lo relativo al monto de la pensión, el ingreso base de liquidación y el orden de beneficiarios. 3.
Como consecuencia de lo anterior y en atención al principio de inescindibilidad normativa, de la suma adeudada por concepto de pensión de sobrevivientes en virtud de la aplicación de la Ley 100 de 1993, deberá descontarse, debidamente indexado, lo pagado como compensación por muerte simplemente en actividad, en atención a la incompatibilidad de los dos regímenes y a que la contingencia que cobija tal prestación es cubierta con el reconocimiento pensional. 4.
Para efectos del descuento al que hace alusión el numeral anterior, la entidad solo podrá descontar el valor efectivamente recibido por concepto de compensación por muerte debidamente indexado. En aquellos casos donde el valor actualizado de la compensación por muerte a descontar supere el monto del retroactivo pensional que debe pagar la entidad, será necesario realizar un acuerdo de pago con el fin de que el beneficiario de la pensión cubra la diferencia sin que se afecte su mínimo vital. 5.
Al hacer extensivo el régimen general para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a los beneficiarios de los conscriptos fallecidos simplemente en actividad en vigencia de la Ley 100 de 1993, el término prescriptivo que debe atenderse en relación con las mesadas pensionales, es el trienal, previsto en el régimen general. 6.
En ningún caso habrá prescripción a favor de los beneficiarios que tengan 10 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00368-00 (5212-2023) Solicitantes: Dora Lucy Millán Gutiérrez y otro Convocado: Nación, Ministerio de Defensa, Dirección de Talento Humano, Grupo de Pensiones de la Policía Nacional derecho a la pensión en los términos de la presente providencia, de los valores pagados por concepto de compensación por muerte.
Esto por cuanto el derecho a compensar o deducir lo pagado surge solo a partir de la sentencia que reconoce el derecho pensional». 31. De lo anterior, es claro que los efectos de la sentencia de unificación en cita podrán extenderse a los beneficiarios de los miembros de las Fuerzas Militares que, prestaron su servicio militar obligatorio y fallecieron simplemente en actividad y con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993. 32.
Asimismo, la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-010-2018 del 12 de abril de 2018, proferida dentro del radicado 81001-23-33-000-2014-00012-01 (1321-15), incluyó varias consideraciones, entre ellas las siguientes: «[…] 1.1.4. El régimen de prestaciones por muerte para quienes prestan el servicio militar obligatorio en las Fuerzas Militares 83.
En virtud de lo anterior, se expidió el Decreto 2728 del 2 de noviembre de 1968, por el cual se modifica el régimen de prestaciones sociales por retiro o fallecimiento del personal de soldados y grumetes de las Fuerzas Militares, el cual en su artículo 8 consagró las prestaciones a las que habría lugar en caso de fallecimiento de un soldado o grumete.
Para tal efecto, el artículo en mención clasificó la muerte en servicio activo de la siguiente manera: Muerte en combate Muerte ocurrida: i) en combate o ii) como consecuencia de la acción de enemigo, bien sea en conflicto internacional o en el mantenimiento o restablecimiento del orden público. Muerte en misión del servicio Muerte ocurrida en actividad por actos del servicio o por causas inherentes al mismo.
Muerte simplemente en actividad Muerte ocurrida en actividad, por causas diferentes a las enumeradas en las dos hipótesis anteriores. […] 89. Se observa entonces que para el caso del fallecimiento de un conscripto en simple actividad, la única prestación se encuentra prevista en el artículo 8 del Decreto 2728 de 1968, y consiste en el reconocimiento y pago de 24 meses de sueldo básico que en todo tiempo corresponda a un cabo segundo o marinero. 1.1.5 Pensión de sobrevivientes en el régimen general 90.
El Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 contempló distintos tipos de prestaciones para las contingencias de vejez, invalidez y muerte. Así, en el artículo 46 consagró la pensión de sobrevivientes de la siguiente manera: […] 92. Los requisitos para obtener la aludida prestación, fueron modificados por el 11 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00368-00 (5212-2023) Solicitantes: Dora Lucy Millán Gutiérrez y otro Convocado: Nación, Ministerio de Defensa, Dirección de Talento Humano, Grupo de Pensiones de la Policía Nacional artículo 12 de la Ley 797 de 2003, al disponer: «Artículo 12.
El artículo 46 de la ley 100 de 1993 quedará así: Artículo 46. Requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez o invalidez por riesgo común que fallezca y, 2. Los miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento y se acrediten las siguientes condiciones: [ ]» (Negrillas fuera de texto) 1.1.9.
Principio de igualdad […] 1.1.9.1. Principio de inescindibilidad de la norma […] 1.1.10. Determinación de la regla aplicable a la pensión de sobrevivientes para los beneficiarios de los conscriptos de las Fuerzas Militares muertos simplemente en actividad. […] 133. Así pues, en aplicación de la regla de favorabilidad, en los términos del artículo 288 de la Ley 100 de 1993, se observa que el régimen que más ampara a los beneficiarios del conscripto fallecido simplemente en actividad es el contenido en las normas generales que prevén una prestación con mayor vocación de continuidad en el tiempo que las contenidas en el Decreto 2728 de 1968 y que, además, se corresponde con los efectos pensionales que debe imprimírsele a este periodo de servicio público. […] - Régimen aplicable 216.
De lo anterior se colige que en el presente caso y, en virtud de la regla de favorabilidad fijada por el artículo 288 de la Ley 100 de 1993, se debe atender el artículo 46 ibídem, en su texto vigente para el momento del deceso, es decir, después de la modificación introducida por la Ley 797 de 2003, que sí reconoce la citada prestación pensional a favor de los beneficiarios de que trata el artículo 47 de la misma, de la siguiente manera «e.) A falta del cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de éste», en porcentaje liquidado de conformidad con el artículo 48 ejusdem, en cuanto prevé: […] Verificación de requisitos […] Cotizaciones mínimas 219.
De acuerdo con lo señalado en precedencia, en virtud del artículo 19 de la Ley 352 de 1997 quienes prestan el servicio militar obligatorio son afiliados no cotizantes al régimen de Seguridad Social de las Fuerzas Militares, por lo que no sería dable exigirles el requisito mínimo de cotización al que hace alusión el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, empero, sí es viable que durante tal término hayan sido afiliados al sistema, por las razones que pasan a explicarse: 12 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00368-00 (5212-2023) Solicitantes: Dora Lucy Millán Gutiérrez y otro Convocado: Nación, Ministerio de Defensa, Dirección de Talento Humano, Grupo de Pensiones de la Policía Nacional […] 223.
Ahora bien, de acuerdo con las pruebas antes relacionadas y no controvertidas por la entidad demandada, el señor Jorge Luis Meléndez Ochoa estuvo vinculado al Ejército Nacional por más de 50 semanas, desde el 11 de enero de 2005 hasta el 6 de julio de 2006, lo que de conformidad con el artículo 19 de la Ley 352 de 1997 implica que estuvo afiliado al Sistema de Seguridad Social de las Fuerzas Militares, por el tiempo mínimo exigido por la Ley 100 de 1993 para ser beneficiario de la pensión de sobrevivientes, cumpliendo así el requisito necesario para el efecto. […] 231.
En estos términos, es claro que la dependencia económica no puede asumirse desde la óptica de la carencia total de recursos económicos, sino en la falta de condiciones materiales mínimas para la subsistencia. Es de anotar que dicho concepto debe ser analizado en armonía con los postulados constitucionales y legales que enmarcan la seguridad social, tales como la protección especial a las personas que, por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta. […]» 33.
Así las cosas, la sentencia de unificación invocada en el presente asunto, concluyó que, en aplicación del principio de favorabilidad, en caso de fallecimiento simplemente en actividad de personas vinculadas a las Fuerzas Militares en cumplimiento de la obligación constitucional de prestar el servicio militar obligatorio, el régimen aplicable para la pensión de sobrevivientes es el general previsto en los artículos 46 a 49 de la Ley 100 de 1993, el cual debe aplicarse en su integridad y con prelación sobre el régimen especial. 34.
Ahora bien, de los elementos probatorios allegados por los solicitantes se tiene que: - La Resolución número 00292 de 2005, expedida el 20 de mayo de 200521, reconoció una indemnización por muerte a los beneficiarios del auxiliar regular Jhon Fredy Ortiz Millán. En ella se advirtió que el mencionado prestó el servicio militar desde el 18 de febrero de 2004 y fue retirado por defunción, conforme a la Resolución número 057 del 13 de octubre de 2004, con fecha de retiro a partir del 21 de septiembre de 2004; - la Resolución núm. 057 de 200422, por la cual se da de baja por muerte a Jhon Fredy Ortiz Millan, auxiliar regular de policía, perteneciente al curso núm. 073, adscrito al departamento de policía, Tolima; - el informe de la Dirección General de la Policía Nacional, fechado el 4 de noviembre de 2004, mediante el cual se aclara que, tras revisar el informe prestacional por muerte núm. 0022 R-075 del 11 de octubre de 2004, correspondiente al auxiliar regular Jhon Freddy Ortiz Millán, se estableció que el fallecimiento ocurrido el 21 de agosto de 2004 fue calificado conforme a lo previsto en el artículo 35, literal b, del Decreto 94 de 1989, es decir, como muerte en servicio por causa y razón del mismo.
Criterio compartido por la 21 SAMAI índice 002. 22 Ibídem. 13 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00368-00 (5212-2023) Solicitantes: Dora Lucy Millán Gutiérrez y otro Convocado: Nación, Ministerio de Defensa, Dirección de Talento Humano, Grupo de Pensiones de la Policía Nacional Dirección General; sin embargo, se precisó que la norma aplicable al caso era el artículo 8°, inciso segundo, del Decreto 2728 de 1968, relativo a la muerte en servicio activo, causada por accidente en misión del servicio; - oficio GS-2023-045376-DITAH del 22 de julio de 202323, mediante la cual la Dirección de Talento Humano, Grupo de Pensiones de la Policía Nacional, negó la solicitud de extensión de la jurisprudencia. - Registros civiles de: i.) nacimiento de Jhon Freddy Ortiz Millán, nacido el 25 de noviembre de 1984, en el que registra como progenitores a los señores Dora Lucy Millán Gutiérrez y Germán Ortiz Carrillo Garzón; y ii.) defunción correspondiente a Jhon Freddy Ortiz Millán, que indica como fecha de deceso el 21 de septiembre de 2004. - Declaraciones extraproceso, rendidas ante notario por Gloria Inés Murillo Silva y por María Cristina Garzón en las que se afirma que John Fredy Ortiz Millán asumía el sostenimiento económico y la manutención de sus padres.
Asimismo, se indicó que estos no cuentan con un empleo fijo, ni perciben salario o pensión alguna. 35. A partir de los elementos descritos anteriormente, se advierte que la situación fáctica y jurídica analizada en la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-010-2018 del 12 de abril de 2018 guarda, en principio, identidad con la que actualmente ocupa la atención del despacho, dado que ambos casos se enmarcan en el contexto de las Fuerzas Militares y versan sobre la pensión de sobrevivientes por la muerte de una persona vinculada a las Fuerzas Militares en cumplimiento de su deber constitucional de prestar el servicio militar obligatorio.
No obstante, existen diferencias en la calificación de la causa de la muerte. Adicionalmente, en el caso concreto, el causante no acumuló el tiempo mínimo de afiliación al sistema de seguridad social —50 semanas— exigido en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003, para que sus beneficiarios pudieran acceder al derecho pensional. 36.
Para efectos ilustrativos, a continuación, se expondrá una comparación entre el caso analizado en la sentencia de unificación y los supuestos fácticos que sustentan la presente solicitud de extensión: Fundamentos fácticos y juridicos Sentencia de Unificación: CE-SUJ-SII-010-2018 del 12 de abril de 2018 Causante de la solicitud extensión de la jurisprudencia que se estudia El causante ingresó al Ejército Nacional como soldado regular, tiempo de servicios 1 año, 10 meses y 13 días. [78.2 semanas]; -falleció el 6 de julio de 2006, muerte simplemente en actividad. -causante: sin vínculo conyugal ni marital de hecho y tampoco descendencia. El causante sirvió a la Policía Nacional, tiempo de servicio 7 meses 5 días. [30.7 semanas]; -falleció el 21 de septiembre de 2004, en «servicio por causa y razón del mismo», «Muerte en servicio activo, causada por accidente en misión del servicio». 23 Ibídem. 14 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00368-00 (5212-2023) Solicitantes: Dora Lucy Millán Gutiérrez y otro Convocado: Nación, Ministerio de Defensa, Dirección de Talento Humano, Grupo de Pensiones de la Policía Nacional -causante: sin vínculo conyugal ni marital de hecho y tampoco de descendencia. -Por Resolución 62989 del 16 de marzo de 2007, Mindefensa reconoció una compensación por muerte a los padres del causante. - Por Resolución 1561 del 26 de abril de 2012, negó el reconocimiento de la pensión sobrevivientes.
Fundamento jurídico: artículo 8.º del Decreto 2728 de 1968, Por Resolución número 00292 de 2005, expedida el 20 de mayo de 2005, el subdirector de la Policía Nacional reconoció una indemnización por muerte a los padres del auxiliar regular Jhon Fredy Ortiz Millán. El causante estuvo «vinculado al Ejército Nacional por más de 50 semanas, desde el 11 de enero de 2005 hasta el 6 de julio de 2006, lo que de conformidad con el artículo 19 de la Ley 352 de 1997, implica que estuvo afiliado al Sistema de Seguridad Social de las Fuerzas Militares, por tiempo mínimo exigido por la Ley 100 de 1993 para ser beneficiario de la pensión de sobrevivientes, cumpliendo así el requisito necesario para el efecto» tiene derecho a la aplicación del régimen general contenido en la Ley 100 de 1|993.
El causante estuvo afiliado al Sistema de Seguridad Social de las Fuerzas Militares, por 7 meses 5 días. 37. Del análisis de la sentencia de unificación invocada, así como de las pruebas aportadas por los solicitantes en la presente actuación, se concluye que no se configuran los presupuestos fácticos y jurídicos necesarios para extender los efectos de dicha sentencia en el marco de la solicitud de extensión de jurisprudencia. 38.
En consecuencia, resulta evidente que se configura la causal prevista en el numeral 6 del artículo 269 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 77 de la Ley 2080 de 2021. Por tanto, se reitera que la solicitud debe ser rechazada de plano, máxime cuando esta Subsección, en asuntos análogos, ha señalado que ante la ausencia de similitud entre la situación fáctica y jurídica del caso bajo estudio y aquella resuelta con fines de unificación, no procede otra decisión que el rechazo24. 39.
Finalmente, en aras de salvaguardar el derecho que le pueda asistir a los peticionarios para acudir a la administración de justicia, es claro que el lapso comprendido entre la radicación de la solicitud de extensión de la jurisprudencia de la referencia y la ejecutoria de esta decisión no podrá tenerse en cuenta para la configuración de los fenómenos de prescripción y caducidad25. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, auto del 30 de noviembre de 2023, radicado: 11001-03-25-000-2022-00559-00 (5018-2022), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, auto del 25 de marzo de 2025, radicado: 11001-03-25-000-2024-00536-00 (6299-2024), M.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera. 25 Sobre este particular puede verse el auto del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 24 de abril de 2025, expediente 11001-03-25-000-2020-00735-00 (2162-2020), 15 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00368-00 (5212-2023) Solicitantes: Dora Lucy Millán Gutiérrez y otro Convocado: Nación, Ministerio de Defensa, Dirección de Talento Humano, Grupo de Pensiones de la Policía Nacional 3.
Costas 40. Si bien el inciso final del artículo 269 del CPACA establece que el Consejo de Estado condenará en costas siempre que la solicitud de extensión de jurisprudencia sea manifiestamente improcedente, el despacho estima que en el caso particular, pese a que se rechazará la solicitud de extensión de jurisprudencia, no se considera manifiestamente improcedente en tanto que los solicitantes, a través de su escrito, expuso en forma pormenorizada las razones de hecho y de derecho que a su juicio le permitían perseguir los efectos de la sentencia invocada, aportando el material documental que estimó relevante para apoyar sus afirmaciones. 41.
En estos términos, se considera que la solicitud fue debidamente motivada, planteando un análisis actual y relevante de cara a la extensión de los efectos de la sentencia CE-SUJ-SII-010-2018, por lo que el despacho se abstendrá de imponer condena en costas. Por las razones expuestas, este despacho
RESUELVE
PRIMERO: DEJAR SIN EFECTO el auto del 26 de marzo de 2025, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: RECHAZAR de plano la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por los ciudadanos Dora Lucy Millán Gutiérrez y Germán Ortiz Carrillo, conforme a lo expuesto en esta providencia.
TERCERO: Para todos los efectos legales, el lapso comprendido entre la radicación de la solicitud de extensión de la jurisprudencia de la referencia y la ejecutoria de esta decisión no podrá tenerse en cuenta para la configuración de los fenómenos de prescripción y caducidad.
CUARTO: Sin condena en costas.
QUINTO: En firme la presente actuación, dispóngase su archivo previas las anotaciones en el Sistema de Gestión Judicial (SAMAI).
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) ELIZABETH BECERRA CORNEJO Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx NAPP/HDGM M.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez.