Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 19001-23-33-000-2013-00031-01 (4835-2017) acumulado con: 19001-23-33-004-2014-00141-00 y 19001-23-33-003-2013- 00034-00 Demandante: José David Palechor Capera y otros Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Tema: Nulidad de los actos administrativos.
Causales. Ruptura de la unidad procesal. Debido proceso. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el once (11) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) por el Tribunal Administrativo del Cauca, por medio de la cual se negaron las pretensiones, en el proceso que, bajo el radicado del asunto, acumuló los radicados 19001-23-33- 004-2014-00141-00 y 19001-23-33-003-2013-00034-00.
ANTECEDENTES Los señores José David Palechor Capera, Ángela Fernanda Martínez Delgado, María Judith Capera, actuando en su nombre y en representación del menor Andrés Camilo Palechor Capera; Carlos Horacio Palechor Juspián, Ana María Juspián de Palechor y Jimmy Alejandro Palechor Capera; instauraron demanda en contra de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las decisiones disciplinarias de primera y segunda instancia y los actos administrativos mediante los cuales tales decisiones se ejecutaron, en las siguientes actuaciones disciplinarias: Radicado: 19001-23-33-000-2013-00031-01 (4835-2017) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 • Del DECAU 2010-168: decisión de primera instancia, proferida el 1 de abril de 2011, mediante la cual fue sancionado con destitución e inhabilidad general, por el término de quince (15) años; decisión de segunda instancia del 1 de mayo de 2012, que confirmó la anterior y Resolución Nro. 02102 del 8 de junio de 2012, mediante la cual se ejecutó la sanción. • Del DECAU 2011-45: decisión de primera instancia, proferida el 13 de diciembre de 2011, mediante la cual fue sancionado con suspensión e inhabilidad especial por el término de seis (6) meses; decisión de segunda instancia del 1 de mayo de 2012, que redujo a dos (2) meses el término de sanción y Resolución Nro. 02101 del 8 de junio de 2012, que ejecutó la decisión. • DECAU 2011-69: decisión de primera instancia, proferida el 19 de julio de 2011, mediante la cual fue sancionado con suspensión e inhabilidad especial, por el término de siete (7) meses; decisión de segunda instancia del 21 de noviembre de 2011, que confirmó la anterior y Resolución Nro. 00032 del 9 de enero de 2012, mediante la cual se ejecutó la sanción. Que, como consecuencia de lo anterior se ordene el reintegro; el pago de los salarios y prestaciones dejadas de percibir, desde el momento de su retiro y hasta cuando se haga efectiva la orden, así como los beneficios a que tenía derecho; se paguen los salarios y demás emolumentos dejados de percibir como consecuencia de las sanciones de suspensión proferidas en los procesos DECAU-2011-45 y DECAU- 2011-69; y el pago de perjuicios morales para él y su grupo familiar.
Que sean indexadas las sumas a las que se condene.
HECHOS Las demandas se fundamentaron en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que el 4 de diciembre de 2010 se suscribió un informe por parte del Comandante del Segundo Distrito de Policía de Santander de Quilichao con destino al Comandante del Departamento de Policía, en el cual se relataban varios hechos ocurridos en la madrugada de ese día, destacando, de ellos, que se encontraba consumiendo bebidas embriagantes en un establecimiento de comercio y que, después, tuvo un altercado con una ciudadana accionando.
Que también debía recibir segundo turno ese día y, se presentó, pero pasadas las 10:30 a.m., negándose a la práctica de una prueba de alcoholemia. Que con fundamento en ese informe se abrió una indagación preliminar con radicado P-DECAU-2010-330, en el marco de la cual se decretaron y practicaron pruebas testimoniales y documentales. Radicado: 19001-23-33-000-2013-00031-01 (4835-2017) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 • Del DECAU-2010-168 Que con fundamento en las pruebas recaudadas en la indagación preliminar P- DECAU-2010-330, el 14 de diciembre de 2010 fue citado a audiencia en el radicado DECAU-2010-168 y le fueron formulados dos cargos: manipular imprudentemente armas de fuego; e incumplir sin causa justificada las órdenes relativas a la prestación del servicio.
Que el 7 de enero de 2011 se declaró la nulidad de la actuación, porque la conducta investigada no se calificó correctamente y, en consecuencia, se citó de nuevo a audiencia; imponiéndose, finalmente sanción disciplinaria consistente en destitución e inhabilidad general por el término de quince años, mediante las decisiones demandadas. • Del DECAU-2011-45 Que el 8 de diciembre de 2010 fue vinculado a la indagación preliminar P-DECAU- 2010-330 y, luego, el 16 del mismo mes y año, se abrió una indagación en su contra.
Que por auto del 11 de marzo de 2011 fue citado a audiencia en el radicado DECAU- 2011-45, y se le formuló el cargo consistente en omitir la entrega al término del servicio del armamento asignado para el mismo, siendo sancionado con suspensión e inhabilidad especial, en primera instancia, por el término de seis meses; y en segunda instancia, modificada la sanción a dos meses. • Del DECAU-2011-69 Que el 8 de diciembre de 2010 fue vinculado a la indagación preliminar P-DECAU- 2010-330, con fundamento en las pruebas hasta entonces recaudadas.
Que en auto del 2 de abril de 2011 fue citado a audiencia en el radicado DECAU-2011- 69, y se le formuló el cargo consistente en presentarse al servicio bajo los efectos de bebidas embriagantes, siendo sancionado con suspensión e inhabilidad especial por el término de siete meses, mediante las decisiones demandadas. Que al presentar los descargos en esta actuación dejó constancia de la multiplicidad de investigaciones adelantadas en su contra con un solo informe, vulnerando la unidad procesal y omitiendo investigar a otros policiales.
Que solicitó a la Procuraduría General de la Nación ejercer el poder preferente en la totalidad de actuaciones disciplinarias, por indebida apreciación probatoria y por el perjuicio irremediable que se ocasionaba a su familia; solicitud que se resolvió de manera desfavorable. Radicado: 19001-23-33-000-2013-00031-01 (4835-2017) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Constitución Política: Preámbulo y artículos 1, 2, 4, 5, 6, 11, 13, 15, 21, 25, 29, 48, 49 y 53.
Ley 734 de 2002: artículos 4, 5, 6, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 18, 141, 142 y 170. Ley 1015 de 2006: artículos 1, 3, 5, 6, 7, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 18 y 19. Código Contencioso Administrativo: artículos 73 y 85 y siguientes; Ley 74 de 1968: artículo 112; Ley 16 de 1972, que consagró la Convención Americana de Derechos Humanos; Ley 10 de 1990;
Decreto 2759 de 1991; Decreto 412 de 1992. Que los actos acusados incurrieron en causal de nulidad por falsa motivación, porque en las decisiones sancionatorias no existen argumentos que desvirtúen la presunción de inocencia. Que las pruebas valoradas resultan contradictorias, insuficientes y superfluas. Que, en el caso investigado en el radicado DECAU-2011-69 no existe prueba técnica que permita concluir que en efecto se encontraba bajo los efectos de bebidas embriagantes.
Que, en el DECAU-2010-168 no se valoró que por estar casado no se encontraba obligado a cumplir la instrucción de pernoctar en la estación de policía y que tampoco se le encontró arma de fuego en su poder, ni se analizó el lugar de los hechos en busca de más elementos de prueba. Que, en el DECAU-2011-45 no se recaudó prueba que demuestre que no entregó su arma, que por el contrario el libro de control de armamento da cuenta de que sí lo hizo y que, en todo caso, por disposición constitucional no se encontraba obligado a entregarla.
Que, en conjunto, los actos demandados se fundaron en pruebas nulas de pleno derecho, pues quienes fueron llamados a declarar se encontraban bajo los efectos de bebidas embriagantes, lo que restaba credibilidad a sus testimonios. Que las decisiones sancionatorias incurrieron en causal de nulidad por infracción de las normas en que debían fundarse, porque no se dio aplicación a las formalidades del artículo 170 del Código Disciplinario Único, en relación con la valoración de las pruebas, los descargos y los alegatos de conclusión; desconociendo, a su vez, los principios rectores de la Ley 734 de 2002 y de la Ley 1015 de 2006, en especial, la presunción de inocencia y la necesidad de la prueba.
Que, bajo esta misma causal, se desconoció el artículo 140 de la Ley 734 de 2002, en relación con la existencia de la prueba y el artículo 6 de la Ley 1015 de 2006, según el cual la duda debe resolverse en favor del disciplinado. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA Actuaciones previas a la acumulación • Radicado 19001-23-33-003-2013-00034-00 (correspondiente a la demanda del procedimiento DECAU-2011-45) Mediante auto del 24 de enero de 2013 el Tribunal Administrativo del Cauca remitió el Radicado: 19001-23-33-000-2013-00031-01 (4835-2017) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 proceso por competencia a esta Corporación1, la cual, el 26 de septiembre de 20132 determinó que su conocimiento correspondía al Tribunal.
En cumplimiento de ello, por auto del 8 de abril de 20143 se ordenó corregir la demanda y en auto del 5 de mayo de 20144 fue admitida y notificada a la demandada. Finalmente, en providencia del 15 de marzo de 2016 se dispuso la remisión del expediente para ser acumulado en el radicado 190012333000201300031005. • Radicado 19001-23-33-004-2014-00141-00 (correspondiente a la demanda del procedimiento DECAU-2011-69) Por auto del 16 de septiembre de 2013 esta Corporación ordenó su remisión por competencia a los Jueces Administrativos del Circuito de Popayán6.
Luego, en auto del 25 de marzo de 2014 el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Popayán la remitió por competencia al Tribunal Administrativo del Cauca7, el cual, mediante auto del 30 de abril de 2014 la admitió8 y notificó a la entidad demandada, quien se opuso a las pretensiones, señalando que los actos demandados no incurrieron en los vicios alegados y que la falta disciplinaria fue debidamente demostrada mediante el recaudo y valoración de pruebas testimoniales y documentales.
Que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no puede convertirse en una tercera instancia, pues lo que pretende el actor es reanudar un debate probatorio que fue suficientemente abordado en el procedimiento disciplinario y que no cualquier inconformidad con los actos que impusieron la sanción amerita un pronunciamiento del juez, no cualquier tipo de error tiene la capacidad de desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos9.
En providencia del 15 de marzo de 2016 se dispuso la remisión del expediente para ser acumulado en el radicado 1900123330002013000310010. • Radicado 19001-23-33-000-2013-00031-00 (correspondiente a la demanda del procedimiento DECAU-2010-168) Mediante auto del 24 de enero de 201311 se ordenó su remisión a esta Corporación, la cual, en auto del 24 de julio de 201312 determinó que la competencia correspondía al Tribunal.
En cumplimiento de ello, en providencia del 18 de noviembre de 201313 se ordenó corregir la demanda y, finalmente, fue admitida el 16 de enero de 201414 y 1 Véanse folios 310 a 312 del cuaderno principal 1 rad. 19001233300320130003400. 2 Véanse folios 321 a 352 del cuaderno principal 1 rad. 19001233300320130003400. 3 Véanse folios 329-330 del cuaderno principal 1 rad. 19001233300320130003400. 4 Véanse folios 338-339 del cuaderno principal 2 rad. 19001233300320130003400. 5 Véase folio 350 del cuaderno principal 2 rad. 19001233300320130003400. 6 Véanse folios 246 a 250 del cuaderno principal 2 rad. 19001233300420140014100. 7 Véanse folios 254-255 del cuaderno principal 2 rad. 19001233300420140014100. 8 Véanse folios 258-259 del cuaderno principal 2 rad. 19001233300420140014100. 9 Véanse folios 267 a 276 del cuaderno principal 2 rad. 19001233300420140014100. 10 Véase folio 302 del cuaderno principal 2 rad. 19001233300420140014100. 11 Véanse folio 480 a 490 del cuaderno principal 2 rad. 19001233300020130003100. 12 Véanse folios 497 a 501 del cuaderno principal 2 rad. 19001233300020130003100. 13 Véanse folios 505 a 507 del cuaderno principal 2 rad. 19001233300020130003100. 14 Véanse folios 525 a 527 del cuaderno principal 3 rad. 19001233300020130003100.
Radicado: 19001-23-33-000-2013-00031-01 (4835-2017) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 notificada a la demandada. Por auto del 30 de enero de 201415 se corrió traslado de la medida cautelar solicitada en la demanda y en providencia del 5 de marzo de 2014 se negó su práctica16.
El actor repuso esta decisión y en auto del 7 de abril de 201417 fue confirmada. La parte demandante solicitó la acumulación de los radicados referidos18 y mediante auto del 15 de febrero de 2016 se resolvió dicha solicitud, acumulando al radicado 2013-0031-00 los demás procesos19. Actuaciones posteriores a acumulación Se celebró audiencia inicial el 14 de julio de 201620, en la que se fijó el litigio y se decretaron las pruebas testimoniales.
En audiencia del 10 de agosto de 201621 se recaudaron los testimonios decretados y, en diligencia del 25 del mismo mes y año se dio traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que presentara su concepto22 y se dictó sentencia, que fue apelada en el plazo oportuno por el demandante. SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante sentencia del once (11) de septiembre de dos mil diecisiete (2017), negó las pretensiones.
Luego de referirse al marco normativo y jurisprudencial del control jurisdiccional de los actos disciplinarios y al régimen disciplinario aplicable al actor, realizó un recuento de las actuaciones disciplinarias, que a su vez se originaron en la indagación preliminar P-DECAU-2010- 330, lo que implicaba un estudio de la ruptura de la unidad procesal, según el cuestionamiento del actor.
Que la Ley 734 de 2002 regula en su artículo 151 la ruptura de la unidad procesal, cuyo presupuesto es la existencia de una indagación preliminar en la que se logre identificar a alguno de los servidores posiblemente responsables y que si bien en el caso concreto la ruptura de la unidad procesal ocurrió en etapa de indagación preliminar, lo cierto es que el posible responsable se encontraba plenamente identificado, lo que en principio, implicaba la aplicación del artículo 81 de la misma ley, que se refiere a la investigación de faltas disciplinarias conexas en un solo proceso, conexidad que puede ser sustancial o procesal.
Que, analizado el caso concreto, del informe que dio lugar a la indagación preliminar podría concluirse la existencia de conductas conexas, como accionar un arma de 15 Véanse folios 1 a 3 del cuaderno de medida cautelar rad. 19001233300020130003100. 16 Véanse folios 28 a 35 del cuaderno de medida cautelar rad. 19001233300020130003100. 17 Véanse folios 47 a 51 del cuaderno de medida cautelar rad. 190001233300020130003100. 18 Véanse folios 597 a 600 del cuaderno principal 3 rad. 19001233300020130003100. 19 Véanse folios 676 a 679 del cuaderno principal 3 rad. 19001233300020130003100. 20 Véanse folios 694 a 698 y CD a folio 700 del cuaderno principal 3 rad. 19001233300020130003100. 21 Véanse folios 1 a 4 y CD al final sin folio, del cuaderno de pruebas rad. 19001233300020130003100. 22 Véanse folios 13 a 14 del cuaderno de pruebas rad. 19001233300020130003100.
Radicado: 19001-23-33-000-2013-00031-01 (4835-2017) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 fuego, presentarse a laborar de manera tardía y en estado de embriaguez e incumplir las instrucciones relativas al servicio, teniendo en cuenta que todas ocurrieron el 4 de diciembre de 2010; no así la conducta consistente en no entregar el arma de fuego que le fue suministrada para el servicio al término del mismo, pues ello ocurrió el 28 de noviembre de 2010.
Que, según esto, en principio el operador disciplinario pudo investigar tres conductas irregulares en el mismo proceso; no obstante, precisó que ello no se deriva en la nulidad de los actos acusados. Esto, sustentado en la aplicación del inciso segundo del artículo 89 de la Ley 600 de 2000, al cual se remitió por la integración normativa del artículo 21 de la Ley 734 de 2002, y que dispone que la ruptura de la unidad procesal no genera nulidad, siempre que no afecte garantías constitucionales.
Que en las diferentes actuaciones adelantadas en contra del actor se atendió el presupuesto del artículo 89 de la Ley 600 de 2000, pues previo a las decisiones sancionatorias se advirtió el ejercicio del derecho de defensa por intermedio de su apoderada de confianza, quien solicitó, aportó y controvirtió las pruebas y presentó los recursos de apelación en contra de las decisiones de primera instancia, sin que se evidencien irregularidades procesales, lo que hace innecesario reabrir un debate probatorio que se agotó en debida forma.
Que, en punto a la nulidad de las pruebas recaudadas en el DECAU-2010-168, se debe tener en cuenta lo dispuesto por los artículos 144 y 145 de la Ley 734 de 2002, según los cuales, una vez se declara una nulidad en el trámite disciplinario, las pruebas debidamente practicadas conservan su validez y que los testimonios acusados de nulidad fueron claros y coherentes.
Que, por lo demás, cada cargo formulado contó con la valoración integral de las pruebas recaudadas y que, contrario a lo que el actor sostuvo, no había lugar a resolver duda alguna en su favor, pues se acreditó en debida forma la ocurrencia de los comportamientos investigados. Finalmente, condenó en costas a la parte demandante23. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante24 interpuso recurso de apelación, reiterando que, en lo que concierne al procedimiento DECAU-2010-168 se valoraron los testimonios de las personas que se encontraban departiendo con él cuando presuntamente se encontraba ingiriendo bebidas alcohólicas y que, por lo mismo, estas declaraciones se encontraban viciadas de nulidad relativa.
Que, pese a que uno de los cargos formulados se refiere a la manipulación imprudente de un arma de fuego, no se recaudó prueba alguna en relación con dicha arma y que, 23 Véanse folios 737 a765 del cuaderno principal 3 rad. 19001233300020130003100. 24 Véanse folios 772 a 787 del cuaderno principal 3 rad. 19001233300020130003100. Radicado: 19001-23-33-000-2013-00031-01 (4835-2017) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 aunque el otro cargo se refiere al incumplimiento de la instrucción de pernoctar en la estación, no se tuvo en cuenta que no estaba obligado a acatarla al convivir con su cónyuge y que tenía permiso para ausentarse del turno que le correspondía cumplir el 4 de diciembre de 2010 a partir de las 7:00 horas.
Que, respecto del DECAU-2011-69 no se logró establecer que se hubiera presentado a laborar en estado de embriaguez, pues solo se tuvo en cuenta un indicio y los testimonios que se encontraban viciados de nulidad. Que, si en efecto se negó a la práctica de la prueba de alcoholemia, su jefe inmediato o cualquier policial habrían podido trasladarlo a un médico para que realizara una valoración de su estado anímico, para determinar si había o no consumido bebidas embriagantes.
Que en el radicado DECAU-2011-45 no se tuvo en cuenta que existía registro de la entrega del arma de dotación oficial y que, además, se probó que la instrucción sobre este asunto era entregarla al término del ciclo de vigilancia y no del turno; desconociendo también que la Policía Nacional, por disposición constitucional, es un cuerpo armado permanente, por lo cual no debía entregar nunca su arma de dotación oficial mientras permaneciera en servicio activo.
Que se debió abrir y continuar una sola actuación disciplinaria en virtud de la indagación preliminar DECAU-2010-330 y que no hacerlo desconoció el debido proceso, pues fue intención del operador disciplinario fraccionar en tres la actuación, porque, alguna de ellas culminaba en destitución o, en todo caso, sería retirado del servicio como consecuencia de la inhabilidad sobreviniente del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, y que esto evidencia una clara persecución disciplinaria en su contra.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del 8 de febrero de 201825, se admitió el recurso de apelación; en auto del 1 de agosto de 201826 se negó el decreto y práctica de pruebas en segunda instancia y en auto del 11 de agosto de 2020 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. En esta providencia se dispuso correr traslado también al Ministerio Público27.
Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal. Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala deberá determinar si los actos administrativos demandados incurrieron en falsa motivación y en infracción de las normas en que debían fundarse porque, según 25 Véase folio 797 del cuaderno principal 3 rad. 19001233300020130003100. 26 Véanse folios 803 a 805 del cuaderno principal 3 rad. 19001233300020130003100. 27 Véase índice “traslado de 10 días para alegatos de conclusión” en SAMAI y constancia de la actuación a folio 811 del cuaderno principal 3 rad. 19001233300020130003100.
Radicado: 19001-23-33-000-2013-00031-01 (4835-2017) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 el apelante, en su expedición se valoraron pruebas que se encontraban viciadas de nulidad, no se demostraron las conductas endilgadas y se rompió la unidad procesal cuando la actuación disciplinaria fue iniciada con la presentación de un informe y, con fundamento en este, se abrió una indagación preliminar.
Marco normativo aplicable al análisis de la actuación disciplinaria La actividad administrativa disciplinaria se caracteriza porque comprende una función especializada, la cual contiene un componente preventivo y correctivo que busca garantizar, por un lado, la efectividad de los principios de moralidad, eficacia, economía y celeridad; y, por otro, el buen desempeño y gestión transparente de la función pública.
De ahí que la actuación administrativa disciplinaria esté regida por normas y procedimientos propios, en la que los principios que informan el derecho al debido proceso y a la defensa cobran significativa importancia. No ha sido pacífica la posición de la jurisprudencia respecto del alcance del control jurisdiccional de esta clase de actos, tal como pasa a exponerse.
Una primera posición jurisprudencial se inclinó por sostener que el control del juez de lo contencioso administrativo estaba limitado a los derechos que invocaba el demandante, lo que se denominó como “intangibilidad relativa” de los actos sancionatorios, en la medida que el alcance de dicho control era restrictivo porque se consideraba que las decisiones tomadas en virtud de la acción disciplinaria tenían cierto grado de autonomía valorativa de los hechos y de las normas disciplinarias28.
Luego, la jurisprudencia adoptó la posición en la que incluso en los casos en que la demanda no cumpliera con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación, si el juez advertía la trasgresión de un derecho fundamental de aplicación inmediata, oficiosamente, debía proveer la tutela judicial efectiva, lo que se denominó como “intangibilidad relativa explícita y deferencia especial”29.
Al existir diversas posturas jurisprudenciales sobre la materia, en el 2016 se unificó jurisprudencia respecto al control judicial de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, manifestando que se adoptaría la perspectiva del “control judicial integral” por cuanto “[…] la actividad del juez de lo contencioso administrativo supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales”30, y se indicó además que: 28 CONSEJO DE ESTADO.
Sección Segunda. Sentencia del 29 de mayo de 1992. Exp. 834. C.P. Diego Younes Moreno. 29 Véanse: CONSEJO DE ESTADO. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 30 de marzo de 2011. Exp. 2060-2010. C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; y CONSEJO DE ESTADO. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 09 de febrero de 2012. Exp. 2038-09.
C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez. 30 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 09 de agosto de 2016. Exp. 1210-11. C.P. William Hernández Gómez. Radicado: 19001-23-33-000-2013-00031-01 (4835-2017) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 i) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. ii) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. iii) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. iv) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. v) Las irregularidades del trámite procesal serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. vi) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. vii) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. viii) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva.
Teniendo en cuenta que el examen de legalidad de la actividad administrativa disciplinaria no es un juicio de corrección sino de validez, el estudio integral de los actos disciplinarios cuestionados en esta controversia se hará dentro del marco planteado en la sentencia previamente comentada. De las causales de nulidad de los actos administrativos De conformidad con lo dispuesto por el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, los actos administrativos se presumen legales mientras no sean declarados nulos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Esta presunción, desde luego, parte del cumplimiento de unos requisitos formales y materiales para su expedición, relacionados con la competencia de quien lo expide, la materia sobre la que versa, la necesidad o no de hacer expresos los motivos de su expedición, el cumplimiento de las reglas de procedimiento pertinentes y el apego a las normas que regulen la materia de que trate.
En armonía con los elementos que conforman el acto administrativo, los artículos 13731 y 13832 de la Ley 1437 de 2011, regulan los supuestos bajo los cuales es posible perseguir la declaratoria de su nulidad, pretensión que puede promoverse cuando se advierte que el acto administrativo i) se ha expedido con infracción de las normas en que debería fundarse; ii) por un funcionario sin competencia; iii) en forma irregular; iv) con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, v) mediante falsa motivación o vi) con desviación de las atribuciones propias de quien lo profirió. De las anteriores, se analizarán las causales de nulidad invocadas por el actor, a saber, la infracción de las normas en que deben fundarse y la falsa motivación; luego 31 Del medio de control de nulidad. 32 Del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 19001-23-33-000-2013-00031-01 (4835-2017) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 de lo cual, en el caso concreto, se abordará la ruptura de la unidad procesal, la violación del debido proceso y de la presunción de inocencia como situación particular de los cargos de nulidad formulados. - Nulidad del acto administrativo por infracción de las normas superiores en que debe fundarse También denominada nulidad por violación del ordenamiento superior o de la regla de derecho de fondo que se exigía para sustentar el acto.
Se relaciona con los elementos que, en términos generales, deben validarse en un acto administrativo frente a cada uno de sus componentes: las reglas de competencia, de procedimiento, su motivación y el debido proceso, concretado, entre otros, en el derecho de audiencia y de defensa33. En un sentido más estricto, se ha entendido por esta Corporación como la contravención directa de la norma que serviría como fundamento al acto administrativo, lo que puede ocurrir por falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación errónea.
La falta de aplicación, puede suceder porque la autoridad administrativa ignore la existencia de la norma o, a pesar de conocerla, no la aplique a la solución del caso o crea, de manera errónea, que la norma no es aplicable al asunto que examina. La aplicación indebida puede configurase cuando la autoridad hace valer disposiciones que no son pertinentes para resolver asunto objeto de decisión; lo que a su vez puede ocurrir por que i) hubo un error al seleccionar la norma por inadecuada valoración del supuesto de hecho que esta consagra, y/o ii) porque no se establece de manera correcta la diferencia o la semejanza existente entre la hipótesis legal y la tesis del caso concreto.
En cuanto a la interpretación errónea se ha considerado que ocurre cuando las disposiciones que se aplican son en efecto las que regulan el asunto que se debe decidir, pero la autoridad las entiende de manera errónea y, con esa interpretación, las aplica. En otras palabras, es lo que ocurre cuando se asigna a una disposición un sentido o alcance que no le corresponde34. - Nulidad del acto administrativo por falsa motivación Esta causal tiene lugar cuando las razones que se plasman en la fundamentación de un acto administrativo resultan contrarias a la realidad fáctica o jurídica, sobre la cual, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que guarda estrecha relación con el principio de legalidad de los actos y con el control de los hechos determinantes de 33 Al respecto, Cfr. Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 21 de mayo de 2020. Radicado 52001233300020150004501 (3779-2017). C.P. William Hernández Gómez. 34 Cfr. Ibíd. También Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 15 de marzo de 2012. Radicado 25000232700020049227102 (16660). C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Radicado: 19001-23-33-000-2013-00031-01 (4835-2017) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 la decisión administrativa35.
En esa misma línea, se ha precisado que la prosperidad de la pretensión de nulidad, cuando se invoca esta causal, es necesaria la concurrencia de tres elementos: “(…) (a) la existencia de un acto administrativo motivado total o parcialmente, pues de otra manera estaríamos frente a una causal de anulación distinta; (b) la existencia de una evidente divergencia entre la realidad fáctica y jurídica que induce a la producción del acto y los motivos argüidos o tomados como fuente por la administración pública, y (c) la efectiva demostración por parte del demandante del hecho de que el acto administrativo se encuentra falsamente motivado”36.
El último elemento en cita puede demostrarse acreditando una de dos circunstancias: i) que los hechos que la autoridad tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o ii) que la autoridad no tuvo en cuenta hechos que sí estaban probados y que, de haberse considerado, habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente37.
ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO Los reproches disciplinarios que concluyeron con las sanciones impuestas se concretaron en los siguientes cargos: • DECAU-2010-168: - Cargo uno: “Manipular imprudentemente las armas de fuego”, conducta que se calificó como gravísima, ejecutada con culpa gravísima. - Cargo dos: “incumplir sin causa justificada las instrucciones relativas al servicio”; conducta que se calificó como grave, cometida a título de dolo38. • DECAU-2011-45: se formuló el cargo consistente en “omitir la entrega, al término del servicio, del armamento o demás elementos asignados para el mismo, o dejar de informar la novedad por parte de quien tiene el deber de recibirlos”39 (subrayas en el texto original), conducta que se calificó, en primera instancia, como grave dolosa y, en segunda instancia, como grave ejecutada con culpa gravísima. • DECAU-2011-69: se formuló el cargo consistente en “Presentarse al servicio bajo los efectos de bebidas embriagantes o cualquier otra sustancia que produzca dependencia física o psíquica”40 (subrayas en el texto original), calificando la conducta como grave dolosa. 35 Consejo de Estado.
Sección Cuarta. Sentencia del 26 de julio de 2017. Radicado 11001-03-27-000-2018- 00006-00 (22326). C.P. Milton Chaves García. 36 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 19 de marzo de 2020. Radicado 52001-23-33-000-2015-00155-01 (3093-16). C.P. William Hernández Gómez. 37 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 26 de julio de 2017.
Radicado 11001-03-27-000-2018- 00006-00 (22326). C.P. Milton Chaves García. 38 Véanse folios 247 a 262 del cuaderno principal 2 rad. 19001233300020130003100. 39 Véanse folios 130 a 136 del cuaderno principal 1 rad. 19001233300020130004500. 40 Véanse folios 91 a 97 del cuaderno principal 1 rad. 19001233300420140014100. Radicado: 19001-23-33-000-2013-00031-01 (4835-2017) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 La formulación de los respectivos cargos estuvo precedida de las siguientes actuaciones: FECHA DECISIÓN RADICADO 4 de diciembre de 2010 Apertura de una indagación preliminar DECAU-2010-168 DECAU-2011-45 DECAU-2011-69 8 de diciembre de 201041 Vincula al señor Palechor Capera a una indagación preliminar DECAU 2011-45 DECAU-2011-69 16 de diciembre de 201042 Ordena la apertura de una indagación preliminar DECAU-2011-45 En las decisiones sancionatorias, el análisis integral de las pruebas recaudadas permitió al operador disciplinario concluir que, en cada caso, había lugar a declarar disciplinariamente responsable al actor.
El demandante reprocha que, para llegar a tales conclusiones, la autoridad dio valor probatorio a testimonios y documentos que no lo tenían y que, por el contrario, no se apreciaran en debida forma sus argumentos y, en consecuencia, no se resolviera en cada actuación en su favor por no desvirtuarse la presunción de inocencia. En sus términos, esto implica que los actos demandados incurrieron en falsa motivación y en infracción de las normas en que debían fundarse porque el análisis probatorio fue equivocado y, por esa vía, no se atendió ni a los principios ni a las reglas del régimen disciplinario que le era aplicable, asunto que la Sala abordará a partir del debido proceso.
La violación al debido proceso El artículo 29 de la Constitución Política dispone que el debido proceso se aplica tanto a las actuaciones judiciales como a las de carácter administrativo, e implica que nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante el juez competente y con observancia de las formas propias de cada juicio.
En lo que concierne a la resolución del caso que nos ocupa, se pone de presente que la Corte Constitucional en la Sentencia T-076 de 2018 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez determinó que, tanto de las providencias judiciales, como de los actos administrativos, puede predicarse la vulneración sustancial del derecho al debido proceso, la cual se materializa en los distintos defectos identificados por la jurisprudencia constitucional, interesándonos, particularmente, la posible materialización del defecto fáctico.
Por defecto fáctico se ha entendido aquel que se estructura “(…) siempre que existan 41 Véanse folios 91 a 98 del cuaderno principal 1 rad. 19001233300320130003400 y 75 a 82 del cuaderno principal 1 rad. 19001233300420140014100. 42 Véanse folios 100 a 102 del cuaderno principal 1 rad. 19001233300320130003400. Radicado: 19001-23-33-000-2013-00031-01 (4835-2017) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 fallas sustanciales en la decisión, que sean atribuibles a deficiencias probatorias del proceso”43, las cuales pueden generarse como consecuencia: i) De una omisión, que ocurre cuando se niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa o puede ser por la falta de práctica y decreto de pruebas conducentes al caso debatido, presentándose una insuficiencia probatoria; ii) De una acción positiva, que se presenta cuando se aprecian pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas y al hacerlo se desconoce la Constitución, o por la valoración de pruebas que son nulas de pleno derecho o que son totalmente inconducentes al caso concreto. iii) Del desconocimiento de las reglas de la sana crítica44.
En este caso, se debe examinar la dimensión positiva, porque el principal reparo del actor se basa en la valoración que el operador disciplinario realizó de las pruebas documentales y testimoniales. En ese sentido, es necesario determinar si la autoridad valoró como pruebas determinantes aquellas que no han debido tener tal calidad, porque i) fueron indebidamente recaudadas o, ii) porque no conducen a demostrar el hecho sobre el cual se fundamenta la decisión45.
Obran en los expedientes disciplinarios las declaraciones juramentadas de las señoras July Viviana Zapata Salazar46 y Nohra Yoleni Valencia Delgado47, testimonios recaudados una vez abierta la indagación preliminar P-DECAU-2010-330 el 4 de diciembre de 2010 y que dieron cuenta de varias situaciones determinantes para las actuaciones disciplinarias: i) que departieron entre la noche del 3 de diciembre y la madrugada del 4 de diciembre de 2010 con el demandante; ii) que consumieron bebidas embriagantes en un establecimiento de comercio del sector; iii) que el actor empleó un arma de fuego y disparó en varias oportunidades sin provocar lesiones.
Sobre la valoración probatoria del radicado DECAU-2011-69, cabe destacar que se recaudaron los testimonios de Josué Javier Romero Castellanos48, según los cuales se pudo precisar que i) el actor debía estar en disponibilidad para prestar el servicio a las 7:00 a.m. del 4 de diciembre de 2010; ii) que llegó después de la hora referida y 43 Corte Constitucional.
Sentencia T-419 de 2011. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 44 Corte Constitucional. Sentencia T-117 de 2013. M.P. Alexei Julio Estrada. 45 Véanse: Corte Constitucional. Sentencia T-274 de 2012. M.P. Juan Carlos Henao Pérez; Sentencia T-535 de 2015. M.P. Alberto Rojas Ríos; Sentencia SU-062 de 2018. M.P. Alejandro Linares Cantillo. 46 Véanse folios 32 a 35 del cuaderno principal 1 rad. 19001233300320130003400; folios 33 a 36 del cuaderno principal 1 rad. 19001233300020130003100; folios 13 a 16 del cuaderno principal 1 rad. 19001233300420140014100. 47 Véanse folios 36 a 38 del cuaderno principal 1 rad. 19001233300320130003400; folios 37 a 39 del cuaderno principal 1 rad. 19001233300020130003100; folios 17 a 19 del cuaderno principal 1 rad. 19001233300420140014100. 48 Véanse folios 41 a 43 del procedimiento DECAU-2011-45 rad. 19001233300220130003400.
Radicado: 19001-23-33-000-2013-00031-01 (4835-2017) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 que, al evidenciar que podía encontrarse bajo los efectos de bebidas embriagantes se le solicitó que se practicara una prueba de alcoholemia, a lo cual se negó49. Adicionalmente, obran pruebas documentales de las cuales se advierte que, en efecto, el actor debía permanecer en las instalaciones de la estación de policía donde le correspondía cumplir el turno asignado desde las 6:50 a.m.50.
Ahora, en relación con el trámite disciplinario DECAU-2011-45, cabe destacar que, según las pruebas recaudadas, el 28 de septiembre de 2010 le fue entregada un arma de fuego para la prestación del servicio y que solo hasta el 4 de diciembre de 2010 esta arma aparece nuevamente en el registro de la institución51, pese a que, según acta de entrega individual de armamento del 20 de septiembre de 2010, se comprometió a dejarla en el armerillo de la estación cuando saliera de permiso, franquicia, terminara el servicio, saliera a disfrutar sus vacaciones o fuera trasladado52.
Lo que se refuerza con las declaraciones juramentadas de los señores Josué Javier Romero Castellanos53, Cesar Vergara González54 Juan Carlos Perdomo Gómez55; este último señaló que el 3 de diciembre de 2010 le correspondió, junto con el actor, el segundo turno de vigilancia el 28 de noviembre de 2010, fecha en la cual el señor Palechor Capera recibió un arma tipo pistola para la prestación de su servicio.
El declarante Perdomo Gómez advirtió que ese día el demandante no hizo entrega del arma al concluir su turno y que, luego, al 4 de diciembre de 2010, siendo las 9:20 a.m.: “(…) se presentó a la guardia el PT. PALECHOR CAPERA solicitándome que actualizara la entrega de la pistola ya que hacía días la tenía en su poder, yo le dije que le hacía la entrega nuevamente a esa hora, mas no le borré la asignación que tenía desde el día 28 de noviembre, y él lo que quería era que yo le hiciera la entrega en esa fecha, o sea el 28 de noviembre y que se la asignara nuevamente con fecha 4 de diciembre a las 7 de la mañana, pero como le dije no se podía ya que no la había relacionado en la entrega de guardia, entonces simplemente hice una actualización asignándosela de nuevo, pero en realidad la pistola siempre estuvo en poder del patrullero”56.
También advierte la Sala que por solicitud de la apoderada del actor, en las diferentes actuaciones disciplinarias fueron recaudadas pruebas testimoniales, incluida la ratificación de los testimonios recaudados en etapa de indagación preliminar, que permitieron al operador i) validar las circunstancias de ocurrencia de los hechos investigados, y ii) en punto al deber de devolver el arma que se le asignó para la prestación del servicio, advirtió que existían diferentes interpretaciones de la 49 Véanse testimonios obrantes a folios 42 a 44, 71-72, 73-74 y 114 a 116 del procedimiento DECAU-2011- 69 rad. 19001233300420140014100. 50 Véanse folios 48-49 del cuaderno principal 1 rad. 19001233300320130003400; folio 85 del cuaderno del procedimiento DECAU-2011-69 rad. 1001233300420140014100. 51 Véanse folios 135 (entrega inicial del arma tipo pistola) y 137 (nueva entrega del arma tipo pistola) del cuaderno del procedimiento DECAU-2011-45 rad. 19001233300320130004500. 52 Véase folio 60 del cuaderno principal 1 rad. 19001233300320130003400. 53 Véanse testimonios obrantes a folios 42 a 44 y 116 a 119 del procedimiento DECAU-2011-69 rad. 19001233300420140014100. 54 Véanse folios 103-104 del procedimiento DECAU-2011-45 rad. 19001233300320130003400. 55 Véanse folios 100 a 102 del procedimiento DECAU-2011-45 rad. 19001233300220130003400. 56 Véase folio 101 del procedimiento DECAU-2011-45 rad. 19001233300220130003400.
Radicado: 19001-23-33-000-2013-00031-01 (4835-2017) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 instrucción, pues algunas personas indicaron que esta se debía entregar al finalizar el turno de servicio, mientras que otras señalaron que ello se debía hacer una vez concluyera el ciclo de servicio.
De las pruebas referidas, reprocha el actor en especial los testimonios de las señoras July Viviana Zapata Salazar y Nohra Yoleni Valencia Delgado, especialmente en lo que corresponde al cargo formulado en el DECAU-2011-69 indicando que, si la actuación disciplinaria se adelantaba porque él presuntamente había asistido a su trabajo en estado de embriaguez, no podían tenerse en cuenta las declaraciones de quienes estuvieron departiendo con él y, por tanto, consumiendo también bebidas embriagantes.
Este reproche fue resuelto por los operadores disciplinarios en primera y segunda instancia en todas las ocasiones en que fue formulado, pues en cada decisión sancionatoria se precisó que analizadas las declaraciones junto con las demás pruebas recaudadas y con la cronología relatada en el informe del 4 de diciembre de 2010, era posible concluir que el relato era coherente, estructurado y detallado, que daba cuenta de lo sucedido sin omitir detalle y que, inclusive, en la nueva declaración de la señora July Viviana Zapata Salazar, recibida el 6 de diciembre de 2010 en el radicado DECAU-2011-69, nuevamente se refirió sin contradicciones a lo ocurrido el 4 de diciembre de 201057.
Adicionalmente, sobre las discrepancias en relación con el momento en que se debía devolver el arma asignada – reproche correspondiente al DECAU-2011-45-, al desatar la segunda instancia disciplinaria se advirtió que, fuera al término de un turno o de un ciclo de servicio, el actor incurrió en la omisión endilgada, no obstante, atendiendo a esta circunstancia, fue variada la culpabilidad de dolo a culpa gravísima y, en consecuencia, se redujo la sanción disciplinaria, no sin antes aclarar: i) que el actor no tenía la pistola como dotación personal sino como entrega individual, lo que quiere decir que su porte no era permanente, esto es, que solo la tenía asignada de manera permanente, lo que significaba que solo él podía usarla para el servicio, pero entregarla al término del mismo58; y ii) que en efecto se evidenció falta de control del armamento, pues las actas obrantes parecían dar cuenta de que cada quien lo entregaba cuando le parecía, pero que ello no lo eximía de responsabilidad, porque: “(…) si asumiéramos el evento de que debía entregarse a finalizar el ciclo de vigilancia que cumplía cada Policial (sic), habiendo recibido la pistola PSO198142 el 28 de Noviembre (sic) de 2010 a las 07:00 horas, haciendo segundo turno ese día, cuarto y primero el 28 y 29 de Noviembre (sic), debió haberla devuelto el 29 de Noviembre (sic) a las 07:00 horas, cosa que tampoco lo hizo (sic), de hecho precisamente porque para el 04 de Diciembre de 2010 cuando se toman las primeras fotocopias del Libro de Control de Armamento, el Disciplinado aún no había hecho entrega de la Pistola al armerillo de la Estación (sic)”59. 57 Véanse folios 69-70 del cuaderno procedimiento DECAU-2011-69 rad. 19001233300420140014100. 58 Véase folio 241 del cuaderno procedimiento DECAU-2011-45 rad. 19001233300320130003400. 59 Véase folio 244 del cuaderno procedimiento DECAU-2011-45 rad. 19001233300320130003400.
Radicado: 19001-23-33-000-2013-00031-01 (4835-2017) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Un sentido similar sobre esta cuestión quedó plasmado en la sentencia apelada. Allí se agregó que ni las pruebas se encontraban viciadas de nulidad según su recaudo en los radicados DECAU-2011-45 y DECAU-2011-69, ni resultaban nulas como consecuencia de la decisión del 7 de enero de 201160 perteneciente al radicado DECAU-2010-168, pues si bien allí se declaró la nulidad del auto de citación a audiencia del 14 de diciembre de 2010, también se dio aplicación a los artículos 144 y 145 de la Ley 734 de 2002, según los cuales aquellas pruebas que se han recaudado, declarada una nulidad, conservan su valor probatorio y pueden tenerse en cuenta para determinar la responsabilidad disciplinaria, si su recaudo se encontró ajustado a derecho.
Para la Sala, lo analizado hasta este punto permite concluir que no existe un defecto fáctico que dé lugar a declarar lesionado el debido proceso, pues las pruebas valoradas por el operador disciplinario fueron recaudadas en debida forma y, en especial, se sometieron al principio de contradicción, de tal manera que el actor las conoció, se pronunció sobre ellas y, posteriormente, su valoración permitió concluir que había lugar a imponer las sanciones disciplinarias.
Ahora bien, es necesario determinar si en el caso concreto el análisis probatorio desconoció la aplicación de las reglas de la sana crítica, pues el actor repara en que, ante la ausencia de pruebas concretas, no era procedente la valoración de indicios y, en su lugar, se debió resolver en su favor por existir duda y que no hacerlo desconoció los principios y reglas de la actuación disciplinaria.
En la aplicación de las reglas de la sana crítica -que, por demás, corresponde a un concepto jurídico indeterminado- intervienen aquellos elementos que provienen de la lógica y de la experiencia del operador administrativo o judicial y que concluyen para que este analice las pruebas que se le presentan apoyado tanto en la razón como en el conocimiento experimental de las cosas61.
De allí que su uso guarde estrecha relación con el principio de valoración integral de la prueba, pues solo cuando son analizados en su conjunto los elementos de prueba es posible determinar si se 60 Véanse folios 243 a 245 del cuaderno principal 2 rad. 19001233300020130003100. 61 En la Sentencia C-202 de 2005 (M.P. Jaime Araujo Rentería), al examinar la constitucionalidad del numeral 2 del artículo 216 del entonces Código de Procedimiento Civil, según el cual resultaban inhábiles para testimoniar aquellas personas que el juez considerara en un momento determinado, de acuerdo con las reglas de la sana critica, la Corte Constitucional, destacó que el sistema probatorio basado en la aplicación de las reglas de la sana crítica constituye un punto intermedio entre aquel basado en la prueba legal y aquel que se estructura en la libre convicción “(…) sin la excesiva rigidez de la primera y sin la excesiva incertidumbre de la última, configura una feliz fórmula, elogiada alguna vez por la doctrina, de regular la actividad intelectual del juez frente a la prueba” y agregó “Las reglas de la sana crítica son, ante todo, las reglas del correcto entendimiento humano. En ellas interfieren las reglas de la lógica, con las reglas de la experiencia del juez.
Unas y otras contribuyen de igual manera a que el magistrado pueda analizar la prueba (ya sea de testigos, peritos, de inspección judicial, de confesión en los casos en que no es lisa y llana) con arreglo a la sana razón y a un conocimiento experimental de las cosas. “El juez que debe decidir con arreglo a la sana crítica, no es libre de razonar a voluntad, discrecionalmente, arbitrariamente.
Esta manera de actuar no sería sana crítica, sino libre convicción. La sana crítica es la unión de la lógica y de la experiencia, sin excesivas abstracciones de orden intelectual, pero también sin olvidar esos preceptos que los filósofos llaman de higiene mental, tendientes a asegurar el más certero y eficaz razonamiento” (Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia C-202 de 2005 M.P. Rodrigo Araujo Rentería; Sentencia C-622 de 1998, M. P. Fabio Morón Díaz, Salvamento Parcial de Voto de Eduardo Cifuentes Muñoz y Couture, Eduardo J., Fundamentos del Derecho Procesal Civil, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1962; estos últimos, citados en la C-202 de 2005). Radicado: 19001-23-33-000-2013-00031-01 (4835-2017) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 satisface el estándar probatorio, esto es, si el operador logra la convicción más allá de toda duda razonable.
Como se ha expuesto hasta este punto, no fue la valoración de una prueba aislada, ni la libre convicción lo que llevó al operador disciplinario a concluir que existía responsabilidad disciplinaria en cada caso, sino el estudio integral de las pruebas recaudadas, dando el alcance pertinente a cada documento y testimonio para determinar que i) el 28 de noviembre de 2011 el demandante no hizo entrega del arma asignada al término de su servicio; ii) que el 4 de diciembre de 2010 este servidor se presentó a laborar bajo los efectos de bebidas embriagantes, negándose a la práctica de la prueba de alcoholemia; y iii) que en la madrugada del 4 de diciembre de 2010 manipuló de manera imprudente un arma de fuego, al tiempo que desatendió la instrucción de permanecer en la instalación de la entidad, porque debía asumir el siguiente turno de vigilancia. En consecuencia, no se advierte que los actos demandados incurrieran en falsa motivación ni en infracción de las normas en que debieron fundarse respecto del desconocimiento del debido proceso en ninguna de sus dimensiones ni respecto de la aplicación de las reglas de la experiencia en la valoración probatoria realizada.
La ruptura de la unidad procesal La Sala debe determinar si, como lo expuso el actor, el trámite de tres procedimientos disciplinarios originados en un mismo informe resulta lesivo del debido proceso, por cuanto se rompió la unidad procesal. De conformidad con el artículo 81 de la Ley 734 de 2002, cuando un servidor público incurre en varias faltas disciplinarias conexas, se deben investigar y decidir en un solo proceso.
Ello, en virtud del principio de unidad procesal que, a falta de definición en la ley disciplinaria, se toma, por integración normativa del artículo 21 de la Ley 734, el artículo 89 de la Ley 600 de 2000, según el cual “Por cada conducta punible se adelantará una sola actuación procesal, cualquiera que sea el número de autores o partícipes, salvo las excepciones constitucionales o legales. / Las conductas punibles conexas se investigarán y juzgarán conjuntamente”.
A su turno, el artículo 151 de la Ley 734 de 2002 -norma aplicable al caso que se analiza- es posible romper la unidad procesal cuando, en etapa de indagación preliminar, el operador disciplinario determine que posiblemente varios servidores públicos intervinieron en la ejecución de una conducta con alcance disciplinario, pero solo logre identificar a uno o a algunos de ellos.
De otra parte, atendiendo, como se hizo en el fallo impugnado, a la integración normativa de que trata el artículo 21 de la Ley 734 de 2002, es necesario tener en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 89 de la Ley 600 de 2000, según el cual: “La ruptura de la unidad procesal no genera nulidad siempre que no afecte las garantías constitucionales”.
Radicado: 19001-23-33-000-2013-00031-01 (4835-2017) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 La lectura integrada de estas disposiciones permite señalar que la regla general es la unidad procesal, esto es, tramitar bajo una misma línea varias conductas ligadas entre sí por elementos subjetivos o materiales, lo que, inclusive, faculta al operador disciplinario para acumular actuaciones; pero dicha unidad puede romperse si se dan los presupuestos del artículo 151 ya citado y siempre que no se afecten garantías de naturaleza constitucional, según dispone el artículo 89 de la Ley 600, respecto de lo cual esta Corporación ha precisado: Para el asunto que nos ocupa, el artículo 89 de la Ley 600 de 2000 trata de la ruptura de la unidad procesal, aplicable a las situaciones no contempladas en la Ley 200 de 1995 [Ley 732 de 2002], por remisión del artículo 18 ibídem [artículo 21 de la Ley 732 de 2002], siempre y cuando no contravengan la naturaleza del proceso disciplinario.
(…) Como quedó visto, la disposición permite la ruptura de la unidad procesal señalando que la misma no genera nulidad, siempre que se proceda a decretarla en los términos señalados en el artículo 92 del Código de Procedimiento Penal y no afecte los derechos fundamentales. Se concluye entonces que la ruptura de la unidad procesal en materia disciplinaria, entre otras, puede decretarse al momento de la evaluación de la actuación procesal en tratándose de pluralidad de faltas disciplinarias y/o de disciplinados, o cuando el pliego de cargos no comprenda todas las conductas o a todos los sujetos disciplinados”62 (negrillas, subrayas y corchetes fuera del texto original).
Como se advirtió en la sentencia apelada, para determinar si en el caso concreto se cumple con la condición del inciso segundo del artículo 89 de la Ley 600 de 2000, es necesario verificar si el operador disciplinario actuó respetando los derechos y garantías del demandante. Al respecto, el análisis efectuado en el apartado precedente permite concluir: i) La formulación de cargos estuvo precedida de los elementos que debían confluir conforme al artículo 162 de la Ley 734 de 2002: la demostración objetiva de la falta y la existencia de prueba que comprometiera la responsabilidad del investigado. ii) El actor, por intermedio de su apoderada, ejerció el derecho de defensa y contradicción en cada actuación, en ese sentido, presentó descargos, alegatos de conclusión y recursos contra las decisiones sancionatorias, que fueron valorados y resueltos por la autoridad disciplinaria. iii) El operador disciplinario analizó de manera integral las pruebas recaudadas e impuso las sanciones que la normativa disciplinaria consagra para cada tipo de falta; en tanto la segunda instancia procedió con las adecuaciones pertinentes, cuando advirtió la necesidad de hacerlo. 62 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 13 de junio de 2013. Radicado 11001032500020110039300 (1492-11). Consejero Ponente: Alfonso Vargas Rincón. Radicado: 19001-23-33-000-2013-00031-01 (4835-2017) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 iv) El trámite individual de cada actuación obedeció al cumplimiento de los lineamientos del artículo 162 del Código Disciplinario Único, lo que en términos de la jurisprudencia citada era posible, toda vez que, llegado a la formulación de cargos respecto de una conducta, aún no se contaba con los elementos para proceder en igual sentido respecto de las demás, aun tratándose del mismo servidor público.
En conclusión, el razonamiento plasmado en la sentencia apelada es compartido por esta Sala de Subsección y, en ese sentido, será confirmada. De la condena en costas en esta instancia Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el art. 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe, o si se encuentra comprobadas o causadas; no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del art. 188 de la Ley 1437 de 2011.
Por ello, se procederá a analizar dicha situación a la luz de la normativa vigente y se observa que los fundamentos expuestos por la parte vencida no revisten una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, la parte vencida, en sus escritos, indicó razones en defensa jurídica de sus intereses, por tal razón al no encontrarse acreditado tal presupuesto normativo no se condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el once (11) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) por el Tribunal Administrativo del Cauca, por medio de la cual se negaron las pretensiones.
Radicado: 19001-23-33-000-2013-00031-01 (4835-2017) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente