CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado Ponente: John Jairo Morales Alzate Bogotá, D. C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-06-000-2024-00544-00. Referencia: presunto conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y Ministerio de Salud y Protección Social Asunto: Abstención por carencia actual de objeto por existencia de un acto definitivo en firme.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), respectivamente, modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 2021, procede a estudiar el asunto de la referencia. I.
ANTECEDENTES Con base en la información consignada en los documentos que obran en el expediente1, los antecedentes del presunto conflicto de competencias de la referencia son los siguientes: 1. Mediante Resolución núm. 003 del 8 de enero de 2002, el municipio de Villavicencio reconoció una pensión de jubilación al señor Efraín Sánchez Sánchez, y la misma entidad territorial reliquidó dicha prestación con la Resolución núm. 118 del 14 de junio de 2002.
El pago de la mesada pensional fue distribuido entre aquel municipio, la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y Almagrario S.A. 2. El municipio de Villavicencio, a través de las Resoluciones núm. 016 del 5 de febrero de 2007 y núm. 110056141672 del 28 de octubre de 2015, concedió la sustitución de la pensión del señor Sánchez Sánchez a su hijo menor Diego Alexander Sánchez 1 Expediente digital 11001030600020240054400 que obra en SAMAI.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00544-00 Pardo y a la señora Aura Rosa Pardo, en calidad de compañera permanente sobreviviente, respectivamente. 3. El 21 de marzo de 2023, el municipio de Villavicencio, de conformidad con lo establecido en los artículos 2º de la Ley 33 de 1985, 11 del Decreto 2709 de 1994 y 2º de la Ley 1066 de 2006, consultó a la UGPP la cuota parte pensional de jubilación a nombre del señor Efraín Sánchez Sánchez, asignada a Cajanal2 mediante las Resoluciones núm. 003 del 8 de enero y núm. 118 del 14 de junio, ambas de 2002, con el fin de que aceptara o rechazara la cuota parte consultada. 4.
El 23 de marzo de 2023, el municipio de Villavicencio presentó ante la UGPP la cuenta de cobro núm. 018/23, por concepto de la cuota parte pensional a cargo de CAJANAL, por el «periodo comprendido entre el 1º de marzo de 2020 y el 28 de febrero de 2023», pagada al hijo menor de edad y a la compañera permanente sobreviviente del señor Sánchez Sánchez. 5.
La UGPP, mediante Auto ADP núm. 001585 del 14 de abril de 2023, declaró la falta de competencia para estudiar y emitir una respuesta a la consulta presentada por el municipio de Villavicencio. Sostuvo que la entidad competente para aceptar u objetar la cuota parte pensional asignada a la extinta CAJANAL era el Ministerio de Salud y Protección Social.
En virtud de lo anterior, la UGPP, en el mismo acto administrativo, ordenó remitir a esa cartera ministerial la consulta de aceptación u objeción de las cuotas parte pensionales y la cuenta de cobro núm. 018/23, para lo de su competencia. 6. El Ministerio de Salud y Protección Social, mediante oficio del 27 de junio de 2023, indicó frente a la consulta y a la cuenta de cobro que no era la entidad responsable de reembolsar la cuota parte pensional a nombre del señor Efraín Sánchez Sánchez, la cual se causó con anterioridad al proceso liquidatorio de CAJANAL: El Ministerio de Salud y Protección Social NO es la entidad responsable de la administración de las cuotas partes pensionales pasivas, que se causaron a cargo de la extinta CAJANAL EICE, con anterioridad al proceso liquidatorio, ni durante, ni tras su culminación, y tampoco, es su sucesor procesal en lo relacionado con las cuotas partes pasivas, ni en las funciones de tipo misional, acorde, reitero, al contenido de nuestros escritos anteriores, en los que, en estricto derecho, hemos sustentado dicha posición. [resaltado y subraya del texto original] 7.
El 29 de abril de 2024, el municipio de Villavicencio propuso ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conflicto negativo de competencias entre la UGPP y el Ministerio de Salud y Protección Social, con el fin de que se determine la autoridad competente para resolver la solicitud de pago de la cuota parte de la pensión de jubilación en favor del señor Efraín Sánchez Sánchez.
II. ACTUACIÓN PROCESAL 2 Por el tiempo cotizado a Cajanal entre el 23 de marzo de 1972 y el 29 de enero de 1975. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00544-00 El asunto objeto de estudio, fue asignado a este despacho como consecuencia de la individualización que se realizó en el conflicto de competencias con radicado núm. 110010306000202400190, repartido al despacho de la consejera de Estado Ana María Charry Gaitán. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2.º de la Ley 2080 de 2021, se comunicó la presentación del conflicto de competencias a las autoridades involucradas y a los particulares interesados.
El 30 de agosto de 2024, se fijó el edicto número 532 en la Secretaría de la Sala por el término de cinco días, contados desde el 30 de agosto al 5 de septiembre de 2024, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran los alegatos o consideraciones pertinentes dentro del conflicto negativo de competencias planteado ante la Sala de Consulta y Servicio Civil.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, el 30 de agosto de 2024, se fijó el edicto número 532 en la Secretaría de la Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas pudieran presentar alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto, de estimarlo pertinente.
Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), al Ministerio de Salud y Protección Social (Minsalud), al municipio de Villavicencio y a la señora Aura Rosa Pardo Pardo, compañera permanente sobreviviente del señor Sánchez Sánchez.
También reposa constancia de la Secretaría, de fecha 6 de septiembre de 2024, en la que informan que, durante la fijación del edicto, se recibieron alegatos por parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio.
Mediante Auto del 31 de octubre de 2024, el consejero ponente solicitó al municipio de Villavicencio y a la UGPP una documentación relacionada con la liquidación definitiva de la deuda por concepto de la cuota parte pensional «presuntamente adeudadas por la UGPP». Asimismo, requirió a esas dos autoridades para que informaran el objeto y el estado de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que, al parecer, interpuso la UGPP por los mismos hechos.
La Secretaría informó que la UGPP y el municipio de Villavicencio presentaron la documentación solicitada el 13 y 19 de noviembre de 2024, respectivamente. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00544-00 III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES a) De la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Mediante escrito del 7 de noviembre de 2024, la UGPP indicó que, según lo establecido por el artículo 2° del Decreto 1222 de 2013 y por la Ley 489 de 1998, sólo le corresponde asumir las cuotas parte pensionales derivadas de solicitudes de reconocimiento pensional radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011.
Agregó que en el presente caso se quebrantan las normas antes referidas, al pretenderse cobrar a la UGPP unas cuotas partes pensionales que, teniendo en cuenta la fecha en que fue reconocido el derecho pensional, se consolidaron e hicieron exigibles con anterioridad al 8 de noviembre de 2011, y, por lo tanto, debieron incluirse dentro del proceso de liquidación de Cajanal, tal como lo establece la Resolución 2266 de 2012 «Por la cual el Liquidador de CAJANAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN decide sobre la aceptación o rechazo de las reclamaciones oportunas presentadas por concepto de recobro de cuotas parte pensionales». b) Del Ministerio de Salud y Protección Social El Ministerio de Salud y Protección Social no presentó alegatos; no obstante, se evidencia que, mediante escrito de 27 de junio de 2023, esta cartera ministerial había manifestado no ser la entidad competente para conocer del asunto, pues su función misional es ajena al reconocimiento, reliquidación o pago de pensiones.
En su criterio, es la UGPP, entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el órgano creado para esos propósitos. Afirmó que, en virtud de los artículos 2º y 6º del Decreto 575 de 2013, corresponde a la UGPP «conocer de todo el tema pensional dentro del Régimen de Prima Media que quedó a cargo de la Nación, respecto de las entidades que se ha ordenado su liquidación, sea que estas se hubieran ya reconocido o que estuvieran en trámite».
Mencionó que, previo al cierre de la liquidación de Cajanal se celebraron contratos de fiducia mercantil con el fin de: i) atender los procesos y contingencias no misionales; y ii) administrar las cuotas partes pensionales que quedaron a su cargo o que fueron reconocidas con antelación al 8 de noviembre de 2011. Por lo anterior, consideró que, el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas cuyas solicitudes hubiesen sido radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011 estaban a cargo de Cajanal en liquidación, y aquellas radicadas a partir de esa fecha, son de competencia de la UGPP. c) Del Municipio de Villavicencio Radicación: 11001-03-06-000-2024-00544-00 Mediante escrito del 29 de abril de 2024, el municipio de Villavicencio informó: (i) que continuó con el trámite administrativo de cobro de las cuotas partes pensionales, (ii) que mediante Resolución núm. 1100-67.24/3020 del 27 de noviembre de 2023 liquidó la deuda, (iii) y que dicho acto administrativo fue demandado por la UGPP: Es por comunicación No 1100-19.18/0511 de fecha 16 de mayo de 2023 que el municipio de Villavicencio desestimó el rechazo presentado por la UGPP y lo declaró improcedente, y continuó adelante con el proceso de cobro de cuotas partes pensionales y mediante oficio No 1100-19.18/0630 de fecha 15 de junio de 2023 remite la cuenta de cobro No 062/2023 por valor de $5.660.180 por el periodo comprendido entre el 01 de marzo de 2020 y el 28 de febrero de 2023, agotando con este cobro la etapa persuasiva.
Al no recibirse el pago de las cuentas de cobro mencionadas anteriormente, el municipio de Villavicencio por Resolución No. 1100-067.24/3020 de fecha 27 de noviembre de 2023 liquidó oficialmente la deuda por concepto de cuotas partes pensionales adeudadas por la UGPP por 4 jubilados, dentro de los cuales se encuentra el señor EFRAIN SÁNCHEZ SÁNCHEZ; acto administrativo que fue demandado por la UGPP ante el Juzgado Administrativo del Circuito de Villavicencio (Reparto).
(Subraya fuera del texto) IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) regula el «procedimiento administrativo». Su título III establece el «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales»3 están previstas en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39 modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, conforme el cual dispone: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […]. 3 Artículo 34.
Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta parte primera del Código.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00544-00 En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil es la siguiente: […]. 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […]. Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular;
Tanto la UGPP como el Minsalud han negado tener competencia para conocer y tramitar la solicitud presentada por el municipio de Villavicencio, en relación con el pago de cuotas partes pensionales previstas en la Resolución núm. 003 del 8 de enero de 2002, mediante la cual se reconoció una pensión de jubilación a favor del señor Efraín Sánchez Sánchez. ii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
El conflicto de competencias se planteó entre dos autoridades del orden nacional, como son la UGPP y Minsalud. iii) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; El asunto que se discute es administrativo, particular y concreto, y versa sobre la solicitud incoada por el municipio de Villavicencio a la UGPP, y luego remitida por la UGPP al Minsalud, para obtener el pago de las cuotas partes pensionales respecto de la señora Aura Rosa Pardo Pardo, en su condición de beneficiaria de una pensión de jubilación por sustitución, reconocida en su favor por el citado municipio, mediante Resolución núm. 003 del 8 de enero de 2002.
Adicionalmente, la Sala ha señalado que, sin perjuicio de que se cumplan los parámetros anteriores, en términos generales: a) que no puede haber conflicto de Radicación: 11001-03-06-000-2024-00544-00 competencias administrativas cuando la respectiva actuación ha terminado mediante la expedición de un acto administrativo definitivo y en firme4; y b) que no es posible dirimir conflictos de competencias en casos en los cuales los asuntos puestos a su consideración están sometidos a una decisión judicial5. 2.
Términos legales El inciso final del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»6. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del CPACA para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6° de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Caso concreto Como se evidencia de los antecedentes, el asunto que se discute consiste en determinar la autoridad competente para tramitar la cuenta de cobro núm. 018/23 presentada por el municipio de Villavicencio por concepto de las cuotas partes pensionales pagadas a la señora Aura Rosa Pardo Pardo, en su condición de beneficiaria de la pensión reconocida al fallecido Efraín Sánchez Sánchez.
Dentro de la solicitud para dirimir el conflicto de competencias elevada por el municipio de Villavicencio, se advirtió que el citado municipio liquidó, mediante Resolución núm. 1100-067.24/3020 del 27 de noviembre de 2023, la deuda por concepto de las cuotas parte pensionales adeudadas por la UGPP, y que esta última entidad demandó dicha resolución ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 4 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 27 de julio de 2021.
Radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00070-00. 5 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 27 de enero de 2021. Radicado núm.11001-03-06-000-2020-00241-00. 6 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1° de la Ley Estatutaria 1755 de 2015, que lo subrogó. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00544-00 De acuerdo con lo anterior, el Consejero ponente solicitó a las partes la documentación pertinente que permitiera corroborar la existencia de aquella resolución, así como el objeto y el estado actual del proceso judicial que al parecer se interpuso, para determinar si dicho acto puso fin a la actuación administrativa que dio origen a conflicto de competencias, con carácter definitivo.
Para este mismo propósito, en el mismo auto, se requirió, igualmente información adicional sobre la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por la UGPP contra la Resolución núm. 1100- 067.24/3020 del 27 de noviembre de 2023. Se observa en la Resolución núm. 1100-067.24/3020 del 27 de noviembre de 2023, que la Secretaría de Desarrollo Institucional del municipio de Villavicencio liquidó, «oficialmente», el pago de las cuotas partes pensionales reconocida por el municipio de Villavicencio, mediante Resolución 782 del 17 de mayo de 1996, en favor de la señora Aura Rosa Pardo Pardo, en su condición de compañera permanente del fallecido Efraín Sánchez Sánchez, a cargo de la UGPP, así: En atención a las razones jurídicas como documentales el municipio de Villavicencio – Secretaría desarrollo Institucional, se ve en la obligación de liquidar oficialmente las obligaciones antes descritas en contra de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales distinguida con el Nit. 900373.913-4-3 a fin de culminar la actuación administrativa de cobro persuasivo a través del presente acto administrativo, para obtener su pago de manera voluntaria o en su defecto a través de la jurisdicción de lo contencioso administrativo o por la jurisdicción coactiva (…) En mérito de lo anterior, este Despacho, RESUELVE:
ARTÍCULO PRIMERO. — Liquidar oficialmente la deuda, que por concepto de Cuotas Partes Pensionales, e intereses que adeuda la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales distinguida con el Nit. 900.373.913-4-3, por valor de (….)
ARTÍCULO SEGUNDO: La presente Resolución presta mérito ejecutivo conforme Io disponen el artículo 99 del Código Contencioso Administrativo y los artículos 24 y 57 de la Ley 1 00 de 1 993.
ARTÍCULO TERCERO: Si no fuere posible obtener el reembolso de la suma descrita en el artículo primero, una vez quede ejecutoriada, deberá ser ejecutado el cobro por la vía judicial o por jurisdicción coactiva, de conformidad con la normatividad vigente que rige hacer efectivos esta clase de títulos ejecutivos. De lo transcrito se deduce que la Resolución núm. 1100-067.24/3020 del 27 de noviembre de 2023 tiene el carácter de un acto administrativo definitivo, el cual de conformidad con el artículo 99 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contiene «una obligación clara, expresa y exigible»7. 7 Adicional al acto administrativo definitivo expedido por la Secretaría de Desarrollo Institucional del municipio de Villavicencio, el despacho ponente de la presente decisión pudo corroborar en la plataforma Radicación: 11001-03-06-000-2024-00544-00 Se ha explicado que, como el propósito de la función asignada a la Sala de Consulta y Servicio Civil, en relación con los conflictos de competencia administrativa, es el de establecer, en forma clara y definitiva, la competencia para iniciar o continuar una actuación administrativa, no es posible dictar una decisión de fondo que resuelva el conflicto, cuando la respectiva actuación ya ha concluido, mediante la expedición de un acto administrativo definitivo y en firme8.
Así las cosas, por haber concluido la actuación administrativa, se configura, en esta instancia, una carencia actual de objeto. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO. ABSTENERSE de resolver de fondo el presunto conflicto de competencias administrativas suscitado entre el Ministerio de Salud y Protección Social y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP), por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO. DEVOLVER, por Secretaría, las piezas que conforman el expediente a la Secretaría de Desarrollo Institucional del municipio de Villavicencio, por ser la autoridad que lo remitió.
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), al Ministerio de Salud y Protección Social, al municipio de Villavicencio y a la señora Ana Rosa Pardo Pardo en su calidad de compañera permanente sobreviviente del señor Efraín Sánchez Sánchez.
CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. de la Rama Judicial «CONSULTA DE PROCESOS NACIONAL UNIFICADA», que el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio admitió la demanda presentada por la UGPP contra la Resolución núm. 1100-067.24/3020 del 27 de noviembre de 2023, lo cual indica que el asunto se encuentra sometido a la decisión de la autoridad judicial competente. 8 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 27 de julio de 2021.
Radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00070-00. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00544-00 SEXTO: ARCHIVAR el expediente en la Secretaría de la Sala. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ANA MARÍA CHARRY GAITÁN MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.