1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., seis (06) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-05855-00 Accionante: Universidad de Antioquia Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA / improcedente – Carga argumentativa.
Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del recurso de amparo constitucional formulado por la Universidad de Antioquia contra el Tribunal Administrativo de Antioquia. I. A N T E C E D E N T E S A. La demanda y sus fundamentos 1.
El 30 de octubre de 2024, la accionante presentó demanda de tutela con el fin de que se dejara sin efectos el auto de 17 de julio de 20242 proferido al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho3 que promovió en contra de la señora Martha Lucía Vásquez de Vélez; pretendiendo que se declare la nulidad de la Resolución 346 del 27 de julio de 20054. 2.
Dentro del medio de control incoado, la Universidad de Antioquia solicitó como medida cautelar suspender de manera provisional el acto administrativo demandado por cuanto viola en forma flagrante el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia, la Ley 4ª de 1992 (artículo 10), la Ley 30 de 1992 (artículos 18 - inciso 3º- 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Notificado e l 18 de julio de 2024. 3 Radicado: 05001-33-33-031-2024-00090-01. 4 A través de cual la Universidad de Antioquia reconoció el pago del valor resultante de la aplicación del IBL previsto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no reconocido por el Instituto de Seguro Social a la señora Vásquez de Vélez en su pensión de vejez.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-05855-00 Accionante: Universidad de Antioquia Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 y 228), el Decreto 1158 de 1994 (artículo 1º); al interpretar erróneamente el contenido del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 3.
A través de la providencia censurada, el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Oralidad revocó la decisión del A quo5, que había accedido a la suspensión provisional. Estimó que decretar la medida cautelar en la forma solicitada implicaría extender una eventual vulneración de normas a derechos pensionales de una persona de la tercera edad, los cuales no están en discusión y fueron reconocidos mediante un acto administrativo que goza de plena legalidad.
Además, la suspensión del acto demandado podría afectar derechos fundamentales como el mínimo vital, la salud, la dignidad humana y, en consecuencia, el debido proceso de la beneficiaria quien vería mermados sus ingresos, sumado a que la demandante no logró acreditar la existencia del perjuicio que se pretende restablecer. 4. La parte actora indicó que el Tribunal accionado vulneró su derecho al debido proceso, por cuanto incurrió en un desconocimiento del precedente judicial; toda vez que, en relación a la suspensión provisional de los efectos de las resoluciones que reconocieron derechos subrogándose en las obligaciones que le correspondían al entonces Instituto de Seguros Sociales, se ha establecido una regla jurisprudencial en el sentido de indicar que la Universidad de Antioquia carecía de competencia para hacer dichos reconocimientos.
Postura sobre la cual existe decisión unánime y pacífica del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo de Antioquia. 5. Expresó que el Consejo de Estado ha confirmado todas las decisiones que han ordenado el decreto de la medida y ha revocado las del magistrado ponente en este asunto que insiste en no decretarlas. Agregó que todos los magistrados a excepción de la sala contra quien se dirige esta tutela han decretado, revocado o confirmado las decisiones cuando se ordena la suspensión de los actos administrativos relacionados con el tema. 6.
Arguyó que todos los argumentos expuestos por el magistrado ponente de la decisión cuestionada han sido rebatidos por el Consejo de Estado en sus decisiones; y que en este momento la señora Martha Lucía Vásquez de Vélez es la única pensionada que recibe la subrogación. Además, la Sala accionada no contrargumentó las razones por las cuales se apartó del precedente.
Hizo una lista de 296 providencias que estima son similares al caso estudiado. B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 7. Mediante auto de 5 de noviembre de 20246 se admitió la presente acción, se ordenó notificar de su presentación a la autoridad judicial accionada y, se vinculó a la señora Martha Lucía Vásquez de Vélez, en calidad de tercera con interés. Se comunicó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para que, si lo 5 Auto del 15 de mayo de 2024 proferido por el Juzgado 31 Administrativo de Medellín. 6 Notificado el 8 de noviembre de 2024.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-05855-00 Accionante: Universidad de Antioquia Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 consideraba pertinente, dentro del marco de las competencias a ella asignadas, interviniera en el presente asunto. (i) Martha Lucía Vásquez de Vélez7. 8.
Indicó que, contrario a lo argumentado por la Universidad de Antioquia, el precedente respecto a la procedencia o no de la medida cautelar, no es ni ha sido pacífico o unánime, ni su caso ha sido el único en el que se ha negado la medida cautelar solicitada por el ente universitario. Agregó que los argumentos de la accionante son imprecisos, meramente formales y regresivos, limitándose a tener como referente otros casos análogos, sin tener presente el contexto constitucional de un derecho prestacional adquirido; sumado a que sus argumentos van dirigidos a darle prelación a los derechos económicos. 9.
Manifestó que la decisión cuestionada fue fundamentada en precedentes constitucionales progresivos del Consejo de Estado, sobre la procedencia de las medidas cautelares en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho por excepción, siempre que el demandante acredite sin ninguna duda una grave afectación a sus derechos o intereses, y que la disposición demandada o sus efectos sean abiertamente inconstitucionales; situación que no fue probada en el caso concreto. 10.
Expuso que se hace necesario y obligatorio que para decretar las medidas cautelares los jueces realicen una evaluación del material probatorio y una ponderación de derechos, acatando el precedente constitucional fijado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-149 de 2021. Afirmó que la Universidad de Antioquia no puede pretender que la judicatura avale su postura y proceda a ignorar esa ponderación de derechos que de manera obligatoria debe llevar a cabo, tratándose de la suspensión de un derecho prestacional que necesariamente afectaría la vida digna de una persona pensionada por casi 20 años; máxime cuando no se probó que dicho reconocimiento afecta las arcas públicas del ente universitario. 11.
Adujo que un Juez 36 Administrativo Oral del Circuito de Medellín en el proceso con radicado 05001-33-33-036-2024-00091-00, así como el Tribunal Administrativo de Antioquia en los procesos radicados 05001-23-33-000-2014-01573-00, 05001-23- 33-000-2019-00352-00, 05001-23-33-000- 2019-00353-00, 05001-23-33-000-2021- 01258-00 y 05001-23-33-000-2021-01289- 00 negaron la medida cautelar solicitada por la Universidad de Antioquia, teniendo como soporte que la demandante no ha probado ni siquiera sumariamente el perjuicio ocasionado al erario con dicha erogación o pago prestacional, tal como lo ordena el artículo 231 del CPACA.
II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Análisis del caso concreto 7 Contestación enviada al correo electrónico, consta de 9 folios. Radicación: 11001-03-15-000-2024-05855-00 Accionante: Universidad de Antioquia Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 12.
La Sala declarará improcedente la solicitud de amparo, porque el asunto que se trae ante el juez de tutela carece de relevancia constitucional. 13. Los argumentos expuestos por la parte actora para solicitar la protección de su derecho fundamental al debido proceso, no guardan correspondencia con las razones que soportan la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia en el auto acusado, sumado al hecho de que tampoco se explica en forma concreta el motivo por el cual se desconoció el precedente judicial alegado. 14.
El principal motivo para revocar la medida provisional se centró en que no se logró evidenciar que se esté ante la existencia de los perjuicios alegados por la demandante que hagan necesario en esa etapa procesal el decreto de una medida cautelar, máxime cuando la prestación ha venido pagándose a la señora Martha Lucía Vásquez de Vélez desde hace 20 años aproximadamente.
Aunado a eso se pone de presente que la pensionada es una persona de la tercera edad y podría ver gravemente afectado su mínimo vital con la disminución abrupta del pago que ha percibido durante años, haciéndose necesario surtir todo el debate probatorio para que en la sentencia de fondo se decida lo pertinente frente a la legalidad del acto administrativo acusado de nulidad.
Principalmente porque se está frente a derechos pensionales adquiridos otorgados a través de un acto que goza de presunción de legalidad. 15. Es decir, la decisión se basó primariamente en que la Universidad de Antioquia no logró acreditar, bajo un marco mínimo probatorio, un perjuicio que hiciera indispensable adoptar la medida cautelar.
Por ende, los argumentos esgrimidos en esta acción debían ir dirigidos a explicar y demostrar el motivo por el cual la tesis del Tribunal accionado esgrimida en el auto de 17 de julio de 2024 es errada, contraria a derecho o a la verdad. Pese a ello, lo único que se logra advertir del escrito de tutela es una argumentación general, basada en la simple afirmación de que como todos los procesos se han fallado a favor de la universidad y en la mayoría se ha decretado la medida provisional, la decisión acusada es contraria y vulnera derechos al ser minoritaria, lo cual comporta una mera discrepancia sin incidencia constitucional, que amerite la intervención del juez de tutela. 16.
Es suma, lo alegado en el escrito de tutela no es el motivo de la decisión tomada el 17 de julio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por lo que sencillamente aquello no tiene relación con la disposición acusada y, por ello, carece de relevancia constitucional el presente asunto. 17. Por otra parte, también es claro que la actora no revela el motivo por el cual dentro del proceso ordinario constituían precedente judicial las 296 providencias relacionadas en el escrito de tutela.
Pues a parte de hacer un cuadro donde expone demandante, demandada, despacho judicial, radicado y si se concede o revoca la decisión; no exhibe el motivo por el cual aquellas decisiones son aplicables al caso concreto, es decir si los asuntos guardan similitud fáctica y de problema jurídico con el suyo, ni la ratio decidendi desconocida.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-05855-00 Accionante: Universidad de Antioquia Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 18. Además, la mayoría de esas decisiones son dictadas por Juzgados Administrativos y por el Tribunal Administrativo de Antioquia, las cuales no constituyen precedente judicial vinculante, pues no son de unificación, ya que dichas autoridades no ostentan esa competencia. Y la única decisión relacionada dictada por el Consejo de Estado tampoco es unificadora del tema. 19.
En ese contexto, se advierte que no basta con que la parte accionante enuncie los derechos presuntamente vulnerados y los defectos en que a su sentir incurrió la autoridad accionada, sino que tal vulneración debe estar justificada, es decir, tener una carga argumentativa, en la que se exprese con suficiencia las razones y motivos que desde la perspectiva constitucional, revelan un juicio de desvalor de los derechos fundamentales de quien la promueve de cara a la acción y definición que ha adoptado el juez encargado por mandato constitucional de definir el derecho y, se debe argumentar los motivos de la presunta vulneración; de no ser así, toda providencia judicial que desestima una demanda o accede a las pretensiones, materialmente sería transgresora de los derechos fundamentales de la parte vencida. 20.
Aunado a lo anterior, la Sala denota que la autoridad accionada hizo un análisis razonable del asunto, sin desconocer o darle alcance caprichoso a alguna de las pruebas allegadas al plenario, ni mucho menos incurrir en una interpretación, aplicación normativa y jurisprudencial arbitraria o, en una falta de motivación. Pues conforme con la legislación, sentencias aplicables y material probatorio con el que contaba, como se explicó en párrafos precedentes, el Tribunal concluyó que la Universidad de Antioquia no logró acreditar el perjuicio reclamado siquiera de forma sumaria, por lo que es necesario que se surta todo el debate respectivo para en la sentencia de fondo se decida la nulidad del asunto.
Decisión que en esta sede encuentra claro sustento en el principio de libre valoración judicial, independencia y autonomía del juez. 21. En este punto se debe resaltar que la solicitud de suspensión provisional no es el escenario adecuado para resolver de fondo ningún tipo de controversia. Una medida cautelar puede ser adoptada cuando el operador judicial la considere necesaria y urgente, por lo cual se trata de una decisión discrecional que debe ser razonada, sopesada y proporcionada a la situación planteada, escenario que se presentó en el auto acusado, pues el Tribunal accionado sustentó de forma razonable y conforme a derecho el motivo de su decisión. 22.
De manera que no se puede afirmar que la autoridad vulnera el derecho al debido proceso, por el hecho de no conceder una medida cautelar; menos aún, que el sustento de esa afirmación sea que el magistrado ponente ha defendido una tesis minoritaria respecto a la legalidad de ese tipo de actos; pues (i) se está resolviendo sobre la existencia de los presupuestos para decretar la medida no sobre el problema jurídico central de la legalidad del acto, y (ii) en cualquier caso, si se admitiera que la Radicación: 11001-03-15-000-2024-05855-00 Accionante: Universidad de Antioquia Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 postura del ponente es minoritaria, ello no implica que la misma sea arbitraria o que su aplicación comporte una vulneración automática de derechos fundamentales. 23.
Bajo ese escenario, la parte demandante no cumplió con el deber de atacar la razón de la decisión del auto de 17 de julio de 2024, ni indicó con rigor demostrativo el yerro que lesionó su derecho fundamental al debido proceso; omisiones que descartan la relevancia constitucional del asunto. 24. En los términos expuestos, la Sala declarará improcedente la tutela. 25.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE8 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 8 VF