Radicado: 11001-03-15-000-2023-06716-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ (E) Bogotá D.C., doce (12) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-06716-00 Accionante: Ana Emilia Santamaría Quiroga Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E Tema: Acción de tutela contra sentencia proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que se revocó la providencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones y, en su lugar negó las súplicas de la demanda.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA ASUNTO La Subsección decide la acción de tutela instaurada por la señora Ana Emilia Santamaría Quiroga, mediante apoderado, en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E, por la expedición de la sentencia del 12 de mayo de 2023, en el proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33- 42-046- 2020-00223-01.
HECHOS La señora Ana Emilia Santamaría Quiroga solicitó al Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA1 el reconocimiento de una relación laboral, petición que fue 1 En adelante SENA Radicado: 11001-03-15-000-2023-06716-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 negada a través del acto administrativo contenido en el oficio n.°25-2-2020- 009118 del 8 de mayo de 2020.
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la accionante demandó el acto administrativo en mención, proceso que por reparto correspondió al Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, dependencia judicial que, mediante sentencia del 8 de agosto de 2022, resolvió acceder parcialmente a las súplicas de la demanda, al estimar qué se demostraron los elementos constitutivos de una relación laboral.
En trámite de segunda instancia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, mediante sentencia el 12 de mayo de 2023 revocó la decisión de primer grado y, en consecuencia, negó las pretensiones, al considerar que si bien se demostró la prestación personal del servicio y la remuneración, lo cierto es que no se acreditó la subordinación. Sostiene que la autoridad judicial accionada en la decisión cuestionada incurrió en defecto fáctico porque omitió valorar adecuadamente los medios de prueba que dan cuenta de los extremos temporales de la ejecución de los contratos de prestación de servicios y la subordinación en las labores desplegadas por la actora.
Asimismo, porque omitió valorar las certificaciones n.° 498, 499, 450, 451 y 452 expedidas por el Subdirector del Centro Industrial y de Desarrollo Empresarial de Soacha del SENA, la hoja de vida de la accionante, los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes, el manual de funciones del SENA y el testimonio del señor Jorge Rodrigo Bastidas Rico, material probatorio que permitía demostrar la relación laboral encubierta.
Además, señala que la sentencia cuestionada adolece de defecto sustantivo porque desconoció lo dispuesto en los artículos 2.° del Decreto 1424 de 19982; 2 Disposición normativa por medio de la cual se establece el sistema salarial de evaluación por méritos para los Instructores del SENA Radicado: 11001-03-15-000-2023-06716-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2.° del Decreto 1426 de 19983, SENA; el artículo 2.° de la Ley 119 de 19914 y el 21 de la Ley 909 de 20045.
Igualmente, que la autoridad judicial en la decisión cuestionada incurrió en desconocimiento de precedente judicial contenido en la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016 proferida por el Consejo de Estado. PRETENSIONES La accionante solicitó amparar los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, protección especial, vida en condiciones dignas, reparación integral e igualdad presuntamente vulnerados con la sentencia del 12 de mayo de 2023 emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E y, en consecuencia dejar sin efectos la decisión proferida en segundo grado y ordenar a dicha autoridad judicial emitir una sentencia de remplazo teniendo en cuenta el precedente jurisprudencial aplicable al caso concreto en el que se presuma la existencia de una relación laboral cuando hay contratos continuos de aprendizaje y/o formación. ACTUACIÓN PROCESAL La acción de tutela de la referencia fue admitida el 9 de noviembre de 2023, mediante proveído en el que se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E como accionado y al Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA como tercero con interés. 3 Por el cual se establece el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos públicos del Servicio Nacional de Presidente de la Aprendizaje. 4 A través del cual se restructura el SENA 5 Normativa relacionada con el empleo de carácter temporal Radicado: 11001-03-15-000-2023-06716-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, a través del magistrado ponente de la decisión cuestionada, manifestó que la acción de tutela debe ser rechazada por improcedente porque el presente asunto no tiene relevancia constitucional, toda vez lo que pretende la parte actora con su interposición es reabrir un debate que ya fue zanjado por su juez natural dentro de un proceso ordinario.
De manera subsidiaria, solicito se sirvan negar el mecanismo constitucional, teniendo en cuenta que la decisión cuestionada no adolece de ningún defecto, por lo tanto, no se acreditó la vulneración de los derechos fundamentales invocados en la demanda tutela. En ese contexto, insistió en que valoró adecuadamente las pruebas obrantes en el proceso, así como los testimonios rendidos en audiencia de pruebas.
Por otra parte, indicó que la sentencia en cuestión se encuentra debidamente sustentada y razonada, en atención a la normatividad vigente aplicable al caso concreto. POSICIÓN DE LOS INTERVINIENTES El Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y II) caso concreto.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-06716-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 I. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.
(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.
(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.
(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad).
(v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada. (vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” Radicado: 11001-03-15-000-2023-06716-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. “c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. “i. Violación directa de la Constitución.” En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional.
II. Caso concreto En primer lugar, la Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad de la presente acción de tutela para discutir la sentencia del 12 Radicado: 11001-03-15-000-2023-06716-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 de mayo de 2023 cuestionada en esta sede, comoquiera que 1) el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida en que se centra en establecer si en la decisión judicial controvertida se vulneraron los derechos fundamentales reclamados en protección; 2) la accionante no cuenta con otros medios de defensa judicial para discutir lo aquí expuesto; 3) la acción se presentó dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de aquella, pues se notificó a través de correo electrónico el 17 de mayo de la presente anualidad; 4) no se está invocando una irregularidad procesal; 5) el solicitante identificó claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos transgredidos y 6) no se trata de una sentencia de tutela.
De conformidad con lo expuesto, a esta Subsección le corresponde examinar si en la sentencia discutida en esta sede se configuró un defecto fáctico por indebida valoración probatoria, toda vez que el material probatorio permitía inferir que se demostraron los elementos constitutivos de una relación laboral encubierta, particularmente el de subordinación; en defecto sustantivo por inaplicación de lo contemplado en los artículos 2.° del Decreto 1424 de 1998; 2.° del Decreto 1426 de 1998; 2.° de la Ley 119 de 1991 y el 21 de la Ley 909 de 2004 y en desconocimiento de precedente judicial contenido en la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016 proferida por el Consejo de Estado.
Para resolver el disenso planteado, la Sala observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en la decisión cuestionada, consideró que tendría por acreditados aquellos períodos que se encuentran debidamente sustentados en los contratos de prestación de servicios, pues las solas certificaciones expedidas por el Sena no eran suficientes para demostrar la existencia del vínculo contractual, pues no constituían una prueba idónea que permitiera establecer en qué términos se suscribieron los contratos, las funciones u objeto, los extremos temporales y demás condiciones contractuales, dado que solo era posible determinarlas de las copias de los contratos.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-06716-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Lo anterior, teniendo en cuenta lo señalado por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado en sentencia del 17 de octubre de 20186. Por otra parte, encontró plenamente acreditado la prestación personal del servicio como instructora del SENA.
En cuanto a la remuneración, indicó que con la suscripción de cada contrato de prestación de servicios se pactó el pago de honorarios y, por ende, dicho elemento se encontraba acreditado. Ahora bien, respecto de la subordinación, verificó, en primer lugar, si las funciones desplegadas por la accionante se cumplían en iguales condiciones a los empleados de planta, para lo cual finalmente estableció que no, porque estos últimos estaban obligados a cumplir 42.5 horas semanales de la jornada laboral a labores de instrucción, que corresponde a 8.5 horas diarias, y 32 horas semanales en actividades de formación profesional integral.
Asimismo, porque que gozaba de autonomía para desarrollar los objetos de cada contrato, así como para cumplir con las horas establecidas en los contratos de prestación de servicios, circunstancia que desvirtuaba el cumplimiento de horario en las mismas condiciones de los empleados de planta. En cuanto a las declaraciones rendidas por los señores Jorge Rodrigo Bastidas Rico y Bladimir López Carrasco, estableció que eran concordantes al indicar que a la actora se le asignaba un horario por la coordinación, así como que recibía directrices para el desarrollo de los contratos de prestación de servicios.
No obstante, ello no implicaba per se que la relación que sostuvo la demandante con el SENA fuera de carácter subordinada, toda vez que lo que se evidencia es que se presentó un actuar coordinado en aras de establecer la hora y lugar en donde se prestarían los servicios académicos a los educandos. 6Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. William Hernandez Gómez, sentencia del 17 de octubre de 2018, radicado n.° 2014-00136 01.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-06716-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 A partir de lo anterior, concluyó que no logró desvirtuar la autonomía de su vinculación contractual y, al no contar con alguna prueba documental o testimonial para establecer la forma como recibía órdenes, o la manera en que se ejercía la subordinación sobre ella, no era posible determinar que la relación contractual se haya desnaturalizado.
Así, tampoco era posible afirmar que se trataba de una relación laboral por el hecho de que cumpliera sus obligaciones con los elementos suministrados por la entidad accionada, pues dicha circunstancia no era determinante a la hora de establecer la existencia de un vínculo laboral. Máxime cuando en la sentencia del 3 de marzo de 20227 el Consejo de Estado reiteró que la carga de la prueba se encuentra en cabeza del instructor del SENA, quien debe acreditar la continua subordinación y dependencia. Lo anterior, permite inferir a la Subsección que la autoridad judicial accionada no incurrió en defecto fáctico, pues sustentó la decisión en un análisis probatorio integral, lo que le permitió concluir que en el asunto en cuestión si bien se acreditó la prestación personal del servicio y la remuneración, no fue así respecto de la subordinación, elemento esencial para declarar la relación laboral subyacente.
Por otra parte, tampoco encuentra la Sala configurado el defecto sustantivo por el presunto desconocimiento de lo contemplado en los artículos 2.° del Decreto 1424 de 1998; 2.° del Decreto 1426 de 1998; 2.° de la Ley 119 de 1991 y el 21 de la Ley 909 de 2004, porque dichas disposiciones normativas se relacionan con cargos de carrera administrativa y en el presente asunto lo se pretendió fue el reconocimiento de una relación de carácter laboral.
En ese sentido, es menester para la Sala señalar que la declaratoria de una relación laboral subyacente o encubierta entre las partes no implica la condición 7Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. William Hernandez Gómez, sentencia del 3 de marzo de 2022, radicado n.° 2014-00348-01. Radicado: 11001-03-15-000-2023-06716-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 de empleado público, pues no median los componentes para una relación de carácter legal y reglamentaria de acuerdo con el artículo 122 de la Constitución Política.
De modo que, aunque se hubiese declarado la relación laboral dichas disposiciones normativas no eran aplicables al asunto bajo estudio porque como se indicó en el párrafo precedente no constituye una relación legal y reglamentaria. Finalmente, no se encuentra acreditado el desconocimiento del precedente judicial invocado por la accionante, pues fueron precisamente las sentencias de unificación proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado del 25 de agosto de 2016 y del 9 de septiembre de 2021 las que sirvieron de sustento en la decisión cuestionada.
En ese contexto, es claro para esta Sala que el despacho judicial accionado no incurrió en los defectos alegados en el escrito de tutela, toda vez que realizó un análisis íntegro del material probatorio aportado al proceso a la luz de las reglas de la sana crítica, además porque la providencia cuestionada contiene una carga argumentativa suficientemente sustentada en la aplicación de las normas vigentes que le permitió inferir que la parte demandante no acreditó la subordinación, elemento esencial en todo vínculo laboral, lo que descarta una actuar arbitrario por parte de la autoridad demandada.
De esta manera, lo que se observa es la divergencia de criterios frente al análisis que se realizó en la decisión objeto de censura, hecho que no puede ser calificado como violatorio de los derechos fundamentales, en respeto de los principios de autonomía e independencia judicial. Así las cosas, no se encuentran estructurados los defectos sustantivo, fáctico y desconocimiento de precedente judicial invocados por la señora Ana Emilia Santamaría Quiroga, lo que impide la intervención de este juez constitucional.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-06716-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Por consiguiente, la Sala procederá negar el amparo solicitado por aquella, mediante la acción de tutela de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Negar el amparo solicitado por la señora Ana Emilia Santamaría Quiroga, mediante la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: De no ser impugnada remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ (E) Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.